特邀嘉賓：王利明，秦天寶，張 震，熊勇先，石冠彬

（1.中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072；3.西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120；4，5.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

綠色發(fā)展理念下生活垃圾分類立法的完善

秦天寶

伴隨我國經(jīng)濟和城市化進程的迅猛發(fā)展，城市生活垃圾總量不斷增加，加強生活垃圾分類管理和完善立法的必要性日益凸顯。2019 年6 月，習(xí)近平總書記對我國的垃圾分類工作作出重要指示。他指出，“實行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現(xiàn)”①。近年，我國加速推行生活垃圾分類制度，全國垃圾分類工作由點到面，逐步啟動，成效初顯，目前全國已有46個重點城市先行推行垃圾分類工作②。

一、生活垃圾分類管理是綠色發(fā)展理念的具體體現(xiàn)

生活垃圾是固體廢物的一種，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》將固體廢物分為三類：工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物。生活垃圾分類管理是循環(huán)經(jīng)濟模式在固體廢物污染防治領(lǐng)域的應(yīng)用，是我國踐行綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的具體體現(xiàn)。

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，并將綠色發(fā)展作為關(guān)系我國發(fā)展全局的一個重要理念。理念作為思想理論的“頭”，是規(guī)律性認識的凝練與升華。綠色發(fā)展理念是馬克思主義生態(tài)文明理論同我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際相結(jié)合的創(chuàng)新理念，是深刻體現(xiàn)新階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的重大理念。綠色發(fā)展要求降低經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)環(huán)境代價，能源資源利用要從低效率、高排放向高效、綠色、安全轉(zhuǎn)型；循環(huán)經(jīng)濟模式將進一步推進、推動綠色制造業(yè)和綠色服務(wù)業(yè)的興起和發(fā)展，實現(xiàn)“既要金山銀山，又要綠水青山”。

生活垃圾分類處理和循環(huán)利用是循環(huán)經(jīng)濟模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域的具體應(yīng)用。循環(huán)經(jīng)濟不同于傳統(tǒng)線性經(jīng)濟發(fā)展模式，它是一種“資源—產(chǎn)品—再生資源”的閉環(huán)反饋式綠色發(fā)展模式。循環(huán)經(jīng)濟把“經(jīng)濟”和“生態(tài)”放在同等重要的位置，并且以保護環(huán)境為根本立足點，通過低開發(fā)、低能耗、高產(chǎn)出、再利用，使經(jīng)濟發(fā)展形成一個封閉的循環(huán)過程，使可利用的一切資源得到合理的重復(fù)利用，把對環(huán)境的污染和破壞降到最低。通過《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，我國將循環(huán)經(jīng)濟理念上升到法律層面，把循環(huán)經(jīng)濟定義為在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。這里體現(xiàn)了非常重要的垃圾分類管理原則，即減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再循環(huán)（資源化）（Recycle）的“3R”原則。

二、我國生活垃圾分類立法存在的主要問題

生活垃圾相比工業(yè)固體廢物和危險廢物具有自身的特點。一般來說，工業(yè)固體廢物和危險廢物類型較為單一，危害性大但處理過程專業(yè)隱蔽，對日常生活影響較小。生活垃圾則成分復(fù)雜、類型多樣、水分和無機物含量較高，這就增加了生活垃圾處理的難度。同時，生活垃圾分類與公民日常生活息息相關(guān)，需要人人參與的特點也增加了管理和立法的難度。

目前我國生活垃圾分類的法律法規(guī)依據(jù)主要有三個層次：第一類是國家層面的法律文件，如《環(huán)境保護法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對生活垃圾管理進行了較為原則的規(guī)定。第二類是國務(wù)院及其各部門頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》等，在法律籠統(tǒng)規(guī)定的基礎(chǔ)上對生活垃圾分類管理從收集、運輸、處置等方面進行了更為細致的規(guī)定。第三類是與生活垃圾分類管理緊密相關(guān)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。近年，多個地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，相繼出臺了生活垃圾分類管理的專門性地方法律文件，如《北京市生活垃圾管理條例》（2011 年）、《杭州市生活垃圾管理條例》（2015 年）、《廣州市生活垃圾分類管理條例》（2018 年）、《上海市生活垃圾管理條例》（2019 年）等。但總體來看，現(xiàn)有立法在應(yīng)對生活垃圾分類處理和循環(huán)利用的現(xiàn)實需求時仍存在較大不足。

第一，國家層面的法律供給不足，缺乏統(tǒng)一的垃圾分類、回收和處理標準。《環(huán)境保護法》第三十七條、第三十八條對政府和公民進行生活廢棄物的分類處置、回收利用進行了原則性的規(guī)定，具有宏觀指導(dǎo)意義?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)建立健全城市垃圾回收設(shè)施，鼓勵資源和產(chǎn)品的循環(huán)利用?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設(shè)施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務(wù)體系。2007 年建設(shè)部發(fā)布的《城市生活垃圾管理辦法》主要對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸、處置等活動進行了規(guī)定。這些規(guī)定大都屬于引導(dǎo)或指導(dǎo)性規(guī)范，可操作性較弱，對生活垃圾分類處理和循環(huán)利用的推進作用有限。由于國家層面缺乏統(tǒng)一的標準和細則，這樣就很容易使地方立法機關(guān)和行政主管部門在地方立法和管理工作中無所適從。

第二，現(xiàn)有地方立法的規(guī)定存在較大不同甚至沖突，無法實現(xiàn)生活垃圾的跨區(qū)域分類處理，不利于資源循環(huán)利用和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。如《北京市生活垃圾管理條例》將生活垃圾分為可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾進行分類投放；《上海市生活垃圾管理條例》則將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四種。兩個城市對生活垃圾的規(guī)定在名稱上就不相同，分類標準也不完全相同，一定程度上引起了城市居民生活的不便，同時也造成兩地生活垃圾無法采用統(tǒng)一標準進行回收利用和規(guī)?；幹?。關(guān)于違反生活垃圾分類投放規(guī)定的行為，不同城市的規(guī)定也不盡相同?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》規(guī)定，將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令立即改正；拒不改正的，處50 元以上200 元以下罰款。早期《北京市生活垃圾管理條例（草案）》中規(guī)定對違反分類投放的行為處以20 元以上200 元以下罰款，但由于公眾的參與度不高，該條遭到多數(shù)人反對，在最后的正式文本中被刪除，進而形成了居民生活垃圾隨意投放無處罰的窘?jīng)r。

第三，生活垃圾分類管理的配套措施不健全，無法調(diào)動公眾參與的積極性。生活垃圾分類管理不可能一蹴而就，無論是中央還是地方，都不可能僅憑一兩部法律文件就達到循環(huán)利用的目的。生活垃圾的分類收集和處理是一項長期、復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，需要組織管理、宣傳教育、設(shè)施設(shè)備配置、獎懲資金配套以及一系列法規(guī)制度的支撐。做好垃圾分類工作，需要多方合力，需要相關(guān)部門的精細化管理。反觀當(dāng)前國家和地方立法，國家層面缺乏統(tǒng)一的標準，地方立法試點中個別規(guī)定相對簡單，在沒有完善配套措施的情形下公眾配合度較低，立法目標很難落實。例如，上海市規(guī)定的“早7：30～8：30，晚19：00～20：00”的垃圾分類投放時間，對于需要早出晚歸的上班族而言并不方便，甚至造成部分居民一周投一次垃圾的困境。由于我國過去并沒有全民參與生活垃圾分類的傳統(tǒng)，調(diào)動公眾主動參與的積極性，既需要傳統(tǒng)的行政處罰措施，也需要創(chuàng)新經(jīng)濟刺激措施和正激勵制度。

三、完善我國生活垃圾分類立法的對策建議

生活垃圾分類管理是踐行綠色發(fā)展理念必不可少的制度措施。生活垃圾分類投放是垃圾減量化、再利用的第一步，其次是中端的垃圾收集和運送，末端是負責(zé)垃圾處理的填埋廠、焚燒廠和循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)。在立法過程中應(yīng)當(dāng)堅持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，全過程貫徹循環(huán)經(jīng)濟3R原則。在做好頂層設(shè)計和國家標準的基礎(chǔ)上，適當(dāng)為地方立法留有因地制宜的空間。

首先，建議修改現(xiàn)有相關(guān)法律和行政法規(guī)，在國家層面統(tǒng)一制定生活垃圾分類、回收和處理的環(huán)境標準或指導(dǎo)性文件，在生活垃圾分類投放、處理、回收利用的過程中做到全國一盤棋。生活垃圾分類管理的地方試點是完善立法的具體路徑，但前提應(yīng)當(dāng)是國家制定有統(tǒng)一的標準?？v觀世界各國，日本、德國、澳大利亞等國都在國家層面制定了生活垃圾分類的專門法律。明確的國家立法有助于各主體在統(tǒng)一的規(guī)則下開展垃圾分類活動，而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾現(xiàn)象的發(fā)生。

其次，完善已有的城市生活垃圾地方立法，在有條件的地區(qū)可以嘗試區(qū)域協(xié)同立法，增強地方立法之間的協(xié)調(diào)性，推動垃圾分類、回收和處理的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。例如，在已經(jīng)制定并實施的《上海市生活垃圾管理條例》的基礎(chǔ)上，長三角地區(qū)三省一市可以探索制定生活垃圾分類管理的區(qū)域協(xié)同法律文件，在區(qū)域范圍內(nèi)率先做到生活垃圾的統(tǒng)一分類、回收利用和處置，并制定統(tǒng)一的配套措施。京津冀地區(qū)則可以在《北京市生活垃圾管理條例》的基礎(chǔ)上，探索適合本地區(qū)的區(qū)域協(xié)同立法。

再次，完善生活垃圾分類管理配套制度，豐富經(jīng)濟刺激措施，做到精細化管理。綠色發(fā)展是人人有責(zé)、人人共享的發(fā)展。生活垃圾分類管理不僅是政府主管部門的職責(zé)，更是廣大公民的責(zé)任和義務(wù)。在國家立法明確標準的基礎(chǔ)上，地方立法應(yīng)當(dāng)著重細化垃圾分類處理過程中各階段的執(zhí)行事項，加強法律法規(guī)的可操作性和針對性。通過明確的獎懲機制，多樣化的宣傳教育和經(jīng)濟激勵措施，增強公民的垃圾分類意識和責(zé)任感，推動社會習(xí)慣的養(yǎng)成。只有形成國家標準統(tǒng)一、地方立法跟進、配套措施完善的立體格局，才能推動社會各主體的全面參與。

垃圾分類制度是新時代公民環(huán)境權(quán)保障的重要措施

張 震

2019 年7 月1 日，上海市開始實施垃圾分類管理，隨后，全國多個城市跟進實施。所謂垃圾分類，是指根據(jù)一定規(guī)則或標準對垃圾在儲存、投放和搬運環(huán)節(jié)進行不同方式的處理，從而將其轉(zhuǎn)變成公共資源的相關(guān)活動的總稱。分類的目的在于垃圾的資源價值和經(jīng)濟價值最大化，實現(xiàn)物盡其用。簡言之，垃圾分類的直接目的就是提高垃圾的再利用價值，間接目的是提高城市的環(huán)境治理和保障水平。如果說垃圾分類的直接目的主要考慮經(jīng)濟和資源價值，那么其間接目的則是為了保障人民的環(huán)境權(quán)及美好生活，這顯然是新時代公民環(huán)境權(quán)的一種具體制度保障。20世紀60年代，聯(lián)合國將環(huán)境問題列為世界第三大問題。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議在斯德哥爾摩召開，中國積極參加并做出突出貢獻，會后通過的《人類環(huán)境宣言》提出了關(guān)于環(huán)境權(quán)的保障措施。隨后的幾十年，國際條約文件以及多國憲法均明確了公民的環(huán)境權(quán)保障。

筆者曾經(jīng)指出環(huán)境權(quán)的權(quán)利功能主要包括三方面，即防御權(quán)功能、請求權(quán)功能和受益權(quán)功能③。垃圾分類制度主要體現(xiàn)的是環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能和受益權(quán)功能。其一，垃圾分類是環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能的制度投射。請求權(quán)是民法上經(jīng)常使用的概念，一般是指權(quán)利人得請求他人為特定行為（作為、不作為）的權(quán)利?；緳?quán)利的請求權(quán)功能與民法上的請求權(quán)概念并不等同，基本權(quán)利的請求權(quán)功能針對的對象是國家，即要求國家積極作出保護基本權(quán)利的行為；而民法上的請求權(quán)僅僅相對于某個特定的民事主體產(chǎn)生效力。在現(xiàn)代社會，環(huán)境作為公民生活不可或缺的構(gòu)成要素，對公民的美好生活具有極端重要性，所以公民主動請求國家保護環(huán)境，不管是對公民個人，還是對社會和國家都具有非常重要的意義。如果缺少水、陽光、空氣等重要環(huán)境資源，人們每天的生活就無法進行。而且隨著人們對品質(zhì)生活、生命發(fā)展的關(guān)注，對水、陽光和空氣的質(zhì)量均提出了更高的要求。其實，不僅是對于公民個體，對于公民群體即社會和國家，環(huán)境的極端重要性也日益顯現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，環(huán)境資源的過度利用甚至破壞的現(xiàn)象可能會隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而逐漸顯現(xiàn)，環(huán)境資源利用率低下的狀況也會由于人與人之間關(guān)系的復(fù)雜性、緊張性而逐漸加劇。因此，環(huán)境資源日漸變得珍貴和稀缺。對于社會的整體發(fā)展而言，良好且持續(xù)再生的環(huán)境是非常關(guān)鍵的。當(dāng)今社會，由于國家之間競爭日益加劇，環(huán)境資源對國家的競爭力和發(fā)展能力的制約性不斷凸顯。隨著環(huán)境與資源保護程度的日益提高，對環(huán)境與資源的保護已成為各國的共識及國策。環(huán)境權(quán)本質(zhì)上屬于社會權(quán)。社會權(quán)將社會利益擺在權(quán)利結(jié)構(gòu)的核心地位，并將對社會成員的共同利益、普遍利益以及社會安全的維護作為首要任務(wù)。環(huán)境權(quán)的主旨在于對整個人類社會資源的維持和正確的利用，使得人類不至于因為資源枯竭等因素的出現(xiàn)而生活在惡劣的環(huán)境之中?？梢哉J為環(huán)境權(quán)本質(zhì)上屬于社會權(quán)，這也就決定了環(huán)境權(quán)依賴并請求國家保護的請求權(quán)功能。從環(huán)境權(quán)的社會權(quán)本質(zhì)屬性和積極權(quán)利屬性來看，環(huán)境權(quán)對國家的依賴程度較大。由于環(huán)境權(quán)及環(huán)境事務(wù)的復(fù)雜性、特殊性，及行政權(quán)在國家權(quán)力之中的作用是最突出的，環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能主要針對行政權(quán)。世界各國有關(guān)環(huán)境保護的法律通過對行政權(quán)關(guān)于環(huán)境保護職責(zé)的規(guī)定，從側(cè)面展示了環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能。垃圾分類表面上看是政府的一種主動進行的垃圾管理活動，事實上是對公民美好環(huán)境生活訴求的一種積極回應(yīng)，是以環(huán)境權(quán)為理論基礎(chǔ)的，是公民環(huán)境請求權(quán)功能的一種制度投射。

其二，垃圾分類是環(huán)境權(quán)受益權(quán)功能的直接體現(xiàn)。所謂基本權(quán)利的受益權(quán)功能是指公民為享受一定利益，而根據(jù)基本權(quán)利請求國家作出某種行為。受益權(quán)功能要求國家必須積極作為，以一定的服務(wù)或者給付確保公民基本權(quán)利得以實現(xiàn)。因此，給付的內(nèi)容可以是物質(zhì)或經(jīng)濟層面的資助，也可以是通過特定法律程序或服務(wù)保障權(quán)利的實現(xiàn)。較之于傳統(tǒng)自由權(quán)，環(huán)境權(quán)的保障乃至實現(xiàn)表現(xiàn)出對國家的更大依賴性。雖然環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能并非以國家義務(wù)的直接存在為前提，但是國家的義務(wù)特別是給付義務(wù)的存在卻構(gòu)成了環(huán)境權(quán)受益權(quán)能的前提。環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能針對的主要是國家行政機關(guān)，而環(huán)境權(quán)的受益權(quán)功能針對的是國家立法、行政和司法機關(guān)。環(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能相對于環(huán)境權(quán)的受益權(quán)功能，主要是一種過程性的權(quán)利功能，在邏輯上介于環(huán)境權(quán)的防御權(quán)功能與環(huán)境權(quán)的受益權(quán)功能之間；而環(huán)境權(quán)的受益權(quán)功能主要是一種結(jié)果性的權(quán)利功能。以國家給付義務(wù)的存在為前提的環(huán)境受益權(quán)功能，其主要內(nèi)容是積極受益權(quán)，次要內(nèi)容是消極受益權(quán)，主要包括環(huán)境立法受益權(quán)、環(huán)境行政受益權(quán)和環(huán)境司法受益權(quán)。垃圾分類在提高垃圾利用價值的同時，提高了環(huán)境治理水平，對于公民環(huán)境權(quán)的保障與實現(xiàn)具有現(xiàn)實意義，直接體現(xiàn)了環(huán)境積極受益權(quán)，是環(huán)境立法受益權(quán)和環(huán)境行政受益權(quán)的功能疊加。

筆者也一直主張，公民環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)不可分割。垃圾分類不僅是對環(huán)境權(quán)利的重要保障，更直接體現(xiàn)了公民的環(huán)境義務(wù)。我國當(dāng)下較為嚴重的環(huán)境問題決定了環(huán)境治理及實現(xiàn)綠色發(fā)展的現(xiàn)實迫切性。環(huán)境保護人人有責(zé)，探討公民的環(huán)境保護義務(wù)具有強烈的實踐意義。作為公民身份首倡者的T.H.馬歇爾曾明確地指出：“如果說公民身份意味著捍衛(wèi)權(quán)利，那就不能忽視與之相關(guān)的公民義務(wù)?！雹懿淌厍锝淌谝苍赋觯骸爸挥协h(huán)境法律關(guān)系的主體在享有適宜環(huán)境權(quán)利的同時承擔(dān)保護環(huán)境的義務(wù)，才能真正實現(xiàn)有關(guān)各方的環(huán)境權(quán)益?！雹菡?019年國務(wù)院《政府工作報告》中所指出的：“保護環(huán)境，人人有責(zé)。每一個社會成員都要自覺行動起來，為建設(shè)美麗中國貢獻力量?！惫竦沫h(huán)境保護義務(wù)源于現(xiàn)行《憲法》中具有特定環(huán)境保護內(nèi)涵的規(guī)范。公民環(huán)境義務(wù)的提倡旨在強化公民環(huán)境意識，規(guī)范公民環(huán)境行為，提升環(huán)境保護與治理實效。公民環(huán)境義務(wù)、環(huán)境權(quán)利以及國家環(huán)境義務(wù)三者共同構(gòu)成環(huán)境治理法治理論的核心。公民的環(huán)境義務(wù)包含三個層次的內(nèi)容⑥：第一層次，充分注意義務(wù)。所謂充分注意是指公民應(yīng)該具備良好的環(huán)境意識，還應(yīng)該持有一定的環(huán)境知識，尤其是在實施與環(huán)境有關(guān)的行為時，必須充分考量行為實施對環(huán)境產(chǎn)生的積極影響、消極后果。充分注意義務(wù)屬于公民環(huán)境保護義務(wù)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要求程度也較低，強調(diào)公民必須充分尊重國家、社會、集體的以及其他公民的環(huán)境利益。第二層次，積極維護義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第二十六條之規(guī)定，國家對環(huán)境負有保護職責(zé)。環(huán)境具備了典型公益性、集體性等特征，決定了國家應(yīng)當(dāng)是首要的職權(quán)和責(zé)任主體的必然。事實上，環(huán)境國策條款在多個國家的憲法中都有明確規(guī)定，以明示國家在環(huán)境保護中的責(zé)任。與改善相比，保護注重對現(xiàn)有環(huán)境資源和狀況的維護。這種具有維持性特征的保護包含三個層面的內(nèi)容：（1）對現(xiàn)已存在和出現(xiàn)的環(huán)境損害的排除；（2）對環(huán)境可能或潛在危險的排除或減輕；（3）通過采取預(yù)防措施來防止對未來環(huán)境的危害⑦。區(qū)別于國家對環(huán)境的保護義務(wù)，公民的積極維護義務(wù)主要表現(xiàn)為：（1）對國家環(huán)境保護行為的積極配合；（2）個體主動參與環(huán)境的維護。因此，公民的環(huán)境保護義務(wù)中積極維護義務(wù)也體現(xiàn)出中等程度要求的特點。第三層次，盡量改善義務(wù)。改善不僅意味著積極改進趨于惡化的環(huán)境，還意味著打造更好的環(huán)境。事實上，國家應(yīng)當(dāng)作為改善環(huán)境的最主要的責(zé)任主體，但是公民也必須配合國家主動做出改善的行為。因而，公民的環(huán)境保護義務(wù)中盡量改善義務(wù)體現(xiàn)出較高程度要求的特征。不可否認的是，公民與國家在力量和影響上存在實質(zhì)性的差距，決定了對公民的要求只能是盡量改善環(huán)境，這與對國家要求的改善存在著根本區(qū)別。垃圾分類的價值在于從細微之處產(chǎn)生潛移默化的影響，進而引導(dǎo)人們形成科學(xué)的垃圾分類習(xí)慣。垃圾分類，既涉及公民的第一層次的環(huán)境義務(wù)，即充分注意義務(wù)。公民在投放垃圾的時候，應(yīng)該充分注意垃圾投放裝置的分類設(shè)置。也涉及公民的第二層次的環(huán)境義務(wù)，即積極維護義務(wù)。規(guī)范公民的垃圾投放行為，提升垃圾管理的效率，無疑是在更好地維護環(huán)境。甚至也涉及公民的第三層次的環(huán)境義務(wù)，即盡量改善義務(wù)。垃圾分類投放與管理處置的直接后果之一，就是環(huán)境可預(yù)期的大幅改善。

當(dāng)前，筆者主張，應(yīng)該進一步完善相關(guān)立法，在完善垃圾分類管理制度的同時，將公民的環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，盡量地在法律上予以一定的明確化，內(nèi)容上進行一定的實化；同時結(jié)合不同的環(huán)境治理具體制度，進行一定程度的類型化，明確保障的不同方式和程度。總之，垃圾分類作為一項與人民生活方式、生活態(tài)度等休戚相關(guān)的舉措，其實是生態(tài)文明建設(shè)偉大工程中的一項具體措施。從黨的十八大到黨的十九大，再到2018 年通過的《憲法修正案》將生態(tài)文明建設(shè)寫入《憲法》，生態(tài)文明概念完成了從執(zhí)政黨意志向國家意志的轉(zhuǎn)化，不斷推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新的臺階。建設(shè)生態(tài)文明是《憲法》確認的國家戰(zhàn)略，任何組織、個人都必須使其行為符合生態(tài)文明建設(shè)的基本目標。實行垃圾分類實質(zhì)上是對人們曾經(jīng)的“一攬子式”垃圾處理方式的摒棄，是對忽略生態(tài)環(huán)境保護的垃圾處理方式的否定，也是對人們“只顧消耗、不顧治理”生活態(tài)度提出的思考，更是基于建設(shè)生態(tài)文明目標對人們所持有的“人類中心主義”等錯誤觀念的重大反思。生態(tài)文明建設(shè)從一個高高在上的概念轉(zhuǎn)化為與人們生活息息相關(guān)的垃圾分類舉措，更進一步提升了生態(tài)文明概念在人們心中的接受程度。在依憲治國、建設(shè)法治中國的新時代背景之下，生態(tài)文明建設(shè)的憲法蘊含需要得到人們的認可、得到人們的參與。由此可見，垃圾分類舉措實際上也是對憲法生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵的普法宣傳，以人們常見的方式和形式深化了人們對憲法生態(tài)文明內(nèi)涵的理解。普法教育的作用在于強化人們對垃圾分類工作的認可和理解，使人們從心理上接受垃圾分類，進而推動垃圾分類工作的順利開展。因此，普法教育尤其要注重接受人群的差異性、地區(qū)發(fā)展的非均衡性等具體因素，有針對性、地域性、層級性地進行普法、釋法教育，這樣取得的效果將事半功倍。

論生活垃圾分類治理中的公眾參與權(quán)

熊勇先

黨的十九大提出了共建、共治、共享的社會治理格局，明確了公眾參與在治理體系中的地位。民眾和政府、市場的多元共治是垃圾分類的國際經(jīng)驗⑧，由于垃圾分類的零散性和政府監(jiān)管的有限性，公眾參與被視為垃圾分類治理的有效制度安排。在生活垃圾分類治理中，雖然《生活垃圾分類制度實施方案》和北京、上海等地的地方性法規(guī)確立了公眾參與原則，但并未賦予公眾完整的參與權(quán)，公眾參與制度也不完善，進而可能影響公眾參與的實施效果。

一、生活垃圾分類治理中公眾參與權(quán)的構(gòu)成

行政程序參與權(quán)是相對人為維護自身合法權(quán)益而參與行政程序，并對行政行為產(chǎn)生影響的一種權(quán)利⑨。不同領(lǐng)域內(nèi)公眾參與權(quán)的權(quán)利內(nèi)容有所不同，如重大行政決策程序中的公眾參與權(quán)的內(nèi)容是具體事務(wù)的參與。而根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十三條之規(guī)定，環(huán)境公眾參與權(quán)包括知情權(quán)、參與權(quán)（狹義）和監(jiān)督權(quán)，即它是一種復(fù)合性權(quán)利，表現(xiàn)為權(quán)利束，并非限于某一形態(tài)的權(quán)利。但是在具體環(huán)境制度設(shè)計中，公眾參與權(quán)有時仍未得到完整表達，如城市環(huán)境制度中的公眾參與主要為決策的被動參與，作用是信息收集⑩。而作為環(huán)境治理范疇的生活垃圾分類治理，其公眾參與制度也體現(xiàn)為公眾參與權(quán)的全部權(quán)利形態(tài)。

根據(jù)現(xiàn)行地方立法的規(guī)定，生活垃圾分類治理制度中的公眾參與權(quán)僅體現(xiàn)為公眾環(huán)境事務(wù)參與權(quán)，即具體生活垃圾分類活動的參與權(quán)利。如《上海市生活垃圾管理條例》第七章之規(guī)定，缺乏公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。雖然各地普遍建立了生活垃圾管理的社會監(jiān)督員制度，但其與公眾參與權(quán)中的監(jiān)督權(quán)并不一致。在環(huán)境公眾參與權(quán)中，知情權(quán)是前提，狹義參與權(quán)是核心，監(jiān)督權(quán)是保障，各權(quán)利間相互聯(lián)系、相互依存。因此，在生活垃圾分類治理中，公眾的知情權(quán)是獲取生活垃圾分類相關(guān)信息的權(quán)利，狹義參與權(quán)是直接參與生活垃圾分類具體事務(wù)的權(quán)利，而監(jiān)督權(quán)是對生活垃圾分類職能部門和義務(wù)主體行為進行監(jiān)督的權(quán)利。環(huán)境公眾參與權(quán)的定位會影響公眾參與的制度設(shè)計及其功能發(fā)揮，因而應(yīng)當(dāng)強調(diào)公眾參與權(quán)的完整性，賦予公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、生活垃圾分類治理中公眾參與權(quán)的行使

在生活垃圾分類治理中，公眾參與權(quán)的行使涉及權(quán)利主體、行使范圍以及行使方式等。其中公眾參與權(quán)的權(quán)利主體具有多元性，政府職能部門以外的公民、法人和其他組織均可行使參與權(quán)。包括分類投放義務(wù)主體，即產(chǎn)生生活垃圾的公民、法人和其他組織，他們既是分類投放義務(wù)主體，也是分類治理參與主體；無利害關(guān)系組織，即行業(yè)協(xié)會、群眾自治組織以及民間組織等，他們是生活垃圾分類中組織型參與主體。我國現(xiàn)行立法雖然明確了公眾在志愿服務(wù)、違法舉報等方面的作用，但其側(cè)重強調(diào)公眾的義務(wù)主體而忽視參與主體的地位，進而缺乏參與范圍和方式的系統(tǒng)規(guī)定；雖然明確工會、共青團、婦聯(lián)、村民委員會、居民委員會以及志愿服務(wù)組織的參與地位，但是并未凸顯行業(yè)協(xié)會的作用。對此，在生活垃圾分類治理中，應(yīng)當(dāng)突出投放義務(wù)主體的參與主體地位，明確其參與范圍和方式。在行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤改革的背景下，著力促進餐飲協(xié)會、包裝協(xié)會等行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，發(fā)揮其在垃圾源頭減量以及資源化利用等方面的作用。

在生活垃圾分類治理中，受環(huán)境公眾參與權(quán)復(fù)合性的影響，公眾的權(quán)利行使范圍涵蓋分類治理的全過程，包括環(huán)境規(guī)劃、行政決策、設(shè)施建設(shè)、活動實施、執(zhí)法與監(jiān)督等；而權(quán)利行使方式也具有多樣性，包括宣傳教育、志愿服務(wù)、聽證會、論證會、執(zhí)法協(xié)助、代執(zhí)行、投訴舉報、申請信息公開等。我國生活垃圾分類立法側(cè)重分類投放以及執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)的公眾參與，且僅對宣傳教育、積分兌換、投訴舉報等部分權(quán)利行使方式進行了規(guī)定，這不利于公眾參與權(quán)的行使。對此，可根據(jù)公眾參與權(quán)的內(nèi)容確定其行使范圍與方式并使之法定化，進而完善公眾參與制度，豐富公眾參與的形式和途徑。具體而言，在生活垃圾分類治理過程中，各治理領(lǐng)域和環(huán)節(jié)均會涉及公眾知情權(quán)，因為行政機關(guān)在履職過程中產(chǎn)生和獲取的信息均屬于政府信息，除行政機關(guān)主動公開外，相對人可通過申請的方式獲取相關(guān)政府信息，以實現(xiàn)其知情權(quán)。事務(wù)參與權(quán)貫穿生活垃圾分類治理的全過程，涵蓋治理決策、實施和執(zhí)法等領(lǐng)域，公眾可以通過參加論證會、聽證會、征求意見等方式介入行政決策的制定和實施過程并發(fā)表意見，通過宣傳教育、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范的制定、志愿服務(wù)、積分兌換等方式參與分類投放活動，通過配合、協(xié)助、代履行等方式參與執(zhí)法機關(guān)開展的執(zhí)法活動。公眾監(jiān)督的對象包括行政機關(guān)和分類投放義務(wù)主體，可以通過批評建議、投訴舉報、提起訴訟等方式實現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)。但由于公眾參與分為個人具體參與和社會組織替代履職兩種形態(tài)[11]，部分參與權(quán)只能由社會組織行使，如通過提起環(huán)境公益訴訟的方式進行監(jiān)督等。

三、生活垃圾分類治理中公眾參與權(quán)的實現(xiàn)

雖然環(huán)境保護、重大行政決策、生活垃圾分類等領(lǐng)域均規(guī)定有公眾參與權(quán)，但公眾參與仍存在參與隨意性、表達限制性等困境[12]，且作為參政權(quán)的具體體現(xiàn)，國家對其負有不得侵犯和促其實現(xiàn)的義務(wù)[13]。因而，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)從理念、規(guī)范、程序以及激勵等方面入手，促進生活垃圾分類治理中公眾參與權(quán)的實現(xiàn)。

第一，協(xié)同治理理念的確立。協(xié)同治理強調(diào)公私協(xié)作治理模式，注重社會與公眾的參與性，這與共建、共治、共享的社會治理格局要求高度一致。因此，在生活垃圾分類治理中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理理念和管理觀念，注重社會協(xié)同和公眾參與，推進參與型行政以擴大公眾參與的范圍，采取柔性執(zhí)法方式以弱化公權(quán)的強制性，扶持社會組織發(fā)展以強化公眾參與的組織性，加強宣傳引導(dǎo)以提升公民參與的意識和水平。

第二，規(guī)范體系的完善?，F(xiàn)有立法關(guān)于公眾參與的規(guī)定缺乏系統(tǒng)性。筆者建議在確立公眾參與原則的基礎(chǔ)上，設(shè)專章對公眾參與的主體、范圍、方式、程序以及激勵措施等進行明確規(guī)定，為公眾參與權(quán)的行使提供規(guī)范支撐。此外，還應(yīng)注重村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范等“軟法”在促進和規(guī)范公眾參與方面的作用。

第三，程序的可接近性。行政程序的開放性、便利性和有效性對于公眾參與權(quán)的行使具有促進作用。為此，在生活垃圾分類治理過程中，程序應(yīng)具有開放性，公眾參與的范圍應(yīng)具有明確性，吸納公眾參與應(yīng)成為行政機關(guān)的法定義務(wù)；程序應(yīng)具有便利性，公眾參與方式具有多樣性，從而使公眾可以自主地發(fā)表意見和訴求，且意見和訴求能夠得到及時的回應(yīng)和反饋；程序應(yīng)具有有效性，公眾的意見和訴求應(yīng)獲得行政機關(guān)的尊重，合理建議能被行政決策采納。

第四，激勵機制的建立。通過經(jīng)濟利益驅(qū)動等方式促進公民參與是發(fā)達國家垃圾分類的重要經(jīng)驗[14]，而公眾參與生活垃圾分類的激勵機制應(yīng)當(dāng)包括：（1）先進獎勵制度，即對在垃圾分類治理中做出突出貢獻的公民、法人和其他組織進行表彰和獎勵；（2）舉報獎勵制度，即對查證屬實的違法行為的舉報人給予獎勵；（3）積分兌換制度，即根據(jù)垃圾分類情況積累積分并可兌換生活用品。此外，合理的收費制度可以有效促進垃圾分類[15]，但我國并未普遍建立生活垃圾處理收費制度。而具有導(dǎo)向作用的生活垃圾處理收費制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)誰產(chǎn)生誰付費、多產(chǎn)生多付費、分類投放少付費的原則，推進計量收費和分類計價等差異化的收費辦法。

垃圾分類管理的立法應(yīng)當(dāng)在法治框架內(nèi)進行

石冠彬

實行垃圾強制分類的管理模式，是落實國家保護環(huán)境戰(zhàn)略的體現(xiàn)，本身是符合綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念的，而且垃圾分類也確實是公民應(yīng)盡的義務(wù)。一方面，從現(xiàn)有民事法律規(guī)范來看，2017年施行的《民法總則》第九條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！彼哉f，我們每個公民都負有減少垃圾產(chǎn)生的義務(wù)，這個義務(wù)不僅僅是道德層面的義務(wù)，也是法律層面的強制義務(wù)。另一方面，從環(huán)境法層面來看，“誰污染誰負責(zé)”是各國治理環(huán)境所采取的基本原則。生活垃圾是由公眾在生活之中產(chǎn)生的，公眾自然具有處理生活垃圾的義務(wù)，而事實上社會公眾對垃圾進行分類也確實是其力所能及的事情，有賴于公眾生活方式與生活習(xí)慣的培養(yǎng)。

就垃圾分類的立法而言，筆者認為這本身就體現(xiàn)了依法行政，通過立法來推行垃圾的強制分類，符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。但是，這種立法活動本身必須在法律的框架內(nèi)進行，必須符合科學(xué)立法的要求。從宏觀層面來說，垃圾分類的立法必須符合《立法法》《行政處罰法》等法律關(guān)于法定立法權(quán)限與立法程序的規(guī)定。以罰款為例，從《行政處罰法》層面上來看，罰款必須由規(guī)章以上的規(guī)范性法律文件作出；從立法程序上來說，如果是通過政府的行政規(guī)章來對垃圾分類予以強制規(guī)定，并對相關(guān)違法行為處以罰款的，其罰款的最高額度必須經(jīng)過當(dāng)?shù)厥〖壢舜蟪Ｎ瘯呐鷾释?，而不論該行政?guī)章是由省級人民政府作出的還是由符合《立法法》規(guī)定的市級政府作出的。因為根據(jù)《行政處罰法》第十三條的規(guī)定：“罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定。”也就是說，如果地方性政府的規(guī)章要規(guī)定罰款的處罰權(quán)，則該規(guī)章僅依法向省級人大常委會等備案機關(guān)備案是不夠的，其在制定階段必須得到省級人大常委會關(guān)于罰款最高額度的批準，否則該規(guī)定在法理上就不具有法律效力。當(dāng)然，從目前各地出臺的立法文件來看，主要有兩類：一類是通過人大常委會制定地方性法規(guī)來對垃圾分類問題加以規(guī)范，比如2019年7月1日開始施行的《上海市生活垃圾管理條例》、2020年10月1 日將施行的《海南省生活垃圾管理條例》等；另一類則是通過規(guī)章等方式進行規(guī)范，比如2019 年3月15 日開始施行的《合肥市生活垃圾管理辦法》。兩者都在不同程度上規(guī)定對于違反垃圾強制分類管理規(guī)定的行為要予以罰款，地方性法規(guī)不存在罰款限額的審批問題，但是行政規(guī)章則存在這一問題。還需要注意的是，按照慣例，未來各地都會在省級人大常委會立法文件的指導(dǎo)之下，再行制定具體的實施辦法，既有可能是行政規(guī)章，也有可能是其他規(guī)范性文件。但不論是采用何種形式，都必須符合法定的立法權(quán)限與立法程序。概言之，不論垃圾分類管理立法的地方性立法是地方性法規(guī)還是行政規(guī)章，都必須依照《立法法》等規(guī)定來加以制定。

就目前關(guān)于垃圾分類的立法現(xiàn)狀而言，筆者主要想談一個與人格權(quán)保護緊密相關(guān)的觀點，就是垃圾分類立法不宜籠統(tǒng)規(guī)定采用征信管理方式。或者說，垃圾分類管理的相關(guān)立法規(guī)定，本身必須符合比例原則，不能侵犯公民的相關(guān)合法權(quán)利。筆者認為，在目前諸如垃圾分類的地方立法之中，有一個非常突出的問題就是征信檔案的濫用。舉例而言，前述《合肥市生活垃圾管理辦法》第四十一條就明確規(guī)定：“城市管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立生活垃圾管理信用記錄制度，依法將違反規(guī)定投放、收集、運輸、處置生活垃圾的行為納入誠信體系，按照規(guī)定予以懲戒。”前述《海南省生活垃圾管理條例》在起草階段曾以《海南省生活垃圾分類管理條例（征求意見稿）》的名義征求意見，該征求意見稿第五十二條規(guī)定：“單位或者個人違反本條例規(guī)定，拒不改正或者逾期不改正，對生活垃圾分類后續(xù)環(huán)節(jié)或者生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的，除應(yīng)當(dāng)承擔(dān)罰款處罰外，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因其違法行為造成的直接損失或者由生活垃圾分類管理作業(yè)單位代履行的實際費用，同時將行政處罰信息作為不良信息，記入有關(guān)個人、單位的信用檔案?！盵16]也就是說，按照一些地方立法的規(guī)定，單位或者個人的任何一種違反垃圾分類的行為，都有可能導(dǎo)致其征信檔案出現(xiàn)污點，從而對其產(chǎn)生所謂的“懲戒”作用。對此，筆者傾向于認為，垃圾分類立法不宜將違反垃圾分類管理規(guī)定的行為與征信系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)。一定程度上甚至可以說，將違反垃圾分類管理規(guī)定的行為通過納入征信檔案來管理，乃部分地方政府“慵政”“懶政”的具體表現(xiàn)方式。

首先，對于違反垃圾分類管理規(guī)定的行為，雖然可以通過立法認定其違反公民的法定義務(wù)，但其本身與“信用”“誠信”并無關(guān)聯(lián)，不符合適用征信管理規(guī)定的前提條件。一般認為，“信用不僅是指民事主體借貸能力的社會評價，還包括了對于民事主體經(jīng)濟活動能力的社會評價”[17]?；蛘哒f，“信用是對民事主體的經(jīng)濟能力包括經(jīng)濟狀況、生產(chǎn)能力、產(chǎn)品質(zhì)量、償付債務(wù)能力、履約狀態(tài)、誠實守信等的評價，它是對民事主體人格的經(jīng)濟能力的綜合評價”[18]。由此可知，違反垃圾分類管理規(guī)定的行為，本身與信用并無關(guān)聯(lián)，自然也就不能用強化信用機制建設(shè)的“征信系統(tǒng)”來加以規(guī)范。

其次，誠如前述，違反垃圾分類管理規(guī)定的行為與民事主體的信用評價本身并無關(guān)聯(lián)，垃圾分類立法將其與征信掛鉤涉嫌侵犯民事主體的人格權(quán)。在學(xué)理上，“所謂信用權(quán)，是指民事主體享受并支配其信用及其利益的人格權(quán)，或者是自然人、法人或者非法人組織對其所具有的經(jīng)濟活動及其能力的良好評價所享有的權(quán)利”[19]。我國目前立法并未直接規(guī)定信用權(quán)，未來立法短時間內(nèi)可能也無法直接肯定信用權(quán)，最新審議的《中華人民共和國民法典（草案）》（2019 年12 月審議稿）雖然沒有凸顯“信用利益”是一項獨立的權(quán)利，但該草案第四編人格權(quán)編延續(xù)了《民法總則》的立場，在第五章“名譽權(quán)和榮譽權(quán)”部分已經(jīng)明確地將“信用利益”作為名譽加以保護，其第一千零二十四條第二款規(guī)定，“名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價”。從目前司法實務(wù)的情況來看，法院就信用侵權(quán)的判例主要有三類，但也均將其作為名譽權(quán)加以保護：（1）法院認為單位的信譽降低，意味著名譽權(quán)受損。就此，有法院曾明確指出，“名譽是品德、情操、才干、聲望、信譽和形象等各方面形成的綜合社會評價，造成他人信譽度降低，應(yīng)當(dāng)視為侵權(quán)行為，承擔(dān)民事責(zé)任”[20]。（2）有法院甚至直接承認自然人享有信用權(quán)，并進一步認定侵犯自然人信用權(quán)的行為在法律上應(yīng)當(dāng)被評價為侵犯名譽權(quán)，如“公民的信用權(quán)是指民事主體對其經(jīng)濟能力在社會上獲得的相應(yīng)信賴與評價所享有的保有和維護的具體人格權(quán)，信用權(quán)保護的是民事主體關(guān)于經(jīng)濟能力和誠信狀況的評價”[21]。（3）法院雖然不認可信用權(quán)，但認為造成民事主體信用（信譽）降低涉嫌侵犯名譽權(quán)，這也是司法實務(wù)中的主要立場。舉例而言，有法院曾在判決書中認定：“上訴人依據(jù)他人簽名的貸款材料，確定被上訴人李某某貸款逾期未結(jié)清，并上報中國人民銀行，產(chǎn)生不良資信記錄，客觀上造成了被上訴人李某某個人信用下降、社會評價下降的后果。本院認為，上訴人未經(jīng)核實上傳了李某某不良資信記錄，與李某某個人信用下降、社會評價降低之間存在因果關(guān)系?！盵22]概言之，垃圾強制分類的立法，不論是將單位還是個人違反垃圾分類管理規(guī)定的行為納入征信管理系統(tǒng)中，通過信用檔案的管理來促進垃圾分類活動的實施，其本身的合法性就存疑，涉嫌侵犯民事主體的名譽權(quán)。

再次，征信事關(guān)整個社會的信用建設(shè)，濫用征信系統(tǒng)的波及面極廣，最終有可能使得這一有效評價方式失去本身的意義，違背國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，故對其適用應(yīng)當(dāng)特別謹慎、保持相當(dāng)?shù)闹t抑性。截至2019年3月11日，共有9.9億自然人信用信息被納入央行征信系統(tǒng)，可以預(yù)計未來該征信系統(tǒng)將覆蓋到每一個人。且不良信用信息的影響極大，有不良信用記錄者不僅在金融部門辦理貸款業(yè)務(wù)時會受到一定限制，甚至在社交、婚戀、求學(xué)、求職、晉升、評職稱、榮譽評定、簽證出國等方面也將受到不同程度的影響。也正是基于社會公眾對個人征信信息的重視，近年不少地方的執(zhí)法部門在執(zhí)法中開始粗暴地采取“納入征信”的方式，在這中間，最為嚴重的應(yīng)該就是各地的交通管理部門。舉例而言：2018年1月1日，《大連市文明交通行為信用管理辦法》正式施行，將交通違法行為納入誠信體系，增加違法成本，使大連成為全國首個將機動車駕駛?cè)撕退腥说男庞每剂抗餐{入誠信體系管理的城市；黑龍江省公安廳《2018年全省公安機關(guān)“法治建設(shè)年”活動方案》明確指出，“啟動交通樞紐等重點部位移動終端特征采集設(shè)備建設(shè)，將嚴重交通違法行為納入個人誠信記錄”；貴州省在實施“城市道路交通文明暢通提升工程”中明確指出，“推進文明交通征信體系建設(shè)。建立個人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，整合機動車駕駛?cè)?、所有人基本信息、交通失信信息，生成文明交通信用記錄檔案，將嚴重交通違法行為納入個人征信記錄。將文明交通信用與職業(yè)準入、個人信貸、車輛保險、評優(yōu)評先等掛鉤，對交通失信行為人實施相應(yīng)懲戒”。除此之外，頻繁跳槽、地鐵放音樂、違章停車、公租房違規(guī)、無償獻血等也被某些地方管理部門納入征信系統(tǒng)，這些新聞近年都引發(fā)了頗大爭議，“納入征信系統(tǒng)”似乎已經(jīng)成為萬能的社會治理模式。果真如此，未來社會很可能將出現(xiàn)“人人不誠信”的表象，其根源在于征信系統(tǒng)的濫用。就征信系統(tǒng)的濫用問題而言，在2019年8月國家發(fā)改委的新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人孟瑋在回答央廣記者提問時表示，推進社會信用體系建設(shè)要始終堅持依法依規(guī)和合理適度，要防止失信行為的認定和記入、失信“黑名單”的認定和實施失信懲戒措施等信用建設(shè)舉措應(yīng)用的泛化和擴大化。在此背景下，對于垃圾分類立法之中應(yīng)否采納“征信檔案”的管理方式，就應(yīng)該更加謹慎一些，而不是將“納入征信系統(tǒng)”作為一種萬能的方式。自黨的十八屆三中全會以來，國家一直強調(diào)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，目前征信系統(tǒng)過度使用的情況不得不引起我們的深思。

綜上所述，垃圾分類的立法不宜將“納入征信系統(tǒng)”規(guī)定在其中，因其不符合“科學(xué)立法”的要求：一方面，違反垃圾分類管理規(guī)定的行為本身就與信用無關(guān)，將其納入征信系統(tǒng)涉嫌侵犯公民名譽權(quán)；另一方面，征信系統(tǒng)的濫用造成了相當(dāng)惡劣的社會效果，且與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相悖。

注釋：

①《習(xí)近平對垃圾分類工作作出重要指示》，新華網(wǎng)：http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-06/03/C_1124577181.htm，2019 年9 月20 日訪問。

②趙實：《住建部：明年底46個重點城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)》，澎湃新聞網(wǎng)：http：//www.thepaper.cn/newDetail_forward-3791808，2019 年9 月20日訪問。

③張震：《作為基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)研究》，法律出版社2010年版，第79—110頁。

④T.H.Marshall.Class，Citizenship and Social Develop?ment，University of Chicago Press，1964，p.123.

⑤蔡守秋：《環(huán)境法教程》，法律出版社1995年版，第39頁。

⑥張震：《公民環(huán)境義務(wù)的憲法表達》，《求是學(xué)刊》2018年第6期。

⑦陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第31頁。

⑧鄒雄、許成陽：《日本“沼津模式”借鑒：我國垃圾分類的實現(xiàn)路徑》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2019年第3期。

⑨章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論（下卷）》，法律出版社2014年版，第617頁。

⑩朱芒：《公眾參與的法律定位——以城市環(huán)境制度事例為考察的對象》，《行政法學(xué)研究》2019 年第1期。

[11]江必新、李春燕：《公眾參與趨勢對行政法和行政法學(xué)的挑戰(zhàn)》，《中國法學(xué)》2005年第6期。

[12]鄧佑文：《行政參與的權(quán)利化：內(nèi)涵、困境及其突破》，《政治與法律》2014年第11期。

[13]張翔：《基本權(quán)利的受益功能與國家的給付義務(wù)——從基本權(quán)利分析框架的革新開始》，《中國法學(xué)》2006年第1期。

[14]劉梅：《發(fā)達國家垃圾分類經(jīng)驗及其對中國的啟示》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2011年第10期。

[15]張爽、孫紹榮、馬慧民：《居民垃圾分類行為與政府收費行為的演化博弈分析》，《運籌與管理》2018年第7期。

[16]將于2020年10月1日生效的《海南省生活垃圾管理條例》最終沒有采取該征求意見稿不分具體違法類型就“啟用征信檔案管理手段”的規(guī)定，其第四十六條規(guī)定，“單位和個人違反本條例規(guī)定涉及社會信用管理的，依法實施聯(lián)合懲戒”。

[17]王利明：《人格權(quán)法研究》（第三版），中國人民大學(xué)出版社2018年版，第524頁。

[18]楊立新、尹艷：《論信用權(quán)及其損害的民法救濟》，《法律科學(xué)》1995年第4期。

[19]王利明：《人格權(quán)重大疑難問題研究》，法律出版社2019年版，第587頁。

[20]參見山東省威海市中級人民法院（2016）魯10 民終748號民事判決書。

[21]參見湖南省婁底市中級人民法院（2016）湘13 民終93號民事判決書。

[22]參見山東省青島市中級人民法院（2013）青民五終字第2223號民事判決書。