陳永杰

（1.杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121；2.浙江大學(xué) 中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究中心，浙江 杭州 310058）

一、引言

盡管解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論具有多樣性，但大都承認(rèn)地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡中扮演著關(guān)鍵性的角色。對(duì)地方政府行為的分析是理解當(dāng)代中國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素之一[1]。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者的一個(gè)重要分析維度是將中國(guó)宏觀的政治經(jīng)濟(jì)制度改革所形成的激勵(lì)、約束與地方政府之間“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的行為結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而解釋中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和其他社會(huì)問(wèn)題。一些學(xué)者認(rèn)為，相比于“做對(duì)價(jià)格”（getting prices right），“做對(duì)激勵(lì)”（getting incentives right）對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能更為重要[2]。圍繞“中國(guó)是如何‘做對(duì)激勵(lì)’的”這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者提出了一系列具有競(jìng)爭(zhēng)力的解釋，包括以行政和財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)的“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義”[3]，以政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)地方分權(quán)為基礎(chǔ)的“地方分權(quán)的威權(quán)主義”[4]，以政治集權(quán)為基礎(chǔ)的“晉升錦標(biāo)賽”[5]，以“縣際競(jìng)爭(zhēng)”為核心的競(jìng)爭(zhēng)理論[6]。這些理論的解釋邏輯雖然有諸多不同，但都共同關(guān)注到縱向的政治經(jīng)濟(jì)制度安排對(duì)地方政府（官員）的激勵(lì)作用以及由此引發(fā)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。如果按照中央政府主導(dǎo)的宏觀制度變遷—地方政府總體性反應(yīng)—地方政府微觀角色、行為和過(guò)程，這一自上而下的治理鏈條來(lái)看，上述代表性理論對(duì)第三個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)注及解釋稍顯不足，即地方政府是采取何種結(jié)構(gòu)來(lái)回應(yīng)宏觀制度激勵(lì)或約束，進(jìn)而完成任務(wù)目標(biāo)的。“做對(duì)激勵(lì)”固然重要，但關(guān)鍵是政府采取何種方法和手段來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)[7]。

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略具有主動(dòng)性、適應(yīng)性和演變性三個(gè)特征，即地方政府會(huì)相機(jī)應(yīng)對(duì)外部制度環(huán)境變化，進(jìn)而“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”[8]。以縣為例，改革開(kāi)放至今，縣級(jí)政府“抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)”表現(xiàn)為兩個(gè)階段：第一，“抓住辦企業(yè)的權(quán)力”（1980年至1994年左右），體現(xiàn)在縣級(jí)政府鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，即“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”階段。第二，“抓住土地開(kāi)發(fā)權(quán)”（1995年左右至今），體現(xiàn)在縣級(jí)政府以“配合性招商引資”為經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)[9]，通過(guò)“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”[10]和“以地引資”[11]等方式實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)。在這一階段，縣級(jí)政府不再介入具體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，而是把所轄區(qū)域整體作為一家“企業(yè)”來(lái)經(jīng)營(yíng)，即所謂的“經(jīng)營(yíng)轄區(qū)”階段。正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)的地方政府除了向服務(wù)型政府演變之外，還兼具典型的經(jīng)營(yíng)性特征[8]。上述研究啟發(fā)我們，理解中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯必須同時(shí)考慮中國(guó)宏觀制度變遷所產(chǎn)生的內(nèi)生激勵(lì)以及地方政府經(jīng)濟(jì)治理角色、行為和過(guò)程，兩者缺一不可。鑒于對(duì)前者已有諸多系統(tǒng)性回顧且形成了總體性共識(shí)，本文嘗試回顧和反思改革開(kāi)放以來(lái)地方政府經(jīng)濟(jì)治理的結(jié)構(gòu)變遷及其制度邏輯，并提出本文的研究展望。

二、發(fā)展型與經(jīng)營(yíng)性：地方政府經(jīng)濟(jì)治理的核心特征

“發(fā)展型國(guó)家”（developmental state）概念[12]被學(xué)界廣泛用于概括改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)治理中的角色特征。這一概念認(rèn)為，中國(guó)的地方政府雖然與日本等國(guó)家在政治、行政體制、政企關(guān)系、官僚的自主性來(lái)源等方面有所差異，但仍然呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展型特征。例如，具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，形成為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的格局[13]；緊密的政銀、政企關(guān)系，干預(yù)和扶持企業(yè)發(fā)展[14]；地方政府自主性的形成以及對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體控制[15-16]；制定并實(shí)施本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策等。因而，中國(guó)的地方政府可以稱為地方發(fā)展型政府[17-18]。不過(guò)，仍有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)展型國(guó)家理論在中國(guó)沒(méi)有解釋力，原因在于：首先，當(dāng)代中國(guó)的中央政府并沒(méi)有系統(tǒng)地將信貸資源配置給大多數(shù)的生產(chǎn)性部門，因而這些部門不得不依賴于非正規(guī)的融資渠道。其次，財(cái)政分權(quán)不僅削弱了中央的國(guó)家能力，而且激發(fā)了地方政府的自主性和非正式應(yīng)對(duì)策略，導(dǎo)致非正規(guī)金融和反市場(chǎng)行為的出現(xiàn)[19]。上述觀點(diǎn)的確有合理性，因?yàn)榈胤阶灾餍院妥岳缘脑鰪?qiáng)并不必然強(qiáng)化市場(chǎng)增進(jìn)行為，也有可能產(chǎn)生掠奪性和地方保護(hù)主義等反市場(chǎng)行為[20]。從實(shí)踐來(lái)看，一些地方政府也確實(shí)存在掠奪性特征[21]，但總體而言，中國(guó)的地方政府在主要發(fā)展目標(biāo)、政企關(guān)系、產(chǎn)業(yè)政策、自主性等方面仍然呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展型特征。除此之外，一些學(xué)者基于對(duì)20世紀(jì)90 年代的青島、天津以及21 世紀(jì)以來(lái)上海的案例研究[22-23]，認(rèn)為中國(guó)的地方政府具有“企業(yè)家”特征。原因在于這些政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有明顯的“營(yíng)利取向，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的敏感性以及高度的理性和效率”，與此同時(shí)地方政府還直接或間接參與到相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)中以謀取物質(zhì)利益，因此這些學(xué)者將這些地方政府稱為企業(yè)家型政府。事實(shí)上，發(fā)展型政府和企業(yè)家型政府都體現(xiàn)了緊密的政企合作關(guān)系，只不過(guò)后者對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)方式更直接、程度更深，因此，企業(yè)家型政府仍然可以歸于廣義的發(fā)展型政府范疇。例如，Oi認(rèn)為以經(jīng)營(yíng)企業(yè)為典型特征的“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”（local sate corporatism）其實(shí)質(zhì)就是一種“企業(yè)家型的發(fā)展型國(guó)家”（entrepreneurial developmental state）[14]。地方發(fā)展型政府是如何形成的？一般認(rèn)為，始于20世紀(jì)80年代的財(cái)政分權(quán)、行政分權(quán)所形成的財(cái)政聯(lián)邦主義和以政治集權(quán)及GDP 考核為基礎(chǔ)的“晉升錦標(biāo)賽”是導(dǎo)致地方政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。不過(guò)，也有學(xué)者指出，除了上述激勵(lì)之外，橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全和縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性也是形塑地方發(fā)展型政府的重要原因[24]。

如果將“發(fā)展型”作為中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)角色的總體定義，那么“經(jīng)營(yíng)性”可視為地方政府經(jīng)濟(jì)治理的具體特征。從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到經(jīng)營(yíng)轄區(qū)，雖然地方政府的活動(dòng)重心在發(fā)生變化，但經(jīng)營(yíng)性一直是地方政府在經(jīng)濟(jì)治理中的重要特征。在經(jīng)營(yíng)企業(yè)階段，受制于意識(shí)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的約束，基層政府致力于創(chuàng)辦和扶持集體企業(yè)。在這一過(guò)程中，地方官員通過(guò)扮演“企業(yè)家”的角色，來(lái)直接介入企業(yè)的內(nèi)部生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程[25]。戴慕珍將這種政企之間的統(tǒng)合關(guān)系形態(tài)稱為“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”（local sate corporatism）。與之相似的分析概念還有地方政府即廠商（local governments as industrial firms）[26]、政權(quán)經(jīng)營(yíng)者[27]等。這些概念雖然表述或分析思路有所差異，但都刻畫(huà)了地方政府的“企業(yè)家”特征以及對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的控制和介入。邱澤奇將基層政府基于所有權(quán)控制和政治權(quán)威對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)勢(shì)影響概括為“地方威權(quán)主義”[28]。而后，隨著市場(chǎng)化和民營(yíng)化改革的不斷深入，集體企業(yè)開(kāi)始逐步退出，地方性國(guó)家統(tǒng)合主義面臨理論和經(jīng)驗(yàn)的挑戰(zhàn)。戴慕珍認(rèn)為，雖然外部制度環(huán)境和企業(yè)產(chǎn)權(quán)發(fā)生了變化，但地方政府的經(jīng)濟(jì)治理方式以及與企業(yè)的關(guān)系形態(tài)并沒(méi)有發(fā)生根本的變化。然而，也有學(xué)者認(rèn)為，隨著政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)權(quán)力替代作用的減弱以及地方政府經(jīng)營(yíng)重心的轉(zhuǎn)變，“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”事實(shí)上已經(jīng)很難解釋20世紀(jì)90年代中期以來(lái)地方政府在招商引資、土地經(jīng)營(yíng)中所扮演的角色以及所形成的治理結(jié)構(gòu)[28，9]。

20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，地方政府的經(jīng)營(yíng)行為開(kāi)始呈現(xiàn)出“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”。這一轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是從抓住辦企業(yè)的權(quán)力，轉(zhuǎn)向抓住土地開(kāi)發(fā)權(quán)[26]。以土地的分類經(jīng)營(yíng)策略[29]為基礎(chǔ)，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)增強(qiáng)轄區(qū)引資競(jìng)爭(zhēng)能力，成為地方政府經(jīng)營(yíng)行為的重點(diǎn)內(nèi)容[30]。伴隨地方政府的“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型”，一些新的分析概念被提出。例如，“企業(yè)服務(wù)總公司”，即地方政府類似于一個(gè)外圍服務(wù)者，利用公司治理的機(jī)制和理念，把所轄區(qū)域當(dāng)作一家企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)[31]，以及“雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”等[8]。周黎安認(rèn)為，在“雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”中，地方政府之于轄區(qū)企業(yè)類似于一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性地方股份公司。這一概念意在強(qiáng)調(diào)，在官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雙向互嵌的約束下，政企之間形成了一種良性的合作與互動(dòng)關(guān)系[32]。他認(rèn)為，與“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”相比，競(jìng)爭(zhēng)性地方股份公司不僅關(guān)注同一轄區(qū)的政企關(guān)系，而且還特別關(guān)注不同轄區(qū)地方官員之間、企業(yè)之間分別在官場(chǎng)和市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以及兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和影響。總之，隨著地方政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，地方政府的經(jīng)營(yíng)性特征雖然保持不變，但經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了明顯變化。地方政府開(kāi)始退出企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)而把轄區(qū)當(dāng)作一個(gè)企業(yè)來(lái)整體經(jīng)營(yíng)。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)權(quán)力開(kāi)始逐漸占據(jù)重要位置，地方政府通過(guò)融合行政權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力，借助土地、開(kāi)發(fā)區(qū)等關(guān)鍵性資源和平臺(tái)，形成了新的政企關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

三、從“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理：地方政府經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到經(jīng)營(yíng)轄區(qū)，地方政府的經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化。隨著“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”的消退，地方政府開(kāi)始退出企業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)而抓住土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，形成了一種“雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”。一些學(xué)者對(duì)“雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”進(jìn)行了初步闡釋，他們認(rèn)為在政府經(jīng)營(yíng)層面，呈現(xiàn)出一種較為典型的治理結(jié)構(gòu)，即黨工委、管委會(huì)與開(kāi)發(fā)投資公司的高度統(tǒng)合。這些學(xué)者將這種治理結(jié)構(gòu)概括為“政企統(tǒng)合治理”[33-35]。

（一）經(jīng)營(yíng)企業(yè)階段的“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”

“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”旨在描述1980 年代基層政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的角色特征以及政企關(guān)系。這一分析概念將地方政府和集體企業(yè)視為總公司與分公司的關(guān)系，政府官員猶如總公司的董事會(huì)成員來(lái)控制和介入“子公司”（企業(yè)）的日常經(jīng)營(yíng)。地方政府主要通過(guò)工廠管理、資源分配、行政服務(wù)和投資貸款四個(gè)方面對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行控制和介入。其過(guò)程體現(xiàn)在地方政府在掌握利潤(rùn)分配和投資決策等關(guān)鍵決策權(quán)的前提下，把集體企業(yè)承包或租賃給個(gè)人，并通過(guò)選擇性分配關(guān)鍵性資源（如計(jì)劃內(nèi)價(jià)格的物資、信貸等）來(lái)激勵(lì)績(jī)效表現(xiàn)好的企業(yè)。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府既是控制者，又需要為企業(yè)提供一攬子公共服務(wù)，以提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[36]。Shue、張靜將這類帶有“經(jīng)濟(jì)人”或“商人”特征的政府稱為“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[37，27]。 這些政權(quán)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)人事控制，直接介入集體企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)，包括談生意、爭(zhēng)取擔(dān)保和投資、獲得土地等。楊善華與蘇紅將政權(quán)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)一步劃分為代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者和謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者[38]。他們認(rèn)為，需要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)單獨(dú)作為一個(gè)分析對(duì)象加以研究，以區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織在組織性質(zhì)、干部群體身份和權(quán)力層級(jí)等方面的差異。因此，楊善華等認(rèn)為，人民公社雖然具有經(jīng)營(yíng)性特征，但實(shí)際上是一種“代理式經(jīng)營(yíng)”，即代國(guó)家經(jīng)營(yíng)。原因在于，地方政府在資源來(lái)源、生產(chǎn)規(guī)模和種類等方面受到國(guó)家的嚴(yán)格控制和監(jiān)督。隨著以財(cái)政包干制為核心的財(cái)政分權(quán)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅獲得了顯著的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而且擁有了一定的財(cái)政自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開(kāi)始積極介入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以獲取利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為營(yíng)利目標(biāo)，如此形成了“謀利型”特征。

總體而言，從“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”到“地方政府即廠商”再到“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，這些概念雖有差異，但在揭示地方政府經(jīng)濟(jì)角色和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式上沒(méi)有本質(zhì)上的差別，即都強(qiáng)調(diào)地方政府的經(jīng)濟(jì)人角色、企業(yè)家特征以及以地方威權(quán)為基礎(chǔ)的行政干預(yù)方式。

（二）經(jīng)營(yíng)轄區(qū)階段的政企統(tǒng)合治理

1990 年代后期，隨著外部制度環(huán)境的變化，地方政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了一些新變化，并由此形成一種雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)：在第一層，地方政府把所轄區(qū)域作為一個(gè)“企業(yè)”來(lái)整體經(jīng)營(yíng)，包括土地經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資等。在第二層，企業(yè)在地方政府所提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的環(huán)境下，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并向地方政府貢獻(xiàn)財(cái)稅和GDP[8]。與“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”相比，這一結(jié)構(gòu)具有兩個(gè)典型特征：第一，地方政府不再直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)而是轉(zhuǎn)向外圍服務(wù)，成了類似于轄區(qū)內(nèi)的“企業(yè)服務(wù)總公司”；第二，地方政府的經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向抓住土地開(kāi)發(fā)權(quán)，通過(guò)商住用地和工業(yè)用地的分類經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化地方政府的資本動(dòng)員和引資競(jìng)爭(zhēng)能力。趙樹(shù)凱從地方政府這一階段的行為特征、權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、政治基礎(chǔ)出發(fā)，嘗試用地方政府公司化來(lái)概括這一階段的地方政府角色[39]。他認(rèn)為，“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”雖然有助于解釋地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色和政企關(guān)系，但仍然缺乏對(duì)地方政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的深層分析?！暗胤秸净笔侵傅胤秸诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中融合了公司管理的特征，例如成本-收益決策原則、企業(yè)化管理手段等，使的政府運(yùn)行如同公司運(yùn)行。與“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”相比，地方政府公司化不僅揭示了地方政府經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)的變化，如土地運(yùn)作和招商引資開(kāi)始成為地方政府的中心任務(wù)，并主導(dǎo)其行為邏輯，而且揭示了地方政府公司化內(nèi)部碎片化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)動(dòng)式的權(quán)力運(yùn)行方式。

從“雙層經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)”到“企業(yè)服務(wù)總公司”再到“地方政府公司化”，這些概念從宏觀或中觀層面概括了經(jīng)營(yíng)轄區(qū)階段地方政府經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和行為特征的變化，但仍然沒(méi)有從微觀層面進(jìn)一步觀察和解釋地方政府究竟是采取何種治理結(jié)構(gòu)來(lái)經(jīng)營(yíng)轄區(qū)的，比如土地經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。陳國(guó)權(quán)等學(xué)者基于開(kāi)發(fā)區(qū)的案例發(fā)現(xiàn)，地方政府普遍采取政企統(tǒng)合的治理結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。所謂政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)是指開(kāi)發(fā)區(qū)的黨政管理組織——黨工委、管委會(huì)——合署辦公，黨政合一；同時(shí)與開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)營(yíng)組織開(kāi)發(fā)投資公司高度統(tǒng)合，形成“兩（多）塊牌子，一套班子”的治理結(jié)構(gòu)。他們認(rèn)為，這一治理結(jié)構(gòu)不僅普遍應(yīng)用于貢獻(xiàn)城市主要GDP的各類開(kāi)發(fā)區(qū)，而且也廣泛存在于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，比如各類具有政府性質(zhì)的項(xiàng)目指揮部與開(kāi)發(fā)公司的統(tǒng)合等。這種統(tǒng)合性體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系和治理機(jī)制三個(gè)方面。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，黨工委、管委會(huì)通常合署辦公，即“一套班子，兩塊牌子”；開(kāi)發(fā)投資公司的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理一般由管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任或由管委會(huì)任命。從組織關(guān)系來(lái)看，管委會(huì)與開(kāi)發(fā)投資公司之間的關(guān)系被描述為“松散的行政關(guān)系”，這一概念意在強(qiáng)調(diào)管委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)投資公司的控制權(quán)。從治理機(jī)制來(lái)看，政企統(tǒng)合治理的過(guò)程是行政、政治和公司三種機(jī)制統(tǒng)合運(yùn)用的過(guò)程[40]。這些機(jī)制的運(yùn)作和功能體現(xiàn)在，基于制度化權(quán)力和程序性的行政機(jī)制完成常規(guī)性的治理任務(wù)；基于動(dòng)員和非常規(guī)權(quán)力運(yùn)作的政治機(jī)制打破科層束縛，來(lái)完成非常規(guī)任務(wù)；借助對(duì)開(kāi)發(fā)投資公司的統(tǒng)合，以公司機(jī)制實(shí)現(xiàn)資本動(dòng)員，完成市場(chǎng)性任務(wù)。這種三位一體的統(tǒng)合治理機(jī)制，使得地方政府的權(quán)力、意志和績(jī)效互為推動(dòng)，顯著拓展了地方政府的治理邊界和資源汲取能力。除此之外，有學(xué)者以開(kāi)發(fā)區(qū)為例，進(jìn)一步考察了地方政府與轄區(qū)內(nèi)企業(yè)特別是工業(yè)制造業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到經(jīng)營(yíng)轄區(qū)，政企關(guān)系仍然具備戴慕珍所提出的政企關(guān)系的統(tǒng)合性特征，但形成機(jī)制和關(guān)系性質(zhì)已從單向度的行政控制和干預(yù)，轉(zhuǎn)向“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約式的市場(chǎng)合作[35]。如此，地方政府一方面通過(guò)與開(kāi)發(fā)投資公司形成統(tǒng)合型的組織結(jié)構(gòu)，顯著增強(qiáng)地方政府的組織執(zhí)行和資源動(dòng)員能力；另一方面，通過(guò)與轄區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)性企業(yè)形成統(tǒng)合型的政企關(guān)系，為增強(qiáng)地方政府的引資競(jìng)爭(zhēng)能力和企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力奠定基礎(chǔ)。總體而言，政企統(tǒng)合治理從兩個(gè)方面補(bǔ)充了地方性國(guó)家統(tǒng)合主義對(duì)地方經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系的解釋。第一，在結(jié)構(gòu)維度上，政企統(tǒng)合治理揭示了地方政府在經(jīng)營(yíng)轄區(qū)中如何通過(guò)整合投資開(kāi)發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)政治、行政與市場(chǎng)機(jī)制的融合，進(jìn)而顯著增強(qiáng)和拓展地方政府的資源動(dòng)員能力和治理邊界。第二，在關(guān)系維度上，政企統(tǒng)合關(guān)系揭示了“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”中政企關(guān)系的新變化，即20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府與轄區(qū)投資企業(yè)之間圍繞土地、招商引資等所形成的“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約關(guān)系。

四、地方政府經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)變遷的制度邏輯

從“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理，這兩種經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的形成及轉(zhuǎn)變有著特定的制度基礎(chǔ)和邏輯。戴慕珍認(rèn)為，“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”形成的制度條件包括兩個(gè)：一是以財(cái)政包干制為基礎(chǔ)的財(cái)稅體制分權(quán)化改革，二是農(nóng)業(yè)去集體化。前者激發(fā)了地方政府謀求和推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，后者使地方政府無(wú)法再?gòu)募w農(nóng)業(yè)中汲取資源。因此，在當(dāng)時(shí)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的約束下，集體企業(yè)成為地方政府增加收入的首選，這也是農(nóng)村工業(yè)起飛的原因。不過(guò)，魏昂德認(rèn)為除了財(cái)政分權(quán)和農(nóng)業(yè)去集體化之外，縱向不同層級(jí)政府所面臨的預(yù)算約束以及對(duì)企業(yè)控制能力的差異性也是重要因素。首先，與高層級(jí)政府相比，基層政府面臨更強(qiáng)的預(yù)算約束，因此具有更強(qiáng)的意愿來(lái)扶持企業(yè)和推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以增強(qiáng)財(cái)政收支能力。其次，與高層級(jí)政府相比，基層政府對(duì)所屬企業(yè)的控制力更強(qiáng)，原因在于高層級(jí)政府往往委托所轄大型企業(yè)承擔(dān)就業(yè)、住房基金、社會(huì)保險(xiǎn)等政策性任務(wù)。基于互惠機(jī)制，企業(yè)的這種“政策性負(fù)擔(dān)”[41]實(shí)際上削弱了高層級(jí)政府對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)控制能力，進(jìn)而產(chǎn)生了“軟預(yù)算約束”[42-43]現(xiàn)象。再次，基層政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)測(cè)目標(biāo)從實(shí)物產(chǎn)出和供應(yīng)等傳統(tǒng)指標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)的銷售前景、財(cái)務(wù)績(jī)效等更易于反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的指標(biāo)，因此，基層政府的監(jiān)測(cè)能力也在逐漸增強(qiáng)。與戴慕珍的分析相比，魏昂德不僅解釋了基層政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)的激勵(lì)，而且分析了基層政府的企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，進(jìn)而進(jìn)一步解釋了鄉(xiāng)村工業(yè)興起的原因。然而，隨著外部制度環(huán)境的變化，“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”遭遇了諸多挑戰(zhàn)，新的政府治理結(jié)構(gòu)和政企關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)。這些制度變化具體體現(xiàn)為四個(gè)方面。

第一，企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制與民營(yíng)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后，隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制和市場(chǎng)化步伐加快，各級(jí)政府開(kāi)始逐漸退出一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。這一波改革也被稱為中國(guó)民營(yíng)化改革的“第二波浪潮”[44]。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)企業(yè)的興起，地方政府難以基于地方威權(quán)直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。第二，政治與市場(chǎng)中的雙重競(jìng)爭(zhēng)和互嵌。所謂雙重競(jìng)爭(zhēng)是指政治中的官員晉升競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)中的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)[32]。而互嵌體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，地方官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)嵌入在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中并受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的約束，原因在于官員為晉升而需要的增長(zhǎng)績(jī)效依賴于市場(chǎng)中企業(yè)的績(jī)效表現(xiàn)。由此，地方政府表現(xiàn)出兩種行為偏好：一是在一個(gè)相對(duì)自由的流動(dòng)市場(chǎng)，地方政府需要競(jìng)相降低各類生產(chǎn)成本，改善營(yíng)商環(huán)境吸引投資企業(yè)；二是在引進(jìn)企業(yè)后，關(guān)心和扶持企業(yè)的后續(xù)發(fā)展，幫助企業(yè)改善績(jī)效表現(xiàn)。另一方面，企業(yè)之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也嵌入在政治競(jìng)爭(zhēng)之中，原因在于企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)受到各自轄區(qū)政府政策、資源、市場(chǎng)等方面的影響，因此企業(yè)也需要依賴本轄區(qū)政府的支持來(lái)應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。雙重競(jìng)爭(zhēng)和嵌入的一個(gè)重要結(jié)果是使得地方政府與轄區(qū)企業(yè)具有了“相容利益”[45]，這種利益互賴性為良性政企合作關(guān)系的形成奠定了基礎(chǔ)。第三，財(cái)稅金融制度的集權(quán)化改革。自1994年開(kāi)始我國(guó)開(kāi)啟了以分稅制、政銀關(guān)系為代表的財(cái)稅金融制度改革。這一改革帶有明顯的集權(quán)化特征，其影響體現(xiàn)在：分稅制改革對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的削弱，政銀分離改革對(duì)地方信貸能力的約束，貸款、擔(dān)保制度對(duì)地方政府借款、擔(dān)保能力的制約，預(yù)算制度對(duì)地方債券融資能力的約束等。這些制度改革一方面強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，但同時(shí)也削弱了地方政府的資本來(lái)源和動(dòng)員能力[46]，形成了不平衡的財(cái)政收支體系。第四，開(kāi)放與壟斷并存的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。開(kāi)放體現(xiàn)在，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立以及市場(chǎng)化程度的加深，勞動(dòng)力、資本、產(chǎn)品等各類市場(chǎng)基本形成并逐漸走向成熟，其市場(chǎng)化速度和范圍猶如進(jìn)入了一個(gè)“市場(chǎng)社會(huì)”階段[47]。壟斷體現(xiàn)在，隨著土地制度的改革，城鎮(zhèn)國(guó)有土地的屬性變更、征收、儲(chǔ)備、出讓等一系列權(quán)力被控制在地方政府手中。由此，在企業(yè)最重要的勞動(dòng)力、資本和土地要素中形成了一個(gè)開(kāi)放與壟斷并存的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。

上述因素共同作用于政企統(tǒng)合結(jié)構(gòu)和關(guān)系的形成。首先，市場(chǎng)化和民營(yíng)化的推進(jìn)、產(chǎn)權(quán)制度的改革，基本消除了地方政府直接介入企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)，地方政府需要與民營(yíng)企業(yè)建立新的關(guān)系形式。其次，在“官場(chǎng)”和市場(chǎng)雙重競(jìng)爭(zhēng)和互嵌下，一方面，地方政府要為“增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，以實(shí)現(xiàn)“政治上最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)”[8]，獲得晉升資本。為此，地方政府既需要增強(qiáng)投資能力，通過(guò)強(qiáng)有力的基礎(chǔ)設(shè)施投資改善投資環(huán)境，應(yīng)對(duì)激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)；也需要通過(guò)各類公共服務(wù)關(guān)心和扶持轄區(qū)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，以獲取GDP增長(zhǎng)和持續(xù)的財(cái)稅收益。另一方面，為應(yīng)對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和投資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)也需要依賴政府支持以降低各類成本。如此，雙重競(jìng)爭(zhēng)和互嵌為地方政府的投資驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)特征[48]和緊密的政企關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。再次，雖然地方政府有強(qiáng)烈的投資激勵(lì)，但受制于集權(quán)的財(cái)政金融制度改革，地方政府需要“變通”來(lái)尋求額外的可支配收入，以應(yīng)對(duì)投資約束，增強(qiáng)投資能力。土地市場(chǎng)的形成和地方政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的壟斷為此提供了“契機(jī)”。地方政府通過(guò)組織調(diào)適和策略變通，一方面借助各類融資平臺(tái)公司，通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)抵押，獲取大量預(yù)算外資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016 年，以土地融資作為核心業(yè)務(wù)的地方融資平臺(tái)總負(fù)債約為30.27萬(wàn)億元[49]，約占當(dāng)年GDP 的41%。另一方面，以各類國(guó)有開(kāi)發(fā)投資公司為基礎(chǔ)，通過(guò)政治、行政和公司等多種治理機(jī)制的融合運(yùn)用，地方政府顯著強(qiáng)化了其組織執(zhí)行、增長(zhǎng)控制和引資競(jìng)爭(zhēng)能力。由此，形成了轄區(qū)經(jīng)營(yíng)中政府與公司統(tǒng)合的組織治理結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，地方政府借助土地使用權(quán)的壟斷，通過(guò)“土地入股”策略吸引企業(yè)和扶持企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而與投資企業(yè)形成緊密的利益聯(lián)盟以應(yīng)對(duì)激烈的引資競(jìng)爭(zhēng)。在這一過(guò)程中，地方政府的角色從具有威權(quán)色彩的“家長(zhǎng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)檩爡^(qū)企業(yè)的“保姆”和服務(wù)者，政企關(guān)系單向度的行政控制和干預(yù)，轉(zhuǎn)向“以地入股”為基礎(chǔ)的平等、契約式的政企合作。

五、結(jié)論與討論：政府與市場(chǎng)間的“第三領(lǐng)域”

從“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”到政企統(tǒng)合治理，二者雖然在制度環(huán)境、行為特征、治理邏輯上有所差異，但它們共同揭示了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府角色的多元性、政府與市場(chǎng)邊界的模糊性以及政企關(guān)系的緊密性等特征，這些描述和分析在一定程度上打破了古典自由主義對(duì)政府與市場(chǎng)二元對(duì)立角色的判斷，而在政府與市場(chǎng)之間形成了模糊緊密的“第三領(lǐng)域”。正如周黎安所言，官場(chǎng)+市場(chǎng)的雙重競(jìng)爭(zhēng)與互嵌導(dǎo)致在國(guó)家與市場(chǎng)之間形成了緊密的政企互動(dòng)關(guān)系，體現(xiàn)出既非簡(jiǎn)單的政府干預(yù)，也非簡(jiǎn)單的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的政企關(guān)系特征，進(jìn)而形成了中國(guó)政府與市場(chǎng)之間的“第三領(lǐng)域”[50]?！暗谌I(lǐng)域”的概念源自黃宗智對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的描述和分析[9，51-53]，他認(rèn)為國(guó)家與社會(huì)之間并非二元對(duì)立的。在中國(guó)歷史上，當(dāng)基層發(fā)生糾紛或沖突時(shí)，基層政權(quán)首先常借助“鄉(xiāng)?！薄笆考潯钡葴?zhǔn)官員或地方勢(shì)力來(lái)調(diào)解。黃宗智將國(guó)家與社會(huì)之間非正式的、半行政的治理機(jī)制稱為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”。這種治理模式有助于降低治理的風(fēng)險(xiǎn)與成本，展現(xiàn)了較強(qiáng)的適應(yīng)性。黃宗智將這一概念進(jìn)一步引申到市場(chǎng)領(lǐng)域，他認(rèn)為改革時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展在很大程度上得益于國(guó)家機(jī)器和官員的扶持，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其各類主體的產(chǎn)生源于體制和市場(chǎng)的互動(dòng)，這一現(xiàn)象也屬于“第三領(lǐng)域”的范疇。由此觀之，“第三領(lǐng)域”不僅存在于國(guó)家與社會(huì)之間，在國(guó)家與市場(chǎng)之間同樣存在。周黎安借此概念來(lái)形容政府與市場(chǎng)之間的互動(dòng)，以描述政府與市場(chǎng)之間的非對(duì)立性及緊密的互動(dòng)關(guān)系，但遺憾的是周黎安并沒(méi)有詳細(xì)闡述政府與市場(chǎng)之間“第三領(lǐng)域”的具體特征以及治理機(jī)制。

本文認(rèn)為“政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)”是政府與市場(chǎng)之間“第三領(lǐng)域”的一個(gè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)，即地方政府借助所控制的公司平臺(tái)，完成不適合介入市場(chǎng)但又必須加以控制以保障地方政府治理目標(biāo)和政策執(zhí)行的任務(wù)。這一過(guò)程是政治、行政和市場(chǎng)機(jī)制綜合性運(yùn)用，但同時(shí)又具有模糊性和相機(jī)性的特征[54]。政企統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)在功能上有助于地方政府整合經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的多重目標(biāo)沖突，例如，地區(qū)經(jīng)濟(jì)控制權(quán)與市場(chǎng)化之間的沖突，增長(zhǎng)目標(biāo)與增長(zhǎng)能力之間的沖突等[55]，但同時(shí)也帶來(lái)了各類問(wèn)題。當(dāng)然，有關(guān)這一治理結(jié)構(gòu)的具體問(wèn)題已超出本文范疇，恕不展開(kāi)討論。本文需要強(qiáng)調(diào)的是，在理解中國(guó)體制下的政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，要特別注意地方政府在“第三領(lǐng)域”中彈性、模糊的治理機(jī)制。這些機(jī)制不僅廣泛存在于政府與社會(huì)關(guān)系之間，而且同樣存在于中國(guó)的政府與市場(chǎng)關(guān)系之中。關(guān)注和解釋這些機(jī)制對(duì)理解和建構(gòu)中國(guó)情境下的政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)具有重要意義。

（本文得益于浙江大學(xué)陳國(guó)權(quán)教授、曹正漢教授、耿曙教授，清華大學(xué)袁鋼明教授，北京大學(xué)劉世定教授以及中山大學(xué)的陳家建教授等師友的批評(píng)建議，在此一并致謝。）