堵琴囡

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州310018)

一、引 言

作為解決環(huán)境問題的新模式，合作治理正成為一種客觀的發(fā)展趨勢(shì)。黨的十九大報(bào)告提出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)定，要形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求動(dòng)員全社會(huì)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，激勵(lì)與約束并舉，政府與市場“兩手發(fā)力”，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。近年來，我國地方政府積極探索環(huán)境問題的合作治理模式，如環(huán)境污染第三方治理、環(huán)保服務(wù)PPP、“行政河長+民間河長”雙河長、河道認(rèn)養(yǎng)等模式。

合作治理的主體包括各級(jí)政府、各職能部門、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等，具有多元化的特點(diǎn)。但合作治理并不是簡單地將這些主體放置在一起，重要的是讓合作者在保持相對(duì)獨(dú)立的前提下，實(shí)現(xiàn)功能和結(jié)構(gòu)的有效嵌入。不同的治理主體在利益、目標(biāo)、注意力、偏好、能力、資源等方面存在差異，合作中需要加以協(xié)調(diào)。另外，一些組織或個(gè)體長期以來習(xí)慣于獨(dú)立承擔(dān)管理工作，缺乏合作意愿和合作能力。尤金·巴達(dá)赫指出，保守主義、目標(biāo)平衡、激勵(lì)、掌舵、共同解決問題的文化建設(shè)等構(gòu)成合作治理的難題。[1]89-178約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤認(rèn)為，合作治理需要付出包括權(quán)威變得模糊、戰(zhàn)略復(fù)雜性增加、問責(zé)失靈激增等代價(jià)。[2]

合作治理具有復(fù)雜性和脆弱性，這使其實(shí)踐過程面臨一系列挑戰(zhàn)。因此，有必要對(duì)合作治理進(jìn)行管理，創(chuàng)造合作條件并構(gòu)建高效的運(yùn)作體系，以確保合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。已有關(guān)于環(huán)境問題合作治理的研究主要聚焦于三個(gè)方面：一是論證合作治理為何是環(huán)境領(lǐng)域新的治理方式，闡釋合作治理環(huán)境問題的必要性與意義。朱德米強(qiáng)調(diào)，行政主導(dǎo)的環(huán)境治理體系難以有效回應(yīng)跨區(qū)域、跨部門和涉及多個(gè)行動(dòng)主體的環(huán)境問題，認(rèn)為環(huán)境治理體系要向合作轉(zhuǎn)型。[3]冉冉剖析了地方政府環(huán)境治理的失敗，以及地方環(huán)境治理與政治激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制的關(guān)系。[4-5]楊立華等指出，環(huán)境管理的范式經(jīng)歷了從管理、參與式管理到治理的變遷，發(fā)揮多元主體作用的環(huán)境治理是一個(gè)趨勢(shì)。[6]二是基于不同的角度提出環(huán)境問題合作治理的理論構(gòu)建思路。劉小泉等歸納總結(jié)了國外合作型環(huán)境治理的類型與主要影響因素。[7]曾粵興等從公眾個(gè)體心理層面提出了公眾參與環(huán)境治理的“賦權(quán)-認(rèn)同-合作”機(jī)制。[8]三是剖析具體環(huán)境問題合作治理的實(shí)踐，分析其特征、運(yùn)作過程、存在問題等。田家華等分析了河流環(huán)境治理中地方政府與社會(huì)組織合作的三種模式，即以政府購買服務(wù)為主的市場化推動(dòng)模式、雙河長制為代表的授權(quán)合作模式和引導(dǎo)公眾參與的公益合作模式。[9]辛方坤等分析了嘉興的“環(huán)境治理授權(quán)合作”模式。[10]

現(xiàn)有研究已經(jīng)積累了豐富的文獻(xiàn)，提供了許多有益觀點(diǎn)。但這些研究大多為宏觀或微觀層面的研究，關(guān)于如何將構(gòu)建思路有效落實(shí)等方面的研究相對(duì)較少。工欲善其事，必先利其器。合作治理解決環(huán)境問題需要切實(shí)可行的手段和方法，而政策工具正是政府部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段[11]，環(huán)境治理中政府與社會(huì)主體之間合作關(guān)系的形成與發(fā)展離不開政策工具的科學(xué)選擇與運(yùn)用。為此，本文從中觀層面開展研究，以中央級(jí)環(huán)境政策為研究對(duì)象，聚焦政府與社會(huì)主體的合作，運(yùn)用內(nèi)容分析法，探究國家在規(guī)范和推進(jìn)環(huán)境問題合作治理上運(yùn)用的政策工具的一般規(guī)律和特征，并提出優(yōu)化對(duì)策。

二、環(huán)境問題合作治理的政策工具分析框架

(一)政策文本來源與范圍

考慮到文本的權(quán)威性與覆蓋面，本文所選取的政策文本主要是全國人大、國務(wù)院及其下屬部門頒布實(shí)施的法律、法規(guī)、通知、決定、辦法等，不包括國家領(lǐng)導(dǎo)人及各部門負(fù)責(zé)人的講話和工作報(bào)告。環(huán)境問題涉及領(lǐng)域較為廣泛，包括水、大氣、噪音、固體廢物、土地等多個(gè)方面。為確保研究分析的全面性，政策文本的初步收集工作主要按照發(fā)文單位和關(guān)鍵詞，結(jié)合《中國環(huán)境法規(guī)全書(2005—2009)》《中國環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)匯編(2014年版)》，在國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、國家海洋局、水利部、財(cái)政部等多個(gè)部門的官方網(wǎng)站上進(jìn)行檢索。(1)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，環(huán)境保護(hù)部更名為生態(tài)環(huán)境部；國土資源部不再保留，成為自然資源部。本文政策文本的收集工作主要在2017年完成，因此文中仍保留環(huán)境保護(hù)部、國土資源部。隨后，我們對(duì)收集到的政策文本按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步篩選：第一，政策需要與環(huán)境問題合作治理密切相關(guān)，選擇標(biāo)準(zhǔn)主要是政策文本的內(nèi)容直接規(guī)定合作治理，或體現(xiàn)出針對(duì)環(huán)境問題合作治理的態(tài)度、措施、方法；第二，對(duì)于并不是以環(huán)境問題為主要議題的公共服務(wù)類、管制類政策，如果這些政策對(duì)環(huán)境問題合作治理的實(shí)際運(yùn)作影響大，且政策內(nèi)容提到環(huán)境保護(hù)，我們也將其視為內(nèi)容分析的對(duì)象。經(jīng)過多次篩選與補(bǔ)充，最終確定有效政策文本34份(見表1)。

表1 2004—2017年關(guān)于環(huán)境問題合作治理的政策文本(2)表1中政策文本按照首次發(fā)布的時(shí)間順序排列，對(duì)于經(jīng)過一次或多次修訂(正)的政策，本文以其最新版的政策文本作為內(nèi)容分析對(duì)象，表1中標(biāo)注時(shí)間是最新修訂(正)版的發(fā)布時(shí)間。

(二)分析框架

圖1 環(huán)境問題合作治理的政策工具三維分析框架

1.政策工具維度。政策工具的分類存在二分法、三分法、五分法、八分法等多樣化的劃分方法?？紤]到政策工具在環(huán)境領(lǐng)域應(yīng)用的廣泛性與我國環(huán)境政策內(nèi)容的特征，本文借鑒施納德和英格拉姆提出的政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)和類型[12]513-522，根據(jù)政策制定者對(duì)政策目標(biāo)群體或政策執(zhí)行者行動(dòng)的意愿、動(dòng)機(jī)、能力、價(jià)值觀和信念、環(huán)境等方面的不同，將環(huán)境問題合作治理中的政策工具劃分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征和勸告型、學(xué)習(xí)型。

權(quán)威型工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)時(shí)運(yùn)用的最古老、最常用的工具。這類政策工具假設(shè)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體一般根據(jù)法律和權(quán)威的指示開展行動(dòng)，主張政府運(yùn)用自身權(quán)威向他們作出強(qiáng)制性的規(guī)定和要求。本文權(quán)威型工具的運(yùn)用主要表現(xiàn)為中央政府對(duì)環(huán)境問題的合作治理作出明確的、強(qiáng)制性的要求，具體包括命令、許可、禁止、規(guī)定等。

激勵(lì)型工具通過正向或負(fù)向反饋誘導(dǎo)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體服從。這類政策工具假設(shè)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體追求效用最大化，一旦他們受到金錢、自由、生命、其他有形報(bào)酬的激勵(lì)，就會(huì)按照政策要求行動(dòng)。[12]515本文激勵(lì)型工具的運(yùn)用主要表現(xiàn)為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、表彰、財(cái)政支持、授權(quán)等。

能力建設(shè)型工具假設(shè)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體缺乏政策行動(dòng)所需的能力，只要政策工具給他們提供信息、培訓(xùn)、教育、平臺(tái)等，他們就會(huì)作出政策所要求的行為。本文將那些旨在為環(huán)境問題的合作治理提供信息、培訓(xùn)、教育、平臺(tái)的政策工具歸為能力建設(shè)型工具。

象征和勸告型工具假設(shè)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體作出某種行為是依據(jù)他們的信念和價(jià)值觀。通過判斷政策要求與其信念和價(jià)值觀是否一致，可以對(duì)其行為進(jìn)行預(yù)測(cè)。在一致情況下，政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體更容易采取政策行為。因此，象征和勸告型工具旨在對(duì)政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體的信念和價(jià)值觀進(jìn)行引導(dǎo)和啟發(fā)。本文象征和勸告型工具主要為貼標(biāo)簽、呼吁意義和價(jià)值、強(qiáng)調(diào)優(yōu)先權(quán)等。

學(xué)習(xí)型工具通過賦予政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體廣泛自由，讓他們從正式評(píng)估、聽證會(huì)等制度化安排中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，促使政策執(zhí)行者或政策目標(biāo)群體作出特定行為。本文學(xué)習(xí)型工具主要表現(xiàn)為推廣經(jīng)驗(yàn)、改革示范等。

2.合作治理過程維度。遵循從無到有的生命歷程，合作治理的形成與發(fā)展由一系列相互銜接的操作性程序組合而成。合作治理是為了解決那些單個(gè)組織或公共部門自身無法解決的公共難題，而采取的建立、指導(dǎo)、促進(jìn)、運(yùn)作和監(jiān)控跨部門組織合作的制度安排。[13]根據(jù)合作治理的概念界定，其操作性程序主要包括建立、指導(dǎo)、促進(jìn)、運(yùn)作、監(jiān)控等。在一些合作治理的分析框架中，合作治理的產(chǎn)生、運(yùn)作與實(shí)施、強(qiáng)化等構(gòu)成合作治理的主要環(huán)節(jié)?；谶@些研究，本文將環(huán)境問題合作治理的過程主要?jiǎng)澐譃榻?、運(yùn)作和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。合作治理建立是合作治理過程的首要環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)一般涉及合作主體的培育、合作伙伴的識(shí)別與選擇、合作方式的明確等內(nèi)容。合作治理運(yùn)作是將合作治理建立環(huán)節(jié)所確立的安排轉(zhuǎn)化為合作效果的環(huán)節(jié)。在這一環(huán)節(jié)中，合作主體之間將進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通、合作關(guān)系管理、收益與責(zé)任分配等。合作治理的實(shí)踐可能出現(xiàn)偏差，為確保合作治理的有效性，監(jiān)督成為合作治理過程不可或缺的環(huán)節(jié)。合作治理監(jiān)督主要是對(duì)合作關(guān)系建立與運(yùn)作的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行檢查、督促、糾偏。

3.合作治理內(nèi)容維度。合作治理的內(nèi)容維度是指政府與社會(huì)主體合作開展的環(huán)境事務(wù)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并將地方政府的環(huán)境管理職能具體化為監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與四個(gè)方面。根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，廣義的基本公共服務(wù)范圍除了教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生外，也包括交通、通訊、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)。在《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中，公民、法人和其他組織可以參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動(dòng)。為應(yīng)對(duì)不同的環(huán)境問題，政府會(huì)邀請(qǐng)、支持、吸引社會(huì)主體參與到相應(yīng)的環(huán)境事務(wù)中。依據(jù)這些政策法規(guī)，本文將政府與社會(huì)主體合作開展的環(huán)境事務(wù)聚焦于環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境服務(wù)三類。環(huán)境決策是指制定環(huán)境保護(hù)類政策法規(guī)、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等。環(huán)境監(jiān)管是對(duì)各類經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)造成環(huán)境污染的違法違紀(jì)行為開展執(zhí)法。環(huán)境服務(wù)是為地方環(huán)境保護(hù)提供環(huán)境宣傳教育、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境污染防治等公共服務(wù)。

三、環(huán)境問題合作治理的政策工具運(yùn)用特征

表2 環(huán)境問題合作治理的政策文本內(nèi)容分析編碼(節(jié)選)

(一)綜合運(yùn)用多種類型的政策工具，以權(quán)威型工具為主要手段

為推進(jìn)和規(guī)范政府與社會(huì)主體對(duì)環(huán)境問題的合作治理，國家綜合運(yùn)用了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征和勸告型、學(xué)習(xí)型等多種政策工具。

權(quán)威型工具的運(yùn)用最多，文本編碼頻次為125次，占政策工具頻次總和的58.7%。以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為例，這一政策文本中與合作治理密切相關(guān)的條款共8條，而表現(xiàn)為權(quán)威型工具的條款有5條，主要內(nèi)容包括：完善以購買服務(wù)為主的國有林場公益林管護(hù)機(jī)制；針對(duì)沙化土地，要求完善以購買服務(wù)為主的管護(hù)機(jī)制；采取政府購買服務(wù)的方式，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體；建立環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)制度；廢止妨礙形成全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，鼓勵(lì)各類投資進(jìn)入環(huán)保市場。權(quán)威型工具所運(yùn)用的措施包括命令、規(guī)定、禁止、許可，在政策文本中表現(xiàn)為：要求環(huán)境公用設(shè)施合作伙伴的選擇與確定必須采用公開招標(biāo)或競爭性談判方式；針對(duì)政府和社會(huì)資本合作開展的環(huán)境第三方治理項(xiàng)目，要求地方政府推進(jìn)審批的便利化；禁止環(huán)保項(xiàng)目經(jīng)營者隨意轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、設(shè)施和企業(yè)股權(quán)等資產(chǎn)及其權(quán)益；許可地方政府邀請(qǐng)公民、法人和其他組織參與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。

激勵(lì)型工具的文本編碼頻次為53次，占政策工具頻次總和的24.9%。在吸引個(gè)體類社會(huì)主體參與環(huán)境問題合作治理方面，激勵(lì)型工具較多運(yùn)用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和表彰的措施。比如，對(duì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為的舉報(bào)人進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；給予積極參與水土保持工作的社會(huì)主體表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。在推進(jìn)組織類社會(huì)主體參與環(huán)境問題合作治理上，激勵(lì)型工具的措施主要是財(cái)政支持和授權(quán)。比如，國家為社會(huì)資本參與的生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目給予投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等財(cái)政支持；優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)保專項(xiàng)資金使用方式，支持環(huán)境污染第三方治理、政府和社會(huì)資本合作；擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)主管部門的自由權(quán)，允許他們采取項(xiàng)目資助或購買服務(wù)的方式，與社會(huì)組織共同開展環(huán)境保護(hù)；鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。

象征和勸告型、能力建設(shè)型和學(xué)習(xí)型這三類政策工具運(yùn)用比較少，文本編碼頻次分別為17次、15次和3次，占政策工具頻次總和比例依次為8%、7.1%、1.3%。在象征和勸告型工具方面，國家強(qiáng)調(diào)第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施；要引導(dǎo)形成合同能源管理、合同節(jié)水管理、第三方監(jiān)測(cè)、環(huán)境污染第三方治理，以及環(huán)境保護(hù)政府和社會(huì)資本合作等服務(wù)。在能力建設(shè)型工具方面，國家為社會(huì)主體提供了環(huán)境監(jiān)督平臺(tái)、水污染防治法規(guī)培訓(xùn)、政策解讀、環(huán)境質(zhì)量或環(huán)保項(xiàng)目信息等合作治理所需的信息、技能和資源。在學(xué)習(xí)型工具方面，國家對(duì)有條件的地區(qū)和行業(yè)的第三方治理制度和模式進(jìn)行改革示范；擴(kuò)大環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)范圍；對(duì)水污染防治領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行推介。

(二)政策工具被運(yùn)用于合作治理各個(gè)環(huán)節(jié)，合作治理建立環(huán)節(jié)的力度最大

合作治理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都運(yùn)用了政策工具，不同環(huán)節(jié)的政策工具所占比重存在明顯差異。合作治理建立環(huán)節(jié)的政策工具數(shù)量最多，文本編碼頻次為139次，占政策工具頻次總和的61.5%；合作治理運(yùn)作環(huán)節(jié)的政策工具數(shù)量次之，文本編碼頻次為69次，占比30.5%；合作治理監(jiān)督環(huán)節(jié)的政策工具文本編碼頻次為18次，占比僅為8%(見表3)。(3)由于一些政策工具被同時(shí)運(yùn)用于環(huán)境問題合作治理的建立、運(yùn)作或監(jiān)督環(huán)節(jié)，統(tǒng)計(jì)中，合作治理過程維度下政策工具的頻次將高于單一政策工具維度下的頻次。合作治理內(nèi)容維度下政策工具頻次的統(tǒng)計(jì)也有存在這一情況，下文不再單獨(dú)作出說明。

合作治理的建立是合作者采取合作行為以完成合作目標(biāo)的必要環(huán)節(jié)。出于對(duì)自主權(quán)的保護(hù)、對(duì)交易成本的控制，以及公共責(zé)任缺失等多種原因，合作治理的主體經(jīng)常避免開展合作。因此，國家運(yùn)用多種類型的政策工具以增強(qiáng)合作意愿，并促進(jìn)治理主體形成適宜的合作治理關(guān)系。一方面，運(yùn)用象征和勸告型工具進(jìn)行呼吁，比如在環(huán)境治理自動(dòng)檢測(cè)站運(yùn)行維護(hù)、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境監(jiān)測(cè)、沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)管護(hù)等領(lǐng)域開展政府購買服務(wù)；另一方面，運(yùn)用能力建設(shè)型和激勵(lì)型工具，培育和吸引可以開展合作的社會(huì)主體，比如為骨干環(huán)境服務(wù)公司提供環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，幫助環(huán)保社會(huì)組織培養(yǎng)專業(yè)人員，給予參與環(huán)境治理的單位資金、技術(shù)、稅收等扶持。在合作伙伴的識(shí)別和選擇上，主要運(yùn)用權(quán)威型工具。比如，環(huán)境公用設(shè)施第三方治理的招標(biāo)不得設(shè)定地域歧視性條件；現(xiàn)金流、市場化程度較高、操作成熟的垃圾處理和污水處理的環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目，必須應(yīng)用PPP模式；要求發(fā)布政府采購環(huán)境服務(wù)清單等。

表3 政策工具-合作治理過程二維分析頻次分布

當(dāng)合作治理關(guān)系建立后，有效地管理多元主體的復(fù)雜合作關(guān)系成為關(guān)鍵，這取決于合作治理的運(yùn)作和監(jiān)督兩個(gè)環(huán)節(jié)。為推進(jìn)和規(guī)范合作治理的運(yùn)行環(huán)節(jié)，國家傾向于運(yùn)用權(quán)威型工具，且主要在合作治理運(yùn)行所關(guān)涉的收益分配、績效考核、公共利益和公共安全保障、風(fēng)險(xiǎn)防范與控制、溝通互動(dòng)等方面作出規(guī)定。比如，對(duì)環(huán)境保護(hù)的特許經(jīng)營、委托運(yùn)營類項(xiàng)目，不得承諾不合理的高額固定收益回報(bào)；社會(huì)資本參與準(zhǔn)公益性和公益性環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，允許獲得資源開發(fā)項(xiàng)目、資源綜合利用等收益；要求環(huán)境績效合同服務(wù)類項(xiàng)目，建立公平、合理的績效考核和評(píng)價(jià)機(jī)制；要求建立退出機(jī)制和制定臨時(shí)接管預(yù)案，應(yīng)對(duì)環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目的經(jīng)營者發(fā)生危害公共利益和公共安全的情形；規(guī)定第三方治理企業(yè)如實(shí)向社會(huì)公開污染治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污染排放情況；要求限期辦理群眾舉報(bào)投訴的環(huán)境問題。

針對(duì)合作治理的監(jiān)督環(huán)節(jié)，國家主要運(yùn)用權(quán)威型工具，并分別對(duì)監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)督主體、監(jiān)督方式等內(nèi)容作出規(guī)定。一方面，對(duì)于政府和社會(huì)主體合作的環(huán)境類項(xiàng)目，要求相關(guān)部門建立健全監(jiān)管機(jī)制；另一方面，規(guī)定監(jiān)督主體的多元化，由政府部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與監(jiān)督。監(jiān)督的方式包括信息公開、督辦、抽查回訪、審查等多種類型。比如，依法公開第三方治理項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管信息；將技術(shù)服務(wù)能力弱、運(yùn)營管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)公司列入黑名單，定期向社會(huì)公布；督辦和抽查回訪環(huán)保舉報(bào)熱線的工作等。

(三)政策工具覆蓋各類環(huán)境事務(wù)的合作治理，環(huán)境服務(wù)合作治理中運(yùn)用較多

總體而言，政策工具覆蓋了各類環(huán)境事務(wù)的合作治理。運(yùn)用于環(huán)境服務(wù)合作治理上的政策工具數(shù)量最多，文本編碼頻次為125次，占政策工具頻次總和的55%；環(huán)境監(jiān)管合作治理、環(huán)境決策合作治理兩者的政策工具文本編碼頻次分別為58次、44次，占比為25.6%、19.4%(見表4)?？梢钥闯?，目前國家更多地將政策力量放在推進(jìn)和規(guī)范政府與社會(huì)主體的環(huán)境服務(wù)合作中。

為了推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境服務(wù)的合作治理，國家綜合運(yùn)用了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、象征和勸告型、學(xué)習(xí)型等五種政策工具。其中，權(quán)威型、激勵(lì)型工具使用較多。比如，為了鼓勵(lì)社會(huì)主體參與節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的運(yùn)營，國家給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助；要求由政府和社會(huì)資本合作開展的環(huán)保設(shè)施必須編制實(shí)施方案。區(qū)別于環(huán)境服務(wù)合作治理上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，雖然不同類型的政策工具均被運(yùn)用在環(huán)境監(jiān)管合作治理和環(huán)境決策合作治理上，但各類工具的頻次差異比較大。針對(duì)這兩類環(huán)境事務(wù)的合作治理，國家更多地運(yùn)用權(quán)威型工具。比如，對(duì)社會(huì)公眾或社會(huì)組織參與監(jiān)督排污行為、檢舉舉報(bào)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人等作出規(guī)定；要求環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門進(jìn)行環(huán)境決策時(shí)，征求公民、法人和其他組織的意見等。

表4 政策工具-合作治理內(nèi)容二維分析頻次分布

四、政策工具運(yùn)用的優(yōu)化路徑

(一)建立權(quán)威型政策工具的追蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，保障運(yùn)用效果

為推進(jìn)和規(guī)范政府與社會(huì)主體對(duì)環(huán)境問題的合作治理，國家運(yùn)用權(quán)威型工具數(shù)量較多。不同的工具類型將會(huì)構(gòu)造不同的政策行為。權(quán)威型工具以強(qiáng)制要求為主要特征，具有簡單、易操作、見效快等優(yōu)勢(shì)。但這類工具的運(yùn)用存在一定的限度，它更適合解決操作簡單、結(jié)果容易測(cè)量和判斷的政策問題。如果政策問題、政策目標(biāo)、政策環(huán)境等比較復(fù)雜，權(quán)威型工具的強(qiáng)制性容易將目標(biāo)群體置于被動(dòng)狀態(tài)，導(dǎo)致其消極應(yīng)對(duì)，增加行政成本。

為了保障權(quán)威性政策工具的運(yùn)用效果，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有權(quán)威型政策工具的數(shù)量和具體措施進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)這些政策工具的執(zhí)行時(shí)間與具體安排加以控制，并按照相關(guān)規(guī)定，監(jiān)督政策工具執(zhí)行部門的落實(shí)情況；對(duì)于權(quán)威型工具運(yùn)用過程中出現(xiàn)的偏差進(jìn)行及時(shí)糾正，并定期或不定期地對(duì)這類政策工具的運(yùn)用效果加以測(cè)量與評(píng)價(jià)；此外，還應(yīng)健全和完善與權(quán)威型政策工具相配套的體制機(jī)制，提高權(quán)威型政策工具建立、執(zhí)行、評(píng)估的系統(tǒng)性和可操作性。

(二)注重合作治理的復(fù)雜性，提高激勵(lì)型、能力建設(shè)型等工具的運(yùn)用程度

通過合作創(chuàng)造公共價(jià)值的機(jī)會(huì)無處不在，但合作治理受到許多因素的影響與制約。合作治理將公共性從公共權(quán)威機(jī)構(gòu)擴(kuò)散到社會(huì)主體，無論是從合作治理的靜態(tài)構(gòu)成要素(如主體、目標(biāo)、結(jié)構(gòu))，還是從動(dòng)態(tài)過程來看(如建立、運(yùn)作、監(jiān)督)，合作治理都呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。合作治理的復(fù)雜性意味著應(yīng)當(dāng)綜合考慮不同政策工具的特點(diǎn)、適用范圍和功能，既要求政策工具類型的多樣性，也兼顧政策工具數(shù)量的均衡化。

雖然目前國家綜合運(yùn)用了多種類型的政策工具，但各類工具的運(yùn)用比例并不均衡。在國外，以提供信息、培訓(xùn)為主的能力建設(shè)型工具常常被用來推動(dòng)政府與社會(huì)主體之間的合作，合作主體能力短缺也被視為阻礙社會(huì)主體參與合作的主要原因。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)為相互陌生的行為體開展合作提供最權(quán)威的信息，這種信息越充分、信任度越高，也越能促進(jìn)合作行為的發(fā)生。[14]因此，進(jìn)一步提高激勵(lì)型、能力建設(shè)型等政策工具的運(yùn)用程度非常必要。對(duì)于組織類的社會(huì)主體，如環(huán)境服務(wù)公司、環(huán)保社會(huì)組織等，除了提供財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等激勵(lì)外，還可以增加政府采購優(yōu)先權(quán)、審批綠色通道等激勵(lì)措施。對(duì)于社會(huì)公眾，目前的激勵(lì)型工具主要為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，可以考慮賦予他們一些正式的合作身份，如民間河長、環(huán)境義務(wù)員等。較之于一概而論的志愿者身份，這些身份的官方性質(zhì)更能提升社會(huì)公眾的合作意愿和合作能力，不僅促使社會(huì)公眾環(huán)境治理行為正式化，也有助于職責(zé)清晰化。

(三)關(guān)注合作關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展，增強(qiáng)政策工具的精準(zhǔn)性

在環(huán)境問題上，我國政府和社會(huì)主體的合作治理總體處于初步階段，需要加大培育和發(fā)展能夠合作承擔(dān)環(huán)境治理的社會(huì)主體。由于在合作主體的選擇與確定、合作方式的明確等方面仍面臨著諸多不確定性，需要國家綜合運(yùn)用多種類型的政策工具，以增強(qiáng)合作意愿、促進(jìn)適宜合作關(guān)系的形成。

環(huán)境問題能否以合作治理的方式加以解決，首先取決于各治理主體能否建立合作關(guān)系。值得注意的是，合作治理的運(yùn)作和監(jiān)督環(huán)節(jié)是將合作關(guān)系切實(shí)轉(zhuǎn)化為合作成效的必備條件。隨著合作者互動(dòng)的推進(jìn)，合作治理將呈現(xiàn)出多元化的動(dòng)態(tài)實(shí)踐特征并表現(xiàn)為持續(xù)發(fā)展過程，合作風(fēng)險(xiǎn)和合作惰性仍然存在。合作者對(duì)收益與偏好的自由裁量會(huì)為投機(jī)主義提供破壞合作的機(jī)會(huì)，在環(huán)境污染的第三方治理實(shí)踐中就出現(xiàn)了消極與違規(guī)履行合同、實(shí)施暗箱操作、惡意競爭、弄虛作假等扭曲合作的行為。為此，有必要關(guān)注環(huán)境問題合作治理的建立、運(yùn)作、監(jiān)督的全過程，切實(shí)挖掘合作治理過程可能出現(xiàn)的問題，做到政策工具的精準(zhǔn)定位與精準(zhǔn)實(shí)施，推動(dòng)環(huán)境問題合作治理長期有效發(fā)展。

(四)擴(kuò)大政策工具的運(yùn)用范圍，構(gòu)建環(huán)境問題合作治理的新格局

合作治理是為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)在公共部門、非營利部門、私人部門內(nèi)部或跨部門進(jìn)行的權(quán)力與自由裁量權(quán)的共享。[15]從權(quán)力角度來看，環(huán)境問題合作治理的三項(xiàng)內(nèi)容環(huán)境服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境決策，對(duì)應(yīng)的權(quán)力內(nèi)容分別為服務(wù)權(quán)、監(jiān)管權(quán)、決策權(quán)。這三項(xiàng)權(quán)力的性質(zhì)和大小存在著差異，政府將它們與社會(huì)主體交換與分享的意愿程度也有所不同。一般而言，政府最愿意與社會(huì)主體分享的權(quán)力是服務(wù)權(quán)，其次是監(jiān)管權(quán)，最后是決策權(quán)。合作行為難以產(chǎn)生更難以持續(xù)的原因之一是保護(hù)主義的存在，具體表現(xiàn)為合作一方或雙方對(duì)地盤、自主權(quán)、經(jīng)費(fèi)、人員、政治立場、信息等方面的保護(hù)。[1]126-127對(duì)于環(huán)境服務(wù)、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境決策這三項(xiàng)合作內(nèi)容，政府與社會(huì)主體合作的意愿程度是不斷降低的。

目前，國家更多地將政策力量放在推進(jìn)和規(guī)范政府和社會(huì)主體就環(huán)境服務(wù)這一內(nèi)容的合作治理?；谡谋Ｗo(hù)主義傾向，從深化合作治理程度來看，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大政策工具的運(yùn)用范圍，構(gòu)建環(huán)境問題合作治理的新格局。一方面，增加環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境決策中的政策工具運(yùn)用，推動(dòng)政府和社會(huì)主體積極參與合作環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境決策等環(huán)境類公共事務(wù)；另一方面，豐富環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境決策這兩項(xiàng)合作內(nèi)容中的政策工具類型。比如，為社會(huì)主體提供多樣化的合作平臺(tái)和合作渠道，提供便于社會(huì)主體參與監(jiān)管的檢測(cè)工具等能力型工具、呼吁和強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體參與環(huán)境決策的意義等象征和勸告型工具、對(duì)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境決策中合作治理的實(shí)踐典型進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣等學(xué)習(xí)型工具。通過這些類型的政策工具運(yùn)用于環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境決策等領(lǐng)域的合作治理中，有助于提高政府和社會(huì)主體的合作意愿，形成環(huán)境問題合作治理的新格局。