謝彤華

(福州市社會科學院社會學所，福建福州350007)

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出以“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！睘榭傄?，推進農村的現(xiàn)代化進程。其中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理既是鄉(xiāng)村振興的目標，也是鄉(xiāng)村振興的保障，而鄉(xiāng)村基層組織的建設則是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要制度保證。作為鄉(xiāng)村基層組織建設的基礎性工作，村級組織換屆選舉與鄉(xiāng)村治理之間的關系值得深入思考。本文通過對D鎮(zhèn)土亢村選舉實踐的考察，發(fā)現(xiàn)當前村級選舉中存在的問題，并結合鄉(xiāng)村發(fā)展的新形勢，就如何發(fā)揮選舉效力、完善鄉(xiāng)村治理體系等問題提出有針對性的建議。

一、村級選舉與鄉(xiāng)村治理的關系

(一)村級選舉

村級選舉主要包括村民委員會(以下部分簡稱村委會)選舉和村級黨組織選舉。村委會是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所轄行政村的村民選舉產生的群眾性自治組織。1980年，廣西合寨村自發(fā)組織成立了首個村民委員會，這對維護當?shù)厣鐣伟病⒋龠M經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用。1987年11月，《中華人民共和國村委會組織法(試行)》獲全國人大常委會通過。自此，以村民自我教育、自我管理、自我服務為目標的村委會進入制度化建設階段，成為村民自治和基層治理的重要內容。

村級黨組織是村委會的直接領導機構，對村民自治的各個環(huán)節(jié)也有著重要影響。村委會和村級黨組織簡稱為“村兩委”，村兩委的換屆選舉作為村民自治的起點，已成為國內外學者研究的熱點。學者們對村級選舉的研究主要集中在以下幾個方面：第一，對村級選舉的各環(huán)節(jié)及選舉程序提出問題[1]，繼而圍繞宗族勢力、派系、小親族、社會資本等密切關涉鄉(xiāng)村關系的主題展開研究并進行細致分析；第二，對鄉(xiāng)村的特殊性以及出現(xiàn)的新問題開展研討，如村民外出打工對選舉的影響、村民民主意識的變化、體制內外精英的博弈等[2]；第三，對影響村級選舉的直接權力構成進行剖析，如村兩委的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對選舉的干預等。[3]此外，學者們還討論了地理環(huán)境、地方文化、傳統(tǒng)習俗、地區(qū)經(jīng)濟、地方法規(guī)等對村級選舉的影響。

總體來看，學者們肯定了當前我國村級選舉的成績，村級選舉制度正不斷完善，村民與村兩委、鄉(xiāng)政府的互動機制也在持續(xù)發(fā)展。但隨著鄉(xiāng)村選舉實踐活動的普及和社會的變遷，鄉(xiāng)村選舉發(fā)展過程也出現(xiàn)了一些新問題。有學者提出，應重新審視選舉本身，以“村莊治理本位論”替代“選舉權利中心論”[4]2，“將治理邏輯重新置于理解村委會選舉和村民自治制度的核心，使鄉(xiāng)村治理實踐建樹于鄉(xiāng)村社會基礎之上?！盵4]3

(二)鄉(xiāng)村治理

“治理”是指在一個既定的范圍內運用權威來維持秩序，以滿足公眾的需要。黨的十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標。治理理論在為人們所熟悉的同時，其內涵和實踐也不斷豐富。

“鄉(xiāng)村治理”是分析中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實問題的重要概念。以徐勇為代表的“華中村治”派學者首倡“鄉(xiāng)村治理”，并認為這一概念更適用于理解中國農村的變革和轉型問題。[5]賀雪峰認為，鄉(xiāng)村治理是指“如何對中國的鄉(xiāng)村進行管理，或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展?！盵6]黨國英則認為，鄉(xiāng)村治理是指“以鄉(xiāng)村政府為基礎的國家機構和鄉(xiāng)村其他權威機構給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權威機構構成了鄉(xiāng)村治理的主體。”[7]雖然對鄉(xiāng)村治理的概念界定不一而足，但學者們都強調鄉(xiāng)村治理的實質是自主管理，并將鄉(xiāng)村理解為國家治理的基層單位。

近年來，關于鄉(xiāng)村治理的理論與實踐探索取得了一定進展，鄉(xiāng)村如何在新形勢下實現(xiàn)有效治理成為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的焦點問題之一。學界的討論主要集中于鄉(xiāng)村治理困境、治理主體、治理對策，以及創(chuàng)新治理模式等方面。關于鄉(xiāng)村治理困境，呂杰在新著《中國治理的多樣性：中國農村的人口流動與制度變遷》中指出，人口外流瓦解了中國農村的社會結構，使人與人之間的交往與關系發(fā)生深刻變化，并改變了農村的制度選擇和治理績效。[8]張波也分析了中國鄉(xiāng)村因人口流動引發(fā)的村民自治主體困境。[9]人口流動導致了鄉(xiāng)村的空心化和權威的衰落，治理主體的缺乏成為當前鄉(xiāng)村治理的一大難題。為了突破這一困境，不少學者將目光轉向鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新。其中，對“鄉(xiāng)賢”的研究引起較多關注。秦德君、毛光霞提出，鄉(xiāng)紳之治這種傳統(tǒng)的治理方式在基層農村治理中發(fā)揮了重要作用，在挖掘并吸納原有鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)與秩序的基礎上，有必要呼吁新鄉(xiāng)紳來參與鄉(xiāng)村治理。[10]徐勇提出要“以文治理”，通過塑造新鄉(xiāng)賢文化，創(chuàng)新性地實施“鄉(xiāng)賢能人回請計劃”，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的引領示范作用，建設新農村、倡導新文明。[11]劉宇輝、何秉群以印江的“村兩委+鄉(xiāng)賢會”模式為例，提出鄉(xiāng)賢較多的區(qū)域應充分利用鄉(xiāng)賢精英優(yōu)勢，發(fā)展鄉(xiāng)村治理。[12]此外，隨著信息技術的迅猛發(fā)展，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與鄉(xiāng)村治理相結合成為創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式的有益嘗試。王華華從山聯(lián)村經(jīng)驗出發(fā)，提出互聯(lián)網(wǎng)時代農村黨組織應整合信息公開的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，創(chuàng)新農村事務合作共治，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)時代農村社會治理現(xiàn)代化。[13]陳娟基于甘肅的實際情況，建議在現(xiàn)有“精準扶貧大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)”的基礎上，對“互聯(lián)網(wǎng)+精準扶貧”獲取的信息進行重復利用，做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有效銜接。[14]互聯(lián)網(wǎng)產業(yè)所體現(xiàn)的時代特征契合了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的所需要素，二者的結合是時代賦予的必要性。[15]

(三)村莊治理本位下的村級選舉

村級選舉是村民自治的一項重要內容，但不少學者認為，民主并非村民自治的主基調。甚至有學者提出，“村民自治根本與民主無關，不過是一種民主化的村級治理方式，主要價值在于它的工具性的方面而非價值性的方面?！盵16]有學者進一步提出“鄉(xiāng)村民主的治理化”[17]，即村級選舉的人選確定不以是否體現(xiàn)民意并依照民主原則而定，而以是否有利于實現(xiàn)村莊治理目標而定，民主程序的貫徹程度也取決于是否有利于治理目標實現(xiàn)。因此，在村級選舉中，只有符合治理的要求，民主才能生存。鄉(xiāng)村民主的治理化強調了治理在鄉(xiāng)村民主中的突出地位?；厮荽寮夁x舉的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，村委會選舉在創(chuàng)建之初便是為了解決棘手的村莊治理問題。村莊是鄉(xiāng)村治理的基礎單位，鄉(xiāng)村選舉以確立新的村莊共同體和合理的治理規(guī)則為目標，以期最終實現(xiàn)有效的村莊治理。

在村莊治理本位下，村級選舉是實現(xiàn)村莊治理目標的一種手段。因此，村級選舉制度需要適時創(chuàng)新以適應鄉(xiāng)村治理的需求。作為村莊生活中極具張力的焦點事件，鄉(xiāng)村選舉的過程折射出鄉(xiāng)村治理的諸多問題。透過選舉實踐明晰鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境，將優(yōu)化村級選舉制度置于村莊治理本位下加以討論，對推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施大有裨益。

二、D鎮(zhèn)土亢村村級選舉的實踐考察

本文以D鎮(zhèn)土亢村(1)基于研究倫理的考量，文中出現(xiàn)的村莊均為化名。2018年的村級選舉為重點調研對象，調研輻射周邊村莊。筆者深入村兩委換屆選舉一線，通過參與觀察與無結構訪談的方式，力圖對土亢村的村級選舉工作進行細致描述與深入分析。

(一)D鎮(zhèn)土亢村概況

D鎮(zhèn)位于L縣東南部，距縣城15公里，距省會城市60公里，資源豐富，是首批跨入小康行列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。D鎮(zhèn)轄1個居委會，8個村委會，22個自然村，人口約3.67萬人。2018年7月下旬，D鎮(zhèn)全面完成村級選舉工作。

土亢村位于D鎮(zhèn)南側約1.5公里，省道201線貫穿村莊東北面。全村面積約2.8平方公里，總戶數(shù)856戶，總人口2 828人，分為18個村民小組。土亢村下轄云水和文反兩個自然村，其中云水村村落面積較大，人口較多，有16個村民小組，第17、第18村民小組為文反村人。村兩委辦公地點位于云水村。土亢村設有一個黨總支，下設四個黨支部，黨員共102人。2017年，土亢村村民人均年收入為15 091元人民幣，高于我國農村居民人均年收入的平均水平。(2)根據(jù)國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2017年農村居民人均可支配收入為13 432元。

改革開放后，土亢村村民的主要收入來源于村民外出務工所得。憑借承包工程項目，村里還產生了一些企業(yè)家和經(jīng)濟能人。云水村以謝姓為主，文反村以劉姓為主，自然村落中宗族淵源深厚，村民以宗族關系為紐帶外出創(chuàng)業(yè)。隨著收入水平的提高，土亢村曾一度興起建房熱潮，一排排小別墅臨街而起，但又隨著多數(shù)村民搬到縣城生活而逐漸成為“空屋”。村中平日只余留守老人、婦女和兒童，逢年過節(jié)才恢復昔日熱鬧景象。

在村級事務方面，村兩委動員村中企業(yè)家和經(jīng)濟能人，捐資近100萬元人民幣成立了“L縣D鎮(zhèn)土亢幫扶協(xié)會”，在土亢村范圍內開展互助活動。同時，村兩委還動員經(jīng)濟能人捐資150多萬元人民幣，用以修建土亢村自來水過濾池、清水池，更換全村飲水管道，改善全村飲用水質量；動員企業(yè)家捐資500多萬元人民幣，修建了兩條通村水泥路和兩個進村門亭，并配套以路燈、綠化設施。土亢村還集體投資近200萬元人民幣建立一座公益性骨灰樓，投資20多萬元人民幣建立一座村衛(wèi)生所。

村里的科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展較好，村中有D鎮(zhèn)僅有的兩所鄉(xiāng)村小學中的一所；新修建的龍山大宮既是老人活動中心，又是土亢村舉辦酒宴的活動場所；村后山近年來還集資興建了一座寺廟。土亢村還設有老人會，負責村做平安、修寺廟、建大宮等事宜。同時，老人會也是村兩委處理村級事務的重要幫手。

土亢村村財主要來源于村集體土地承包給農戶進行經(jīng)濟作物種植、將后山房屋出租給聯(lián)通公司收取的租金等。近年來，由于修建穿村高速公路，村里將土地租給施工單位做臨時性住房，收取了20～30萬元人民幣租金。高速公路建成后，村里還可以根據(jù)國家規(guī)定收取部分管理費。土亢村還有一家村集體企業(yè)，但該廠現(xiàn)已不再生產產品，而是將稅務登記證等出借給承包工程項目的村民，并收取項目工程款的1%～2%作為經(jīng)費管理費，一年收入約10萬元人民幣。

(二)土亢村村兩委換屆選舉實踐

D鎮(zhèn)2018年村級黨組織換屆選舉工作自5月份開始，于6月上旬基本完成。村級黨組織換屆選舉中的問題相對較少，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指導，根據(jù)“兩推一選”，即“黨員推薦、群眾推薦、黨內選舉”開展。根據(jù)村級黨組織換屆選舉要求，選舉大會的實到黨員人數(shù)需要達到應到黨員人數(shù)的4/5。由于外出務工人員較多，到會黨員人數(shù)達到要求的比例成為村級黨組織換屆選舉的難點。有些村莊還存在個別黨員對候選人不滿，借故不參加選舉大會使到會人數(shù)不夠，從而阻礙換屆工作的情形。

村委會的換屆選舉將在新當選的村黨組織的領導下進行。村委會選舉包括選舉準備、推選選舉委員會成員(以下簡稱選委會)、選民登記、村民代表和村民小組長選舉、候選人提名、投票選舉、后續(xù)工作等階段。其中，投票選舉日當天的正式投票是關鍵環(huán)節(jié)。D鎮(zhèn)各村村委會的投票選舉集中在7月23～24日，土亢村的村委會投票選舉安排在23日。

投票選舉的日期早在一個月前已經(jīng)確定，其他工作日程配合投票選舉日進行安排。土亢村通過村民代表會議(原村民代表)推選選舉委員會成員共7人(主要為老人會和原村兩委成員)。若后續(xù)選舉委員會成員被提名為村委候選人，則需按照程序退出選委會，并依照候補名單進行遞補。

選委會成立后，負責選舉相關工作，開始新一屆村民代表的選舉。村民代表選舉以村民小組為單位進行，全村共推選60人，其中，第7、第12、第13、第15、第17、第18等六個村民小組分別選出4人，余下各組各選3人。這種分配方式的主要依據(jù)是村民小組人數(shù)和黨員數(shù)，村民小組人數(shù)或黨員人數(shù)多，則村民代表名額也相應多。此外，婦女代表還要達到總數(shù)的1/3。最終選出的村民代表絕大多數(shù)是在村人員，且多數(shù)是老年人。

村委會干部候選人通過個人提名、小組提名、村民代表會議提名等多種途徑產生，最終經(jīng)由村民代表會議討論確定正式候選人名單，村主任候選人還需經(jīng)過縣級審查。2018年土亢村村委會干部候選人提名與往年并無太大差異：原村委會副主任在本次換屆選舉中仍是村委會副主任的候選人，而他的侄子也已經(jīng)連續(xù)七屆“陪選”；婦女委員的兩名候選人和往屆一樣，依然是文反村人。土亢村的村委會選舉并不激烈，最終當選的委員都在村民的預期內。

7月23日投票選舉日當天，土亢村根據(jù)村民小組設置四個投票站。投票站安排有領票處、秘密寫票處、投票處等?，F(xiàn)場負責人員主要為村民代表?？紤]到部分村民不識字，投票站還設置了代寫員，代寫員統(tǒng)一由鎮(zhèn)工作人員擔任。下午是流動票箱投票環(huán)節(jié)，除保留第三票站外，其余三個投票點開始入戶投票。

值得注意的是，投票過程中村民并沒有嚴格遵守一人一票的規(guī)定。根據(jù)《福建省村民委員會選舉辦法(2012修訂)》，在持有委托書的情況下，一人最多只能代委托兩張選票。但是在土亢村的投票過程中，按照選委會商議的結果，一人可以代一戶投票，而實際操作中甚至存在一人代領多戶選票的情況。

根據(jù)2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委會組織法》)，村委會選舉需要達到“雙過半”，即“有登記參加選舉的村民過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票，始得當選”。為達到第一個“過半”要求，土亢村通過減少登記參加選舉村民人數(shù)的方式，客觀上提高投票比例。具體做法是，土亢村將登記選民數(shù)規(guī)定為在家選民人數(shù)和回來參加選舉的外出選民人數(shù)的總和；在家選民人數(shù)由村民代表憑借印象判定，為了降低第一個“過半”的實現(xiàn)難度，這個數(shù)據(jù)可能小于在家選民人數(shù)的實際情況。據(jù)公告顯示，土亢村在家選民1 190人。而實際上鮮有外出選民回村參加選舉。如果沒有外出選民參與選舉，那么只要投票人數(shù)占在家選民人數(shù)的一半即可達成第一個“過半”要求。盡管如此，在原定結束時間下午三點時，仍有部分投票站投票人數(shù)未能達到要求，工作人員還在積極入戶“拉票”。下午四點左右，所有票箱回到村會議廳，原村委會成員此時開始投票。(3)村民投票期間，原村委會成員均留在村會議廳，沒有到投票站投票，此舉主要是避免參選人員現(xiàn)場拉票。為了使選舉有效，原村委會成員可能一人代領多戶選票以達到第一個“過半”。投票工作全部結束后進入唱票計票環(huán)節(jié)。

最終的投票結果在村民意料之中，仍是“老一派”當選。根據(jù)D鎮(zhèn)有關規(guī)定和《土亢村2018年村兩委換屆選舉工作方案》要求，土亢村共選舉出村兩委7人，其中支委4人，村委5人(交叉當選2人，村主任兼村副書記，村副主任兼村支委)。今年村支書與村主任的人選調換了“座位”。這一變化與村兩委選舉期間爆發(fā)的“狀告信”事件息息相關。

(三)選舉插曲：“狀告信”事件

在土亢村選舉緊鑼密鼓準備的過程中，一封來自某互聯(lián)網(wǎng)論壇的“狀告信”在土亢村村民的微信中瘋傳。彼時，中央正在全社會范圍內開展“掃黑除惡”大行動，各地的村級選舉也在如火如荼地進行。這封實名“狀告信”攪起了一池漣漪?！盃罡嫘拧敝饕强卦V原村主任和原村支書等人自2004年任職以來，利用職權，長期把持村兩委選舉，并將村集體耕地、林地變相出售和占為己有，組織黑惡勢力。“狀告信”還羅列了諸多事例。

村民大多在熟人間悄悄轉發(fā)“狀告信”，但也不乏好事之人專門建微信群，分享文章后再將群解散。隨后，這篇文章在網(wǎng)上消失了，隨即一篇標題不同、內容相同的文章出現(xiàn)，但不久后再次消失?！盃罡嫘拧笔录掷m(xù)發(fā)酵，引起了縣、鎮(zhèn)領導的重視，紀委、國土局、公安局多次到村調查。原村支書堅稱“狀告信”是報復性造謠，并寫了情況說明，針對指控內容一一回應。但為避免事情進一步擴大影響選舉，情況說明沒有對外公開。

“狀告信”內容還有待相關部門進一步調查，但事件的發(fā)生無疑對本屆土亢村村兩委換屆選舉結果產生了影響。由于在土亢村建寺廟一事上原村支書存在違規(guī)操作情況，并受到黨內處分，因此盡管他在村黨組織換屆選舉中得票數(shù)最高，最后還是原村主任擔任村支書。在村委會選舉中，原村支書則當選了村主任。土亢村村級選舉過程風平浪靜，結果并未出人意料之外。然而在選舉結束后不久，土亢村出納因經(jīng)濟問題被公安機關調查，村支書與村主任兩人也受到黨內嚴重警告處分。

三、村級選舉存在的問題分析

D鎮(zhèn)土亢村的選舉落下帷幕，選舉過程中出現(xiàn)的新問題卻令人深思。隨著鄉(xiāng)村人口的大量外流，“雙過半”的法律規(guī)定面臨著在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)的困境，黑惡勢力對村級選舉的影響也有了新的表現(xiàn)，村兩委干部老齡化問題更是越發(fā)嚴峻。

(一)“雙過半”法律規(guī)定的實踐困境

依法開展村委會選舉制度以來，“雙過半”便一直被視為反映村委會選舉和村民自治制度民主性質的重要程序，也是村委會選舉制度的基礎程序。[18]只有達到“雙過半”的選舉才能獲得合法性。然而在選舉實踐中，嚴格的“雙過半”已經(jīng)很難實現(xiàn)或者名不符實。如此一來，不僅選舉本身難以開展，選出的村干部也難以令人信服，鄉(xiāng)村的善治更是難以實現(xiàn)。

“雙過半”難題已然成為村委會選舉難題的集中體現(xiàn)，這在土亢村的選舉實踐中可見一斑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉指導小組和村選舉委員會均將土亢村選舉的重難點放在解決“雙過半”問題上，并設計以下舉措：首先，將全村選民分為在家選民與外出選民，登記選民數(shù)為在家選民總數(shù)與外出選民中回鄉(xiāng)參加選舉人數(shù)的總和；其次，默許一人領一戶或多戶的選票，允許代投且無須證明；最后，組織流動票箱，開展入戶投票。這些辦法都在土亢村選舉競爭不激烈的背景下由選委會商議決定。有村民質疑土亢村促成“雙過半”實現(xiàn)的途徑“合情合理但不合法”，選委會也是“有苦說不出”：一邊是法律對“雙過半”要求的硬性規(guī)定，一邊是村民選舉積極性低的現(xiàn)實，選委會只能采取此種“退而求其次”的辦法。為了更清晰地認識“雙過半”難題，要審視造成這一難題的根本原因：

首先，村民向外流動是造成一難題的原因之一。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，村民流動日益加劇，鄉(xiāng)村漸趨空心化。在中國獨具特色的農村土地制度、集體經(jīng)濟制度、戶籍制度和特定的城鎮(zhèn)化道路下，農民呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩棲的特征，多數(shù)村民只能做到“身體”離鄉(xiāng)，而“身份”并未脫農，仍保留參加村集體選舉的權利。尤其是在縣城生活的村民，即使選委會已極力通過在家選民與外出選民的設定減少登記選民人數(shù)，在縣城生活而不在村生活的村民仍被歸為在家選民，是參與村級選舉的重要群體。土亢村多數(shù)村民都已遷移到L縣城居住，在沒有任何利益報酬或強烈選舉意愿的情況下，很多村民出于路費、請假造成收入損失等經(jīng)濟成本的考量，選擇放棄回村投票。2010年修訂的《村委會組織法》設置了“委托投票”的方式，以降低在外村民回村參選的成本。但按照法律規(guī)定，“委托投票”需由委托人填寫委托書，選委會在正式投票之前公布委托人和受委托人名單。由于程序繁瑣，在實際操作中往往只有受托人口頭說明便視為委托成立，使法律規(guī)定流于形式。而且，常年在外生活和工作的村民對于村內選舉并不關心，甚至對候選人也知之甚少，他們的選票實際上不能反映其選舉意愿。

其次，“選舉不激烈”“沒有對抗”也是“雙過半”難以實現(xiàn)的重要原因。土亢村選委會成員表示，越是選舉不激烈的村莊，“雙過半”越難實現(xiàn)。村民的討論也印證了這一說法：“選來選去都是那一撥人，選不選都一樣?！币虼?，即使仍然生活在村莊中，持“選舉無用論”的村民也不會主動到投票站選舉，有的甚至連流動票箱入戶時也不愿參與。由于村民流動導致村莊人才缺乏，沒有足夠的精英參與競選或者競選程度不足，無法調動村民參與投票的積極性，這也很可能導致第二個“過半”難以實現(xiàn)，因為候選人難以獲得參加投票的村民過半數(shù)的選票。

最后，選舉宣傳與信息傳達不到位也導致村委會選舉“雙過半”難以達成。由于村委會選舉選民基數(shù)大，不能像村黨組織選舉一樣進行一對一電話落實，目前選舉動員仍主要通過張貼公告、村民口耳相傳的方式。這種原始的傳播方式效果極其有限，部分生活在縣城的村民甚至不清楚村代表選舉、候選人提名、正式選舉的時間節(jié)點，更遑論參與其中。

(二)黑惡勢力影響選舉

2018年1月，中共中央、國務院發(fā)出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，一場全社會共同參與的打擊黑惡勢力的斗爭席卷全國。這場專項斗爭也對全國農村基層組織涉黑涉惡勢力也進行了專項打擊，重點整治對象包括把持基層政權、操縱破壞基層換屆選舉、壟斷農村資源、侵吞集體資產的黑惡勢力。為保障黨員群眾依法行使民主權利，真實表達選舉意愿，相關部門還發(fā)布傳達了《關于在掃黑除惡專項斗爭中嚴厲打擊干擾破壞基層組織換屆選舉行為的通告》，列數(shù)了40項需嚴厲打擊的干擾破壞基層組織換屆選舉的行為。

村莊秩序是基層選舉順利實施的前提，也是開展鄉(xiāng)村治理的基礎條件。然而在一些農村，黑惡勢力卻成為鄉(xiāng)村社會的一顆“毒瘤”，這可能導致鄉(xiāng)村組織的無力與渙散，對農村選舉的正當性以及鄉(xiāng)村治理的有序性都帶來嚴重破壞?；鶎拥倪x舉實踐表明，黑惡勢力對選舉的干擾往往難以通過鄉(xiāng)村組織自行解決，需要法律手段或行政手段進行強制規(guī)范。

(三)村干部老齡化嚴重

村級選舉的理想效果是選出德才兼?zhèn)涞膸ь^人，發(fā)展經(jīng)濟，改善村民生活，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。而在當前農村人口大量流失的背景下，村級選舉往往“選不出合適的人”，村干部面臨老齡化與后繼人才儲備不足的困境。

2018年村級選舉對當選村干部的性別、年齡、學歷、黨員比例等都有要求，力求實現(xiàn)年輕化、知識化。以土亢村為例，《土亢村2018年村兩委換屆選舉工作方案》規(guī)定，土亢村7名村兩委中要有黨員7人，交叉數(shù)2人，村兩委婦女數(shù)3人，35周歲以下成員數(shù)1人，高中(中專)以上學歷數(shù)4人。最終的選舉結果滿足黨員、性別比例，以及1名年輕干部(外地媳婦)的要求，其余當選的6人年齡都在50歲以上，也只有3人學歷達到高中(中專)。而且，即使這一屆村兩委年輕化、知識化的目標能夠勉強實現(xiàn)，下一屆繼續(xù)保持也很困難。

鮮有年輕人參加村兩委干部競選，除了因為在村莊生活的青年為數(shù)不多外，村干部待遇低也是重要原因。據(jù)了解，村干部月工資為2 000多元人民幣，村支書和村主任的工資稍高，但每月也只有2 800～3 000元，年終績效獎金每人不超過5 000元。農村干部不享受公務員醫(yī)保，村支書和村主任也是前兩年才開始被鎮(zhèn)納入社保，而且要根據(jù)年齡補繳之前的費用，不少人都選擇放棄。村干部的微薄收入遠遠不夠維系年輕人的生活支出，各項福利政策也無法滿足他們的需求。

四、創(chuàng)新村級選舉，推進鄉(xiāng)村治理

村級選舉凸顯的問題也正是當前鄉(xiāng)村治理的難點所在。在村莊治理本位下，創(chuàng)新村級選舉方式，完善鄉(xiāng)村治理體系，有助于為鄉(xiāng)村全面振興奠定基礎。

(一)探索多樣化的選舉投票方式

在村委會選舉的實踐操作中，“一人一票”的選舉方式難以實踐，委托投票的相關程序也沒有被嚴格執(zhí)行，尋找一種更符合當下實際的選舉模式勢在必行。要實現(xiàn)這一革新，我們不得不重新審視村委會選舉的目的。

按照村莊治理本位論，村委會選舉的首要目的是確立新的村莊共同體，使新的村莊共同體的管理者獲得權威。在這一過程中要求“雙過半”，既保證足夠多的選民參加選舉，又保證足夠多的選民支持某個候選人，有利于村莊共同體的存續(xù)和凝聚力。村委會選舉中的選民登記是選舉的必要準備，更是對自治共同體成員資格的確認。但實踐中，部分鄉(xiāng)村將登記選民限制于在家選民和回村的外出選民，這種做法雖然有利于達到“雙過半”的法律要求，但無疑在事實上將因故不能回村參加選舉的村民排除在村莊共同體之外。此外，為了達到技術上的“雙過半”，選舉實踐中也存在著無證委托等事實上的違法行為。對此，要從程序落實和實際功能兩方面加以考量，思考能夠達成“雙過半”的創(chuàng)新選舉方式。

首先，基于村莊治理本位論，村委會選舉的登記選民應最大限度地接納村莊共同體內愿意參加選舉的每個成員。為了使第一個“過半”實現(xiàn)難度降低，村莊仍可以將登記選民規(guī)定為“在家選民+回鄉(xiāng)的外出選民”，但應該加大選舉的宣傳動員，通過多種媒介將選舉的相關信息(如選舉流程、選舉時間等)最大程度地通知到每一個村莊共同體成員，充分了解選民參與投票意愿、委托投票狀況，及時進行有針對性地動員。

其次，創(chuàng)新“戶內委托”的投票方式，在保證正當性的前提下簡化委托程序。在農村農民大量進城務工和流動頻繁的現(xiàn)實條件下，委托投票是保證“雙過半”的必要選擇。委托投票使不能到場投票的共同體成員通過一種適當?shù)姆绞健霸趫觥保腥诉x擇自己信任并可以代表他履行成員義務和選舉權利的村民代為投票，受托村民也真實表達并履行委托人的選舉意愿。2010年修訂的《村委會組織法》規(guī)定：“登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票?！边@為“戶內委托”提供了法律依據(jù)?！凹彝炔康奈?，首先是經(jīng)過了一個明示或默會的委托與受托的過程，其次是經(jīng)過了一個明確或暗含的協(xié)商確定意愿候選人的過程，再次是經(jīng)過了委托人對受托人是否履行職責的確認或審查過程?！盵4]11這些過程都通過家庭內部機制來實現(xiàn)。因此，基于家庭內部強信任的“戶內委托”可以簡化委托程序，以進一步激活此類委托投票。

最后，因村制宜、因時制宜，開展多種選舉方式的試點。在20世紀八九十年代，我國地方法規(guī)和村莊選舉實踐中并存著“一人一票”“一戶一票”“10戶至15戶的村民代表一票”等多種選舉方式。2018新修訂的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也保留著“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生”。2018年修訂的《村委會組織法》關于村民代表的條款規(guī)定：“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！笨梢?，以戶為單位進行村委會選舉有一定的實踐依據(jù)與法律基礎，而且投票方式的多樣化在實踐中也被證明是可行的。面對農村人口流失以及不同鄉(xiāng)村發(fā)展差異明顯等特征，因村制宜、因時制宜選擇“一人一票”“一戶一票”等投票方式，將有效提高村級選舉的效率。

(二)拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的選舉路徑

截至2018年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達到8.02億人，手機網(wǎng)民規(guī)模達到7.88億人?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代已經(jīng)到來。迅猛發(fā)展的信息技術已經(jīng)深刻影響和改變著社會生活，抓住時代契機，充分運用互聯(lián)網(wǎng)拓寬村級選舉路徑、推進鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新具有重大的現(xiàn)實意義。

首先，促進信息公開渠道暢通，擴大選舉宣傳動員?！半p過半”難以實現(xiàn)的原因之一就在于信息溝通有限和傳達不及時，許多在外村民不了解選舉事宜。運用互聯(lián)網(wǎng)等技術，通過網(wǎng)站、微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)信息平臺發(fā)布通知公告、活動信息、政策解讀、意見征求等，不僅能及時傳遞選舉信息，引導村民加入到村級選舉事務中，也能進一步增強選舉信息公開的透明度，提升鄉(xiāng)村基層組織的公信力。

其次，開通互聯(lián)網(wǎng)投票渠道，拓寬多元投票途徑?？紤]經(jīng)濟成本與時間成本問題，許多村民即使有意愿參與選舉也難以回村，這種情況下開通互聯(lián)網(wǎng)投票不失為一種可行的解決途徑。網(wǎng)絡投票，可以針對每一個村民設計專屬的二維碼，二維碼包含身份信息和村落信息，村民可以通過電腦、手機等設備掃描二維碼進行投票。統(tǒng)計票數(shù)時，在保證公開透明的情況下，可以通過技術手段將投票人信息加以隱匿。這是對互聯(lián)網(wǎng)投票的一個簡單設想，實際操作中還可進一步完善。由于村莊中一些老年人不會使用互聯(lián)網(wǎng)，傳統(tǒng)的現(xiàn)場投票仍然要予以保留。但采用“線上+線下”多元的投票途徑，將是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代村級選舉的有益探索。

最后，創(chuàng)新監(jiān)督方式，打造網(wǎng)絡監(jiān)督平臺。2018年中央一號文件強調，要“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度”，并且“嚴厲整治惠農補貼、集體資產管理、土地征收等領域侵害農民利益的不正之風和腐敗問題”。農村黑惡勢力的形成是沒有把好權力關、貪腐關的結果。因此，拓寬監(jiān)督渠道，讓權力運行在陽光之下，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的保障。

由市紀委、財政局、數(shù)字辦牽頭研發(fā)建設的“惠民資金網(wǎng)”，通過便捷的網(wǎng)上查詢監(jiān)督功能，解決涉農資金“最后一公里”存在的虛報冒領、群眾對資金發(fā)放的知曉度不高、發(fā)放過程透明度低、資金在村級公示流于形式等問題，把惠民資金“曬”在陽光下。同時，社會公眾也可以通過該平臺及時向政府部門表達利益訴求，參與社會治理創(chuàng)新。“惠民資金網(wǎng)”是根據(jù)“制度+科技”的要求所進行的有益嘗試，取得了突出的成效。接下來，除了進一步完善平臺的數(shù)據(jù)收集，還需加大對該平臺的宣傳推廣，將監(jiān)督平臺真正延伸到群眾中，服務鄉(xiāng)村治理。

(三)探索“村兩委+鄉(xiāng)賢會”的基層治理模式

近年來，一些鄉(xiāng)村已率先一步踏出“村兩委+鄉(xiāng)賢會”鄉(xiāng)村治理模式探索的腳步，并取得了一定的成績。實踐證明，外出創(chuàng)業(yè)人士、在外工作人員，以及本地創(chuàng)業(yè)致富能手、非公經(jīng)濟人士、老村干部等“鄉(xiāng)賢”的力量，在帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、黏合鄉(xiāng)村社會、協(xié)助村級公共事務、促進鄉(xiāng)村和諧等鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用。依托村兩委基層組織的“政治權威”與鄉(xiāng)賢精英的“內生權威”的“村兩委+鄉(xiāng)賢會”鄉(xiāng)村治理模式，將充分利用血緣、親緣、地緣關系，構建起支部引領、村民自治、鄉(xiāng)賢參與的社會治理共同體，促進傳統(tǒng)一元管理向多元主體合作共治的積極轉變。

通過鄉(xiāng)賢會這一載體，可以充分整合社會各界力量，圍繞精準扶貧、基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、扶貧濟困、村容村貌等方面辦實事好事，出資出力，助推鄉(xiāng)村振興進程。土亢村的幫扶協(xié)會，正是在村兩委與鄉(xiāng)賢的共同組建下，在本村范圍內開展的自救互助，為村內特困戶、受災戶、計生困難戶等弱勢群眾提供幫助。村內的眾多公益事業(yè)，如飲水工程、公益性骨灰樓建設等，也是依托于“村兩委+鄉(xiāng)賢會”的組合才得以實現(xiàn)。(4)雖然目前土亢村尚未組建初具規(guī)模的“鄉(xiāng)賢會”，但2018年初，土亢村成立了公益理事會，村里的公益性項目均由該理事會主導，已呈現(xiàn)“鄉(xiāng)賢會”雛形。

此外，“村兩委+鄉(xiāng)賢會”的治理模式在彌補鄉(xiāng)村人才短缺上也有特殊的優(yōu)勢。村兩委將體制外的鄉(xiāng)賢整合到鄉(xiāng)村建設與治理中，利用他們的學識和實踐經(jīng)驗，可以有效彌補村干部在知識結構、政策掌握程度、長遠發(fā)展眼光等方面的欠缺，進而鼓勵有意向的鄉(xiāng)賢積極參與到村級選舉中，成為村莊發(fā)展的帶頭人，助力新時代的鄉(xiāng)村振興。