李堯磊

(上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

一、問題的提出

2017年黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步擘畫了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施藍(lán)圖，并在全國(guó)各地掀起了一股示范點(diǎn)打造浪潮。示范點(diǎn)打造的目的在于，突破一點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，再由點(diǎn)到面加以推廣。

然而對(duì)示范點(diǎn)能否推廣的爭(zhēng)議一直存在。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向鄉(xiāng)村輸入資源的力度不斷加大，村莊發(fā)展失衡狀況卻日益凸顯，對(duì)示范點(diǎn)的爭(zhēng)議也愈發(fā)廣泛。一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為，示范點(diǎn)典型作用的發(fā)揮以大量資源和政策的傾斜為前提。[1]以浙江安吉為例，安吉美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得成功的一個(gè)重要原因是地方政府在資源和政策上給予大力支持，雖然安吉美麗鄉(xiāng)村模式具有推廣性，但這種推廣性嚴(yán)重受到具體條件限制。與此同時(shí)，在實(shí)際中還存在這樣一類示范點(diǎn)，它們吸納了政府大量的財(cái)政資源，卻不具備復(fù)制性和推廣性，筆者將這類示范點(diǎn)稱為“偽示范”。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，學(xué)者對(duì)地方政府投入重金打造“偽示范”這一問題給予大量關(guān)注。[2-4]在鄉(xiāng)村振興的過程中，這種“偽示范”仍廣泛存在。這就顯示出一個(gè)悖論：既然不能承擔(dān)“示范”之名，為何“偽示范”在一些地方仍廣泛存在、長(zhǎng)盛不衰？

既有研究大部分從政府本位視角加以解釋，主要以錦標(biāo)賽體制[5]、壓力型體制[6]、目標(biāo)責(zé)任制[7]、項(xiàng)目制[8]為討論背景。杜鵬認(rèn)為，地方政府片面追求項(xiàng)目績(jī)效而“包裝”村莊，打造“景觀”。[9]葉敏、熊萬勝以“亮點(diǎn)工程”為例，指出示范點(diǎn)的出現(xiàn)更多由政績(jī)驅(qū)動(dòng)，缺乏干部與群眾參與的積極性，所以大部分地方政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金會(huì)用到重要公路兩側(cè)打造“亮點(diǎn)工程”上。[10]李元珍認(rèn)為，示范點(diǎn)受地方主政者輪替影響，往往一個(gè)典型的生命周期也就是一屆領(lǐng)導(dǎo)的任期。[11]張新文則認(rèn)為，“典型”存在著極耗資源、產(chǎn)業(yè)趨同、項(xiàng)目考核監(jiān)督失靈等問題，因此“典型”僅僅在形式上附著于科層體制，并不符社會(huì)實(shí)際。[12]總的來說，上述觀點(diǎn)一致將政績(jī)驅(qū)動(dòng)作為地方政府打造示范的主要因素。在此基礎(chǔ)上，葉敏進(jìn)一步分析認(rèn)為，地方官員傾向打造“亮點(diǎn)工程”，從表面上看是受政績(jī)驅(qū)動(dòng)，但更深層次上則是對(duì)集權(quán)型競(jìng)爭(zhēng)體制的主動(dòng)性適應(yīng)。[13]

已有研究?jī)A向于用政績(jī)驅(qū)動(dòng)解釋地方政府打造“偽示范”的沖動(dòng)。從公務(wù)員晉升制度來看，上級(jí)政府具有對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行政績(jī)考核和獎(jiǎng)懲激勵(lì)的權(quán)力，因此政績(jī)驅(qū)動(dòng)進(jìn)路很好地解釋了下級(jí)政府在政策執(zhí)行中，通過打造示范點(diǎn)向上發(fā)出政績(jī)信號(hào)，以獲取職位晉升政治資本的意圖。但現(xiàn)有解釋仍可進(jìn)一步完善：一是已有研究缺乏對(duì)基層政府是否具有打造示范點(diǎn)能力的探討。相對(duì)于主觀意愿而言，將主觀意圖和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力更為重要。作為將打造示范點(diǎn)意愿轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的中間環(huán)節(jié)，基層政府能力如果不足以承擔(dān)打造可復(fù)制、可推廣示范點(diǎn)的重任，那么“偽示范”就很可能生成。二是已有研究?jī)A向于將上級(jí)政府與基層政府的關(guān)系簡(jiǎn)單化為以政績(jī)?yōu)闋恳莫?jiǎng)懲與被獎(jiǎng)懲關(guān)系，缺乏對(duì)二者監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的探討。實(shí)際上，示范點(diǎn)打造是一個(gè)層級(jí)發(fā)包過程，上級(jí)政府作為下級(jí)政府示范點(diǎn)打造行為的監(jiān)督者，其日常監(jiān)督活動(dòng)中的默許與支持是“偽示范”仍能長(zhǎng)期存續(xù)的重要外部環(huán)境條件。

基于上述討論，本文通過個(gè)案研究，從基層政府政績(jī)驅(qū)動(dòng)的主觀意愿、基層政府治理能力、上級(jí)政府提供的外部環(huán)境三方面進(jìn)一步解釋“偽示范”生成與存續(xù)的悖論。

二、案例選擇與研究方法

(一)案例選擇

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者在2019年9月的實(shí)際調(diào)研。按照學(xué)術(shù)慣例，文中涉及的相關(guān)人名、地名、文件等均已作脫敏化處理。木村位于H省X市Y縣橋鎮(zhèn)，是一個(gè)典型的中部山區(qū)農(nóng)業(yè)型村莊，也是橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)村莊的代表。2013年黨和國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出后，木村經(jīng)過比對(duì)、篩選被確立為省級(jí)貧困村。此后木村獲得大量國(guó)家扶貧專項(xiàng)財(cái)政資金輸入，計(jì)劃于2018年年中脫貧。2017年黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在規(guī)劃中，2018年到2020年成為精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的交匯期，一些地方政府開始著手精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的工作銜接。在此背景下，X市2018年2月出臺(tái)的《X市2018年脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)施意見》指出，在聚焦深度貧困地區(qū)和特定貧困群眾的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下，把脫貧攻堅(jiān)與促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人居環(huán)境、建強(qiáng)基層黨組織等工作有機(jī)融合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。2019年3月出臺(tái)的《X市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2019—2022年)》指出，到2020年鄉(xiāng)村振興省級(jí)示范縣(區(qū))、示范鎮(zhèn)、示范村建設(shè)取得階段性成果，省級(jí)示范縣(區(qū))增至3個(gè)、示范鎮(zhèn)增至15個(gè)、示范村增至100個(gè)。同時(shí)抓好評(píng)估考核，考核結(jié)果作為各級(jí)黨政干部年度考核、選拔任用的重要依據(jù)。也就是說，X市對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，短期內(nèi)強(qiáng)調(diào)示范點(diǎn)打造的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，并具體分解為硬性指標(biāo)進(jìn)行考核。Y縣政府則進(jìn)一步將示范點(diǎn)打造指標(biāo)名分配給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體到橋鎮(zhèn)，橋鎮(zhèn)政府在2018年初確定木村為鄉(xiāng)村振興示范區(qū)，通過輸入大量財(cái)政資金、推動(dòng)三產(chǎn)融合、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等措施，在夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)既有成果的基礎(chǔ)上探索鄉(xiāng)村振興之路。

總體而言，木村是Y縣乃至X市推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而產(chǎn)生的典型示范村。從2018年被確立為示范點(diǎn)開始，在不到兩年時(shí)間里，木村多次迎來上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)研或視察，頻頻登上市報(bào)與省報(bào)。雖然木村的知名度與日俱增，但其作為示范村的可復(fù)制、推廣性卻有待商榷?？梢哉f，木村作為鄉(xiāng)村振興示范村同中部地區(qū)同類示范村有較高相似性，具備了個(gè)案研究所要求的特征。鑒于此，本研究主要以木村為典型案例展開討論。

(二)研究方法

本研究主要運(yùn)用參與觀察法與半結(jié)構(gòu)訪談法的質(zhì)性研究方法。2019年9月，筆者進(jìn)駐木村調(diào)研。駐村期間，筆者對(duì)鎮(zhèn)、村干部和普通村民進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談共計(jì)20余人，積累了豐富的一手資料。同時(shí)，筆者跟隨聯(lián)村干部每天進(jìn)村，從而能夠更細(xì)致入微地對(duì)木村情況進(jìn)行全面觀察。

三、“偽示范”表征的個(gè)案呈現(xiàn)

打造示范，意指政府選取類型事物中的代表性個(gè)案給予注意力關(guān)注、政策扶持、資源傾斜，通過培育與推廣其成功經(jīng)驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)示范引領(lǐng)的施政目的。村莊成為合格的示范點(diǎn)分為兩步走：第一步是樹立示范，即抓面上的點(diǎn)、一般中的個(gè)別。通常樹立示范有兩種途徑：一種是按照領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系點(diǎn)制度和領(lǐng)導(dǎo)下基層的“自上而下”的邏輯[14]，另一種是按照基層組織和宣傳部門日常工作考察的“自下而上”的邏輯。[15]本文個(gè)案屬于第一種途徑。第二步是示范推廣，即發(fā)揮示范點(diǎn)以點(diǎn)帶面、以個(gè)別帶一般的功能。示范點(diǎn)是否能夠推廣是判斷打造示范成效的核心標(biāo)準(zhǔn)，如果示范點(diǎn)不具有對(duì)“面”的帶動(dòng)作用，那么就可以說，該示范點(diǎn)不具備推廣性，甚至可以說示范點(diǎn)打造失敗。

木村是通過“自上而下”邏輯打造的示范點(diǎn)。筆者通過田野調(diào)查深入觀察分析木村示范點(diǎn)打造的內(nèi)在理路，認(rèn)為木村示范點(diǎn)難以推廣表現(xiàn)為以下幾方面：

(一)村莊內(nèi)生性發(fā)展力量未能激活

示范點(diǎn)打造離不開地方政府的大力支持。從宏觀角度看，改革開放后農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村集體在“統(tǒng)分結(jié)合”設(shè)計(jì)中“統(tǒng)”的一端，但村集體組織農(nóng)戶能力的發(fā)揮還缺乏有效的資源供給與制度支持[16]；同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將農(nóng)民從村落共同體中分解成單個(gè)的廉價(jià)勞動(dòng)力，以此獲取資本的最大收益[17]，這使得村集體處于功能“懸浮”的狀態(tài)，村莊共同體趨向解體。在這樣的背景下，村莊成為示范點(diǎn)的基礎(chǔ)性條件就是獲得政府在資金和政策上的支持。從微觀角度看，木村雖然在政府扶貧資金、政策、人才的支持下摘掉了“省級(jí)貧困村”的帽子，但村莊能人匱乏、集體資產(chǎn)薄弱、村民聯(lián)結(jié)原子化等先賦性條件并未得到根本性改變。

打造示范確實(shí)需要政府在資金輸入、政策支持、人才引進(jìn)、思路拓展等方面發(fā)揮作用，但卻不能僅僅依靠地方政府“輸血”，讓其始終發(fā)揮主導(dǎo)作用。應(yīng)該發(fā)揮政府資金的誘致性作用，通過政府支持喚醒村莊內(nèi)生性力量，以村集體作為組織載體整合分散的村民，以村莊發(fā)展帶頭人作為示范點(diǎn)打造的引領(lǐng)者，讓廣大村民參與到示范點(diǎn)打造中，發(fā)揮村莊的主體性功能，示范村的發(fā)展才有廣闊空間。然而，鄉(xiāng)村振興示范區(qū)木村實(shí)際上是一種政府直控型示范點(diǎn)打造模式，上級(jí)政府始終單向性控制著木村示范點(diǎn)打造的方方面面，村莊內(nèi)部力量并未獲得有效的發(fā)育空間。

第一，村組織力量未得到充分成長(zhǎng)。橋鎮(zhèn)政府成立了木村示范工程領(lǐng)導(dǎo)小組，主導(dǎo)木村示范點(diǎn)打造的大小事務(wù)，直接推動(dòng)木村示范點(diǎn)打造進(jìn)程。木村村莊發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目引進(jìn)與實(shí)施等都由鎮(zhèn)政府決定，村組織僅僅扮演著落實(shí)者角色，聽從鎮(zhèn)政府的工作安排。在訪談中，木村村支書這樣描述他們扮演的角色：“鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)往往是坐鎮(zhèn)指揮，跑腿做事的主要是我們村班子成員，我們沒啥決策權(quán)力。但我也理解，鎮(zhèn)政府向村里投入這么多錢，(示范)工程牽涉事情又復(fù)雜，鎮(zhèn)里擔(dān)心村班子能力不夠，實(shí)際上我們確實(shí)水平不行。”村班子成員的經(jīng)營(yíng)與治理能力沒有得到培養(yǎng)，一旦基層政府力量抽離，木村很難維持示范形象?？梢哉f，缺乏有能力的村組織作為基礎(chǔ)，示范點(diǎn)打造如同懸浮的空中樓閣。

第二，村莊發(fā)展缺乏能人帶動(dòng)。但凡考察一些明星村，都會(huì)發(fā)現(xiàn)能人在村莊發(fā)展中的重要作用，例如吳仁寶之于華西村，王洪斌之于南街村，趙銘恩之于竹林村。然而正如曹錦清所言，“這樣德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)人不是培養(yǎng)出來的，而是自己冒出的?！盵18]這也是華西村等示范村難以簡(jiǎn)單復(fù)制的重要原因。木村在打造示范過程中，由于村莊整體欠發(fā)達(dá)由來已久，村民缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，也不具備上述明星村莊的經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)能力。木村村支書、村主任一肩挑的趙書記是“跑貨車”出身，并不具備掌舵村莊發(fā)展的素質(zhì)。從木村實(shí)踐看，上級(jí)政府也沒有意識(shí)到能人帶動(dòng)村莊發(fā)展的重要作用，因此尚未將能人培養(yǎng)提上議程。

第三，村民缺乏實(shí)質(zhì)性參與示范點(diǎn)打造的能力與渠道。由于木村村組織和村中能人的不足，鎮(zhèn)政府與農(nóng)民直接交涉的經(jīng)濟(jì)成本高。橋鎮(zhèn)政府也未能建立村民參與木村示范點(diǎn)打造的途徑，沒有對(duì)廣大村民力量進(jìn)行動(dòng)員。

(二)村莊內(nèi)源性發(fā)展平臺(tái)未能建立

政府在示范點(diǎn)打造過程中輸入的財(cái)政資金是有限的，因此示范點(diǎn)應(yīng)合理利用政府資源，并適時(shí)引入市場(chǎng)力量，根據(jù)村莊具體情況建設(shè)內(nèi)源性發(fā)展平臺(tái)，逐漸將村莊產(chǎn)業(yè)存續(xù)變“輸血”為“造血”，擺脫“政府依賴癥”，形成可持續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。然而在示范點(diǎn)打造過程中，木村的內(nèi)源性發(fā)展平臺(tái)遲遲沒有建立。

被確立為示范點(diǎn)后，木村獲得了大量政府財(cái)政資金，鄉(xiāng)村旅游被確定為重點(diǎn)發(fā)展方向。訪談中，木村趙書記坦言：“旅游開發(fā)，投入三兩千萬根本不顯眼，特別是道路(建設(shè)方面)。”趙書記所說的資金投入數(shù)額實(shí)際上包含了脫貧攻堅(jiān)時(shí)期政府投入的專項(xiàng)扶貧資金。如果只考慮實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的投入，鎮(zhèn)政府打造木村示范點(diǎn)投入了超過1 000萬元人民幣。按照發(fā)展規(guī)劃，橋鎮(zhèn)還將繼續(xù)投入更多資金。然而迄今為止，政府投入的資金并沒有吸引更多社會(huì)資本流入，只有木村和附近村民投資的幾家農(nóng)家樂、小型游樂場(chǎng)等設(shè)施，呈現(xiàn)“大馬拉小車”的狀態(tài)。通過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)木村引入市場(chǎng)力量成效不大，發(fā)展平臺(tái)未能建立的原因主要包括以下幾方面：

一是缺乏發(fā)展規(guī)劃。學(xué)者通過對(duì)美麗鄉(xiāng)村實(shí)踐的考察發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)非常重要，“重建設(shè)輕規(guī)劃”會(huì)帶來同質(zhì)建設(shè)、特色不足、短期行為多等弊端。[19-20]縱觀木村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的實(shí)踐，一個(gè)突出問題就是缺乏有效的、統(tǒng)領(lǐng)全局的規(guī)劃藍(lán)圖。木村在旅游景點(diǎn)選擇方面同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏地區(qū)特色；在景點(diǎn)布局方面過于分散，缺乏合理銜接；在景點(diǎn)設(shè)計(jì)方面過于粗糙，缺乏文化內(nèi)涵(見表1)。因此，盡管橋鎮(zhèn)政府投入大量財(cái)政資金支持木村示范點(diǎn)打造工程，但吸引的社會(huì)資本與游客都寥寥無幾。

表1 木村示范點(diǎn)部分建設(shè)項(xiàng)目及政府投入規(guī)模 單位：萬元

二是缺乏經(jīng)營(yíng)理念。地方政府通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)的方式打造示范，目的是將村莊推向市場(chǎng)，試圖通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)村莊旅游業(yè)的完善，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)源性發(fā)展。因此要培養(yǎng)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)邏輯的經(jīng)營(yíng)理念，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。但從木村的實(shí)踐看，市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)理念讓位于行政理念，行政手段在示范點(diǎn)打造過程中仍占據(jù)重要位置。例如，在財(cái)政資金投入方面，注重資金投入規(guī)模而不注重資金利用效率；在優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體方面，木村鄉(xiāng)村旅游發(fā)展公司徒有其表，因無法發(fā)揮旅游公司的功效，幾乎淪為“空殼公司”。

總之，木村鄉(xiāng)村振興示范村打造的過程過多依賴行政力量，沒有在自身組織建設(shè)和平臺(tái)搭建上給予足夠重視。這不僅與鄉(xiāng)村振興激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，以及調(diào)動(dòng)各方力量投身鄉(xiāng)村振興的基本原則相悖，也導(dǎo)致政府財(cái)政資金的低效利用。最終，中央政府惠及普通村莊的鄉(xiāng)村振興政策文本邏輯被基層政府簡(jiǎn)化為示范點(diǎn)打造的實(shí)踐邏輯。由于無法復(fù)制推廣，木村示范點(diǎn)成為“偽示范”的一例代表。

四、“偽示范”生成與存續(xù)的現(xiàn)實(shí)邏輯

根據(jù)木村示范點(diǎn)打造的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為“偽示范”的生成包括三層原因：基層政府的強(qiáng)烈政績(jī)沖動(dòng)是潛在動(dòng)因；基層政府有限治理能力則是直接促成因素；上級(jí)政府在策略性把握中央政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署基礎(chǔ)上，對(duì)基層政府提供的默許和支持則是外在環(huán)境條件(見圖1)

圖1 “偽示范”重復(fù)再生的解釋進(jìn)路

(一)基層政府的強(qiáng)烈政績(jī)沖動(dòng)是“偽示范”生成的潛在動(dòng)因

根據(jù)組織社會(huì)學(xué)理論，組織的各種行為舉措受到所處環(huán)境的制約和塑造。組織行為在很大程度上反映了對(duì)所處環(huán)境的應(yīng)對(duì)策略。[21]因此，作為基層政府的橋鎮(zhèn)，其行動(dòng)策略深受中國(guó)政府內(nèi)部治理環(huán)境影響。我國(guó)縱向政府內(nèi)部治理架構(gòu)可以概括為晉升錦標(biāo)賽這種集權(quán)型競(jìng)爭(zhēng)體制。[22]在縱向上，權(quán)力集中于中央政府和高層級(jí)政府，下級(jí)政府的權(quán)力實(shí)質(zhì)性來源于上級(jí)政府的授予[23]，尤其是“上管一級(jí)”，人事權(quán)由上級(jí)政府集中掌握；在橫向上，同級(jí)官員圍繞著中心任務(wù)的各項(xiàng)指標(biāo)展開工作，上級(jí)政府根據(jù)中心任務(wù)完成情況對(duì)同級(jí)官員進(jìn)行相對(duì)排名，擇優(yōu)晉升。圍繞中心任務(wù)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員的強(qiáng)激勵(lì)主要依托晉升錦標(biāo)賽體制。

對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，中央政府提出要建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。黨政一把手是第一責(zé)任人，五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興。毫無疑問，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，也是擺在各級(jí)政府面前的中心任務(wù)。中央政府對(duì)鄉(xiāng)村振興類型的總體考慮是因地制宜，彈性推進(jìn)。理想情況下，中央政府希望能夠“抓點(diǎn)擴(kuò)面”“點(diǎn)面結(jié)合”，而不是“抓點(diǎn)放面”。中央政府對(duì)地方鄉(xiāng)村振興的具體實(shí)施持軟約束態(tài)度，但由于中央政府對(duì)鄉(xiāng)村振興模式和經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)調(diào)，仍然給一些地方政府不顧實(shí)際、集中資源打造示范點(diǎn)提供了強(qiáng)激勵(lì)的制度空間。

改革開放后，地方政府兼具“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”與“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的雙重角色，既是國(guó)家利益的代理人，又是謀求自身利益的行動(dòng)者[24]，自主性和靈活性得到了極大釋放。具體到X市，其主要領(lǐng)導(dǎo)受到晉升錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)，在不違背上級(jí)政府鄉(xiāng)村振興總體精神的情況下，對(duì)示范點(diǎn)打造活動(dòng)實(shí)行目標(biāo)硬化、壓力下壓、考核倒逼，顯然是符合基層政府自身利益的落實(shí)策略。這時(shí)X市出臺(tái)具體政策、打造示范實(shí)際上是一種“自我驅(qū)動(dòng)”，而不是傳統(tǒng)意義上的“要我驅(qū)動(dòng)”，反映出地方政府主動(dòng)適應(yīng)政府內(nèi)部治理體制的實(shí)用主義色彩。

對(duì)于橋鎮(zhèn)來說，一方面，打造示范點(diǎn)是上級(jí)政府分配的任務(wù)。在示范點(diǎn)打造名額分解下派背景下，橋鎮(zhèn)受到上級(jí)政府層層加碼，如果拿不出示范成果，鎮(zhèn)政府與主要領(lǐng)導(dǎo)在市里的考核成績(jī)必然不高。訪談中，橋鎮(zhèn)扶貧專干主任說：“上級(jí)政府要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有亮點(diǎn)。沒亮點(diǎn)，稀稀疏疏沒啥看。有亮點(diǎn)，考核分?jǐn)?shù)就高。”另一方面，橋鎮(zhèn)本身也希望將木村樹立為示范村。實(shí)際上，上級(jí)政府在2019年出臺(tái)政策，明確要求打造示范點(diǎn)，而橋鎮(zhèn)在2018年初就開始重點(diǎn)扶持木村。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，常規(guī)治理很難出政績(jī)，通過集中有限財(cái)政資源打造亮點(diǎn)來突出政績(jī)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的普遍心態(tài)?！皞问痉丁彪m不具備推廣性，但也在一定程度上改善了單個(gè)村莊的發(fā)展?fàn)顩r，并能使基層政府免于“不打造，就出局”的逆向淘汰。因此，不僅橋鎮(zhèn)，很多其他兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)也紛紛打造示范工程。

(二)基層政府有限治理能力是“偽示范”生成的直接促成因素

“偽示范”的生成是基層政府治理能力不足引起的。從歷史維度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是近代以來在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，國(guó)家向基層社會(huì)組織延伸的產(chǎn)物。作為行政體系的末梢組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)介于國(guó)家和社會(huì)之間，是直面鄉(xiāng)土社會(huì)的前沿，肩負(fù)著官民連接的重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既受到國(guó)家權(quán)力、政治制度的形塑，向著正式化、科層化、規(guī)范化方向前進(jìn)；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)又受到地方性知識(shí)的制約，機(jī)構(gòu)組成人員多來自鄉(xiāng)土社會(huì)，直面鄉(xiāng)民而治，這些特性又表現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非正式化、非科層化的一面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的上述先賦性特質(zhì)表明，相對(duì)于其他層級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一級(jí)政府組織在建制上是不完備的。從20世紀(jì)90年開始的稅費(fèi)改革、基層行政體制改革等中央政府推行的一系列政治改革行動(dòng)，在某種程度上擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不完備狀況。從權(quán)力角度看，“以縣為主”成為趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)趨于弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益成為縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)；從鄉(xiāng)村關(guān)系角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)土社會(huì)之上，二者日益疏離。[25]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能力遭到嚴(yán)重削弱，組織不完備、功能不健全，難以承擔(dān)作為一級(jí)政府完整職責(zé)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縱向政府體制改革中“結(jié)構(gòu)弱化”的同時(shí)，又遭遇到上級(jí)政府自上而下“功能強(qiáng)化”的客觀需求，尤其是在國(guó)家由“汲取型政權(quán)”向“給予型政權(quán)”轉(zhuǎn)型后，大量行政事務(wù)借助項(xiàng)目制發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)重、人少事多的窘境更為突出。退一步講，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有心打造可復(fù)制、能推廣的示范點(diǎn)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理思路封閉、工具單一、資源匱乏，這些約束性條件也使目標(biāo)難以完成。在這種有限的治理能力條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官受到政績(jī)沖動(dòng)驅(qū)使，很可能倚重過去的治理經(jīng)驗(yàn)與做法，不僅無法從過去的失敗中汲取經(jīng)驗(yàn)，反而可能把治理行為鎖定在無效率的“路徑依賴”狀態(tài)。

以橋鎮(zhèn)打造木村示范工程為例，示范點(diǎn)打造時(shí)間緊、任務(wù)重、政績(jī)考核比重高，橋鎮(zhèn)主官急于利用“短平快”的項(xiàng)目出成果。雙向約束下，政府直控、主動(dòng)培育、重金打造、不計(jì)成本成為木村示范點(diǎn)打造的典型特征。木村的示范點(diǎn)依賴政府財(cái)政“輸血”，村莊面向市場(chǎng)程度低，內(nèi)生性發(fā)展的“造血”機(jī)制始終難以建立。觀察2005年黨的十六屆五中全會(huì)以來的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，全國(guó)很多地方政府都打造了難以復(fù)制的示范點(diǎn)，如今橋鎮(zhèn)如此打造示范點(diǎn)恰似一幕情景再現(xiàn)。

反觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的珠三角、長(zhǎng)三角等東部沿海地帶，其鄉(xiāng)村示范工程打造失敗率明顯低于中部地區(qū)，有代表性的是浙江“千村示范、萬村整治”工程。這不僅與東部沿海地帶鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)融入大城市圈、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市旅游客源廣等條件密切相關(guān)，更與基層政府具有較為完善的規(guī)劃、豐沛的資源，以及基層干部市場(chǎng)意識(shí)較強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)水平較高等內(nèi)部助推條件息息相關(guān)?？傊形鞑苦l(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的有限性是其始終難以擺脫打造示范困局的重要直接原因。

(三)上級(jí)政府的默許支持是“偽示范”存續(xù)的外在環(huán)境條件

木村作為鄉(xiāng)村振興示范村，其復(fù)制性、推廣性都有待商榷，然而上級(jí)政府仍然愿意肯定木村示范村的地位。這并不是由于市縣政府領(lǐng)導(dǎo)不了解木村的真實(shí)情況，畢竟市縣政府領(lǐng)導(dǎo)頻繁視察指導(dǎo)木村，木村還是X市委書記的聯(lián)系點(diǎn)。包括X市、Y縣在內(nèi)的橋鎮(zhèn)上級(jí)政府之所以對(duì)木村示范點(diǎn)予以默許，觸發(fā)點(diǎn)在于中央政府對(duì)示范點(diǎn)打造持肯定態(tài)度。一方面，中央政府在政策設(shè)計(jì)過程中給地方政府預(yù)留了因地制宜發(fā)揮的空間，政策執(zhí)行權(quán)力交給基層政府，其直接上級(jí)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。只要下級(jí)政府示范點(diǎn)打造行為符合中央政策，那么從政策設(shè)計(jì)角度看，下級(jí)政府的示范點(diǎn)打造行為就具備合法性。另一方面，中央政府會(huì)選擇性干預(yù)地方政府對(duì)中央政策的“歪曲執(zhí)行”行為，但是“歪曲執(zhí)行”與“靈活變通”缺乏清晰的界定，往往難以有效辨別；再加之縱向行政層級(jí)多，政策執(zhí)行鏈條長(zhǎng)，中央政府不能掌握到各地方方面面的信息。因此，中央政府實(shí)際上選擇性干預(yù)的案例往往是負(fù)面影響廣、勞民傷財(cái)、目標(biāo)空洞的“形象工程”和“政績(jī)工程”。而本文所指的示范工程，為木村村民脫貧致富帶來了經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，這同“形象工程”和“政績(jī)工程”有本質(zhì)區(qū)別。因此，從中央政府角度看，木村示范點(diǎn)打造也具有制度合法性基礎(chǔ)。

示范點(diǎn)打造生成的政績(jī)受益范圍往往與示范級(jí)別相對(duì)稱。木村目前是市級(jí)示范村，顯示了市政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、落實(shí)“兩山”理念、推動(dòng)村民脫貧致富的能力，成為X市政府的政績(jī)名片。中央政策靈活執(zhí)行的要求賦予木村示范點(diǎn)以合法性地位，木村上級(jí)地方政府也樂見其成，對(duì)木村進(jìn)行大力培育。在本文個(gè)案中，“示范村的不可示范性”已經(jīng)成為上下級(jí)政府的“共有常識(shí)”(Common Knowledge)，示范村的示范功能在某種程度上被地方政府政策落實(shí)、政績(jī)宣傳的政治功能所替代。

五、結(jié)語與建議

鄉(xiāng)村振興需要示范村先行先試，探索經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮帶動(dòng)引領(lǐng)作用；但不能只打造示范，還需要構(gòu)成農(nóng)村主體部分的農(nóng)業(yè)型村莊按部就班地發(fā)展。目前，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施，一些地方政府在急于求成心理下盲目樹立示范，打造了一些不能推廣的示范村，不僅過多吸納了有限的政府財(cái)政資源，造成“示范點(diǎn)打造對(duì)多數(shù)村莊的擠壓”，更可能會(huì)影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。

對(duì)于如何打破“偽示范”重復(fù)再生這一示范悖論，本文提出以下建議：一是中央政府要從鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)角度，構(gòu)建示范點(diǎn)打造成效的綜合考核評(píng)估機(jī)制。填補(bǔ)“真示范”與“偽示范”之間的評(píng)估空隙，杜絕模糊評(píng)估的做法，從而為“真示范”“好示范”的脫穎而出提供制度土壤。二是要構(gòu)建涉及鄉(xiāng)村發(fā)展的整體性考核機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核不能只看示范點(diǎn)打造的成效，還應(yīng)該考核普通村的鄉(xiāng)村振興成效，通過考核手段倒逼基層政府放棄“示范點(diǎn)打造”本位的鄉(xiāng)村振興思想。三是要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部的培訓(xùn)教育力度。一方面要針對(duì)鄉(xiāng)村干部?jī)?nèi)部開展常規(guī)性機(jī)制，定期邀請(qǐng)本地經(jīng)驗(yàn)豐富的基層干部、黨校教師、主管領(lǐng)導(dǎo)，就黨的政策方針、好的地方示范點(diǎn)打造方法、成熟的基層治理經(jīng)驗(yàn)等開展專題培訓(xùn)，不斷豐富基層干部知識(shí)儲(chǔ)備，提升其治理能力；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政資源較為充裕的情況下，分時(shí)分批派遣干部向江浙沿海地區(qū)學(xué)習(xí)取經(jīng)，實(shí)地考察，開拓眼界，增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，學(xué)習(xí)借鑒成熟的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。