陳曉勤

(中共福建省委黨校法學(xué)教研部，福建福州350001)

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代的新課題：從信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是整合公共數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開放，促進(jìn)數(shù)據(jù)增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用的重大措施。政府作為各類政務(wù)數(shù)據(jù)的收集者、加工者和傳播者，所掌握的數(shù)據(jù)占我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源的80%左右。與社會(huì)數(shù)據(jù)相比較，政務(wù)數(shù)據(jù)在權(quán)威性和時(shí)效性上存在天然的優(yōu)勢(shì)，具有巨大的開發(fā)潛力和利用價(jià)值。[1]隨著數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的深化，政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸受到世界各國(guó)的重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年1月12日，開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)已覆蓋44個(gè)國(guó)家和地區(qū)。[2]英國(guó)開放知識(shí)基金會(huì)(Open Knowledge Foundation)通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，英國(guó)和美國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放情況在70余個(gè)國(guó)家和地區(qū)中分別位居第一和第二，而后依次是丹麥、挪威和新西蘭。[3]在政府?dāng)?shù)據(jù)開放浪潮的影響下，我國(guó)進(jìn)行了相關(guān)嘗試，但仍處于探索階段。2015年8月31日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出，“在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放”“逐步實(shí)現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社?！髽I(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放?！盵4]2016年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，要求“制定政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放目錄，依法推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開放?！盵5]2019年黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》也提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享”。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開的延伸與深化，但兩者存在著較大差異。首先，制度目的不同。政府信息公開側(cè)重強(qiáng)調(diào)公眾的知情權(quán)，重心在于“知”；而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重心則放在“應(yīng)用”，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放后的可利用性。[6]14其次，對(duì)象不同。數(shù)據(jù)的范圍比信息更加廣泛。數(shù)據(jù)可以是原始的、一手的、未經(jīng)處理的個(gè)體數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)集；信息則是經(jīng)過加工處理甚至解讀過的，具有特定含義的數(shù)據(jù)。[6]13再次，范圍和程度存在差異。什么是符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放要求的“開放”？開放知識(shí)基金會(huì)指出，開放的條件包括方便獲取、允許再散布和再利用、無技術(shù)限制、簡(jiǎn)要署名標(biāo)識(shí)、原件完整、無差別待遇、不限目的、明示許可方式等。[7]美國(guó)的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”研討會(huì)提出，開放應(yīng)當(dāng)具有八項(xiàng)原則，即全面開放、數(shù)據(jù)完整、即時(shí)發(fā)布、便民使用、機(jī)器處理、不作限制、公開格式、不需另外申請(qǐng)授權(quán)。[8]盡管不同研究機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)開放的定義存在差別，但從整體上看，政府對(duì)于數(shù)據(jù)開放的要求要比信息公開更高。最后，參與主體不同。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的利益結(jié)構(gòu)比政府信息公開更為復(fù)雜。政府信息公開主要涉及行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)公開主體；而政府?dāng)?shù)據(jù)開放除了行政機(jī)關(guān)、申請(qǐng)開放主體之外，還涉及數(shù)據(jù)利用主體和數(shù)據(jù)權(quán)屬主體。

既往研究曾經(jīng)將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開混為一談，但隨著社會(huì)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和研究的深入，二者逐漸區(qū)分開來。目前，我國(guó)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的研究主要集中在以下幾方面：(1)政府?dāng)?shù)據(jù)開放概念的梳理。學(xué)者們基本達(dá)成共識(shí)，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開相比，側(cè)重于數(shù)據(jù)資源價(jià)值挖掘和利用。[6]14，[9](2)政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量和整合研究。政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量是增值利用的關(guān)鍵，應(yīng)建立一個(gè)整體的數(shù)據(jù)資源收集、整合、管理、費(fèi)用預(yù)算體系。[10](3)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬研究。政府?dāng)?shù)據(jù)存在公共屬性和私人屬性雙重特征，應(yīng)當(dāng)厘清產(chǎn)權(quán)歸屬。[11](4)政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理研究。學(xué)者們從參與主體、影響因素、體制機(jī)制與能力建設(shè)等方面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行了分析。[6]14-15，[12](5)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的安全和隱私研究。學(xué)界普遍認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)在開放和增值利用中存在濫用個(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。[13](6)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法研究。政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)采集、匯聚、共享、開放的范圍，明確開放的原則、范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)等。[14-15]現(xiàn)有成果從不同層面將政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入理論視野，但仍有進(jìn)一步深化研究的空間，表現(xiàn)在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的關(guān)注不足、對(duì)制度如何回應(yīng)實(shí)踐分析較少等，這也正是本文試圖討論的問題。

二、制度缺失與運(yùn)行乏力：政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度供給不足

國(guó)家層面并沒有對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行專門立法，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的依據(jù)只是《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。2019年4月3日修訂的《條例》第八條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府信息資源的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化管理，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開平臺(tái)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)融合，提高政府信息公開在線辦理水平?！痹撘?guī)定內(nèi)容較為宏觀與原則。

地方在政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法方面進(jìn)行了一定探索，但存在兩大問題：一是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度供給不足。目前，貴州、天津、海南、上海等制定了相關(guān)法規(guī)規(guī)章，但這些法規(guī)規(guī)章或僅規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理辦法，或只是制定了數(shù)據(jù)發(fā)展或智慧城市的建設(shè)規(guī)劃，并未對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。[16]95而在已經(jīng)施行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放地方立法中，除《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》規(guī)定得較為詳細(xì)全面外，大部分立法還是將重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)共享上，較少涉及數(shù)據(jù)開放。二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要目的——“應(yīng)用”，存在被忽略的現(xiàn)象。當(dāng)前政府并未完全理清政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)別，在法律文本中未加以區(qū)別，仍然將數(shù)據(jù)開放像信息公開一樣管理和限制，沒有體現(xiàn)數(shù)據(jù)開放可及便利性、利用增值促進(jìn)性的特點(diǎn)。[16]99在相關(guān)立法規(guī)定中，數(shù)據(jù)管理被賦予更多的權(quán)重，而對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制及其促進(jìn)規(guī)定則缺少關(guān)注。這導(dǎo)致實(shí)踐中政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用缺少法律依據(jù)。尤其是數(shù)據(jù)使用授權(quán)機(jī)制的缺失，已經(jīng)成為社會(huì)和企業(yè)開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的阻礙，極大地減損數(shù)據(jù)的應(yīng)用可能和開發(fā)價(jià)值。由于立法的空白，有些企業(yè)擔(dān)憂觸碰法律紅線，既不清楚如何獲取政府?dāng)?shù)據(jù)，也不知道如何使用政府?dāng)?shù)據(jù)，抑制了開發(fā)和創(chuàng)新的動(dòng)力。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐困境

在實(shí)踐上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚處于起步階段，存在著數(shù)據(jù)采集匯聚質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)開放范圍不明、數(shù)據(jù)開放程序不清、數(shù)據(jù)應(yīng)用無影響力和數(shù)據(jù)安全保護(hù)不足等問題。

第一，數(shù)據(jù)采集匯聚質(zhì)量不高。數(shù)據(jù)采集質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是數(shù)據(jù)缺失統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)生產(chǎn)單位采集準(zhǔn)確度欠佳、錄入不規(guī)范的問題依然較為常見，數(shù)據(jù)字段缺失問題時(shí)有發(fā)生。二是部門多頭采集導(dǎo)致描述同一問題的數(shù)據(jù)存在差異。如民政部門、公安部門和法院都會(huì)對(duì)婚姻數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，但是卻常出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)難以發(fā)揮有效價(jià)值。而在數(shù)據(jù)匯聚方面，從橫向上看，數(shù)據(jù)資源管理?xiàng)l塊分割，“數(shù)據(jù)孤島”“信息煙囪”現(xiàn)象依然存在。一些政府和社會(huì)需求強(qiáng)烈的民生數(shù)據(jù)，如公積金、醫(yī)保、水、電等還未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)匯盡匯”。從縱向上看，政府各層級(jí)之間的數(shù)據(jù)共享環(huán)節(jié)仍不順暢，平臺(tái)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接存在目錄不一致、需要二次錄入等問題，已經(jīng)匯集的數(shù)據(jù)也回流不足。雖然省級(jí)層面匯集了不少數(shù)據(jù)，但地市卻缺少可用數(shù)據(jù)，且向上級(jí)部門申請(qǐng)數(shù)據(jù)的程序繁瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)。

第二，數(shù)據(jù)開放范圍不明。目前有些數(shù)據(jù)權(quán)屬、類型規(guī)定不清，加上考慮到數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私等問題，一些政府部門對(duì)數(shù)據(jù)開放范圍仍然持相對(duì)保守的態(tài)度。在此背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍的劃定并不明晰，主要體現(xiàn)在兩方面：一是相關(guān)立法和規(guī)范性文件對(duì)“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政務(wù)信息資源”的規(guī)定范圍大小不一。最大的范圍除了政府部門還包括事業(yè)單位、社會(huì)組織、公共企業(yè)的數(shù)據(jù)，而最為狹窄的范圍僅包括政府部門和事業(yè)單位的數(shù)據(jù)。規(guī)定范圍不同影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍在不同地區(qū)出現(xiàn)巨大差別。二是立法中大多將政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)分類，常見分類為“無條件開放的數(shù)據(jù)”“有條件開放的數(shù)據(jù)”，但這兩種分類之間的界限并不分明。在政府部門保守態(tài)度的影響下，實(shí)際操作中容易出現(xiàn)大部分有價(jià)值的數(shù)據(jù)被劃入“有條件開放的數(shù)據(jù)”的情況，削弱數(shù)據(jù)獲取和開發(fā)的便捷性。

第四，數(shù)據(jù)應(yīng)用無影響力。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主要目的在于開發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，使其被社會(huì)和市場(chǎng)充分利用。在對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)瀏覽、下載、開發(fā)應(yīng)用情況的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用并未形成數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)和利用的積極性沒有被激發(fā)。據(jù)調(diào)研，不少大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)的代表提出，大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)沒有開放，而開放的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。截至2016年1月，青島和武漢的數(shù)據(jù)集平均下載量?jī)H為9次和1次，北京、上海、青島、武漢政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用僅為59個(gè)。[16]99造成這一情況的原因，一方面是相關(guān)立法不完善。由于缺少數(shù)據(jù)開放的規(guī)則，政府擔(dān)憂開放數(shù)據(jù)可能導(dǎo)致國(guó)家秘密和個(gè)人隱私泄露，容易觸碰法律底線、引發(fā)社會(huì)問題。一些政府工作人員認(rèn)為開放數(shù)據(jù)是吃力不討好的事情。另一方面是因?yàn)檎畬?duì)開放數(shù)據(jù)應(yīng)用的宣傳和促進(jìn)力度不足。社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放了解不多，尚未發(fā)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)這一“富礦”挖掘的巨大潛力。

第五，數(shù)據(jù)安全保護(hù)不足。盡管在大數(shù)據(jù)相關(guān)立法中，數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的規(guī)范內(nèi)容最多，但仍然不足以滿足實(shí)踐需求。政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施數(shù)據(jù)匯聚共享平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)維，但承建、開發(fā)主體為企業(yè)。數(shù)據(jù)安全從某種程度上來說系于承建、開發(fā)者之手，然而相關(guān)監(jiān)管制度對(duì)個(gè)人隱私、商業(yè)秘密等保護(hù)規(guī)定不明，對(duì)承建、開發(fā)者缺少監(jiān)管，提高了數(shù)據(jù)泄露和濫用的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)化后的社會(huì)和個(gè)人信息經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，且極易被復(fù)制、傳輸和查找，一旦發(fā)生泄露和濫用，則影響和損失巨大。

三、回應(yīng)實(shí)踐需求：政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律框架的構(gòu)建

政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律框架的構(gòu)建應(yīng)圍繞實(shí)踐需求。其中，數(shù)據(jù)采集匯聚是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前提，要提供全面優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放開發(fā)制度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的核心，應(yīng)當(dāng)對(duì)數(shù)據(jù)開放的范圍和程序、數(shù)據(jù)使用授權(quán)、數(shù)據(jù)應(yīng)用促進(jìn)加以規(guī)定，以保障社會(huì)和市場(chǎng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的充分開發(fā)應(yīng)用；政府?dāng)?shù)據(jù)開放不可避免地涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，需要完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度(見圖1)。

(一)明晰政府?dāng)?shù)據(jù)采集匯聚法律制度

采集匯聚是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“上游”。該制度旨在規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)采集，打破“信息壁壘”“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，加快政府各部門、公共數(shù)據(jù)庫之間的互通共享，整合公共數(shù)據(jù)，形成全面、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)集合，提高開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。因此，需要完善兩類制度：一要細(xì)化政府?dāng)?shù)據(jù)采集、制作、管理制度，包括規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)采集的渠道、格式、標(biāo)準(zhǔn)、邊界；規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)分類、處理、清洗、加工；監(jiān)管規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的存儲(chǔ)、調(diào)取等。這類規(guī)則應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面進(jìn)行，若由地方立法進(jìn)行規(guī)定，會(huì)造成不同部門、地區(qū)采集數(shù)據(jù)維度各異，獲取的數(shù)據(jù)很難開發(fā)應(yīng)用等問題。二要明確政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚共享制度。這一制度既涉及數(shù)據(jù)共享的范圍邊界、使用方式和相應(yīng)權(quán)利義務(wù)等，也涉及政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)和社會(huì)數(shù)據(jù)平臺(tái)的對(duì)接和共享機(jī)制。一方面需要規(guī)定數(shù)據(jù)由上至下的回流機(jī)制，簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)共享申請(qǐng)的程序，保障地市層級(jí)的數(shù)據(jù)使用；另一方面應(yīng)當(dāng)要求政務(wù)部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及時(shí)向數(shù)據(jù)共享平臺(tái)匯聚，尤其是與民生有緊密關(guān)聯(lián)、社會(huì)需求迫切的數(shù)據(jù)。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律框架

(二)完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放開發(fā)法律制度

1.劃定政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍。數(shù)據(jù)開放范圍是政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律制度的核心內(nèi)容，涉及以下幾方面：開放數(shù)據(jù)的形式、主體、內(nèi)容要素；依據(jù)性質(zhì)、用途、權(quán)益等因素建立的數(shù)據(jù)分類分級(jí)體系；政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍、條件；政府?dāng)?shù)據(jù)開放的負(fù)面清單；政府?dāng)?shù)據(jù)目錄的編制與更新制度等。時(shí)建中認(rèn)為，數(shù)據(jù)跨區(qū)域的開放、互通和分享是大數(shù)據(jù)的特性；地方立法不免具有局限性，與大數(shù)據(jù)特性不一致，有可能阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還有可能成為地方保護(hù)的手段。[17]因此，“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府信息資源”等對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放范圍影響巨大的根本性定義和分類，需要從國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，才能避免由于地域規(guī)定不同導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放范圍存在差異的問題，才能打破地方立法局限對(duì)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙。

2.明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律程序。為規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程，需要通過法律程序明確數(shù)據(jù)開放的步驟、途徑等內(nèi)容。首先，應(yīng)當(dāng)建立數(shù)據(jù)安全審查程序，以避免造成違背保密要求、威脅國(guó)家安全的后果。可以規(guī)定網(wǎng)信部門會(huì)同大數(shù)據(jù)管理部門、網(wǎng)安部門在政府?dāng)?shù)據(jù)開放前進(jìn)行分級(jí)分類安全測(cè)評(píng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完善安全防護(hù)、應(yīng)急處置等措施，保障數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)安全可靠。其次，需要規(guī)定數(shù)據(jù)開放、更新程序，明確政府?dāng)?shù)據(jù)主動(dòng)開放與及時(shí)更新的責(zé)任、時(shí)限和內(nèi)容。如依據(jù)數(shù)據(jù)開放的不同類型設(shè)定開放程序，無條件開放的數(shù)據(jù)依托數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)直接獲取，有條件開放的數(shù)據(jù)應(yīng)由公民、法人或其他組織通過數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)向數(shù)據(jù)生產(chǎn)應(yīng)用單位索取。數(shù)據(jù)提供和開放部門應(yīng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性和可用性。再次，應(yīng)當(dāng)細(xì)化數(shù)據(jù)開放申請(qǐng)程序，尤其應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)開放申請(qǐng)的響應(yīng)時(shí)限。如《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》征求意見稿規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以及公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)在接到申請(qǐng)10個(gè)工作日內(nèi)對(duì)數(shù)據(jù)開放的申請(qǐng)予以答復(fù)。最后，應(yīng)規(guī)定數(shù)據(jù)不予開放的告知程序和數(shù)據(jù)開放監(jiān)督程序，賦予公眾參與和反饋權(quán)利，為其提供救濟(jì)渠道。此外，還可以在行政體系中引入數(shù)據(jù)開放的評(píng)估和問責(zé)機(jī)制，如將影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放的幾個(gè)重要指標(biāo)進(jìn)行量化，在政府的績(jī)效考評(píng)中納入數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用情況等內(nèi)容，定期考核評(píng)分。

4.強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用促進(jìn)法律制度。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要目的在于公共數(shù)據(jù)得到有效應(yīng)用，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大價(jià)值。僅注重開放數(shù)據(jù)，忽略開發(fā)、應(yīng)用，容易落入“為開放而開放”的陷阱。強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用促進(jìn)法律制度應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：首先要建立數(shù)據(jù)開發(fā)、應(yīng)用的政府購買法律制度。如《吉林省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》征求意見稿第四十一條規(guī)定：“省、市(州)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)政府購買服務(wù)政策，加大對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度。”其次要制定促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)、應(yīng)用的行政指導(dǎo)制度，可以采取示范項(xiàng)目、信息通報(bào)會(huì)、社會(huì)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)利用指導(dǎo)等多元形式進(jìn)行。如美國(guó)白宮科技政策辦公室、商務(wù)部與紐約大學(xué)在2014年聯(lián)合舉辦開放數(shù)據(jù)圓桌會(huì)議。會(huì)議中有20多個(gè)利用政府?dāng)?shù)據(jù)的公司和機(jī)構(gòu)，就開放政府?dāng)?shù)據(jù)的需求、可操作性等要求開展結(jié)構(gòu)性對(duì)話溝通。[21]研究顯示，不少大數(shù)據(jù)相關(guān)的中小企業(yè)代表也反映希望政府面向企業(yè)開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用的培訓(xùn)，特別是針對(duì)政府開放數(shù)據(jù)應(yīng)用案例的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。最后要明確政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)、應(yīng)用的收益分配制度。一則政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)和利用的積極性和效率必將涉及數(shù)據(jù)開放的費(fèi)用問題。政府機(jī)構(gòu)收集、制作、復(fù)制、發(fā)布數(shù)據(jù)要付出成本，可以收取一定費(fèi)用，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，但對(duì)這種費(fèi)用的額度應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制，僅限于邊際成本。二則政府與企業(yè)共同開發(fā)數(shù)據(jù)，也需要依據(jù)開發(fā)利用價(jià)值貢獻(xiàn)度，合理分配開發(fā)利益。如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定，在共同開發(fā)數(shù)據(jù)情況下，政府可以獲得收益，所得收益作為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，繳入同級(jí)財(cái)政金庫。

(三)細(xì)化數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度

數(shù)據(jù)安全保護(hù)制度是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的有力支撐，需要明確對(duì)數(shù)據(jù)匯聚、開放平臺(tái)和流程的安全標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障措施。如對(duì)數(shù)據(jù)匯聚平臺(tái)的安全等級(jí)和建設(shè)運(yùn)維機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)定，在保障數(shù)據(jù)安全前提下采用沙箱技術(shù)、堡壘機(jī)、審核流程等方式進(jìn)行開放，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離，讓數(shù)據(jù)“可用不可見”。[22]此外，還應(yīng)加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)制度的建設(shè)。大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展改變了政府?dāng)?shù)據(jù)獲取、處理、共享、開放的渠道和方式。為避免數(shù)據(jù)不當(dāng)開放和泄露帶來的隱私、歧視等問題，保護(hù)個(gè)人信息的緊迫性日益上升。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，需要通過數(shù)據(jù)隱私網(wǎng)絡(luò)服務(wù)協(xié)議、再識(shí)別規(guī)制條款等技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，并賦予公民由多個(gè)權(quán)利組成的“權(quán)利束”，對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)?！皺?quán)利束”包括個(gè)人的隱私權(quán)以及與之相關(guān)的知情權(quán)、同意權(quán)、控制權(quán)、拒絕自動(dòng)畫像權(quán)、刪除權(quán)、由于違法或不當(dāng)數(shù)據(jù)開放行為蒙受損害時(shí)的異議救濟(jì)權(quán)利等。