葉益均

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海200042)

2015年12月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015―2020年)》(以下簡稱《綱要》)明確提出：“積極開展建設(shè)法治政府示范創(chuàng)建活動，大力培育建設(shè)法治政府先進典型?！边x取地方法治政府建設(shè)的優(yōu)秀成果，提煉實踐經(jīng)驗，有助于激勵和指導(dǎo)其他地方的法治政府建設(shè)，進而提高全國法治政府建設(shè)水平?！胺ㄖ握劇庇芍袊ù髮W(xué)法治政府研究院于2010年發(fā)起設(shè)立，至今已評選出大量富有價值的地方法治改革實踐事例。作為一個民間機構(gòu)主辦的獎項，“法治政府獎”兼具擺脫體制因素干擾和評選標準更為合理的雙重優(yōu)勢，其評選獲得高校專家的智識支持?；诖?，本文通過對五屆“法治政府獎”獲獎項目的分析，探究地方法治政府建設(shè)的不足之處，并提煉法治發(fā)達地區(qū)在法治政府建設(shè)中的成功經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合其他地方獲獎項目的實踐狀況，總結(jié)可供各地推廣學(xué)習(xí)的舉措，以發(fā)揮法治政府先進典型的示范作用，助力全國各地實現(xiàn)“基本建成法治政府”的愿景。

一、地方法治政府建設(shè)概況

第1屆至第5屆“法治政府獎”獲獎項目(不包含提名獎)共56項。其中，第1屆8項，第2屆13項，第3屆和第4屆各10項，第5屆15項?！胺ㄖ握劇辈捎渺`活的評選方式，使得每年獲獎數(shù)量不固定，在保證獲獎項目質(zhì)量的同時，也為值得推廣的地方改革提供展示平臺。

(一)獲獎項目的地方分布情況

獲獎項目的地方分布在一定程度上可以體現(xiàn)各個地方的法治建設(shè)水平，反映當(dāng)下地方法治改革的區(qū)域差距。排除中央主導(dǎo)的法治改革，各個地方法治政府建設(shè)的獲獎數(shù)量呈現(xiàn)集團式分布特征。具體而言，廣東省的獲獎數(shù)量為9項，遙遙領(lǐng)先于其他省份，處于第一集團；北京和浙江的獲獎數(shù)量各為5項，江蘇和上海的獲獎數(shù)量各為4項，屬于第二集團；其他省份的獲獎數(shù)量為3項或3項以下，位于第三集團(見圖1)。從數(shù)量上來看，除中央主導(dǎo)的6項改革之外，第一集團和第二集團的獲獎項目共27項，第三集團的獲獎項目共23項。第一集團和第二集團獲獎項目占所有獲獎項目的近半數(shù)，且都由沿海經(jīng)濟強省組成，是地方法治政府建設(shè)的發(fā)達地區(qū)。

圖1 第1屆至第5屆“法治政府獎”獲獎數(shù)量的地方分布

從第1屆到第5屆，第一集團和第二集團“法治政府獎”獲獎項目的數(shù)量占比總體呈上升趨勢(見表1)，說明地方間法治政府建設(shè)水平的差距在逐漸拉大。

表1 第1屆至第5屆各地方“法治政府獎”獲獎數(shù)量占比 單位：%

廣東、北京、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于在法治改革過程中積累了大量經(jīng)驗，并擁有豐富的法律人才資源和高水平的法學(xué)研究機構(gòu)，因此改革的成效遙遙領(lǐng)先于其他地區(qū)，并在地方法治競爭中逐漸同法治建設(shè)落后的地區(qū)拉開差距。但是甘肅、四川、湖南等經(jīng)濟較為弱勢的地區(qū)在法治政府建設(shè)方面也取得了可觀的成果?？梢姡?jīng)濟和人才的優(yōu)勢并非決定法治水平差距的唯一因素，地方政府的主觀因素對法治政府建設(shè)也起到重要作用。

(二)獲獎項目的領(lǐng)域分布情況

獲獎項目在不同改革領(lǐng)域的分布情況可以反映出地方改革的側(cè)重點，這些側(cè)重點是近些年來地方法治改革的熱點領(lǐng)域。除行政法治綜合改革外，行政執(zhí)法、行政服務(wù)、行政復(fù)議、行政訴訟、政府考核與評估等領(lǐng)域的獲獎數(shù)較高，屬于熱門領(lǐng)域(見圖2)。這一方面說明這些領(lǐng)域備受地方政府青睞，并產(chǎn)生大量優(yōu)秀的改革成果；另一方面也揭示出這些領(lǐng)域存在許多亟待解決的問題。當(dāng)然，這并不意味著行政立法、市場監(jiān)管等非熱門領(lǐng)域存在的問題已全部得到解決。與此相反，這些非熱門領(lǐng)域改革成果的缺乏容易導(dǎo)致法治政府建設(shè)出現(xiàn)“偏科”現(xiàn)象，難以適應(yīng)社會發(fā)展對政府法治建設(shè)的需求。

圖2 第1屆至第5屆“法治政府獎”獲獎項目的領(lǐng)域分布(中央除外)

改革領(lǐng)域分布不均衡的客觀原因可能有以下幾方面：一是受中央政策的推動，許多地方開展相應(yīng)領(lǐng)域的試點改革，進而涌現(xiàn)出大量法治政府建設(shè)成果，如行政復(fù)議領(lǐng)域。二是熱門領(lǐng)域的改革大多啟動較早，許多地方政府在2010年“法治政府獎”設(shè)立之前便已經(jīng)積累了數(shù)年的實踐經(jīng)驗，這些領(lǐng)域的改革更為成熟，成果也較為豐富，如行政執(zhí)法、行政訴訟等領(lǐng)域。三是部分領(lǐng)域的改革在近幾年才逐步展開，屬于新興領(lǐng)域，優(yōu)秀的改革成果還未涌現(xiàn)，如社會信用建設(shè)、基層社會治理、網(wǎng)約車監(jiān)管等領(lǐng)域。四是一些領(lǐng)域涉及行政過程的上游，長期缺乏關(guān)注，改革難度大、缺乏可供借鑒的經(jīng)驗，改革成果自然比較少，如行政立法、行政程序、行政決策等領(lǐng)域；反之，行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的改革多處于行政過程的下游，改革成本適中、阻力小，且因直接影響公民權(quán)利義務(wù)而受到中央和地方政府重視，由此涌現(xiàn)大量富有創(chuàng)造力的改革成果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法、政務(wù)服務(wù)和行政訴訟領(lǐng)域的獲獎項目分布相對較均勻，一直以來受到持續(xù)關(guān)注；行政復(fù)議改革則由于試點原因，在一段期間內(nèi)較為集中地展現(xiàn)改革成果；基層社會治理、市場監(jiān)管、社會信用建設(shè)領(lǐng)域的改革成果則在近幾年才獲得認可；而行政立法、行政程序、行政決策、行政隊伍建設(shè)等領(lǐng)域的優(yōu)秀成果被關(guān)注時間較短，沒有得到持續(xù)推進(見表2)。

綜上所述，地方法治政府建設(shè)存在地方間差距較大和領(lǐng)域分布不均衡的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生受制于諸多客觀因素。在此前提下，發(fā)揮地方政府的主觀能動性，有助于化解客觀因素帶來的消極影響，提高地方法治政府建設(shè)質(zhì)量，拓展建設(shè)領(lǐng)域。2019年5月，中央全面依法治國委員會辦公室發(fā)布的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》指出：“各地區(qū)要充分發(fā)揮先進典型的示范引領(lǐng)作用……形成‘先進帶后進’的創(chuàng)建機制，促進法治政府建設(shè)區(qū)域協(xié)同推進。”當(dāng)前，一些地方法治政府建設(shè)，或因因地制宜，或因踐行長效的改革策略，或因發(fā)揮第三方機構(gòu)、法院和上級政府評估的作用，取得了優(yōu)秀的改革成果，提升了法治建設(shè)的成效。總結(jié)這些地區(qū)法治政府建設(shè)的經(jīng)驗，對提高全國法治政府建設(shè)水平有所裨益。

表2 “法治政府獎”各領(lǐng)域獲獎分布情況(中央除外)

二、地方法治政府建設(shè)的經(jīng)驗

(一)因地制宜：因應(yīng)地方特色

地方法治政府建設(shè)的區(qū)位因素可以分為歷史和地理兩個方面。歷史因素是指該地方經(jīng)由長時間發(fā)展而形成的文化傳統(tǒng)和社會風(fēng)氣，地理因素是指該地方社會發(fā)展的程度以及所擁有的經(jīng)濟文化資源。區(qū)位因素往往具有穩(wěn)定性，在短時間內(nèi)不會發(fā)生顯著變化。不同地方法治建設(shè)的區(qū)位因素受歷史和地理兩種因素的影響，往往存在不同程度的差異。《綱要》指出，法治政府建設(shè)要“堅持從中國實際出發(fā)，解決中國實際問題”。地方法治政府建設(shè)勢必受到區(qū)位因素的影響，其面臨的問題往往帶有地方特色。因此，地方法治政府建設(shè)需因地制宜，適應(yīng)地方發(fā)展狀況，發(fā)揚優(yōu)勢法治項目，以提升法治建設(shè)的成效。與此相反，當(dāng)下有一些地方在法治政府建設(shè)過程中陷入了“模仿式”立法的困局，對上位法規(guī)則進行不必要的重復(fù)，不僅增加立法和適用的成本、損害中央立法的權(quán)威，也難以突出體現(xiàn)立法預(yù)期的地方特色。[1]

1.適應(yīng)地方發(fā)展狀況。受區(qū)位因素的影響，地方法治政府建設(shè)勢必需要適應(yīng)地方發(fā)展狀況，以滿足本地社會發(fā)展對上層建筑的需求。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些地方逐漸產(chǎn)生新的問題，亟需行政權(quán)介入并對此加以規(guī)范。浙江省在歷史上有重商傳統(tǒng)，改革開放以來浙江民營經(jīng)濟發(fā)展迅速，并最終形成了以“溫州模式”為代表，以市場為取向和民營經(jīng)濟為主體發(fā)展經(jīng)濟的“浙江模式”。[2]發(fā)達的市場經(jīng)濟有助于催生良好的平等意識和契約精神，這就要求行政機關(guān)嚴守規(guī)則，盡可能采用協(xié)商等柔性行政行為。與行政處罰和強制不同，行政合同作為一種柔性行政行為，不會直接對公民權(quán)利造成侵害，但由于行政合同爭議所引發(fā)的大量糾紛導(dǎo)致政府公信力下降和國有財產(chǎn)損失的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此對行政合同加以規(guī)范則勢在必行。寧波市政府自2017年3月起實施《行政機關(guān)合同審查指南》，明確規(guī)定行政合同的具體內(nèi)容、審查程序和審查主體，進而使行政合同適應(yīng)本地市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，構(gòu)筑平等協(xié)商的合作理念。

2.發(fā)揮地方優(yōu)勢。區(qū)位因素的差別意味著各個地方擁有獨特的自然、社會和文化資源。利用好這一資源優(yōu)勢，有助于提高法治政府建設(shè)的成效。北京作為我國首都，擁有首屈一指的科研能力和政治資源。在信訪領(lǐng)域，位于北京的國家信訪局具有處理全國范圍內(nèi)重要信訪事項的職能，可以為解決信訪問題提供豐富的案例和實踐資料。在國家信訪局和北京市政府的支持下，北京市信訪辦于2009年成立“北京市信訪矛盾分析研究中心”。該機構(gòu)以北京市的大量信訪案例和相關(guān)部門的豐富工作經(jīng)驗為基礎(chǔ)，并聘任知名專家學(xué)者擔(dān)任指導(dǎo)人員，開展多項課題研究，積極參與信訪立法工作，在解決信訪問題上發(fā)揮了重要作用。此外，為進一步推動信訪研究的持續(xù)性和普遍性，該研究中心同北京高校合作，設(shè)置了信訪碩博士培養(yǎng)方向，并推動一些高校開設(shè)了信訪相關(guān)的課程，為我國信訪研究帶來充足的有生力量。

法治發(fā)達地區(qū)適應(yīng)本地社會發(fā)展的特點，積極尋求解決當(dāng)下社會問題的有效方案，不斷適應(yīng)社會發(fā)展所帶來的新要求。法治欠發(fā)達地區(qū)也可以做到因地制宜，針對本地區(qū)的特有問題，嘗試尋找符合地方特色的解決路徑。甘肅省臨夏市政府在征地拆遷過程中，面對當(dāng)?shù)胤课荻酁槿龑右韵略郝涫綖橹鞯默F(xiàn)象，探索施行以院落面積為主、院落內(nèi)房屋面積為輔的征收補償計算標準。[3]78這一補償標準致力于防止過去因以房屋面積計算為主要標準而導(dǎo)致被拆遷人突擊加蓋房屋、漫天要價的現(xiàn)象發(fā)生，并取得了良好效果，進而在源頭上化解了拆遷過程中的潛在糾紛，使城市規(guī)劃建設(shè)得以順利推進。雖然臨夏市法治政府建設(shè)受到地方社會發(fā)展程度和法治資源的限制，但是臨夏市政府在對地方發(fā)展情況予以深度掌握的基礎(chǔ)上，以解決問題為導(dǎo)向，在傳統(tǒng)的拆遷補償領(lǐng)域取得頗具實效的改革成果。

(二)集腋成裘：踐行長效的改革策略

符合地方發(fā)展狀況是地方法治政府建設(shè)得以成功的基礎(chǔ)，而長效的改革策略則是改革能夠持續(xù)推進的動力和指針。下文以浙江省和廣州市為例，分析法治發(fā)達地區(qū)如何通過長效的改革策略推動法治政府建設(shè)。

1.浙江的服務(wù)型政府改革。2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”高級研究班上首次提出要“建設(shè)服務(wù)型政府”。[4]此后，服務(wù)型政府便成為我國法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，《綱要》也將建設(shè)服務(wù)型政府列為法治政府建設(shè)的基本原則。自改革開放以來，浙江省的市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，為進一步發(fā)揮市場經(jīng)濟對社會發(fā)展的推動作用，浙江省各個地區(qū)積極響應(yīng)中央要求，通過法治改革實現(xiàn)政府服務(wù)方式的蛻變。早在2003年，浙江省政府便在《關(guān)于進一步深化省級行政審批制度改革的實施意見》中提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標，并逐漸擴展至各個領(lǐng)域。在執(zhí)法領(lǐng)域，杭州市公安局自2008年以來開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，并首創(chuàng)執(zhí)法領(lǐng)域的“杭州樣本”。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提升了執(zhí)法質(zhì)量和效果，減少因粗放執(zhí)法而導(dǎo)致的社會問題，人民滿意度逐年上升。在行政審批領(lǐng)域，寧波市政府以相對人需求為出發(fā)點，于2010年實施《寧波市行政審批服務(wù)標準化建設(shè)實施意見》，改變過去從單個部門角度改革的做法，在一級政府權(quán)限內(nèi)構(gòu)建行業(yè)的聯(lián)合審批標準，從實質(zhì)意義上做到“把方便讓給公眾，把麻煩留給政府”。此外，從下級政府發(fā)端的綜合改革也逐步推進。嘉善縣政府于2015年印發(fā)《全面深化“縣域善治”改革方案》，以構(gòu)建“縣域善治”體系為目標實施全國首個簡政優(yōu)權(quán)綜合改革。一是通過編制權(quán)責(zé)清單厘清各部門權(quán)力邊界，縮減近五成權(quán)力項目；二是在全省率先開展綜合行政執(zhí)法改革，將17個主體26個領(lǐng)域1 073項行政處罰權(quán)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門，將全縣86%的綜合執(zhí)法人員配置到基層一線，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化全覆蓋的“20分鐘執(zhí)法圈”[5]；三是在縣內(nèi)設(shè)置“紅色代辦員”，實現(xiàn)行政審批上門服務(wù)，極大提升審批效率，滿足民眾需求。

多領(lǐng)域、多地區(qū)的法治政府建設(shè)實踐，為服務(wù)型政府建設(shè)積累了大量經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，浙江省政府在2016年提出實施“最多跑一次”改革，將原先服務(wù)型政府的目標升級為實現(xiàn)放、管、服的有機銜接和全面推進，從而極大提升民眾在改革中的獲得感?！白疃嗯芤淮巍辈粌H內(nèi)含一系列法治改革的舉措，更意味著法治政府建設(shè)理念的革新。在浙江省社會科學(xué)院和浙江省統(tǒng)計局作為第三方評估機構(gòu)開展的“最多跑一次”改革滿意度專項評估中，企業(yè)和群眾對“最多跑一次”改革好評度達到100%，對辦事體驗給予“五星或四星”好評的比例高達95.8%。[3]8此外，浙江省的“最多跑一次”改革也獲得中央高度肯定。在十三屆全國人民代表大會第一次會議上，李克強總理指出要“使更多事項在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場辦的也要力爭做到‘只進一扇門’‘最多跑一次’”，這是對浙江多年以來改革成果的高度肯定?！白疃嗯芤淮巍背蔀檎憬ㄖ握ㄔO(shè)的名片，使浙江在地方法治競爭中脫穎而出。

2.廣州的依法行政改革。“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！绷⒎▽τ诘胤礁母飳嵺`具有固化和引領(lǐng)作用。一方面，立法可以將實踐中的做法上升為具有普遍適用性的規(guī)范，以鞏固改革成果；另一方面，立法為政府的治理活動提供依據(jù)，使改革于法有據(jù)?！毒V要》指出要“加強重點領(lǐng)域政府立法”，其中包括加強政府自身建設(shè)領(lǐng)域。早在十余年前，廣州市便嘗試通過立法推進政府自身建設(shè)。為全面推進政務(wù)公開，廣州市政府于2003年起施行《廣州市政府信息公開規(guī)定》，這是我國第一部關(guān)于政府信息公開的地方政府規(guī)章，首次明確了政府信息公開的原則、權(quán)利人和義務(wù)人，并首創(chuàng)重大決策預(yù)公開、依申請公開、評議考核等一系列制度。[6]19該規(guī)定公布實施后，其他地區(qū)紛紛效仿并開展政府信息公開的立法工作，這極大推動了我國政府信息公開的法治化進程。經(jīng)過數(shù)年地方實踐經(jīng)驗的積累，國務(wù)院于2008年實施《政府信息公開條例》，填補了我國信息公開領(lǐng)域立法的空白。此后，廣州市相繼于2007年、2009年、2011年實施《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》。其中，《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》是全國首部全面規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章，《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》是我國第一部全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的政府規(guī)章。隨著各個領(lǐng)域立法的逐步完善和實踐中產(chǎn)生許多較為成熟的經(jīng)驗制度，廣州市于2017年實施《廣州市依法行政條例》，以整合各領(lǐng)域的建設(shè)成果。該條例是全國第一部全面規(guī)范依法行政的地方性法規(guī)，首次在立法中明確了依法行政原則和基本要求，對行政決策的程序、行政執(zhí)法的規(guī)范、依法行政的監(jiān)督和保障機制等作了具體規(guī)定，為全面提升依法行政水平、加快建成法治政府指明了前進方向和具體的路徑。[6]60廣州通過地方立法推進法治政府建設(shè)并取得一系列法治政府建設(shè)成果?？偨Y(jié)廣州市的改革實踐，可以發(fā)現(xiàn)其具有如下特點：一是將改革領(lǐng)域集中于加強政府自身建設(shè)，為實現(xiàn)依法行政的愿景而逐步深化改革，增加立法體系的深度和廣度；二是注重立法的首創(chuàng)性，勇于向法治“無人區(qū)”挺進，通過立法填補規(guī)范行政權(quán)力的空白領(lǐng)域。

3.長效改革策略的踐行路徑。上述兩個省份的法治政府建設(shè)取得成功，主要有以下三方面的原因：一是持之以恒。秉承“一任接著一任干，一張藍圖繪到底”的精神，不斷擴展法治政府建設(shè)的深度和廣度，如浙江和廣州的改革經(jīng)歷了十余年的實踐積累和改革探索。二是適時反思。通過總結(jié)經(jīng)驗，升華改革成果，提升法治理念知名度，如浙江于改革經(jīng)驗較為成熟之際提出“最多跑一次”的改革理念，廣州通過制定《廣州市依法行政條例》實現(xiàn)對行政權(quán)更為全面的規(guī)范。兩地的改革成果都得到全國媒體和各個地方的廣泛關(guān)注，其中“最多跑一次”的理念獲得中央認可并推廣全國。三是勇于創(chuàng)新。敢于開拓新的改革領(lǐng)域，填補法治空白區(qū)，如廣州的許多立法成為全國首創(chuàng)，浙江的改革也包含許多創(chuàng)新舉措。

(三)借水行舟：統(tǒng)籌多種手段

雖然符合地方特色并踐行長效策略的改革有助于激發(fā)地方的改革潛力和拓展法治政府建設(shè)領(lǐng)域，但是由于地方政府法治水平有限，勢必要借助外部力量助推法治政府建設(shè)。在現(xiàn)有的法定監(jiān)督體系之外，這一外部力量來自于高校和科研機構(gòu)、司法機關(guān)和上級行政機關(guān)。

1.同高?；蚩蒲袡C構(gòu)開展合作。高校和科研機構(gòu)能夠彌補行政機關(guān)在法治建設(shè)領(lǐng)域的理論不足，同高校或科研機構(gòu)合作已經(jīng)成為許多地方推動法治改革必不可少的途徑。根據(jù)地方發(fā)展水平不同，這種合作方式有以下幾種：一是將法治政府建設(shè)中的某些重要問題委托高?；蚩蒲袡C構(gòu)調(diào)查研究。例如東莞市在構(gòu)建“一平臺三工程”市場監(jiān)管體系的過程中，與國研智庫、武漢大學(xué)、中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等高校及科研機構(gòu)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，專題研究市場監(jiān)管領(lǐng)域的全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性問題，論證評估各項改革措施。[3]42此外，行政機關(guān)也可以同高校開展合作研究。譬如，為制定《南京市城市治理條例》，南京市政府法制辦、南京市城市管理局和中國人民大學(xué)法學(xué)院啟動“南京市城市綜合管理立法研究”項目，并開展了為期一年的立法調(diào)研，在此基礎(chǔ)上形成了《南京市城市綜合管理立法研究報告》和《南京市城市治理條例》的立法框架[3]93，為之后的立法工作奠定基礎(chǔ)。二是讓高?；蚩蒲袡C構(gòu)與行政機關(guān)一并作為改革主體，全過程參與改革。例如，甘肅省實務(wù)部門和清華大學(xué)法學(xué)院合作，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策，借鑒先進城市的城管執(zhí)法經(jīng)驗及國外行政法指南的應(yīng)用經(jīng)驗，結(jié)合甘肅省城管工作實際，編制了《甘肅省城市管理行政執(zhí)法指南》。[7]通過高校參與的方式，彌補行政機關(guān)的能力短板，使立法兼具理論性和實踐性。三是在人才引進和培養(yǎng)方面開展合作。譬如，由北京市信訪辦成立的“北京市信訪矛盾分析研究中心”聘任外部專家學(xué)者參與信訪立法和科研工作，甚至同北京高校合作設(shè)置信訪專業(yè)，為信訪領(lǐng)域的改革提供充足的有生力量。上述三種合作方式中，第一種方式最為常見，以引導(dǎo)科研力量集中研究政府所關(guān)注的實踐問題，適合大多數(shù)地方采用。第二種方式大大提升了高校和科研機構(gòu)的參與度，有助于中西部法治落后地區(qū)擺脫客觀因素所帶來的限制，因此有必要鼓勵東部法治發(fā)達地區(qū)的高校同西部地區(qū)政府開展類似合作。第三種合作方式具有穩(wěn)定性和長期性，需要政府投入大量資金加以支持，以集聚實務(wù)部門和科研單位的研究力量，更適合經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

2.在府院互動中推進法治政府建設(shè)。府院互動是指我國法院的行政審判組織與行政機關(guān)之間圍繞行政案件及行政事務(wù)在訴訟內(nèi)外展開的各種雙向交互活動。[8]與西方國家法院和政府之間的對立關(guān)系不同，府院互動使我國的法院和政府在對立的監(jiān)督關(guān)系中相互合作，突破了以往法院僅于行政過程的事后階段發(fā)揮監(jiān)督功能的定位，讓法院于訴訟過程之外參與行政治理活動，為法治政府建設(shè)提供司法角度的指導(dǎo)。相較于行政訴訟過程的強烈對抗性，府院互動機制有助于緩和法院和政府間的緊張關(guān)系，減少行政機關(guān)對于法院監(jiān)督的反感和抵觸，提升監(jiān)督效果。

府院互動分為訴訟中的合作和訴訟之外的互動，訴訟中的合作在形式上表現(xiàn)為行政機關(guān)和當(dāng)事人之間的訴訟活動。例如，江蘇省海安縣政府積極嘗試行政機關(guān)負責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度，為官員和民眾之間的平等對話和糾紛解決搭建橋梁。在法院的主導(dǎo)下，行政官員需要融入法院所構(gòu)建的訴訟過程，從而扭轉(zhuǎn)行政機關(guān)消極應(yīng)訴、規(guī)避溝通的態(tài)度，有助于行政糾紛的實質(zhì)性化解。相應(yīng)地，出于各種現(xiàn)實利害關(guān)系考慮，越來越多的行政首長選擇了親自出庭應(yīng)訴，并將庭審過程視為樹立本機關(guān)乃至本人親民形象、守法形象的絕佳契機。[9]上述機制雖體現(xiàn)為行政機關(guān)與當(dāng)事人“對簿公堂”，但實為政府尋求同法院合作治理的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，為進一步加強司法對法治政府建設(shè)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，上海于2014年實施行政機關(guān)負責(zé)人旁聽審理制度，要求各部門的負責(zé)人旁聽典型案件的審理、聽取專家講評并交流發(fā)言。行政機關(guān)負責(zé)人旁聽審理制度注重對領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和能力的培訓(xùn)，以此促進政府發(fā)現(xiàn)問題、主動糾錯，使行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴成為啟動法治改革的契機。

在訴訟過程之外，法院與行政機關(guān)之間也存在直接互動。例如，北京市第四中院成立司法服務(wù)辦公室，就法治政府建設(shè)開展前瞻性調(diào)研，為黨委政府重大決策及規(guī)范性文件制定提供法律建議，打造司法與行政互動的“隔離墻”。[6]220-221北京第四中院的改革使司法機關(guān)得以參與政府重大事項決策和法規(guī)制定，充分利用內(nèi)積于司法的智識資源，在行政決策事前和事中階段即可注入司法審查的因素，進而推動法治政府建設(shè)。另外，法院也通過發(fā)布行政審判白皮書和典型案例的方式，從法院視角展現(xiàn)法治政府實施圖景，為行政機關(guān)的自我改進提供指引。

3.通過評估制度指引法治政府建設(shè)。法治政府評估是指依據(jù)既定的項目和標準，對政府法治狀況予以評價并得出結(jié)論的制度。深圳市政府于2008年制定《深圳市法治政府建設(shè)指標體系(試行)》，開全國政府法治評估之先河，此后各級政府開始嘗試建立評估體系。法治政府評估的出現(xiàn)源于對“法治政府”概念的疑問，也是到2020 年實現(xiàn)“法治政府基本建成”目標的必然要求。什么是法治政府、如何評價行政機關(guān)法治政府建設(shè)成果及日后如何改進工作，都可以通過法治政府評估加以解決。此外，評估標準的統(tǒng)一使不同地域、不同部門之間法治政府建設(shè)水平的橫向比較成為可能。通過比較產(chǎn)生的分數(shù)差異則暴露出行政機關(guān)在某些領(lǐng)域“技不如人”，激勵地方政府自我改進。

在形式上，法治政府評估可以通過指標體系、白皮書、綜合考評等方式體現(xiàn)，如《上海市依法行政狀況白皮書(2004―2009)》、北京市政府信息公開綜合考評機制等。在評估主體上，法治政府評估分為政府自我評估和第三方機構(gòu)評估。為了更好地發(fā)揮評估對法治政府建設(shè)的引導(dǎo)作用，評估指標應(yīng)當(dāng)全面且客觀。一方面，評估標準要覆蓋行政管理的整個過程，避免造成行政法治的局部短板。例如，中央全面依法治國委員會辦公室于2019年5月24日發(fā)布的《市縣法治政府建設(shè)示范體系》，分別從履行職能、依法行政制度體系、重大行政決策、行政執(zhí)法、行政權(quán)力制約監(jiān)督、社會糾紛化解、工作人員法治能力、組織領(lǐng)導(dǎo)八個方面，規(guī)定了總計100項的三級指標，兼具全面性和可操作性，為地方如何建設(shè)法治政府提供中央層面的指引。另一方面，為保證評估過程和結(jié)果的客觀性，引入第三方機構(gòu)實施評估勢在必行。和行政機關(guān)內(nèi)部評估相比，來自政府外部的第三方機構(gòu)不會受到績效要求、領(lǐng)導(dǎo)壓力、規(guī)避責(zé)任等無形因素干擾。例如，《上海市依法行政狀況白皮書(2004―2009)》在由市政府法制辦負責(zé)編撰總報告、專題報告和評估報告的基礎(chǔ)上，通過第三方機構(gòu)進行社會滿意度調(diào)查，形成三份社會滿意度測評報告。[10]此外，包括“法治政府獎”“中國地方政府創(chuàng)新獎”“金秤砣獎”等在內(nèi)由高?；蚩蒲袡C構(gòu)主辦的法治政府評估項目為地方改革經(jīng)驗的推廣提供了專業(yè)平臺，使許多富有價值的實踐事例得以展現(xiàn)，促進各個地方法治政府建設(shè)共同進步。

三、結(jié) 語

受客觀因素影響，當(dāng)前法治政府建設(shè)存在地方間差距較大和領(lǐng)域分布不均衡的問題。通過發(fā)揮主觀能動性，在適應(yīng)地方特色的基礎(chǔ)上踐行長效的改革策略，有助于化解客觀因素帶來的消極影響。此外，發(fā)揮第三方機構(gòu)、法院和上級政府評估的作用，可以改善行政機關(guān)“孤軍奮戰(zhàn)”的窘境，為法治政府建設(shè)提供有力的外部支持。今后的法治政府建設(shè)，應(yīng)當(dāng)更加注重區(qū)域間合作，發(fā)揮法治發(fā)達地區(qū)的帶動作用和局部地區(qū)法治合作建設(shè)的協(xié)同效應(yīng)，早日實現(xiàn)“區(qū)域聯(lián)動型”的法治建設(shè)，推動實現(xiàn)基本建成法治政府的目標。