蔡弘，邵項(xiàng)君

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

0 引言

改革開放以來，伴隨著社會(huì)階層不斷分化和就業(yè)模式多元化，游離于官方統(tǒng)計(jì)之外的非正規(guī)就業(yè)群體積累了巨大規(guī)模[1]。根據(jù)《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)單位(包含國有單位、城鎮(zhèn)集體單位、其他單位)就業(yè)人員達(dá)到18 062.5萬人，而城鎮(zhèn)私營人員以及個(gè)體就業(yè)人員也達(dá)到了18 980 萬人，其中非正規(guī)就業(yè)群體占有相當(dāng)大的比重，已經(jīng)形成龐大的規(guī)模。非正規(guī)就業(yè)群體的人員主要分為三類，分別是無業(yè)或待業(yè)人員、外來流動(dòng)人員以及本地農(nóng)民。較低的人力資本存量直接導(dǎo)致該類群體在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭中處于劣勢(shì)地位，該類群體難以獲得足夠的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重資本，無法有效維持家庭開支和提升家庭發(fā)展能力，通常只能采用非正規(guī)就業(yè)方式來實(shí)現(xiàn)就業(yè)。穿梭于城市大街小巷的流動(dòng)攤販正是此類群體的典型。

非正規(guī)就業(yè)模式在為流動(dòng)攤販解決基本生計(jì)問題的同時(shí)也引發(fā)了一系列社會(huì)問題。例如，侵占公共空間、阻礙城市交通、影響市容市貌、造成環(huán)境污染、缺乏食品安全監(jiān)管等等。流動(dòng)攤販認(rèn)為自己當(dāng)街?jǐn)[攤是靠自己的勞動(dòng)去賺錢，而并沒有意識(shí)到其行為帶來的“負(fù)外部性”后果[2]。城市管理執(zhí)法者與流動(dòng)攤販的矛盾由此激化，不論是毫無顧忌的互相謾罵，還是傷亡慘重的流血沖突，都成為社會(huì)大眾長期關(guān)注的焦點(diǎn)。2018 年8 月3 日，引發(fā)社會(huì)關(guān)注的玉林市城管與豬肉販沖突事件[3]，究其原因，各方利益訴求不相同且相互對(duì)抗，僅憑單純的執(zhí)法行為難以產(chǎn)生明顯的治理效果。流動(dòng)攤販的違法違規(guī)行徑屢禁不止，面對(duì)流動(dòng)攤販治理困境，學(xué)界提出了眾多治理路徑?？偨Y(jié)來看，一是區(qū)域化管理模式，即政府對(duì)城市空間進(jìn)行合理區(qū)域規(guī)劃，讓流動(dòng)攤販身份合法化，例如廣州市對(duì)于攤販空間的積極疏導(dǎo)[1]。二是公司化管理模式，即采用民主管理的辦法，實(shí)行公司化運(yùn)作管理機(jī)制，典型的是溫州流動(dòng)攤販公司運(yùn)作管理實(shí)踐[4]。三是人性化管理模式，即樹立生存權(quán)比市容與交通更重要的核心執(zhí)法理念，例如泰國政府對(duì)于流動(dòng)攤販的治理措施[5]。四是協(xié)會(huì)化管理模式，即成立協(xié)會(huì)以實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理，比較成功的是韓國“全國攤點(diǎn)業(yè)聯(lián)合會(huì)”[6]。五是合作化管理模式，也可稱之為合作共贏模式，即改變政府單方面的管理模式，通過各方主體的相互配合以實(shí)現(xiàn)善治[7]。

由于流動(dòng)攤販問題具有破碎化與時(shí)空化的特征——不同個(gè)體與不同區(qū)域顯示出不同的問題表征，這些模式在實(shí)踐中往往遭遇阻礙。區(qū)域化管理能夠給予流動(dòng)攤販安全有序的經(jīng)營環(huán)境，但忽略了流動(dòng)攤販自身的流動(dòng)特性。人性化管理給予流動(dòng)攤販最基本的人權(quán)保證，但對(duì)于不聽勸阻的流動(dòng)攤販并不能產(chǎn)生積極作用。協(xié)會(huì)化管理是為了實(shí)現(xiàn)自我管理，但極易滋生腐敗[8]。公司化管理能夠提升流動(dòng)攤販的參與感，然而流動(dòng)攤販大多數(shù)文化素質(zhì)偏低，難以擔(dān)負(fù)公司管理的重任，更無法做出有利于公司發(fā)展的決策。合作化管理能實(shí)現(xiàn)共贏的局面，但需要各方利益主體以及各個(gè)階層經(jīng)過漫長時(shí)間的利益碰撞，直至相互妥協(xié)的過程，在實(shí)際操作中難以把控?？梢姡鲃?dòng)攤販引發(fā)的不僅僅是簡單的市容市貌問題，更是多方利益交錯(cuò)的社會(huì)問題，在治理過程中需要兼顧流動(dòng)攤販、城市管理執(zhí)法者與城市居民的三者利益[9]。

黨的十九大報(bào)告提出，健全法治、自治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?；鶎又卫淼乃悸放c經(jīng)驗(yàn)對(duì)于流動(dòng)攤販問題具有借鑒意義?；诹鲃?dòng)攤販主體生存性視角，如何將法治、自治、德治三種治理模式融合，發(fā)揮多元治理主體的能動(dòng)性，讓流動(dòng)攤販有效參與到治理過程之中，使各方利益沖突得以調(diào)和，值得進(jìn)一步探討。鑒于此，本研究結(jié)合安徽省合肥市2018 年6 月至9 月的調(diào)查資料，從流動(dòng)攤販主體性發(fā)展視角切入，總結(jié)流動(dòng)攤販治理中面臨的各類問題，嘗試構(gòu)建流動(dòng)攤販“四維一體”治理模式。需要指出的是，地方性觀察經(jīng)驗(yàn)獲得的結(jié)論并不一定能夠推廣到全國，僅僅是對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中流動(dòng)攤販問題的一次有益反思。

1 攤販與城管的生存困境

1.1 數(shù)據(jù)來源與樣本概況

分析資料來源于問卷及非結(jié)構(gòu)訪談。被調(diào)查群體包含城市管理執(zhí)法者、流動(dòng)攤販以及消費(fèi)者。通過對(duì)三方主體的深入調(diào)查，探析流動(dòng)攤販的生存狀態(tài)，解構(gòu)城市管理執(zhí)法者的現(xiàn)實(shí)困境，理清流動(dòng)攤販與城市管理執(zhí)法者的對(duì)立關(guān)系。

訪談和問卷均以隨機(jī)抽樣的方式進(jìn)行。從隨機(jī)訪談來看，流動(dòng)攤販、城市管理執(zhí)法者、消費(fèi)者各選取20 人，共計(jì)60 份訪談資料。訪談地涉及合肥市城隍廟、淮河路步行街、濱湖新區(qū)商貿(mào)中心體外圍。與其他相關(guān)研究重視收集流動(dòng)攤販和城市管理執(zhí)法者數(shù)據(jù)不同，本研究更重視消費(fèi)者對(duì)流動(dòng)攤販和城市管理執(zhí)法者的態(tài)度與看法。消費(fèi)者作為連結(jié)流動(dòng)攤販和城市管理執(zhí)法者的中間人，不只是流動(dòng)攤販進(jìn)行商品交易的直接相對(duì)人，更是城市管理執(zhí)法者的重要服務(wù)對(duì)象。選取合肥市濱湖新區(qū)內(nèi)徽州大道與紫云路交口附近區(qū)域作為問卷數(shù)據(jù)采集地。由于該地區(qū)監(jiān)管力度較弱，居民小區(qū)較多，導(dǎo)致流動(dòng)攤販數(shù)量規(guī)模龐大，尤其早市、晚市，是流動(dòng)攤販集中出現(xiàn)的時(shí)間段。

問卷發(fā)放總量為300 份，回收285 份，回收率為95%；以填答完成率為選擇標(biāo)準(zhǔn)，剔除邏輯混亂問卷以及填答極不完整的問卷37 份，有效問卷共計(jì)248 份，問卷有效率為87.02%。從樣本人口學(xué)特征來看，樣本年輕化、高學(xué)歷化、機(jī)關(guān)化特征顯著。40 歲以下樣本占有效樣本的74%，其中18 至25 歲占比最高，占44.4%；男性比重相對(duì)較大，高于女性10.4 個(gè)百分點(diǎn)；樣本職業(yè)分布主要為行政工作人員和生產(chǎn)服務(wù)人員，兩者共占全體樣本的49.1%；受教育水平整體較高，大學(xué)本科及以上占比60.9%，可能與調(diào)查區(qū)域居住者的工作屬性有關(guān)。可見，雖然本次調(diào)研樣本規(guī)模不大，但基本覆蓋了不同年齡段、不同學(xué)歷層次、不同職業(yè)類型的群體，研究成果具有較為廣泛的代表性。

1.2 流動(dòng)攤販生存狀況：服務(wù)性與非法性

據(jù)調(diào)查，流動(dòng)攤販具有雙重特質(zhì)。一是服務(wù)性，服務(wù)性是流動(dòng)攤販生存之本，他們?yōu)榫用裆钐峁┍憷耐瑫r(shí)也獲得了滿足自身生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)收入；二是非法性，流動(dòng)攤販之所以成為城市問題，是因?yàn)槠浞?wù)性往往建立在損害公共利益的基礎(chǔ)之上。

案例1：在2018 年6 月份的某天清晨。合肥市包河區(qū)的城市管理執(zhí)法人員ABCD 在街道執(zhí)勤時(shí)，發(fā)現(xiàn)一名流動(dòng)攤販F 在占道擺攤經(jīng)營。執(zhí)法人員B 上前進(jìn)行勸阻，要求其撤離。流動(dòng)攤販不愿撤離，便與執(zhí)法者產(chǎn)生了沖突。城市管理執(zhí)法者B在勸阻無效后，決定對(duì)流動(dòng)攤販的攤物進(jìn)行扣押，并對(duì)其違法擺攤的行為進(jìn)行行政處罰。就在執(zhí)法人員CD 打算將攤物挪走時(shí)，攤主拼死抵抗，不停揮動(dòng)棍棒，毆打執(zhí)法人員BCD。該名流動(dòng)攤販迅速被四名執(zhí)法人員制服，但在制服過程中造成執(zhí)法隊(duì)員C 的胳膊受傷。最終該名流動(dòng)攤販被刑事拘留。

透過案例1 可以看到，流動(dòng)攤販在便利居民生活的同時(shí)，卻也在道路交通、社區(qū)環(huán)境、食品安全等方面為城市發(fā)展制造了障礙[10]。問卷顯示，36.79%的消費(fèi)者認(rèn)為流動(dòng)攤販的存在對(duì)市容和交通有不良影響。流動(dòng)擺攤點(diǎn)選擇的首要因素是人流量。人流大、年輕人集中的區(qū)域更加吸引流動(dòng)攤販前往擺攤，而這些區(qū)域恰恰是交通要道。流動(dòng)攤販選擇占道經(jīng)營，此舉極易造成交通堵塞[11]，進(jìn)而影響市容市貌。流動(dòng)攤販的隨意設(shè)點(diǎn)擺攤也給門店經(jīng)營者帶來困擾，流動(dòng)攤販不繳納營業(yè)稅，不承擔(dān)門店經(jīng)營成本，這種低成本“優(yōu)勢(shì)”嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭秩序，影響國家財(cái)政稅收，阻礙社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。流動(dòng)攤販提供便捷的產(chǎn)品與服務(wù)，但其衛(wèi)生狀況糟糕，76.82%的消費(fèi)者認(rèn)為流動(dòng)攤販所提供的產(chǎn)品衛(wèi)生狀況較差或者非常差。

造成該局面主要有兩方面原因，一方面，流動(dòng)攤販的衛(wèi)生意識(shí)淡薄，其大都沒有食品經(jīng)營許可證以及健康證。另一方面，流動(dòng)攤販經(jīng)營場(chǎng)所環(huán)境較差，其食品原料來源不明；據(jù)調(diào)查，38.9%的消費(fèi)者認(rèn)為工作崗位少，競(jìng)爭壓力大是流動(dòng)攤販選擇所操職業(yè)的首要原因。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)型升級(jí)，勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)逐步被取代。工作崗位的不斷減少必然會(huì)導(dǎo)致就業(yè)競(jìng)爭壓力的增大，流動(dòng)攤販沒有一技之長，擺攤又是一種較為簡單的謀生方式，流動(dòng)攤販自然而然選擇流動(dòng)擺攤來謀求生存。因?yàn)槌鞘泄芾韴?zhí)法者的執(zhí)法行為觸碰到流動(dòng)攤販的經(jīng)濟(jì)利益，加之流動(dòng)攤販自身的文化素質(zhì)不高，所以其往往選擇訴諸武力，致使暴力沖突事件頻頻發(fā)生。

盡管流動(dòng)攤販的存在在某種程度上阻礙了城市的發(fā)展，但在城市快速擴(kuò)張過程中，流動(dòng)攤販的經(jīng)濟(jì)行為卻也給城市帶來了活力，具有積極的社會(huì)效益。流動(dòng)攤販經(jīng)濟(jì)作為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，通過靈活就業(yè)模式，能夠有效降低城市中心人口的隱性失業(yè)率，緩解緊張的就業(yè)壓力，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。流動(dòng)攤販提供的產(chǎn)品服務(wù)能夠迎合當(dāng)?shù)鼐用竦纳盍?xí)慣，調(diào)查顯示，占比86.5%的消費(fèi)者認(rèn)為流動(dòng)攤販提供的便捷服務(wù)為其帶來了極大便利，甚至成為人們生活中不可或缺的一部分。盡管流動(dòng)攤販提供的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量存在一定缺陷，但因其具有高性價(jià)比以及高便捷性的優(yōu)勢(shì)，這些缺陷可以被暫時(shí)“忽略”。流動(dòng)攤販提供的產(chǎn)品與服務(wù)融入當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，迎合特定收入群體的消費(fèi)理念，為居民的生活帶來便捷體驗(yàn)，這便是流動(dòng)攤販的生存之道。

1.3 城管執(zhí)法困境：正當(dāng)性與失衡性

與流動(dòng)攤販的非法性與服務(wù)性相對(duì)應(yīng)，城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法過程也存在一對(duì)矛盾特性，即正當(dāng)性與失衡性。正當(dāng)性之于非法性而言，失衡性則是對(duì)服務(wù)性的回應(yīng)。依法行政與柔性執(zhí)法的兩難困境往往導(dǎo)致城市管理者“兩邊不討好”。

案例2：事情發(fā)生在2018 年9 月份，地點(diǎn)位于合肥市蜀山區(qū)。一位L 姓老奶奶在擺攤經(jīng)營，賣著自己家里種的小菜。當(dāng)城管執(zhí)法隊(duì)伍開執(zhí)法車巡邏時(shí)，發(fā)現(xiàn)這個(gè)老奶奶占道經(jīng)營，便勸老奶奶搬走，否則沒收這些小菜。據(jù)老奶奶陳述，這些菜都是老奶奶花費(fèi)了很大氣力才搬到這，故不愿輕易離開。執(zhí)法者T 反復(fù)向老奶奶解釋占道經(jīng)營的危險(xiǎn)性，但老奶奶對(duì)于執(zhí)法者的勸說置若罔聞。當(dāng)路人都以為執(zhí)法者將采取強(qiáng)制措施時(shí)，“無計(jì)可施”的執(zhí)法者T 買下了老奶奶所有的東西，并勸阻她以后不要再在交通要道擺攤。

城市管理執(zhí)法者執(zhí)法行為的正當(dāng)性不容質(zhì)疑。流動(dòng)攤販的生產(chǎn)經(jīng)營行為能夠迎合公民的消費(fèi)需求，但也侵犯了公民享受環(huán)境整潔、流暢通行等方面的權(quán)利。透過案例2 可以看到，流動(dòng)攤販的擺攤行為是為了謀求個(gè)人的私權(quán)益，卻其損害了人們正常出行便利的權(quán)利，而城市管理執(zhí)法者執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)是公共權(quán)利不受他人非法侵害。城市管理執(zhí)法者表示，“我們也清楚對(duì)于生存權(quán)的追求是不可能被壓制的，但誰也不可以否認(rèn)我們?yōu)榇硕龀龅呐Α?。城市管理?zhí)法者本質(zhì)上是為了城市居民的公共利益行使綜合執(zhí)法權(quán)，其利益的落腳點(diǎn)在于“公”而不在于“私”。城市管理執(zhí)法者治理流動(dòng)攤販的行為性質(zhì)是正義的，尚無不妥之處。

在維護(hù)正當(dāng)性的同時(shí)，城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法形象卻經(jīng)常受損，形成了身份與行為不對(duì)等的“非理性”狀態(tài)。城市管理執(zhí)法者維護(hù)的是整個(gè)城市的形象，其執(zhí)法有自己固定的辦法，若只是單純靠政府出臺(tái)的行政法規(guī)、部門規(guī)章，并不能產(chǎn)生良好的治理效果。我國目前城市管理執(zhí)法隊(duì)伍分為公務(wù)員與協(xié)管員兩種類型，性質(zhì)的差別本質(zhì)上體現(xiàn)為人員素質(zhì)的參差不齊，極易發(fā)生在相同執(zhí)法情境下產(chǎn)生不同處理結(jié)果的局面，嚴(yán)重影響了政府的公信力。

城市管理執(zhí)法者在具體執(zhí)法活動(dòng)中不能完全依法行政，而當(dāng)其使用自由裁量權(quán)時(shí)，其行為又沒有受到有效的監(jiān)督約束，容易造成城市管理執(zhí)法者的自由裁量權(quán)濫用局面，進(jìn)而導(dǎo)致暴力執(zhí)法的事件發(fā)生。結(jié)合問卷的反饋來看，38.92%的消費(fèi)者認(rèn)為城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法程序不規(guī)范以及執(zhí)法力度欠缺。當(dāng)城市管理執(zhí)法者在與流動(dòng)攤販進(jìn)行對(duì)峙時(shí)，消費(fèi)者會(huì)更偏袒于流動(dòng)攤販，同情心與同理心促使他們、“誘引”他們“狹隘地”站在流動(dòng)攤販的陣營，輿論傾向于“一邊倒”，致使城市管理執(zhí)法者無法正常履行執(zhí)法職責(zé)。然而當(dāng)流動(dòng)攤販的行為損害消費(fèi)者利益時(shí)，消費(fèi)者又指責(zé)城市管理執(zhí)法者“執(zhí)法不力”。城市管理執(zhí)法者的付出與回報(bào)嚴(yán)重失衡，陷入執(zhí)法沼澤，難以脫身。

綜上，流動(dòng)攤販存在非法性與服務(wù)性，城市管理執(zhí)法者也兼具正當(dāng)性與失衡性，兩者的雙重屬性導(dǎo)致由流動(dòng)攤販引發(fā)的社會(huì)問題難以得到妥善解決。流動(dòng)攤販經(jīng)營所得的代價(jià)是犧牲城市交通、食品安全等公共利益，最終卻是由消費(fèi)者承擔(dān)損害后果。城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法行為本身具有正當(dāng)性，但在實(shí)際執(zhí)法過程中遭遇強(qiáng)大的阻力，造成群眾對(duì)政府公權(quán)力的信任危機(jī)。城市管理執(zhí)法者既沒有嚴(yán)格按照法定程序或者不完全按照法定程序進(jìn)行執(zhí)法，也沒有合理行使自身的自由裁量權(quán)，致使城市管理執(zhí)法陷入困境。

2 流動(dòng)攤販“四維”治理路徑分析

以往的研究看重流動(dòng)攤販的“非法性”特質(zhì)，強(qiáng)調(diào)“立法”與“執(zhí)法”在治理中的核心作用，而忽視了流動(dòng)攤販的“服務(wù)性”，以及消費(fèi)者面對(duì)流動(dòng)攤販服務(wù)性顯示出的“曖昧”態(tài)度，主體性視角的缺乏往往導(dǎo)致流動(dòng)攤販問題“按下葫蘆起了瓢”。調(diào)查經(jīng)驗(yàn)表明，將流動(dòng)攤販納入治理體系，發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁作用，才能降低治理成本，緩和治理沖突，凸顯治理成效。由此，本研究提出“四維一體”治理路徑，即，國家立法、城管執(zhí)法、攤販?zhǔn)胤?、社?huì)團(tuán)體普法，目的是處理好流動(dòng)攤販的非法性、維護(hù)好流動(dòng)攤販的服務(wù)性、發(fā)揚(yáng)好流動(dòng)攤販的民生性，在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)中逐漸構(gòu)建以法治、德治、自治為核心的治理思路(見圖1)。

2.1 國家層面

在國家層面，首先轉(zhuǎn)變治理的立法理念，摒棄“禁和堵”的傳統(tǒng)觀念，樹立“疏堵結(jié)合，以疏為主”的新思想。允許流動(dòng)攤販在一定的范圍內(nèi)合法存在，同時(shí)給予流動(dòng)攤販合法地位。其次，流動(dòng)攤販治理僅僅依靠行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章不足以起到有效的規(guī)制作用，國家從更高的立法層面進(jìn)行立法，豐富立法層級(jí)。目前我國進(jìn)行城市管理的行政執(zhí)法依據(jù)主要有《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》以及2017 年5 月1 日實(shí)施的《城管執(zhí)法辦法》。

就合肥市而言，其先后出臺(tái)《合肥市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》和《合肥市調(diào)整城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍工作實(shí)施方案》，對(duì)城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)限做出規(guī)定。由此發(fā)現(xiàn)，雖然行政法規(guī)、部門規(guī)章以及政府條例較多，但并未從更高的法律層面加以規(guī)定，故國家豐富流動(dòng)攤販管理的立法層次，在法律層面上提供更為堅(jiān)實(shí)的保障實(shí)屬必要。最后，國家要求各級(jí)政府提升城市管理能力，貫徹“疏導(dǎo)結(jié)合”的治理理念，在合肥市即將完成的數(shù)字城管平臺(tái)建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)全市監(jiān)督、智慧、處置一體化的數(shù)字城管系統(tǒng)。以數(shù)字城管平臺(tái)為載體，搭建城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指揮平臺(tái)。形成高位監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縱橫交錯(cuò)、全域覆蓋的城市綜合管理指揮調(diào)度網(wǎng)絡(luò)體系。實(shí)現(xiàn)城市管理感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。

2.2 城市管理執(zhí)法者層面

城市管理執(zhí)法者作為行政權(quán)力的執(zhí)行人，既要維護(hù)城市整潔良好的公共秩序，又要保障人民群眾的切身利益，而如何維持二者之間的平衡狀態(tài)是撥開云霧見光明的關(guān)鍵之舉。

城市管理執(zhí)法者依法行政，柔性執(zhí)法，接受監(jiān)督。一方面，逐步將城管執(zhí)法人員身份向公務(wù)員轉(zhuǎn)換，提升執(zhí)法隊(duì)伍整體的素質(zhì)。與此同時(shí)，城市管理執(zhí)法者既要嚴(yán)格按照法定職權(quán)范圍行使職權(quán)、嚴(yán)格按照法定方式行使職權(quán)、嚴(yán)格按照法定程序行使職權(quán)，又要在行政執(zhí)法過程中做到儀表整潔、方式得當(dāng)，以此樹立良好的執(zhí)法形象。

另一方面，城市管理執(zhí)法者允許柔性執(zhí)法，但柔性執(zhí)法并不等同于人情執(zhí)法。城市管理執(zhí)法者合理使用自由裁量權(quán)，在彈性范圍內(nèi)實(shí)施具體執(zhí)法實(shí)踐，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，探索實(shí)行“初犯不罰”的辦法。從合肥市來看，市城管局在全國首推“三單制”執(zhí)法，即對(duì)于輕微違法、違章行為，采取“一次提示、二次警示、三次處罰”的執(zhí)法方式，這便是柔性執(zhí)法的重要體現(xiàn)。

圖1 流動(dòng)攤販“四維一體”治理路徑布局

仍需強(qiáng)調(diào)的是，城市管理執(zhí)法需主動(dòng)接受監(jiān)督，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。流動(dòng)攤販管理的暴力困境是行政處罰權(quán)體制改革的副產(chǎn)品，其主要癥結(jié)在于城市管理執(zhí)法者監(jiān)督機(jī)制的缺陷、制度與民俗沖突兩個(gè)方面[12]。合肥市城管局推行執(zhí)法全過程記錄制度，充分利用執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)、執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等技術(shù)手段記錄執(zhí)法過程，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法臺(tái)賬和檔案資料的管理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為全過程記錄、可追溯管理。嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法辦案評(píng)議考核，強(qiáng)化城管執(zhí)法責(zé)任制，健全責(zé)任追究和糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，杜絕暴力執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，提升執(zhí)法公信力。強(qiáng)化城管執(zhí)法監(jiān)督工作，暢通群眾監(jiān)督和行政復(fù)議等渠道，充分發(fā)揮法律監(jiān)督、行政督察、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用。

2.3 流動(dòng)攤販層面

從流動(dòng)攤販自身出發(fā)，積極探索有效的救濟(jì)途徑，在其合法經(jīng)營的前提下保證利益最大化是治本良策。

流動(dòng)攤販的文化水平有限、法律意識(shí)淡薄，加上其掌握的社會(huì)資源較少，處理問題不夠冷靜，容易采用暴力手段解決問題。在實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)中，城市管理執(zhí)法者往往會(huì)遇到頑固不化的流動(dòng)攤販，這些流動(dòng)攤販嚴(yán)重妨礙執(zhí)法工作的進(jìn)行，浪費(fèi)大量的行政及公共資源。研究表明，當(dāng)流動(dòng)攤販與城市管理執(zhí)法者發(fā)生糾紛時(shí)，將責(zé)任歸于流動(dòng)攤販的比例高出城市管理執(zhí)法者的比例將近15 個(gè)百分點(diǎn)，由此看來，流動(dòng)攤販的不理智行為更易導(dǎo)致其與城市管理執(zhí)法者之間矛盾的激化。故流動(dòng)攤販努力提升自身的綜合素質(zhì)，配合好城市管理執(zhí)法者的執(zhí)法工作；由于流動(dòng)攤販的流動(dòng)特性，其自身經(jīng)營常陷入無序局面。為改變現(xiàn)狀，嘗試成立流動(dòng)攤販自治協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)實(shí)行劃區(qū)管理，依托社區(qū)服務(wù)管理模式，實(shí)行網(wǎng)格化管理，以實(shí)現(xiàn)自我教育、自我約束、自我管理、自我服務(wù)。協(xié)會(huì)通過構(gòu)建健康的溝通機(jī)制，收集流動(dòng)攤販的利益訴求，合理主張并維護(hù)流動(dòng)攤販自身的合法權(quán)益，及時(shí)反饋給城市管理執(zhí)法者。

2.4 社會(huì)團(tuán)體層面

通過傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)和管理方式，并不能使流動(dòng)攤販引發(fā)的社會(huì)問題得到妥善解決。自20 世紀(jì)80 年代以來，非政府組織與非盈利組織逐漸成為公共管理中的新興組織形式，社會(huì)團(tuán)體作為非政府組織的重要組成部分，其在維系政府與公民之間的良好關(guān)系，緩和社會(huì)激烈矛盾沖突過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)各方主體利益沖突，加強(qiáng)普法宣傳教育，主動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)[13]。調(diào)查顯示，合肥市內(nèi)流動(dòng)攤販的經(jīng)濟(jì)收入一般，占比52.1%，僅能基本維持家庭的開支，并且自身合法權(quán)益無法得到保障與伸張，政府有心解決該問題，但管理流動(dòng)攤販?zhǔn)聞?wù)過于繁雜，會(huì)消耗過多的行政資源。社會(huì)團(tuán)體作為自發(fā)形成的組織，能將政府從具體繁雜的事務(wù)當(dāng)中解放出來。其存在能夠彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足，為政府與百姓之間建立起聯(lián)系溝通的橋梁。社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律法規(guī)的特別授權(quán)，履行公共管理職能，行使相應(yīng)的權(quán)力。及時(shí)協(xié)調(diào)城市管理執(zhí)法者、市民與流動(dòng)攤販的利益，尋求個(gè)人利益與公共利益之間的平衡點(diǎn)，幫助政府更好地履行社會(huì)管理職能。

鑒于流動(dòng)攤販的法律意識(shí)淡薄，社會(huì)團(tuán)體對(duì)流動(dòng)攤販加強(qiáng)普法宣傳教育，使其了解自身行為的違法性質(zhì)。為提升普法效果，可以對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)普法，也可以通過不同形式的普法活動(dòng)進(jìn)行宣傳，讓流動(dòng)攤販提升對(duì)于城市管理執(zhí)法者執(zhí)法工作的認(rèn)知性和認(rèn)可度，使其懂得如何運(yùn)用法律去維護(hù)自身的合法權(quán)益。從古至今，中國社會(huì)離不開的便是人情，情與法的界限并不明確，為防止城市管理執(zhí)法者在執(zhí)法過程中產(chǎn)生人情執(zhí)法的現(xiàn)象，由社會(huì)團(tuán)體對(duì)其進(jìn)行長效監(jiān)督，有助于構(gòu)建多層次的監(jiān)督規(guī)范體制。

3 結(jié)論

由流動(dòng)攤販引發(fā)的社會(huì)問題是城市管理當(dāng)中難以規(guī)避的難題，要想使這些社會(huì)問題得以妥善解決，必然要從流動(dòng)攤販這一根源處著手。流動(dòng)攤販?zhǔn)欠钦?guī)就業(yè)群體的主力軍，更是時(shí)代變革遺留下的產(chǎn)物，他們當(dāng)中的大部分都是為了謀求基本的生存權(quán)利而選擇所操職業(yè)。城市管理執(zhí)法追求的“有序”和攤販生計(jì)實(shí)現(xiàn)的“無序”之間形成內(nèi)在對(duì)抗[14]。如何做到放大流動(dòng)攤販的服務(wù)性同時(shí)[15]，設(shè)法將流動(dòng)攤販的非法性質(zhì)剝離，成為解決流動(dòng)攤販問題的關(guān)鍵。這不僅僅需要發(fā)揮城管群體的力量，借助多元主體的共同努力使治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。面對(duì)流動(dòng)攤販的服務(wù)性與非法性問題，本文嘗試從立法、執(zhí)法、遵法、普法四個(gè)維度著手，基于國家、城市管理執(zhí)法者、流動(dòng)攤販、社會(huì)組織的職能，探索出符合我國國情的城市基層善治新模式。

不可述略的是，治理流動(dòng)攤販不乏歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒。城市管理執(zhí)法者與流動(dòng)攤販之間的矛盾并非只存于現(xiàn)今社會(huì)之中，早在我國古代(隋、唐、宋、元、明、清等時(shí)期)就已出現(xiàn)了類似的問題，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，且在封建制度的影響下，統(tǒng)治者通過制定相應(yīng)的律法律令來解決攤販問題。統(tǒng)治者在制定律法律令的同時(shí)，還設(shè)置了相關(guān)的機(jī)構(gòu)及職位，用以加強(qiáng)攤販管理。宋代城郊和鄉(xiāng)村的“草市”普遍盛行，官府設(shè)置市長和市令進(jìn)行管理。明清時(shí)期資本主義萌芽發(fā)展，尤其清代時(shí)農(nóng)產(chǎn)品和手工藝品流入市場(chǎng)，統(tǒng)治者專門設(shè)立“督理街道衙門”負(fù)責(zé)城市的街道管理。到了近代，民國政府推行市政建設(shè)，以流動(dòng)攤販妨礙交通、干擾市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為由，對(duì)其進(jìn)行直接取締，此舉引發(fā)了流動(dòng)攤販的抗?fàn)幨录?。如今時(shí)代在發(fā)展，社會(huì)在進(jìn)步，不能將傳統(tǒng)治理流動(dòng)攤販的做法如法炮制，而是要取其精華，去其糟粕。現(xiàn)代城市管理執(zhí)法是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，用力過猛必然得不償失。在繼承并弘揚(yáng)傳統(tǒng)法治精神的基礎(chǔ)之上，凸顯現(xiàn)代執(zhí)法者的人文情懷，構(gòu)建繁榮穩(wěn)定的和諧社會(huì)。