秦前紅 石澤華

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議先后表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監(jiān)察法》（下文簡稱憲法修正案和《監(jiān)察法》），這標(biāo)志著全面深化監(jiān)察體制改革正式拉開序幕。2018年以來，學(xué)界已有不少關(guān)于構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的呼聲，部分地區(qū)已經(jīng)做出探索。但是，對于當(dāng)前意義上的監(jiān)察法學(xué)研究與本輪監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察法學(xué)研究之間究竟存在何種關(guān)聯(lián)，監(jiān)察法學(xué)之理論研究及其學(xué)科建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以哪些學(xué)說觀點(diǎn)為主要依據(jù)及指導(dǎo)，以哪些內(nèi)容為研究對象，以及監(jiān)察法學(xué)有哪些基本范疇等問題，學(xué)界尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究，本研究嘗試填補(bǔ)空白。

一、構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)理論體系的現(xiàn)實(shí)意義

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（下文簡稱試點(diǎn)方案）；同年12月，全國人大常委會通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，正式啟動(dòng)了國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。當(dāng)前意義上的監(jiān)察法學(xué)研究，一般認(rèn)為是以上述事件為起始標(biāo)志，旨在研究以“監(jiān)察全面覆蓋”為主要特征的我國國家監(jiān)察有關(guān)理論與實(shí)踐問題，其指向的是從國家機(jī)構(gòu)序列層面而言的統(tǒng)一監(jiān)察，故可稱作國家監(jiān)察法學(xué)。

近年來，關(guān)于國家監(jiān)察法學(xué)的研究成果呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，已在國內(nèi)外引起廣泛關(guān)注。從內(nèi)容廣度來看，學(xué)界現(xiàn)有理論成果已大致覆蓋國家監(jiān)察法學(xué)研究的主要方面。值得注意的是，國家監(jiān)察法學(xué)研究范圍并不限于我國國家監(jiān)察理論與實(shí)踐本身，還包括從相關(guān)視角切入而開展的研究。例如，與我國國家監(jiān)察制度相關(guān)的歷史研究和比較研究也屬此范圍；又如，國家監(jiān)察法學(xué)不僅與憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、訴訟法學(xué)和法律史等法學(xué)學(xué)科牽連甚密，還關(guān)涉政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等許多學(xué)科。

如果以改革實(shí)踐的進(jìn)程為主線，大致可將近幾年國家監(jiān)察法學(xué)研究劃分為三個(gè)階段：第一，論證階段（2016年11月—2017年5月）。該階段以2016年11月試點(diǎn)方案的印發(fā)公布為開始標(biāo)志。這一階段，學(xué)界主要探討國家監(jiān)察體制改革的正當(dāng)性、可行性、方法論以及其中可能存在的重大難點(diǎn)問題及其解決方案。第二，建構(gòu)階段（2017年6月—2018年2月）。該階段以2017年6月全國人大常委會首次審議《監(jiān)察法（草案）》為開始標(biāo)志。這一階段，學(xué)界主要圍繞監(jiān)察組織、監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察活動(dòng)及其相關(guān)法律關(guān)系等對監(jiān)察有關(guān)制度進(jìn)行初步探討。第三，完善階段（2018年3月至今）。該階段以2018年全國人大表決通過憲法修正案和《監(jiān)察法》為開始標(biāo)志。這一階段，學(xué)界主要圍繞已經(jīng)頒布施行的憲法修正案和《監(jiān)察法》的有關(guān)內(nèi)容以及制度實(shí)踐過程中新出現(xiàn)的諸多問題，展開進(jìn)一步的深入研究。

實(shí)際上，我國傳統(tǒng)法學(xué)理論上并沒有“國家監(jiān)察法學(xué)”這個(gè)術(shù)語。建國初期，我國先后設(shè)立了中央人民政府人民監(jiān)察委員會和作為國務(wù)院組成部門的監(jiān)察部，后來監(jiān)察機(jī)關(guān)在“文革”期間被撤銷。自1987年恢復(fù)重建以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)歷了合署辦公、立法立規(guī)、派駐改革等標(biāo)志性事件，直至2018年《行政監(jiān)察法》廢止。從1987年監(jiān)察部成立到2018年《行政監(jiān)察法》廢止，我國行政監(jiān)察學(xué)之研究與行政監(jiān)察制度之變革相生相伴。1990年《行政監(jiān)察條例》實(shí)施后約一年，至少已有五部專著教材正式出版。例如，魏天祺、樊增富編寫的《行政監(jiān)察學(xué)概要》（1990年），盧漢橋、鄭潔、熊志庭、賀培育編寫的《行政監(jiān)察概論》（1990年），張鎮(zhèn)平、姚守中、孫育征編寫的《行政監(jiān)察學(xué)》（1991年），李和仁、李耀省編寫的《行政監(jiān)察概論》（1991年），彭武文、趙世義、秦前紅編寫的《中國行政監(jiān)察學(xué)》（1991年）。進(jìn)入21世紀(jì)后，有關(guān)專著教材的出版量相對較少。不過，1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公、1997年頒布《行政監(jiān)察法》、2004年頒布《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》、2007年頒布《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等，皆伴隨而生一大批優(yōu)秀論文著述。總之，現(xiàn)代意義上的中國行政監(jiān)察制度走過了30年，我國行政監(jiān)察學(xué)的研究亦主要立足于此。所謂行政監(jiān)察學(xué)，旨在研究以“行政內(nèi)部監(jiān)察”為主要特征的我國行政監(jiān)察有關(guān)理論與實(shí)踐問題，其指向的是從行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)層面而言的行政監(jiān)察。

由此可見，當(dāng)前意義上的國家監(jiān)察法學(xué)研究與過去的行政監(jiān)察學(xué)研究之間有著幾乎完全不同的面向。我們固然需要承認(rèn)這二者之間存在一定程度上的關(guān)聯(lián)，但考慮到他們之間在理論基礎(chǔ)、研究對象和實(shí)踐價(jià)值等方面存在極大差異，因此我們不僅不應(yīng)將其等同視之，而且很難將此前行政監(jiān)察學(xué)研究的理論成果直接適用于當(dāng)前國家監(jiān)察法學(xué)之研究或者指導(dǎo)國家監(jiān)察改革實(shí)踐。進(jìn)一步講，當(dāng)前國家監(jiān)察法學(xué)研究與此前行政監(jiān)察學(xué)研究之間的差異，一方面從源頭上合理解釋了本輪國家監(jiān)察體制改革以來監(jiān)察法學(xué)研究緣何復(fù)興，近年來為何涌現(xiàn)出諸多優(yōu)秀研究成果；另一方面也說明此前行政監(jiān)察學(xué)的有關(guān)研究已經(jīng)難以契合現(xiàn)實(shí)需要，新時(shí)代下監(jiān)察法學(xué)研究如若陳陳相應(yīng)、不思進(jìn)取，必將落伍于時(shí)代。

有鑒于此，在國家監(jiān)察法學(xué)層面開啟監(jiān)察法學(xué)理論研究及其學(xué)科建構(gòu)的新篇章，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。近年來有關(guān)監(jiān)察理論與實(shí)踐的研究成果呈井噴式發(fā)展，監(jiān)察法學(xué)研究方興未艾，但與此同時(shí)，我們也必須承認(rèn)當(dāng)前許多基本的理論和實(shí)際問題其實(shí)并沒有得到充分解決或者取得基本共識，改革實(shí)踐長期缺乏清晰的基礎(chǔ)理論指引，監(jiān)察法學(xué)亦未在現(xiàn)行法學(xué)學(xué)科體系中取得恰當(dāng)定位。監(jiān)察法學(xué)研究如欲在現(xiàn)行學(xué)科體系之中取得恰當(dāng)?shù)膶W(xué)科定位、在我國監(jiān)察法治人才培養(yǎng)的過程中充分發(fā)揮教學(xué)服務(wù)的應(yīng)有價(jià)值，以下三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺一不可：一是整全嚴(yán)密的監(jiān)察法學(xué)理論體系，二是科學(xué)完善的監(jiān)察法學(xué)研究方法，三是獨(dú)具特色的監(jiān)察法學(xué)內(nèi)容設(shè)置。其中，理論體系之科學(xué)建構(gòu)是尤為重要的一環(huán)。從推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革全面深化來看，為更大程度地凝聚改革共識，更好地發(fā)揮理論研究的指引和糾偏作用，也有必要提出并建立一套系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密、自給自足的監(jiān)察法學(xué)理論體系。

二、我國監(jiān)察法學(xué)研究的理論基點(diǎn)

監(jiān)察法學(xué)之理論建構(gòu)，首先要建立在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摶c(diǎn)之上。在嚴(yán)格區(qū)分“監(jiān)察法學(xué)”和“監(jiān)察法”的前提下，所謂監(jiān)察法學(xué)之理論基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)的主要是此學(xué)科存在并延續(xù)的立論依據(jù)和理論前提。

（一）社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則和民主集中制

社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則是權(quán)力制約原則在社會主義國家的一種具體實(shí)踐，與西方傳統(tǒng)的分權(quán)與制衡原則相對應(yīng)。分權(quán)理論可追溯至古希臘著名學(xué)者亞里士多德，近代分權(quán)學(xué)說則由洛克倡導(dǎo)，經(jīng)過孟德斯鳩發(fā)展完善，歷經(jīng)美國、英國和法國等之實(shí)踐，它們所形成的美國總統(tǒng)制、英國議會制和法國半總統(tǒng)制等國家政體在當(dāng)前世界范圍內(nèi)頗具代表性；馬克思主義經(jīng)典作家在批判“三權(quán)分立”理論的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制約的不可或缺性。在當(dāng)代立憲主義國家，權(quán)力制約原則作為關(guān)涉現(xiàn)代法治國家憲制結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)重要原則，與人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法治原則共同構(gòu)成憲法的四大基本原則。

我國監(jiān)察法學(xué)應(yīng)建立在社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則和民主集中制等理論學(xué)說的基礎(chǔ)上。以分權(quán)與制衡原則為理論基點(diǎn)，目前世界范圍內(nèi)主要形成了代議機(jī)關(guān)下設(shè)監(jiān)察專員、行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和獨(dú)立監(jiān)察三種監(jiān)察模式。我國當(dāng)前的國家監(jiān)察模式與前述三種情形皆有差異。我國《憲法》第3條第1款規(guī)定了中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則，并在此基礎(chǔ)上規(guī)定了“人民—人大—國家機(jī)構(gòu)”的主權(quán)邏輯。在我國改革實(shí)踐中，此種作為組織活動(dòng)原則而存在的民主集中制，廣泛體現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)關(guān)系、中央地方關(guān)系、政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國家社會關(guān)系等各類關(guān)系之中[1]（P14-17）。同時(shí)，其所形成的一元憲制結(jié)構(gòu)和權(quán)力二層級構(gòu)造，決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位應(yīng)是人大監(jiān)督之下行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。正是在此基礎(chǔ)上，我國從國家機(jī)構(gòu)序列層面而言的國家監(jiān)察制度才有可能形成。

（二）公職人員廉潔義務(wù)

在傳統(tǒng)行政法上，諸如政府與公務(wù)員之間的關(guān)系一般被納入特別權(quán)力關(guān)系的范疇，伴隨二戰(zhàn)以來法治觀念和人權(quán)理念之進(jìn)步，該理論實(shí)際適用范圍有所限縮[2]（P70-72）。關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系之正當(dāng)性以及是否屬于法治普遍性之例外，目前還有爭議。此外，在公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，傳統(tǒng)行政法上所秉持的公務(wù)員義務(wù)本位理念已經(jīng)有所式微[3]（P63-67）。擱置爭論，關(guān)于公務(wù)員制度的一個(gè)廣受認(rèn)可的原則是：公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵循廉潔義務(wù)。公務(wù)員之廉潔義務(wù)關(guān)涉至少有三：一是個(gè)人品德及社會風(fēng)氣，二是政府聲譽(yù)及公正信任，三是公權(quán)行使及政權(quán)穩(wěn)定[4]（P44）。正如著名啟蒙思想家孟德斯鳩所言：在共和政體和民主政治中，品德是一種國家力量。如果貪污、墮落、腐化，那么法治就會癱瘓，“共和國就成了巧取豪奪的對象。它的力量就只是幾個(gè)公民的權(quán)力和全體的放肆而已”[5]（P21）。

我國公務(wù)員的廉潔義務(wù)是由憲法和法律共同規(guī)定的，其規(guī)范結(jié)構(gòu)包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范[4]（P45）。我國現(xiàn)行《憲法》第 27條第 2款規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。我國《公務(wù)員法》第 12條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行清正廉潔義務(wù)，并在第 53條規(guī)定公務(wù)員必須遵守紀(jì)律，不得有“（七）貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利”“（八）違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，浪費(fèi)國家資財(cái)”以及“（十四）從事或者參與營利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”等行為。我國國家監(jiān)察制度對公務(wù)員廉潔義務(wù)之拓展在于，將其延伸至公職人員廉潔義務(wù)，并具體指向《監(jiān)察法》第3條所稱的“所有行使公權(quán)力的公職人員”以及第15條所列舉之“6類公職人員”和“有關(guān)人員”。有學(xué)者指出：“國家監(jiān)察全覆蓋已經(jīng)超越了對傳統(tǒng)‘公權(quán)力’的理解?！盵6]（P67-70）

公職人員廉潔義務(wù)之所以能夠成為我國監(jiān)察法學(xué)研究的理論基點(diǎn)，原因有二：第一，公職人員廉潔義務(wù)、社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則和民主集中制共同為我國監(jiān)察法學(xué)之學(xué)科存在提供了最基本的立論前提。正是因?yàn)楣毴藛T必須秉持廉潔義務(wù)，其公權(quán)行使便不得任性妄為，而須于法律規(guī)定的范圍內(nèi)嚴(yán)格依法行使，并由此提出不得貪污、受賄、行賄以及經(jīng)商辦企業(yè)或兼任有酬職務(wù)，不得以權(quán)謀私，不得浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)纫幌盗幸?，監(jiān)察法學(xué)才有其存在的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。第二，公職人員廉潔義務(wù)為劃定監(jiān)察法學(xué)之研究對象、研究范疇等提供了比較明確的限定依據(jù)。例如，遵循廉潔義務(wù)之主體范圍，通常即屬于監(jiān)察法學(xué)所研究之監(jiān)察對象。換言之，某類公職人員若需秉持此種義務(wù)，其便很可能納入被監(jiān)察之范圍；又如，違反廉潔義務(wù)的表現(xiàn)形式，即為監(jiān)察法學(xué)所研究的職務(wù)違紀(jì)違法犯罪之內(nèi)容，故而貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便謀取私利，以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)刃袨榈臉?gòu)成要件，便關(guān)系到監(jiān)察法學(xué)所研究的監(jiān)察內(nèi)容以及職務(wù)犯罪所涉及的罪名；再如，確保廉潔義務(wù)的組織機(jī)構(gòu)即為監(jiān)察法學(xué)所研究的監(jiān)察組織，確保廉潔義務(wù)的監(jiān)督手段即為監(jiān)察法學(xué)所研究的職權(quán)范圍及措施等。

三、我國監(jiān)察法學(xué)研究的理論指導(dǎo)

近年來，國家監(jiān)察體制改革為全面推進(jìn)依法治國作出了重要貢獻(xiàn)，但由于改革實(shí)踐長期缺乏基本理論的指引，諸項(xiàng)改革舉措之間在系統(tǒng)性、全局性和關(guān)聯(lián)性上還存在進(jìn)步空間。為此，理論及實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法治原理為理論指導(dǎo)，有序推進(jìn)我國監(jiān)察法學(xué)理論研究和監(jiān)察體制改革發(fā)展。監(jiān)察法治原理的核心價(jià)值，乃是通過憲法法律來調(diào)整整個(gè)國家監(jiān)察活動(dòng)，其可具體拆解為四項(xiàng)子原則。

（一）合法性原則

合法性原則也即形式上的監(jiān)察法治，或稱狹義上的依法監(jiān)察。監(jiān)察法治所蘊(yùn)含的監(jiān)察合法化邏輯，本質(zhì)上就是要求一切監(jiān)察活動(dòng)都符合法律，由此在最低程度上使其獲得形式正當(dāng)性。合法性原則作為監(jiān)察法治的基本要求和最低標(biāo)準(zhǔn)，是一切監(jiān)察有關(guān)制度及活動(dòng)必須符合的前提。1.在法律適用層面，合法性原則為監(jiān)察活動(dòng)提出了以下要求：一是法律優(yōu)越，由此確認(rèn)法律與監(jiān)察活動(dòng)的上下位關(guān)系，保證立法權(quán)相對于監(jiān)察權(quán)的優(yōu)越地位，其基本含義是不抵觸；二是法律保留，即某些法律事項(xiàng)必須由法律規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得僭越，或者非經(jīng)授權(quán)不得補(bǔ)充或創(chuàng)制；三是依法規(guī)（一般性規(guī)范）監(jiān)察，這要求減損權(quán)利或預(yù)設(shè)義務(wù)的具體監(jiān)察行為，須以法律或監(jiān)察法規(guī)之行為規(guī)范為依據(jù)，組織規(guī)范推導(dǎo)的授權(quán)不足為據(jù)。2.在具體工作層面，合法性原則還為監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)一步提出主體合法、內(nèi)容合法、程序合法和方式合法等要求，即國家監(jiān)察活動(dòng)之行為主體、作出內(nèi)容、活動(dòng)程序和活動(dòng)方式等都必須符合有關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定。

（二）民主正當(dāng)性原則

民主正當(dāng)性原則乃是合法性原則的一種更高層次的表現(xiàn)形式，符合法律的監(jiān)察于此意義上得到了政治意義上的合法化，其根源則是多數(shù)民主制（Majoritarian Democracy）所賦予的正當(dāng)性。民主正當(dāng)性原則作為監(jiān)察法治的基本方略和一般標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)在監(jiān)察改革方案的討論與形成、監(jiān)察有關(guān)制度及立法的制定與通過、各級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和其他工作人員的產(chǎn)生與履職以及各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織運(yùn)作與日常活動(dòng)等各個(gè)方面。民主正當(dāng)性原則之缺陷，在于容易犧牲少數(shù)群體的利益，其正當(dāng)性之補(bǔ)強(qiáng)一方面需要結(jié)合共識型決策模式的優(yōu)勢[7]（P48），另一方面更重要的是必須秉持以人權(quán)保障原則作為監(jiān)察法治的價(jià)值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。

（三）功能優(yōu)化原則

功能優(yōu)化原則是提升反腐效能以及實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體系與能力現(xiàn)代化的必然要求，既為監(jiān)察法學(xué)之緣起提供了實(shí)質(zhì)意義上的理論依據(jù)，同時(shí)也是監(jiān)察法學(xué)之延續(xù)及發(fā)展的重要目標(biāo)，因此是監(jiān)察法治的直接目標(biāo)和較高標(biāo)準(zhǔn)。此原則之由來，乃是一個(gè)延續(xù)幾百年的疑問——“三權(quán)分立”是完美無缺的分權(quán)范式嗎？在阿克曼教授看來，“沒有哪個(gè)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)探索被單獨(dú)一個(gè)思想家所主宰”[8]（P136），換言之，權(quán)力分立固然是一個(gè)好主意，但沒有理由認(rèn)為這些經(jīng)典作品的作者已經(jīng)將分權(quán)制設(shè)計(jì)得盡善盡美。在此基礎(chǔ)上，他結(jié)合中國香港特別行政區(qū)和新加坡的經(jīng)驗(yàn)指出：“一個(gè)分立的廉政的分支的確可以在工作中取得巨大的成功，只要其能夠恰當(dāng)?shù)胤至⒊鰜怼＿@種廉政分支并非傳統(tǒng)的三權(quán)中的任何一權(quán)，我們不能僅僅因?yàn)檫@一事實(shí)而否定其在現(xiàn)代權(quán)力分立中的地位?！盵8]（P86）在國家權(quán)力配置上，德國戰(zhàn)后發(fā)展出的功能適當(dāng)原則，不僅關(guān)注傳統(tǒng)形式主義分權(quán)學(xué)說的個(gè)人自由保障，同時(shí)重視國家權(quán)力行使的正確性，即講求通過國家權(quán)力的最優(yōu)化配置以取得國家權(quán)力配置方案之正當(dāng)性需要[9]（P143-154）。這種功能主義的權(quán)力配置原理，要求將各種國家任務(wù)的相應(yīng)職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機(jī)關(guān)，由此一方面“實(shí)質(zhì)性填充民主集中制的內(nèi)涵”[10]（P301-303），另一方面也實(shí)質(zhì)性解釋了我國監(jiān)察機(jī)關(guān)之獨(dú)立憲法地位。進(jìn)一步而論，功能優(yōu)化原則不僅表現(xiàn)在國家憲制結(jié)構(gòu)層面，也同樣適用于監(jiān)察法律實(shí)施層面，包括以功能優(yōu)化原則為指導(dǎo)進(jìn)行立法修法、監(jiān)察執(zhí)法和司法適用等。

（四）人權(quán)保障原則

人權(quán)保障原則是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的必然趨勢，是監(jiān)察法治的價(jià)值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。2004年，第十屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，首次將人權(quán)概念引入憲法，明確規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代民主政治最基本的價(jià)值觀念、文本表達(dá)和制度要求，是社會主義政治文明的重要標(biāo)志。憲法法律應(yīng)當(dāng)保障公民權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)，這正是法治的價(jià)值所在。監(jiān)察法治的根本要求，就在于在憲制框架下保障公民權(quán)利與自由的實(shí)現(xiàn)。一方面，就一般公眾而言，廉政建設(shè)和反腐敗執(zhí)法工作的更深層次追求，乃是通過確保公職人員廉潔和公權(quán)力合理行使，從而促進(jìn)社會長治久安，保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，故而，國家監(jiān)察之存在本身即在于保障人權(quán)；另一方面，就違紀(jì)、違法或者職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象而言，監(jiān)察制度及監(jiān)察活動(dòng)并非一味剝奪他們的權(quán)利，而是在懲治腐敗與保障人權(quán)二者之間各執(zhí)一端，于監(jiān)察法治天平之下作出多方考量并最終維系價(jià)值平衡。

四、我國監(jiān)察法學(xué)研究的主要對象

法學(xué)的研究對象主要是法律現(xiàn)實(shí)[11]（P143）。我國監(jiān)察法學(xué)研究的主要對象即監(jiān)察有關(guān)的法律現(xiàn)象、這些法律現(xiàn)象之間的關(guān)系以及它們與其他社會現(xiàn)象之間的關(guān)系。

（一）監(jiān)察基礎(chǔ)理論

所謂監(jiān)察基礎(chǔ)理論，是區(qū)別于監(jiān)察理論基礎(chǔ)的另一個(gè)概念，二者休戚相關(guān)，其關(guān)系大致可歸納為：前者通常圍繞后者而建立，同時(shí)后者指導(dǎo)前者之研究，并作為前者正確與否之標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察基礎(chǔ)理論，是相對于監(jiān)察法律制度和監(jiān)察實(shí)踐應(yīng)用而言的，是關(guān)于監(jiān)察制度、監(jiān)察活動(dòng)有關(guān)一系列重要問題的理論概括。監(jiān)察基礎(chǔ)理論的研究范圍至少包括：1.監(jiān)察制度史的研究；2.關(guān)于我國監(jiān)察制度法律淵源的研究；3.關(guān)于監(jiān)察制度本質(zhì)屬性和特征的研究；4.關(guān)于監(jiān)察制度在國家政治制度和法律體系中的地位、作用的研究；5.關(guān)于監(jiān)察活動(dòng)一般規(guī)律的研究；6.監(jiān)察制度比較研究；7.監(jiān)察法學(xué)與憲法學(xué)、黨規(guī)學(xué)、行政法學(xué)、刑法學(xué)、民法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)、訴訟法學(xué)和法律史等法學(xué)學(xué)科的關(guān)系的研究，以及監(jiān)察法學(xué)與政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等其他學(xué)科的關(guān)系的研究等。

（二）監(jiān)察法律制度

所謂監(jiān)察法律制度研究，所指向的是作為實(shí)然法而存在的我國監(jiān)察法律及其配套法規(guī)所確立的一系列法律制度。此種法律制度與前述作為監(jiān)察基礎(chǔ)理論而存在的所謂監(jiān)察制度之間既有聯(lián)系又有差異，乃是實(shí)然與應(yīng)然、實(shí)踐與理論的區(qū)分關(guān)系。監(jiān)察法律制度的研究范圍至少包括五個(gè)方面。

1.監(jiān)察組織及其內(nèi)外關(guān)系。宏觀層面而言，這是指監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國憲制結(jié)構(gòu)下的定位問題，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)本身之設(shè)置以及監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間的組織關(guān)系。中觀層面而言，這是指監(jiān)察機(jī)關(guān)之層級設(shè)置以及不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的組織關(guān)系，其中后者包括兩類：一是上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的縱向組織關(guān)系；二是同級監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的橫向組織關(guān)系。微觀層面而言，所指有三：一是同一監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部之架構(gòu)設(shè)置以及不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)和派出專員之間的關(guān)系；二是監(jiān)察官制度，包括監(jiān)察官的職級設(shè)置、權(quán)利義務(wù)和職業(yè)倫理等；三是監(jiān)察人員與其所屬監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

2.監(jiān)察職權(quán)及其范圍。宏觀層面而言，這指的是監(jiān)察權(quán)的職權(quán)范圍以及監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的權(quán)限邊界；中觀層面而言，這指的是監(jiān)察權(quán)本身的屬性、內(nèi)容及特征；微觀層面而言，這指的是監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)等各自的屬性、內(nèi)容及特征。

3.監(jiān)察措施及其程序。這至少包括以下3個(gè)方面：不同監(jiān)察措施各自的屬性、內(nèi)容及特征；不同監(jiān)察措施的正當(dāng)法律程序及其規(guī)制體系[12]（P5-13），這至少涉及監(jiān)督程序、問題線索管理和處置程序、立案程序、調(diào)查程序以及處置程序等；不同監(jiān)察措施的異議機(jī)制和救濟(jì)程序等。

4.監(jiān)察法律制度與其他法律制度的銜接。這主要是指監(jiān)察法律制度與刑事法律制度、行政法律制度等各項(xiàng)法律制度之間如何銜接的問題。

5.監(jiān)察法律責(zé)任。法律責(zé)任制度是我國監(jiān)察法律制度的重要內(nèi)容之一。從規(guī)范文本來看，我國《監(jiān)察法》第八章根據(jù)主體差異規(guī)定了四類法律責(zé)任：一是有關(guān)單位（被監(jiān)察單位）的法律責(zé)任；二是有關(guān)人員的法律責(zé)任；三是監(jiān)察對象的法律責(zé)任；四是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任。

（三）監(jiān)察實(shí)踐應(yīng)用

所謂監(jiān)察實(shí)踐應(yīng)用，是指對各項(xiàng)監(jiān)察業(yè)務(wù)有關(guān)理論與實(shí)踐的研究以及對監(jiān)察管理學(xué)的研究。此方面的研究需注意以下兩點(diǎn)：1.在法律適用層面，如何在遵循法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定的前提下因地制宜、因時(shí)制宜。這里一個(gè)重要表現(xiàn)就是：面對不同監(jiān)察領(lǐng)域和監(jiān)察對象之間的較大差異，如何秉持權(quán)力行使的科學(xué)性和謙抑性。2.在日常運(yùn)作和管理層面，一方面，在監(jiān)察管理的過程中需要有效運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)有關(guān)理論，提升監(jiān)察實(shí)效，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)型監(jiān)察管理到科學(xué)化監(jiān)察管理的重要轉(zhuǎn)變；另一方面，還要注意強(qiáng)化自我監(jiān)督和外部監(jiān)督，避免“燈下黑”。

五、我國監(jiān)察法學(xué)研究的基本范疇

學(xué)科范疇是學(xué)科建立的基礎(chǔ)?！叭魏我婚T科學(xué)，從理論形態(tài)上說，都是由范疇建構(gòu)起來的理論大廈?！盵13]（P1）當(dāng)前，學(xué)界對監(jiān)察法學(xué)基本范疇的研究相當(dāng)薄弱，還沒有形成對哪些范疇?wèi)?yīng)當(dāng)歸于監(jiān)察法學(xué)基本范疇的統(tǒng)一認(rèn)識。本文認(rèn)為，下述四對范疇可以作為監(jiān)察法學(xué)的基本范疇。

（一）監(jiān)察法與監(jiān)察法治

監(jiān)察法與監(jiān)察法治，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系的邏輯起點(diǎn)。它們不僅涉及監(jiān)察法學(xué)理論體系的構(gòu)成，也直接關(guān)乎監(jiān)察法學(xué)理論與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。我們甚至可以認(rèn)為，監(jiān)察法與監(jiān)察法治是監(jiān)察法學(xué)研究過程中最基本的一對關(guān)系。如此定位，與監(jiān)察法治原理作為監(jiān)察法學(xué)理論建構(gòu)之指導(dǎo)、理論體系之基石、價(jià)值評判之尺度的地位是一致的。離開監(jiān)察法與監(jiān)察法治的監(jiān)察法學(xué)研究，必然成為無源之水、無本之木。因此，監(jiān)察法與監(jiān)察法治可以作為監(jiān)察法學(xué)理論研究的第一對基本范疇。其中，所謂監(jiān)察法，除了已經(jīng)通過施行的《監(jiān)察法》和正在研究制定的《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》外，還包括其他監(jiān)察法律、配套法規(guī)、監(jiān)察解釋以及司法解釋中與監(jiān)察有關(guān)的內(nèi)容等。關(guān)于監(jiān)察法治，此處不再贅述。

（二）監(jiān)察權(quán)（力）與監(jiān)察權(quán)利

監(jiān)察權(quán)（力）與監(jiān)察權(quán)利是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系的核心內(nèi)容。權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系以及何者為本位的問題是法學(xué)研究中的一個(gè)重要命題。有學(xué)者指出：“權(quán)利和權(quán)力是法律上的一對基本范疇，它們具有相互依存和相互制約的密切關(guān)系?！盵14]（P1）人民主權(quán)學(xué)說的一個(gè)著名論斷即在于“主權(quán)在民”。這個(gè)現(xiàn)代法治的基本邏輯，描繪出國家權(quán)力與公民權(quán)利之關(guān)系，乃是“國家權(quán)力來源于公民權(quán)利，在根本上統(tǒng)一于公民權(quán)利”[15]（P16-17）。此種關(guān)系適用于監(jiān)察法學(xué)領(lǐng)域，可推得：監(jiān)察權(quán)力來源于公民權(quán)利，在根本上統(tǒng)一于公民權(quán)利。這與我國憲法規(guī)定的主權(quán)邏輯和治理邏輯是一致的，即各級人大是人民行使權(quán)力之機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。

當(dāng)前，我國監(jiān)察法學(xué)對于監(jiān)察權(quán)的研究已經(jīng)頗成氣候，但是對于監(jiān)察權(quán)利尚處在零星的呼吁階段。筆者以為，監(jiān)察權(quán)利應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察權(quán)一起被列為監(jiān)察法學(xué)的基本范疇，乃至作為監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系之核心內(nèi)容，其主體主要是監(jiān)察人員和監(jiān)察對象兩類，前者權(quán)利之范圍至少包括監(jiān)察人員履行工作職責(zé)之安全保障、隱私權(quán)以及可能被追究法律責(zé)任時(shí)應(yīng)有的救濟(jì)權(quán)；后者權(quán)利之范圍主要包括監(jiān)察對象的生命健康權(quán)、陳述申辯權(quán)、辯護(hù)權(quán)和救濟(jì)權(quán)等。

（三）監(jiān)察主體與監(jiān)察對象

監(jiān)察主體與監(jiān)察對象是監(jiān)察法學(xué)研究中最重要的兩個(gè)主體，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系中的重要內(nèi)容和主要載體。監(jiān)察主體是監(jiān)察權(quán)的行使主體，也是監(jiān)察活動(dòng)的實(shí)施主體；監(jiān)察對象是監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督對象，也是監(jiān)察活動(dòng)的相對人。在監(jiān)察法律關(guān)系之中，監(jiān)察主體和監(jiān)察對象二者無疑是不可或缺的。

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察主體主要有兩種類型：一類是國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會等獨(dú)立一級監(jiān)察機(jī)關(guān)；另一類是獨(dú)立一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)和派出專員。二者之區(qū)分，關(guān)鍵有二：一是明確對象范圍、主體地位、授權(quán)性質(zhì)和前提條件；二是厘清獨(dú)立一級監(jiān)察機(jī)關(guān)與其派駐機(jī)構(gòu)（派出專員）在諸多方面的差異[16]（P65-75）。此外，監(jiān)察主體的相關(guān)問題還包括主體資格和責(zé)任承擔(dān)、職責(zé)權(quán)限和超越職權(quán)等。關(guān)于監(jiān)察對象，《監(jiān)察法》僅在第3條提出“行使公權(quán)力的公職人員”之概念，同時(shí)在第15條列舉6類公職人員，并將“有關(guān)人員”納入之。目前來看，關(guān)于監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)，人大代表作為監(jiān)察對象之特殊性，國有企業(yè)、公辦單位、基層群眾性自治組織中的（從事）管理（的）人員作為監(jiān)察對象之特殊性，“有關(guān)人員”納入監(jiān)察對象是否合理、如何區(qū)別對待等，都值得進(jìn)一步探討。

（四）監(jiān)察行為與監(jiān)察責(zé)任

監(jiān)察行為與監(jiān)察責(zé)任是監(jiān)察法學(xué)研究中的關(guān)鍵銜接點(diǎn)，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系中的重要內(nèi)容和核心機(jī)制。目前，我國監(jiān)察法學(xué)研究尚無“監(jiān)察行為”之概念，而此概念之提出，或可解決目前監(jiān)察法學(xué)研究中的許多難點(diǎn)。參考行政法學(xué)理論和行政法律體系，通常將行政行為與行政權(quán)區(qū)分開來進(jìn)行研究。行政行為作為行政法的核心概念，幾乎貫穿整個(gè)行政法學(xué)理論及法律體系。這對監(jiān)察法學(xué)研究亦有借鑒意義。關(guān)于監(jiān)察措施可以細(xì)分為哪些種類，各類措施之屬性、內(nèi)容與特征，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)作出諸如制定監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察解釋和內(nèi)部規(guī)范性文件等抽象性行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員就其調(diào)查措施和處置措施是否以及如何承擔(dān)法律責(zé)任等問題，皆可結(jié)合監(jiān)察行為之概念作出解釋。進(jìn)一步而論，監(jiān)察行為具備何種性質(zhì)和效力？它們與行政行為之間有哪些異同？《監(jiān)察法》關(guān)于救濟(jì)途徑的規(guī)定與行政行為有關(guān)規(guī)定為何如此迥異，其是否合理？調(diào)查行為和處置行為都具有哪些特性？監(jiān)察處理決定與監(jiān)察建議之間又有何種不同？國家監(jiān)察委員會能否制定面向不特定多數(shù)人的具有相對普遍效力的監(jiān)察法規(guī)？各級監(jiān)察機(jī)關(guān)能否制定內(nèi)部規(guī)范性文件？這些規(guī)范性文件分別是何種性質(zhì)和效力？這些問題也都有待結(jié)合監(jiān)察行為之概念來回答。

以監(jiān)察行為概念為中心，還可引申出監(jiān)察行為能力和監(jiān)察主體資格等概念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)監(jiān)察責(zé)任與監(jiān)察主體、監(jiān)察權(quán)等概念的并軌。在現(xiàn)代法治國家，權(quán)責(zé)一致原則是權(quán)力運(yùn)行和機(jī)構(gòu)設(shè)置的一項(xiàng)基本要求。監(jiān)察主體履行監(jiān)察權(quán)繞不過去的一個(gè)問題是：以誰的名義辦案？誰來承擔(dān)責(zé)任？怎么承擔(dān)責(zé)任？《監(jiān)察法》第65條以較大篇幅規(guī)定了我國監(jiān)察法律責(zé)任制度，力求打造監(jiān)察自我監(jiān)督的閉環(huán)[17]（P146-155）。所謂監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，指的是監(jiān)察人員違反監(jiān)察法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。有關(guān)問題至少包括哪些情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任、有哪些機(jī)制以追究相關(guān)責(zé)任、誰來追究相關(guān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等4個(gè)層面。但是，該條款僅僅規(guī)定了“哪些情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任”這個(gè)第一層面的問題。如果從監(jiān)察行為出發(fā)，便可以使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察主體、監(jiān)察行為、監(jiān)察責(zé)任等多重概念在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)有序映射，具體解決“哪些監(jiān)察主體得以自己名義作出哪些監(jiān)察行為（并得承擔(dān)由此引發(fā)之法律責(zé)任）”“當(dāng)監(jiān)察主體超越職權(quán)作出監(jiān)察行為時(shí)，誰來承擔(dān)法律責(zé)任”以及“當(dāng)監(jiān)察對象尋求法律救濟(jì)時(shí)，究竟向誰提出”等問題。

2018年以來，學(xué)界已有不少關(guān)于構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的呼聲，部分地區(qū)已經(jīng)作出探索。這些探索一方面說明我國監(jiān)察法治事業(yè)在人才培養(yǎng)上存在較大缺口，監(jiān)察法學(xué)之學(xué)科建構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)必要性；另一方面，也要求學(xué)界盡快形成一套系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密、自給自足的監(jiān)察法學(xué)理論體系。本文提出的監(jiān)察法治、監(jiān)察權(quán)利、監(jiān)察主體、監(jiān)察行為等概念值得進(jìn)一步深入研究。此外，監(jiān)察法學(xué)教學(xué)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向、基本理念和主要內(nèi)容等，是監(jiān)察法學(xué)理論研究下一步必須解決的重要問題。