黃志雄

[摘?要]摘要特色小鎮(zhèn)作為新時期中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要創(chuàng)新形式，已經(jīng)成為解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的供給側(cè)改革有益探索。但是現(xiàn)行的小鎮(zhèn)開發(fā)建設尚未處理好政府“主導”與“引導”背后的利益關(guān)系，傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)建設、地方政府債務風險、房地產(chǎn)化傾向隱現(xiàn)。為此，文章以浙江省第一批“警告”和“降級”特色小鎮(zhèn)為對象，考察了小鎮(zhèn)的價值取向、建設路徑與實際運營效果。研究發(fā)現(xiàn)：寬進嚴出、實行年度考核的特色小鎮(zhèn)考核模式，與“政府引導、企業(yè)主導”的建設路徑發(fā)生了錯位配置。政府越位主導，走傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)老路子成為現(xiàn)行考核機制下最理性的選擇。因此，有必要針對小鎮(zhèn)政府主導傾向，作出對應的頂層機制調(diào)整與轉(zhuǎn)變，圍繞“重塑運營理念與政府定位，引進特色小鎮(zhèn)市場化運營人才;考核機制再設計;階梯式培育序列”等頂層設計，全面深化改革。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞特色小鎮(zhèn);價值取向;建設路徑;運營效果

[中圖分類號]中圖分類號F327[文獻標識碼]A文獻標志碼[文章編號]1673-0461（2019）11-0052-08

一、問題的提出

特色小鎮(zhèn)作為新時期中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的創(chuàng)新，是浙江省在經(jīng)濟新常態(tài)下，結(jié)合供給側(cè)改革的發(fā)展模式探索。根據(jù)

2015 年《浙江省政府工作報告》的定義，特色小鎮(zhèn)既非行政單元，也不隸屬于產(chǎn)業(yè)園的范疇，而是融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能的雙創(chuàng)平臺。是在已有自身產(chǎn)業(yè)集群（塊狀經(jīng)濟）基礎上結(jié)合供給側(cè)改革理念，探索出來的新型城市化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。不僅符合經(jīng)濟與社會的內(nèi)在發(fā)展邏輯，而且有助于破解經(jīng)濟結(jié)構(gòu)供給側(cè)調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動的現(xiàn)實難題，是浙江適應和引領經(jīng)濟新常態(tài)的重大戰(zhàn)略選擇。因此，特色小鎮(zhèn)概念一經(jīng)提出，就受到中央的重視與批示，并得到迅速推廣。然而，在特色小鎮(zhèn)的推進建設過程中出現(xiàn)了部分導向偏差，小鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)建設、地方政府債務風險、房地產(chǎn)化傾向等問題隱現(xiàn)（郁建興等，2017）。尤其在近期，發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住建部四部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），旨在全國范圍內(nèi)規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設路徑與方式，防止政府大包大攬加劇債務風險。因此，在此背景下，通過剖析特色小鎮(zhèn)價值取向、建設路徑和運營效果，考察特色小鎮(zhèn)在建設運營過程中存在的缺陷與不足，將有助于理解特色小鎮(zhèn)的內(nèi)在發(fā)展邏輯，深化中國新型城鎮(zhèn)化道路探索與創(chuàng)新，對進一步推進特色小鎮(zhèn)發(fā)展具有重要的學術(shù)和實踐意義。

二、特色小鎮(zhèn)價值取向與建設路徑

1.特色小鎮(zhèn)價值取向

從功能上分析，特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)集群（塊狀經(jīng)濟）與旅游、文化、社區(qū)功能的融合體。是經(jīng)過長期實踐，結(jié)合中國自身經(jīng)濟、城市發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，人口流動以及文化傳承而量身提出的;是包容性更大，持續(xù)性更強，功能更加全面的平臺載體。選擇特色小鎮(zhèn)這一模式作為新時期中國戰(zhàn)略布局的重要途徑，有其鮮明地內(nèi)在價值取向與時代特征。

（1）新型城鎮(zhèn)化道路探索，解決大城市與鄉(xiāng)村發(fā)展斷層是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的價值取向之一。城鎮(zhèn)化率代表了一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的重要標志，傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)化道路有四個步驟：農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，小城市向大城市轉(zhuǎn)移，大城市向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建城市圈（宋炳林，2013;張蔚文，2016）。中國經(jīng)歷了前兩個人口向大城市轉(zhuǎn)移的階段，但是由于受限于土地來源單一，宅基地等國有、集體所有制等原因，導致土地無法自由買賣，資源無法向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。加上戶籍制度的管制，進一步導致公共資源向大城市配置。但是為了發(fā)展中國城鎮(zhèn)化，又必須解決農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，引導公共資源向農(nóng)村傾斜。因此，要在土地與戶籍制度不變的前提下，進行創(chuàng)新探索就需要另辟蹊徑，通過創(chuàng)新探索來解決中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三階段問題。在探索階段，中國出現(xiàn)過新農(nóng)村建設，城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村城市化等多種方案。但是無論是新農(nóng)村建設，還是城鄉(xiāng)一體化建設設想都缺乏有效產(chǎn)業(yè)支撐保障，人口、資金回流不明顯，導致基礎建設和環(huán)境未能形成顯著成效（周魯耀和周功滿，2017）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支柱空心化，經(jīng)濟發(fā)展滯后，人口流失等問題嚴重，造成城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展進一步斷層。為此，特色小鎮(zhèn)作為加快建設新型城鎮(zhèn)化的重要突破口和創(chuàng)新，試圖通過構(gòu)建城市與鄉(xiāng)村功能結(jié)合的綜合體，打破“城市-鄉(xiāng)村”二元結(jié)構(gòu)的界限。一方面能讓優(yōu)質(zhì)資源就近向特色小鎮(zhèn)集中，提高當?shù)鼐用竦娜司杖牒蜕钯|(zhì)量;另一方面發(fā)展文化、旅游業(yè)，通過營造和諧的生態(tài)環(huán)境，吸引人才資源回流、帶動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，疏解大城市中心城區(qū)人口。

（2）發(fā)展高科技新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是特色小鎮(zhèn)建設的另一價值取向。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，創(chuàng)新驅(qū)動要素不足已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要掣肘（周曉虹，2017）。而特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新和升級為規(guī)劃原則，響應了供給側(cè)改革的號召，天然契合“三去一降一補”理念，成為存量也是增量資產(chǎn)之間的利益博弈。首先，作為市場化過程中具有一定資源稟賦和消費群體的地方，特色小鎮(zhèn)不同于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，更加強調(diào)突出特色產(chǎn)業(yè)，往往選擇發(fā)展相對較好的產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)鏈的延伸與創(chuàng)新深入;其次，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式，對于落后的產(chǎn)業(yè)進行重組或者改造，甚至在必要的時候進行剝離，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動力不足，產(chǎn)業(yè)空心化的缺陷。因此，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展還以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為價值導向，形成特色化產(chǎn)業(yè)集群，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級調(diào)整。

（3）特色小鎮(zhèn)還應堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的價值取向。特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集群有一定區(qū)別，作為多元化、專業(yè)化融合的共享平臺，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)不是勞動力市場、生產(chǎn)要素等產(chǎn)業(yè)集群的外部性來源了，而是多元產(chǎn)業(yè)集聚的城市和社區(qū)。開發(fā)區(qū)等塊狀經(jīng)濟追求生產(chǎn)效率的提升，是以生產(chǎn)者為導向的單一生產(chǎn)的專業(yè)化集聚

;而特色小鎮(zhèn)切換到了生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合的多元化功能綜合體，是一種以終端消費為導向的產(chǎn)業(yè)邏輯。在這種價值取向模式下，特色小鎮(zhèn)的建設需要結(jié)合所在區(qū)域的社群與關(guān)系網(wǎng)絡，彌補早前塊狀經(jīng)濟與社區(qū)間的割裂狀態(tài)，充分考慮產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動中關(guān)鍵的市場主體的社會活動，將產(chǎn)業(yè)嵌入社群之中，發(fā)揮協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的外溢性作用。在創(chuàng)意設計和技術(shù)研發(fā)這兩個薄弱環(huán)節(jié)上的突破，彌補傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟只擅長于生產(chǎn)制造，產(chǎn)品缺少創(chuàng)意，無法打動消費者的創(chuàng)新不足。最終實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念價值取向。

2.“新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、五大發(fā)展理念”價值導向下的特色小鎮(zhèn)建設路徑

既然特色小鎮(zhèn)本質(zhì)上就是一種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺，加之特色小鎮(zhèn)建設帶有解決城鄉(xiāng)二元化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，生產(chǎn)、生態(tài)、生活融合的特征，我國特色小鎮(zhèn)建設路徑就絕非“政府大包大攬傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)建設模式”，抑或“放開管控，全面摒棄新農(nóng)村建設經(jīng)驗與成就”那樣簡單（閔學勤，2016）。相對于開發(fā)區(qū)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)聚集建設路徑而言，特色小鎮(zhèn)是在專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群上的多樣化融合集聚，是一種以終端消費為導向的產(chǎn)業(yè)邏輯，更加強調(diào)旅游、文化和生活的功能。因此，特色小鎮(zhèn)有著不同于城市規(guī)劃的特點，尤為需要當?shù)卣虻刂埔?，突出特色，進行功能融合與特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，做好特色小鎮(zhèn)的前期引導作用

（付曉東和蔣雅偉，2017）。

如果特色小鎮(zhèn)脫離了政府引導下的城鄉(xiāng)利益、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社區(qū)功能調(diào)整，意味著特色小鎮(zhèn)將陷入傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)或新農(nóng)村建設的單一模式，缺乏特色產(chǎn)業(yè)與生態(tài)生活環(huán)境支撐，城市-鄉(xiāng)

村二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將依然存在。顯然這種改革不符合新時期和諧社會發(fā)展的原則。

同時，特色小鎮(zhèn)既然要成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺，就必須接受市場化資源整合與競爭，發(fā)揮企業(yè)在平臺運營中的主導作用。尤其考慮到特色小鎮(zhèn)開發(fā)成本高，周期長等固有特點，單純依靠政府的力量很難保證長期的運營效率和充足穩(wěn)定的現(xiàn)金流，因此唯有通過遵循“政府引導，企業(yè)主導”建設路徑，將二者利益進行捆綁，才能實現(xiàn)“特色小鎮(zhèn)”的可持續(xù)化發(fā)展。而且在推進過程中，這種“政府引導，企業(yè)主導”的建設路徑十分注重產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動作用，政府更多地承擔了初期規(guī)劃、基礎設施的配套推進、土地等資源要素的保障、生態(tài)環(huán)境保護以及文化內(nèi)涵挖掘與傳承等五方面引導和服務保障工作，具體的戰(zhàn)略落實、項目建設和運營往往由企業(yè)和社會資本主導。

因此，既然理論邏輯與現(xiàn)實需求都表明特色小鎮(zhèn)建設需要遵循“政府引導，企業(yè)主導”建設模式，那么我國現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)是否能夠達到這種要求呢？為此，本文通過分析浙江省特色小鎮(zhèn)的運營效果，進一步研究特色小鎮(zhèn)建設中的成效與不足。

三、研究設計

1.樣本選取

本文選取了浙江省第一批特色小鎮(zhèn)中的南潯善璉湖筆小鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)、磐安江南藥鎮(zhèn)和奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)作為研究對象，主要是出于以下三方面考慮：

其一，浙江省作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，在2015年就有28個特色小鎮(zhèn)入選省級特色小鎮(zhèn)，次年這一數(shù)目增加到了78個。產(chǎn)業(yè)領域橫跨旅游產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造、信息經(jīng)濟、歷史經(jīng)典、健康產(chǎn)業(yè)、時尚產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)、和環(huán)保產(chǎn)業(yè)七大產(chǎn)業(yè)。形成了許多具備規(guī)模，在全國出名的特色小鎮(zhèn)，具備了大量的實踐經(jīng)驗，是眾多省份考察取經(jīng)的對象。因此，以浙江特色小鎮(zhèn)為研究對象，具有很大的代表性和前沿性。

其二，為推進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，自2015年開始，浙江省就對特色小鎮(zhèn)進行了考核。尤其是針對考核結(jié)果進行

分級降檔公開披露，為研究特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設提供了資料。其中，省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象合格標準包含：高端要素集聚、產(chǎn)出效益、投資情況、功能融合、特色打造、整體進展情況、關(guān)注度和日常工作等8個方面，具體如

表1所示：

其三，在第一、二批考核結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)4個有趣的特色小鎮(zhèn)經(jīng)營案例：南潯善璉湖筆小鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)、磐安江南藥鎮(zhèn)和奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)。如表2所示，4個小鎮(zhèn)在2015年度考核中均處于最后4名，分別受到警告和降格處分。然而卻在之后短短的1年時間內(nèi)，南潯善璉湖筆小鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)、磐安江南藥鎮(zhèn)均實現(xiàn)了華麗轉(zhuǎn)變，在2016年度考核中分別被認定為優(yōu)秀、良好與合格。而奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)繼2015年降格為特色培育小鎮(zhèn)序列之后，在2016年考核中再度遭到警告。因此，探索在這一年過程中，上述小鎮(zhèn)的建設執(zhí)行路徑，將有重要的學術(shù)與實踐研究意義。因為，相對而言，成功的特色小鎮(zhèn)固然有經(jīng)驗可以借鑒，但是以基礎較差的特色小鎮(zhèn)作為研究起點，考察其如何通過1年時間的改革轉(zhuǎn)型，完成從警告到合格、良好、甚至優(yōu)秀的蛻變。其中的經(jīng)驗教訓，以及政府企業(yè)運營經(jīng)驗，將更加具有指引意義，而且也突出了當前環(huán)境下的，特

色小

鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、建設運營、以及考核過程中可能存在不足。

2.失分項與具體原因

從披露的2015年特色小鎮(zhèn)考核信息來看，南潯善璉湖筆小鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)、磐安江南藥鎮(zhèn)和奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)最終得分依次為36.9分、34.2分、32.9分和3.8分，遠低于同期浙江省第一批37個特色小鎮(zhèn)的平均56.3分，分別受到警告和降格處理。

其中，3個被警告的特色小鎮(zhèn)（如表3所示），雖然按照浙江省特色小鎮(zhèn)2015年考核要求，均完成第一年10億元投資總額的考核目標。但是在特色產(chǎn)業(yè)、功能融合、文化形象建設、高端要素集聚和產(chǎn)出效益方面存在巨大薄弱缺點。歸納起來既有小鎮(zhèn)管委會的主觀認知缺陷，也有特色小鎮(zhèn)的客觀局限性。在主觀層面，主要有對特色小鎮(zhèn)理解定位錯誤，不重視功能融合兩大類原因。例如磐安江南藥鎮(zhèn)管委會規(guī)劃不清，在投資開發(fā)規(guī)范中將整個新城區(qū)的產(chǎn)業(yè)都理解為特色小鎮(zhèn)概念范疇，走了傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的路子，一味側(cè)重投資總額，致使3.9平方公里的江南藥鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)不突出，投入占比過低。又如在功能融合與形象打造方面，磐安江南藥鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)和南潯善璉湖筆小鎮(zhèn)均未能營造出特色產(chǎn)業(yè)、文化與社區(qū)功能的融合，藥鎮(zhèn)、臺商與湖筆文化匱乏，形象建設進程緩慢。而在客觀基礎方面則受限于地理區(qū)位、基礎建設、配套服務、生態(tài)旅游環(huán)境等因素，致使小鎮(zhèn)前期開發(fā)運營停滯。例如臺商小鎮(zhèn)基建配套較薄弱，拆遷改建任務繁重;湖筆小鎮(zhèn)環(huán)境整治，處于資源整合重新規(guī)劃階段。這導致規(guī)劃項目推進較慢，高端要素集聚滯后，“三生融合”中的生活和生態(tài)建設落后，“四位一體”中的社區(qū)功能缺失，無法吸引人才的回流，在短時間內(nèi)效益產(chǎn)出無法得到體現(xiàn)。

而奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)由于投資主體缺失，在2015年完成固定資產(chǎn)和特色產(chǎn)業(yè)投資0元，稅收收入、服務業(yè)營業(yè)收入、工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入為0，旅游接待總?cè)藬?shù)、高中級職稱人員數(shù)量為0，淪為降格處理。其運營商是2014年簽訂投資框架協(xié)議的深圳寶能集團，以政府和社會資本合作（PPP）的形式參與整個特色小鎮(zhèn)的建設運營。但是在推進過程中，PPP模式引入的運營商深圳寶能集團并沒有注入資金推進小鎮(zhèn)的開發(fā)建設，而是在2015年依靠股權(quán)質(zhì)押和融資融券等方式，在資本市場收購萬科集團流通股爭奪控股權(quán)，導致旗下多個地產(chǎn)項目因資金鏈斷裂而停工，而奉化的濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)正是其中之一。

四、特色小鎮(zhèn)改進措施與作用機理分析

1.改進措施與成效

按照2015年5月出臺的《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設的指導意見》的要求，特色小鎮(zhèn)建設要堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作方式。既加強政府引導和服務保障，及其在規(guī)劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內(nèi)涵挖掘傳承、生態(tài)環(huán)境保護等方面作用。確立企業(yè)作為推進項目建設和運營主體的地位。但是從3個特色小鎮(zhèn)成功轉(zhuǎn)型，以及1個特色小鎮(zhèn)再次警告中，我們發(fā)現(xiàn)“政府引導，企業(yè)主導”的建設模式在年度考核受到警告后悄然發(fā)生變化。最明顯的一個特征就是“政府主導”痕跡越來越明顯（如表4所示）。

首先，磐安江南藥鎮(zhèn)在2016年的考核中位列第8名，實現(xiàn)了從警告向優(yōu)秀蛻變的三連跳。但是從對外披露的信息中發(fā)現(xiàn)，政府主導的投資考察洽談會、小鎮(zhèn)景區(qū)化、基礎配套、社區(qū)服務建設、人才引進補貼充斥了整個2016年小鎮(zhèn)工作。尤其是建立了縣政府領導聯(lián)系負責1個項目、指揮部成員單位分工負責的工作機制。特色小鎮(zhèn)政府主導干預、開發(fā)區(qū)模式凸顯。其次，從警告上升到了良好的蒼南臺商小鎮(zhèn)“政府主導”特征同樣顯著。其開發(fā)建設主體蒼南縣臺商小鎮(zhèn)開發(fā)建設有限公司（注冊資本5 000萬元）是由蒼南縣公共事業(yè)投資集團有限公司全資控股，蒼南縣國有資產(chǎn)管理辦公室為最終唯一控股人的企業(yè)，全

權(quán)負責主導小鎮(zhèn)的建設管理、投融資、設計、施工、業(yè)態(tài)構(gòu)建及運營管理等公共配套基礎設施。

因此在2016年特色小鎮(zhèn)由副縣長帶隊去臺灣招商引資，通過稅收，補貼，土地等多種優(yōu)惠措施吸引企業(yè)落戶。推出了涵蓋土地供給、降費優(yōu)惠、財政支持、人才引進、產(chǎn)業(yè)扶持和服務提供的六大優(yōu)惠服務政策。并建立督查機制，實行一周一督查推進機制。因此受益于政府主導一系列的招商引資成效，雖然在當年小鎮(zhèn)財政產(chǎn)出并沒有提升，仍然勉強完成了考核條件。再次，湖筆小鎮(zhèn)2016年的進步不大，僅從“警告”上升為“合格”，在所有78個特色小鎮(zhèn)中排名第60位。相比于2015年，湖筆小鎮(zhèn)只通過為數(shù)有限的招商，引進企業(yè)，促使企業(yè)擴大生產(chǎn)等措施，勉強擠進合格序列，加分主要體現(xiàn)在已有項目的推進落實上。小鎮(zhèn)與其他特色小鎮(zhèn)全面政府主導模式相比，湖筆小鎮(zhèn)管委會與地方政府的介入相對較低，優(yōu)惠政策與補貼有限。在年度考核中不如其他特色小鎮(zhèn)，還進一步導致部分意向項目與企業(yè)流失。最后，奉化濱海養(yǎng)生小鎮(zhèn)依舊采用了“政府引導，企業(yè)主導”的模式進行特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設。2016年重新尋求投資建設運營主體，第二輪考核中被警告，面臨著淘汰的風險。雖然最終于2017年3月通過PPP招標形式與棕櫚生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展達成開發(fā)協(xié)議，但是PPP項目總額也下降到19.79億元，并需要可行性缺口補助累計凈現(xiàn)值8.35億元。整體進展緩慢，政府引導的劣勢被無限放大。

2.改進措施內(nèi)在邏輯分析

從上述4個特色小鎮(zhèn)2016年改進措施與成效中可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有考核機制激勵下，特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營模式已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變（如圖1所示）。首先，按照預期“政府引導，企業(yè)主導”的開發(fā)運營模式，政府需要承擔前期規(guī)劃、配套建設、拆遷與環(huán)境整治的工作，發(fā)揮好產(chǎn)業(yè)引導與基礎設施服務保障的作用，將整個特色小鎮(zhèn)的運營轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)層面，進行市場化運營。但是這種政府負擔最低的模式，卻與現(xiàn)行小鎮(zhèn)年度考核激勵利益相沖突。這

一部分是因為特色小鎮(zhèn)已經(jīng)不是稀缺資源，企業(yè)在市場中是被招商引資的對象，處于更加有力的博弈地位。更為重要的是在短時間內(nèi)，牽涉到拆遷、改建、安置、融資、招商、PPP合作等多個流程，基礎較差的特色小鎮(zhèn)不可能提供具有吸引力的配套服務與基礎設施。導致運營商、企業(yè)與政府利益未實現(xiàn)制度捆綁時，會憂慮是否能夠兌現(xiàn)土地、資金、政策上的優(yōu)惠，處于觀望、謹慎投產(chǎn)階段。而地方政府則希望一次性投入以更好地實現(xiàn)招商引資，豐富小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。因此，兩者在開發(fā)運營理念中出現(xiàn)了背離，出現(xiàn)很多運營商和企業(yè)在前幾年只啟動了項目的20%，甚至更少的情況。所以按照如今特色小鎮(zhèn)對建設速度的考核要求，由地方政府帶頭招商，抓項目，保證項目進場落地成為特色小鎮(zhèn)的常態(tài)。

在這個過程中，政府越位主導，走傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)老路子就是現(xiàn)行考核機制下最理性的選擇。一旦在考核中警告或降格，縣政府、特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長將被約談，要求整改推進小鎮(zhèn)開發(fā)運營進程。但是現(xiàn)實中最大困境在于小鎮(zhèn)基礎設施和配套服務都沒完成，如何讓企業(yè)不顧經(jīng)營風險主導小鎮(zhèn)運營。最終，年度考核、不升即降的機制就如緊箍咒，促使地方政府需要越位主導，承擔起項目推進運營的所有有關(guān)工作。比較普遍的做法就是嚴格對照省里的創(chuàng)建要求，采用開發(fā)區(qū)模式向縣各級干部攤派任務。為吸引企業(yè)入駐，有些特色小鎮(zhèn)只能采用稅收優(yōu)惠、租金補貼、用地政策，甚至一企一議的優(yōu)惠政策等傳統(tǒng)的招商引資模式。在這種模式下，政府完成了與企業(yè)利益的制度捆綁，如果小鎮(zhèn)降格將直接損害小鎮(zhèn)運營商利益。包括：①3年內(nèi)未完成規(guī)劃目標任務的小鎮(zhèn)，加倍倒扣省獎勵的用地指標，拿地成本上升;②無法返還新增財政收入，稅收優(yōu)惠消失，稅收成本提高;③無法再采取與政府基金合作的方式對小鎮(zhèn)進行開發(fā)建設，資金負擔與風險將轉(zhuǎn)嫁到開發(fā)企業(yè)。且通過銀行借款會上調(diào)融資成本，進一步提高運營開發(fā)商的資金壓力。

由此可見，“政府引導、企業(yè)主導”的建設模式對于許多基礎條件薄弱的特色小鎮(zhèn)，政府引導的劣勢被無限放大，且很大程度上取決于主導企業(yè)的意愿，政府處于被動狀態(tài)。促使特色小鎮(zhèn)從一開始就暗地里實行“政府主導”的開發(fā)區(qū)建設模式，將政府與企業(yè)的利益進行制度捆綁。如果小鎮(zhèn)依舊采用“政府引導、企業(yè)主導”模式，將在考核中將不占優(yōu)勢，甚至處于警告、降格邊緣。

五、討論與政策建議

目前，寬進嚴出、實行年度考核的特色小鎮(zhèn)激勵模式，與“政府引導、企業(yè)主導”的特色小鎮(zhèn)建設路徑發(fā)生了錯位配置。眾多特色小鎮(zhèn)紛紛推出縣領導分工、對口聯(lián)系、專職一對一負責的工作機制，并推出涵蓋土地供給、降費優(yōu)惠、財政支持、人才引進、產(chǎn)業(yè)扶持和服務提供等優(yōu)惠服務政策，采用政府大包大攬的開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)做法。尤其在年度考核中遭到“警告”和“降格”處理的個體，這一現(xiàn)象更為嚴重，致使許多重大項目在談判中做出了許多政策讓步。雖然特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建過程離不開政策支持，但僅靠優(yōu)惠政策來吸引投資，極有可能引發(fā)新一輪的惡性競爭。因此，本文認為浙江省作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地與先驗地，有必要針對早期凸顯的開發(fā)區(qū)政府主導現(xiàn)象，做出對應的頂層機制調(diào)整與轉(zhuǎn)變，為在全國推廣特色小鎮(zhèn)提供指引。具體包括以下幾點：

1.重塑運營理念與政府定位，引進特色小鎮(zhèn)市場化運營人才

“政府引導、企業(yè)主導”特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營理念的轉(zhuǎn)變源于“新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、五大發(fā)展理念”的價值導向。尤其隨著市場化運營與資源配置替代政府成為決定力量，注定了傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)或新農(nóng)村建設模式必須圍繞運營主體、客體以及商業(yè)模式等要素進行變革。因此，“政府引導、企業(yè)主導”開發(fā)運營模式首先需要處理好政府與市場的界限，明確地方政府的行政權(quán)力，堅決梳理清違規(guī)行為，避免出現(xiàn)政府辦小鎮(zhèn)的現(xiàn)象。其次，鼓勵有經(jīng)驗的小鎮(zhèn)運營商獨立或牽頭打造特色小鎮(zhèn)，避免項目的簡單堆砌與碎片化開發(fā)。同時，需要指出的是大多特色小鎮(zhèn)并非處于城市范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的素養(yǎng)與能力可能無法進行匹配。尤其是對于很多習慣了傳統(tǒng)“開發(fā)區(qū)”治理模式的領導干部而言，要擺脫大包大攬建設園區(qū)的傳統(tǒng)思維模式，轉(zhuǎn)向制度構(gòu)建、環(huán)境營造、服務提升等作為服務型政府的職能觀念，仍存在很大的挑戰(zhàn)。目前政府應該在特色小鎮(zhèn)建設中承擔什么樣的責任，以及怎樣承擔責任，仍然不清晰。因此相對于重塑特色小鎮(zhèn)運營理念與政府定位，引進市場化特色小鎮(zhèn)運營人才是首要任務。但是從現(xiàn)階段地方政府人才選聘機制來看，小鎮(zhèn)管理人員能力不足，眼界狹隘，并不具備特色小鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃的基本素養(yǎng)與經(jīng)驗。

2.考核機制再設計

根據(jù)對現(xiàn)行考核激勵機制下“特色小鎮(zhèn)”建設路徑內(nèi)在邏輯的分析，特色小鎮(zhèn)只有通過考核驗收，才能兌現(xiàn)土地、資金與稅收方面的多項優(yōu)惠政策。但是，考核評估機制過于單一，范式化的缺陷，正開始倒逼地方政府大包大攬干預特色小鎮(zhèn)，并成為現(xiàn)有制度下理性經(jīng)濟人的最佳選擇。因此，需要在特色小鎮(zhèn)考核機制設計中進行調(diào)整，從考核內(nèi)容，考核基準與考核期限著手細化。具體包括：其一，圍繞“三生融合，四位一體”設計考核標準。特色小鎮(zhèn)不能簡單地用投資總額，特色產(chǎn)業(yè)投資占比，人才高端要素、效益產(chǎn)出等指標進行衡量，這些指標在原先的考核體系中賦值過高，占比幾乎過半，導致考核機制過于偏重投資產(chǎn)出。因此，亟需增加功能融合，特色產(chǎn)業(yè)體系、領軍企業(yè)、生態(tài)環(huán)境等方面的量化指標。其二，結(jié)合增量與總量來設定考核標準?？紤]到不同區(qū)位的特色小鎮(zhèn)前期基準存在較大差異，尤其是一些地理區(qū)位不占優(yōu)勢的個體，應當按照總量與增量貢獻相結(jié)合的方式進行評價。這些小鎮(zhèn)雖然在考核總量上不占優(yōu)勢，但是其帶動了周邊經(jīng)濟發(fā)展，吸引人口，技術(shù)與資金的回流。因此，從增量角度給予恰當評價與驗收，能夠多一些實質(zhì)性發(fā)展，減少特色小鎮(zhèn)針對總量考核指標的變相迎合。其三，放寬考核期限?，F(xiàn)行大部分特色小鎮(zhèn)需要重新設計規(guī)劃、整治環(huán)境、配套服務與基礎建設。但是按浙江省的相關(guān)政策規(guī)定，特色小鎮(zhèn)要在3年內(nèi)完成30億元—50億元的投資額，時間可能遠遠不夠。從這個角度看，頂層設計應該更具靈活性，創(chuàng)建時間不拘泥于3—5 年，關(guān)鍵是內(nèi)核是否有實質(zhì)性進展，不同的特色小鎮(zhèn)可根據(jù)實際需求和發(fā)展情況適當調(diào)整，特色小鎮(zhèn)正因為其特色才稱為特色小鎮(zhèn)，所以絕不能用固定的標準進行比較和評判。

3.階梯式培育序列

以現(xiàn)在住建部、發(fā)改委的規(guī)劃路徑來看，地方政府的積極性被不斷激發(fā)?？己嗽u價體系過度強調(diào)政府的推動作用，地方政府在建設過程中越位與角色意識過度強化。這個過程中，不同基礎條件、特色產(chǎn)業(yè)、地理地區(qū)的特色小鎮(zhèn)被置于同一考核評判標準之下，倒逼特色小鎮(zhèn)與地方政府政績完成利益捆綁。而現(xiàn)行省級特色小鎮(zhèn)和特色培育小鎮(zhèn)兩個序列并不能滿足特色小鎮(zhèn)多樣化創(chuàng)新發(fā)展需求，很難做好引導考評工作。因此特色小鎮(zhèn)應當分階段，進行階梯式培育，發(fā)揮考評機制正確的引導激勵效果。例如將特色小鎮(zhèn)的開發(fā)運營分為前期土地開發(fā)、項目導入、功能整合3個發(fā)展階段。每一個階段都對應不同的資源形態(tài)，任務重點和考核目標，且允許停留2—3年，給予一定的發(fā)展過渡時限。其中，第一階段前期土地開發(fā)的主要任務是基建征地補償、拆遷安置、旅游生態(tài)等規(guī)劃基礎性保障配套;第二階段則圍繞特色產(chǎn)業(yè)，通過項目及載體的開發(fā)建設，引進和扶持產(chǎn)業(yè)項目和企業(yè)主體，形成特色產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群。包括引進行業(yè)領軍企業(yè)，發(fā)揮名企引領的帶動作用，引導產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)自發(fā)聚集;第三階段，即將產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能進行整合的階段。圍繞主導特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建一個有價值有效率的多產(chǎn)業(yè)集群。

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Research on the Constrcution and Operation of Characteristictown

——Based on the First Batch of "Degrading and Warning"

of Characteristictowns in Zhejiang Province

Huang Zhixiong

（School of Accounting， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract： Characteristictown， as a new platform of developing Chinese urbanization and innovation， has become a beneficial exploration to solve the problems in urbanrural dual structure and industrial restructuring through supplyside reform. However， the development of the characteristictown has not dealt well with the interests between the "dominant" role and the guiding role of the government， which results in some problems in aspects as the construction of traditional development zones， debt risks of local government and the real estate tendency. Thus， this article investigates the value orientation， construction path and real operation effect of the characteristictown based on the "warninggiven" and "degraded" characteristictowns in Zhejiang province. The results show that the construction path of "governmentguiding and enterprisedominating" has been mismatched with the annual assessment mechanism of the characteristictown which is "elastic admission and strict exist". The traditional way of development zone becomes the most rational choice under current assessment mechanism. Therefore， it is necessary to adjust and change the toplevel mechanism of characteristictowns by reshaping the operation concept and government orientation， recruiting marketoriented operation talents， redesigning the assessment mechanism and recreating diversified incubation sequences.

Key words： characteristictowns;value orientation;construction path;effect of operating

責任編輯（責任編輯：張夢楠）