段祿峰 魏明

[摘?要]摘要文章以實(shí)現(xiàn)“一方水土”與“一方人口”相協(xié)調(diào)為目的，采用質(zhì)性研究和模型演繹方法，推導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征，測度二者發(fā)展同步性，提出促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的對策建議。研究結(jié)果表明：現(xiàn)階段土地城鎮(zhèn)化超前發(fā)展，既有對人口城鎮(zhèn)化的階段性追趕，又與國家的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策息息相關(guān)，有其合理性的一面。各地區(qū)要根據(jù)地域?qū)嶋H，矯正因人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不同步發(fā)展而引起的“空間失衡”現(xiàn)象。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞人口城鎮(zhèn)化;土地城鎮(zhèn)化;同步發(fā)展;發(fā)展速度;建成區(qū)面積

[中圖分類號]中圖分類號F291.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A文獻(xiàn)標(biāo)志碼[文章編號]1673-0461（2019）11-0045-07

一、引?言

城鎮(zhèn)化是削減城鄉(xiāng)二元鴻溝、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城市繁榮、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的最佳途徑。人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，即人口和土地兩種生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的有效配置，是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚效應(yīng)提升，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會效益帕累托改進(jìn)的先決條件。1994年的分稅制改革、1997年的土地儲備制度建立、1998年的住房制度私有化改革、2003年的土地“招拍掛”制度的實(shí)施等等，發(fā)展背景的嬗變推動具有中國特色的“土地財(cái)政模式”不斷完善，地方政府迅速積累起城市建設(shè)的原始資本，驅(qū)動原有城市空間不斷擴(kuò)張、新興城市迅速崛起。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》及《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1990—2016年間，中國人口城鎮(zhèn)化率由26.41%上升至57.35%，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量由30 195萬人增加到79 298萬人，年均增長6.25%;與此同時(shí)，城市與建制鎮(zhèn)建成區(qū)總面積由21 106.53平方公里增加到94 031.47平方公里，年均增長13.29%。城鎮(zhèn)化發(fā)展的兩個(gè)基本維度，即人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不同步發(fā)展，引發(fā)城鎮(zhèn)空間無序擴(kuò)張，導(dǎo)致建設(shè)用地低效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田大量流失、生態(tài)環(huán)境不斷惡化等問題[1]。

為解決城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展問題，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化良性互動，學(xué)者針對二者的同步性展開實(shí)踐和理論探索，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是內(nèi)涵研究。針對人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步性內(nèi)涵，已有文獻(xiàn)指出應(yīng)從城鎮(zhèn)化質(zhì)量視角來考量，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、人口、土地等多種因素[2]。二是度量方法研究。部分學(xué)者計(jì)算一定時(shí)期內(nèi)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，并進(jìn)行簡單比較[3];也有學(xué)者構(gòu)建較為復(fù)雜的測度指標(biāo)體系，計(jì)算人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)計(jì)算發(fā)展度、協(xié)調(diào)度，進(jìn)而得到人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展度，并在時(shí)間維度上進(jìn)行自我縱向比較，或同一時(shí)點(diǎn)上進(jìn)行區(qū)域橫向比較[4]。相關(guān)研究得出大致相同的結(jié)論，即我國（省域、流域、城市等）土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化，并提出土地管控、戶籍改革、產(chǎn)城融合、財(cái)政改革等對策。

綜上，現(xiàn)有研究建立在人口城鎮(zhèn)化速度與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度或發(fā)展指數(shù)應(yīng)保持一致這一基本假說上，但這一假說卻并不成立。城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸變進(jìn)程，單純的“速度”與“指數(shù)”并不能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的豐富內(nèi)涵[5]。雖然鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，但受制于政治體制、自然環(huán)境等因素影響，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展起點(diǎn)及所處階段并不一致，二者發(fā)展速度不同才應(yīng)是常態(tài)，因而基于速度一致或呈線性關(guān)系的假說并不成立。此外，建立評價(jià)指標(biāo)體系測度人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)，受制于指標(biāo)選取和權(quán)重量化方法，雖然權(quán)重量化方法越來越客觀，但指標(biāo)的選取卻受制于主觀因素，通過人口城鎮(zhèn)化指數(shù)與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)比較得出人口城鎮(zhèn)化超前、同步或滯后于土地城鎮(zhèn)化的結(jié)論并不科學(xué);而基于上述兩個(gè)指數(shù)基礎(chǔ)上計(jì)算出來的協(xié)調(diào)發(fā)展度，并不能明確量化人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展關(guān)系，只能在時(shí)間維度和空間維度上進(jìn)行縱橫向比較，并進(jìn)行主觀上的類型劃分。本文推導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的Logistic模型，解析人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展特征;通過城鎮(zhèn)人口的實(shí)際數(shù)量推導(dǎo)理論上的城鎮(zhèn)建成區(qū)面積，并與實(shí)際城鎮(zhèn)建成區(qū)面積相比較，進(jìn)而得出較為科學(xué)的結(jié)論，旨在創(chuàng)新人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展模式，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化健康、可持續(xù)發(fā)展。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展的Logistic模型推導(dǎo)

（一）基于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素比的指數(shù)模型

城鎮(zhèn)化，即鄉(xiāng)村人口、土地等生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程，包含經(jīng)濟(jì)社會變革、地域景觀更替、文化觀念傳播等內(nèi)涵。城鄉(xiāng)人口、土地的演進(jìn)過程在一定條件下服從異速生長定律[6]。設(shè)u表示一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口或土地，r表示鄉(xiāng)村人口或土地;a表示一個(gè)區(qū)域的城鎮(zhèn)人口增長率或土地增長率，b表示鄉(xiāng)村人口增長率或土地增長率，則這個(gè)區(qū)域的城鄉(xiāng)人口或土地增長速度分別為：

du（t）dt=au（t），dr（t）dt=br（t）（1）

由公式（1）得：

du（t）u（t）dt-dr（t）r（t）dt=a-b=k（2）

其中，k為城鄉(xiāng)人口增長率或土地增長率之差，對公式（2）積分，得到：

∫du（t）u（t）-∫dr（t）r（t）=k∫dt→lnu（t）-lnr（t）=

kt+C（3）

其中C為積分常數(shù)。設(shè)城鄉(xiāng)人口比或土地比為X（t）=u（t）/r（t），則有：

lnu（t）-lnr（t）=lnu（t）r（t）=lnX（t）=kt+C（4）

設(shè)初始時(shí)刻t=t0，X（t）=X0，則由公式（4）推出：

lnX（t）-lnX0=kt-kt0→lnX（t）X0=k（t-t0），進(jìn)而得出：

X（t）=X0e-kt0ekt=ηekt（5）

公式（5）為基于城鄉(xiāng)人口比、土地比的城鎮(zhèn)化演進(jìn)指數(shù)模型，其中η=X0exp（kt0），通過指數(shù)模型可進(jìn)一步推導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的Logistic模型。借助《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》中的數(shù)據(jù)，計(jì)算出我國2000—2016年間的城鄉(xiāng)人口比X（t），通過excel做散點(diǎn)圖，并添加指數(shù)趨勢線，可得到X（t）=1E-47e0.0537t，其中R2=0.999 1，畫出城鄉(xiāng)人口比與年份的指數(shù)坐標(biāo)圖，可以看出X（t）與年份基本呈現(xiàn)線性變化趨勢（如圖1所示）。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展的Logistic模型

一個(gè)國家或地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化水平（人口城鎮(zhèn)化率）通常用城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎貋肀碚?而土地城鎮(zhèn)化水平（土地城鎮(zhèn)化率）并沒有明確定義，學(xué)者們多從土地權(quán)屬、空間范疇、利用效率等角度闡釋土地城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵[7]。本文采用市鎮(zhèn)建成區(qū)面積占區(qū)域總面積的比重來表征土地城鎮(zhèn)化水平。設(shè)人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化水平為Y（t），則有：

Y（t）=u（t）u（t）+r（t）=u（t）/r（t）u（t）/r（t）+r（t）/r（t）=X（t）X（t）+1（6）

對公式（5）求導(dǎo)，可得：

dX（t）dt=kηekt=kX（t）（7）

對公式（6）求導(dǎo)，并將公式（7）代入，得到人口城鎮(zhèn)化或土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度：

dYdt=

dX（t）/d（t）×[X（t）+1]-X（t）×dX（t）/d（t）[X（t）+1]2

=kX（t）X（t）+1-kX2（t）[X（t）+1]2

=kY-kY2=kY（1-Y）（8）

由公式（8）求導(dǎo)可知，當(dāng)Y=0.5時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度達(dá)到極大值，城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)“中間快、兩頭慢”的發(fā)展趨勢。對公式（8）進(jìn)一步推導(dǎo)：

dYdt=kY（1-Y）→dYY（1-Y）=

kdt→dYY+

dY1-Y=kdt（9）

對公式（9）積分得：

lnY1-Y+lnC=kt→Y=11+Ce-kt（10）

這就是著名的城鎮(zhèn)化發(fā)展的Logistic方程，其中C為積分常數(shù)。隨著時(shí)間的推移，人口或土地城鎮(zhèn)化水平都呈現(xiàn)一條被拉長的S形曲線（即約瑟姆曲線）形狀，這一結(jié)論已被國內(nèi)外學(xué)者證實(shí)和廣泛接受。

三、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步關(guān)系測度

（一）人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步性測度依據(jù)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，人口城鎮(zhèn)化水平與土地城鎮(zhèn)化水平雖然都有增大趨勢，但二者之間并沒有確定的數(shù)量關(guān)系，其同步性難以有效比較。

本文依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（2012）》規(guī)定的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地最大值115平方米為城鎮(zhèn)用地寬松方案，以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》規(guī)定的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地最大值100平方米為城鎮(zhèn)用地嚴(yán)控方案，并用實(shí)際人均城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與之比較，構(gòu)建直觀、簡單的人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步性比較模型。

（二）人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步性測度

1.嚴(yán)格管控標(biāo)準(zhǔn)

1990年，我國實(shí)際人均建成區(qū)面積與嚴(yán)格管控人均建成區(qū)面積之差為-30.10平方米，土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化。此后，中間雖有反復(fù)，但總體而言，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。到2005年，實(shí)際人均建成區(qū)面積與嚴(yán)格管控人均建成區(qū)面積只相差0.01平方米，以嚴(yán)格管控標(biāo)準(zhǔn)判斷，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化已達(dá)到高度同步化狀態(tài)。2006年后，中間雖也有反復(fù)，但土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢明顯，2006年我國實(shí)際人均建成區(qū)面積與嚴(yán)格管控人均建成區(qū)面積之差為18.58平方米，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴(yán)重超前于人口城鎮(zhèn)化（如表1與圖2所示）。

2.寬松管控標(biāo)準(zhǔn)

1990年，我國實(shí)際人均建成區(qū)面積與寬松管控人均建成區(qū)面積之差為-45.10平方米，土地城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于人口城鎮(zhèn)化。之后，與嚴(yán)格管控標(biāo)準(zhǔn)一樣，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度總體而言快于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。到2012年，實(shí)際人均建成區(qū)面積與寬松管控人均建成區(qū)面積之差為1.19平方米，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平已超前人口地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，但兩者基本處于同步發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2016年，我國實(shí)際人均建成區(qū)面積與寬松管控人均建成區(qū)面積之差為3.58平方米，土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化趨勢更為顯著（如表1與圖2所示）。

（三）人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢分析

在城鎮(zhèn)化演變進(jìn)程中，雖然人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展均呈Logistic曲線形狀，但受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治體制、自然環(huán)境等多重因素影響，在某一時(shí)點(diǎn)或某一階段二者曲線形狀并不一定能夠重合或平行，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化在時(shí)間維度上不同步發(fā)展才是常態(tài)，通常表現(xiàn)為：

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，人口城鎮(zhèn)化通?？煊谕恋爻擎?zhèn)化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，雖然鄉(xiāng)村人口在城鄉(xiāng)工資差的驅(qū)動下涌入城鎮(zhèn)，但城市政府財(cái)政能力弱，不能有效支撐城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致人口集聚快于土地?cái)U(kuò)張。中國改革開放伊始，分田到戶大大提高了勞動生產(chǎn)率，使廣大農(nóng)民從勞動投入“過密化”的農(nóng)業(yè)中釋放出來，進(jìn)入勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。“短缺經(jīng)濟(jì)”時(shí)代助推了低技術(shù)含量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而帶動了小城鎮(zhèn)建成區(qū)的快速擴(kuò)張，但作為城鎮(zhèn)化發(fā)展主體的大中城市，卻因財(cái)政收入有限而導(dǎo)致建成區(qū)擴(kuò)張緩慢，造成土地城鎮(zhèn)化總體上落后于人口城鎮(zhèn)化。

第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展中期，土地城鎮(zhèn)化通?？煊谌丝诔擎?zhèn)化。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展增強(qiáng)了城市政府的財(cái)政能力，各種超前規(guī)劃導(dǎo)致土地?cái)U(kuò)張快于人口集聚。20世紀(jì)90年代，我國“短缺經(jīng)濟(jì)”逐步結(jié)束，缺乏創(chuàng)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營困難，以重化工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)逐漸替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，資本替代勞動導(dǎo)致就業(yè)彈性逐漸下降;而戶籍制度、土地制度改革的滯后，也對農(nóng)民市民化進(jìn)程產(chǎn)生顯著的阻滯作用。與此同時(shí)，源于“價(jià)值捕獲”原理的“土地財(cái)政”模式，使地方政府迅速積累起城鎮(zhèn)建設(shè)的原始資本，各地新城、新區(qū)迅速崛起。地方政府片面追求城市空間擴(kuò)張，忽視人口有效植入，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化速度過快，并對人口城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了反超。

第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展高級階段，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展。土地城鎮(zhèn)化在持續(xù)高速推進(jìn)后面臨日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束，城市邊界、土地開發(fā)強(qiáng)度和總量受到多方管制，城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張日漸式微。在信息技術(shù)的引領(lǐng)下，各種規(guī)劃將會有效銜接，強(qiáng)調(diào)空間優(yōu)化、產(chǎn)城融合，人與自然和諧共生，城市群形成分工與合作并持續(xù)吸引鄉(xiāng)村人口，城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張與人口集聚不斷耦合發(fā)展。

四、促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的對策建議

（一）完善行政管理體制機(jī)制

由于追求短期GDP高速增長的政績觀依然根深蒂固，官員在任期內(nèi)招商引資、舉債圈地，為“晉升而非市民支出”導(dǎo)致職能錯位和權(quán)利擴(kuò)張。在財(cái)政壓力下，地方政府公共支出“重建設(shè)、輕服務(wù)”，追逐不切實(shí)際的規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)，抑制了人口城鎮(zhèn)化發(fā)展。短視行為打造的“新城”“新區(qū)”等面子工程，由于區(qū)位條件、資源稟賦等原因，常常缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，并通過乘數(shù)效應(yīng)放大了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不同步性，造成城市空間擴(kuò)張的不連續(xù)性、差累積性。一些城鎮(zhèn)由于規(guī)模較小，缺乏集聚和輻射效應(yīng)，抑制了配套產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和惡性競爭，集聚效應(yīng)難以有效顯現(xiàn)。

地方政府應(yīng)放棄城市經(jīng)營理念，做公共利益的服務(wù)者和守望者。中央政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重城鄉(xiāng)公平和代際公平，厘清短期發(fā)展和長期發(fā)展關(guān)系，降低政績考核中經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)權(quán)重，凸顯人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境指標(biāo)重要性;地方政府為外來人口提供均等化的市民待遇，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長→就業(yè)增長→人口增長→經(jīng)濟(jì)增長的自循環(huán)機(jī)制;構(gòu)建產(chǎn)權(quán)界定、保護(hù)和實(shí)施機(jī)制，推動收入分配改革，促進(jìn)起點(diǎn)公平和機(jī)會均等，激發(fā)創(chuàng)新能力和潛在需求。地方政府之間應(yīng)建立跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，突出各自區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展特色“板塊經(jīng)濟(jì)”，探索差異化的產(chǎn)城融合路徑，打破以鄰為壑、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的經(jīng)濟(jì)增長模式，避免城鎮(zhèn)化“攤大餅”式的“空殼”發(fā)展。

（二）破解土地財(cái)政依賴路徑

1988年，《中華人民共和國土地管理法》的實(shí)施拉開了土地有償使用的序幕;1994年，中央和地方政府的分稅制改革，強(qiáng)化了地方政府的征地動機(jī);1998年，住房制度私有化改革，推動了房價(jià)持續(xù)走高，土地增值空間凸顯;2004年，土地開發(fā)“招、拍、掛”制度實(shí)施，土地增值收益多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?cái)政收入。地方政府由“企業(yè)經(jīng)營”轉(zhuǎn)向“城市經(jīng)營”，通過低價(jià)征收、高價(jià)賣出土地為城市建設(shè)和公共服務(wù)供給融資，開辟了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城鎮(zhèn)化原始資本的獨(dú)特道路，導(dǎo)致城市空間非理性擴(kuò)張，“空城”“鬼城”不斷涌現(xiàn)，“土地財(cái)政”模式也被“腐敗”“泡沫”所綁架。房地產(chǎn)具有強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，在一定程度上成為金融衍生品。據(jù)中國家庭金融調(diào)查與研究中心報(bào)告顯示，2017年我國城鎮(zhèn)住房空置率為21.4%，全國城鎮(zhèn)有6 500萬套空置住房，住房市場投機(jī)傾向明顯。當(dāng)制度安排使得通過購買房產(chǎn)就能獲得比努力奮斗更多回報(bào)的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的源泉就會枯竭。過高的“房價(jià)”對人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生抑制作用，打壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和普通民眾的內(nèi)在需求，成為現(xiàn)階段矛盾沖突的主要因素。

實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，意味著多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民?，F(xiàn)階段，農(nóng)民市民化帶來的大量支出既不能靠現(xiàn)有稅收來負(fù)擔(dān)，更不能靠財(cái)政赤字或發(fā)行貨幣，而仍然要靠城市土地增值收益。城市土地增值源于鄉(xiāng)村人口的不斷流入及城市公共設(shè)施的財(cái)政投入，土地增值分配要體現(xiàn)“漲價(jià)歸公”原理，主要用于城鎮(zhèn)化的主體——進(jìn)城農(nóng)民的教育、醫(yī)療、住房等社會保障方面，而不只是開發(fā)商、少量拆遷市民或近郊區(qū)失地農(nóng)民。地方政府要改變維穩(wěn)思想和堅(jiān)持法治程序，堅(jiān)決打擊個(gè)別“釘子戶”的極端訴求，遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地?fù)碛姓邔ζ胀▌趧诱?、原居民對移居民的?cái)富掠奪[8]。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)吸取日本房地產(chǎn)泡沫、美國次貸危機(jī)教訓(xùn)，逐步收縮以“土地財(cái)政”為杠桿的新城擴(kuò)張和以工業(yè)用地?zé)o償劃撥為導(dǎo)向的新區(qū)擴(kuò)張模式。對房地產(chǎn)開發(fā)商征收高額累進(jìn)土地增值稅，對多套住房持有者征收累進(jìn)不動產(chǎn)稅，對空置住房者征收稅率更高的空置稅，對高爾夫球場擁有者等征收高額奢華用地保有稅，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)開征遺產(chǎn)稅，以“稅收財(cái)政”替代“土地財(cái)政”，打擊投機(jī)和奢華需求;同時(shí)，推動以制造業(yè)為主體的實(shí)業(yè)發(fā)展，遏制房地產(chǎn)泡沫和土地城鎮(zhèn)化的急劇擴(kuò)張，引導(dǎo)民眾通過勤勞、智慧、創(chuàng)新去創(chuàng)造財(cái)富[9]。

（三）促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動

要想富裕農(nóng)民，就要減少農(nóng)民，構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合機(jī)制[10]。許多官員甚至學(xué)者對人口流動帶有強(qiáng)烈的“傲慢與偏見”，片面強(qiáng)調(diào)城市失業(yè)而忽視鄉(xiāng)村隱性失業(yè)的事實(shí)。不管城市表現(xiàn)多么欠佳，但城市通常比鄉(xiāng)村具有更高的回報(bào)和更長遠(yuǎn)的發(fā)展機(jī)會，把大量邊際生產(chǎn)率為零的富余勞動力留在鄉(xiāng)村，進(jìn)行“過密化”“內(nèi)卷化”的農(nóng)業(yè)勞作，只會導(dǎo)致百姓生活的艱辛和國家整體經(jīng)濟(jì)的低效率。目前，中小城市及小城鎮(zhèn)已全面開放落戶條件，但因其產(chǎn)業(yè)集聚性較差，吸納就業(yè)能力有限，人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程并未達(dá)到預(yù)期。大城市能夠有效分享專業(yè)化和多樣性帶來的收益，在買家和賣家、雇員和雇主之間體現(xiàn)大數(shù)法則效應(yīng)，更好地促進(jìn)組織和技術(shù)創(chuàng)新，并降低城市基礎(chǔ)設(shè)施利用的邊際成本。因此，經(jīng)濟(jì)活動并不會在空間均衡傳播，大城市總是率先發(fā)展。但大城市房價(jià)高企、落戶條件嚴(yán)格，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。

鄉(xiāng)村人口向城市遷移基于城鄉(xiāng)收入預(yù)期差、城市就業(yè)率和遷移成本。現(xiàn)行的以戶籍為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民的高生活成本，并對人口流動產(chǎn)生粘滯效應(yīng)。近年來，盡管社會輿論對農(nóng)民工的欠薪、就業(yè)和勞動條件表示了關(guān)切和同情，但在制度層面上卻并未作出重大調(diào)整或改變。高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長依賴全要素生產(chǎn)率的提高，政府要加強(qiáng)對新生代農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，并創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提高勞動收益和城市就業(yè)率;提供教育、住房、醫(yī)療等相關(guān)福利保障，千方百計(jì)降低農(nóng)民遷移成本;明確界定農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，探討農(nóng)村承包地、宅基地等長期流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，不斷降低交易成本，增加農(nóng)民進(jìn)城定居和創(chuàng)業(yè)資金。農(nóng)民市民化進(jìn)程并不總是支出成本，還可以產(chǎn)生巨大的教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)需求，拉動巨量投資和消費(fèi)需求。此外，外來人口多為青壯年勞動力，他們心懷城市夢想、精細(xì)規(guī)劃未來，謙卑地從事最臟、最累、最危險(xiǎn)的工作，執(zhí)著于完成由農(nóng)民身份向市民身份的認(rèn)證，有效緩解了城市老齡化社會的到來。相對于向競爭對手轉(zhuǎn)移勞動這種生產(chǎn)要素，一個(gè)城市更容易應(yīng)對擁擠成本。地方政府應(yīng)根據(jù)資源環(huán)境承載力和發(fā)展?jié)摿?，逐步放寬大城市的落戶門檻，釋放經(jīng)濟(jì)增長的長期動能。大城市的繁榮會吸引低收入群體涌入，加劇城市基礎(chǔ)設(shè)施擁擠程度，短期內(nèi)會降低原有居民福利，城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不總是受到所有民眾歡迎。因此，消除城鄉(xiāng)流動性障礙只能由中央統(tǒng)一實(shí)施，任何城市政府單方面增加流動性只會遭到當(dāng)?shù)厥忻竦姆磳Α?/p>

（四）合理配置城鎮(zhèn)建設(shè)用地

改革開放以來，我國土地管理制度歷經(jīng)改革，但并未改變按GDP基數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要無償分配建設(shè)用地指標(biāo)的行政計(jì)劃模式。拿到用地指標(biāo)意味著可以把低值鄉(xiāng)村用地轉(zhuǎn)變成高值城建用地，而安置人口卻意味著財(cái)政支出，爭建設(shè)用地指標(biāo)、少轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)村人口也就成為地方政府的理性選擇。為緩解建設(shè)用地指標(biāo)矛盾，2004年國家實(shí)行了僅限于當(dāng)?shù)氐某青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。這種表面耕地總量平衡、實(shí)際卻不斷蠶食優(yōu)質(zhì)耕地的“改革創(chuàng)新”，依然屬于重建設(shè)用地指標(biāo)、輕鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移的舊機(jī)制。現(xiàn)階段，一方面，城鎮(zhèn)擴(kuò)張不斷占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田;另一方面，由于農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢，又造成進(jìn)城農(nóng)民賺錢后炫耀性的回村建房，農(nóng)村建設(shè)用地不降反增。

綜上分析，契合新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化的根本要求，通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等系統(tǒng)和平臺，構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)與人口市民化掛鉤的人地自平衡約束機(jī)制，是擺脫人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化脫節(jié)的根本途徑。城鎮(zhèn)想要分配建設(shè)用地指標(biāo)，就要吸納更多的市民化戶籍人口，這種權(quán)責(zé)平衡的約束機(jī)制，有利于減少違背社會人倫的人戶分離現(xiàn)象，有利于具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)脫穎而出。城市規(guī)劃要劃定增長邊界，推進(jìn)“內(nèi)填式”“緊湊式”開發(fā)，對“新城”“新區(qū)”的審批要慎重嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)論證;并建立官員終身追責(zé)制度，遏制“點(diǎn)亮工程”“豪華廣場”等獻(xiàn)禮工程。

“新城”“新區(qū)”要提供良好的生活配套設(shè)施，引入各類所需人才，通過倍增人口提升存量土地開發(fā)密度，降低基礎(chǔ)設(shè)施的邊際消費(fèi)成本，校正投資與產(chǎn)出的失衡。城鎮(zhèn)有擴(kuò)有縮、人口有進(jìn)有退，才能消除有城無市、有房無人的“空城”“鬼城”現(xiàn)象，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

五、結(jié)?語

中國正面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型、貧富不均、資源約束等突出矛盾和問題，城鎮(zhèn)化是新時(shí)期推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長的新引擎。鄉(xiāng)村人口遷往城鎮(zhèn)，必然對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和住宅用地產(chǎn)生需求，人口城鎮(zhèn)化推動土地城鎮(zhèn)化;而城鎮(zhèn)空間的拓展又為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供用地支撐，促進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)和鄉(xiāng)村勞動力轉(zhuǎn)移，土地城鎮(zhèn)化推動人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化超前于土地城鎮(zhèn)化，會導(dǎo)致交通、教育、醫(yī)療等公共資源緊張和生態(tài)環(huán)境壓力;人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，會導(dǎo)致“空城”“鬼城”現(xiàn)象，引發(fā)建設(shè)用地低效、耕地流失等資源浪費(fèi)問題。

城鎮(zhèn)化發(fā)展有其自身規(guī)律，具有明顯的階段性特征。2017年我國人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，已進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段。現(xiàn)階段土地城鎮(zhèn)化迅速擴(kuò)張，既有對人口城鎮(zhèn)化的階段性追趕，又與國家的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策息息相關(guān)，有其合理性的一面?；跀?shù)據(jù)的可獲得性，本文從宏觀層面測度全國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步性，并得出土地城鎮(zhèn)化已超前人口城鎮(zhèn)化的結(jié)論，但并不排除個(gè)別地區(qū)土地城鎮(zhèn)化滯后于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)。因此，各地區(qū)要根據(jù)地域?qū)嶋H，完善行政管理體制機(jī)制，破解土地財(cái)政依賴路徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動，合理配置城鎮(zhèn)建設(shè)用地，矯正因人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化不同步發(fā)展而引起的“空間失衡”現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)“一方水土”與“一方人口”相協(xié)調(diào)的發(fā)展目標(biāo)。

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Study on the Synchronized Development of Population Urbanization

and Land Urbanization

Duan Lufeng， Wei Ming

（College of Economics and Management， Xi'an University of Posts and Telecommunications， Xi'an 710061， China）

Abstract： Using qualitative research and model deduction methods， this paper aims at achieving the coordination between "one area" and "one population". The development characteristics of population urbanization and the land urbanization are deduced. The synchronization of their development is measured. Then the idea which promotes the simultaneous development of population urbanization and land urbanization is put forward. The results show that land urbanization should develop in advance at present stage， which not only catches up with population urbanization， but also is closely related to national industrial policy and fiscal policy. All regions should correct the phenomenon of "spatial imbalance" caused by the asynchronous development of population urbanization and land urbanization according to respective situations.

Key words： population urbanization; land urbanization; synchronized development; development speed; builtup area

責(zé)任編輯（責(zé)任編輯： 張夢楠）