何文盛 杜麗娜 蔡澤山

摘 ?要： 預(yù)算是國(guó)家治理的核心，國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)需求和預(yù)算管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境促使預(yù)算管理向預(yù)算治理加速轉(zhuǎn)型。本文從治理目標(biāo)和治理工具兩個(gè)層面分析了國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算治理的現(xiàn)實(shí)意涵與基本特征，提出應(yīng)把現(xiàn)代預(yù)算的法治化和民主化作為超越傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值引領(lǐng)，以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為突破口，著力消解傳統(tǒng)預(yù)算模式下產(chǎn)生的種種弊端與問題，促使預(yù)算治理理念在國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)境下成為財(cái)政治理改革中的重要指引。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算治理;國(guó)家治理現(xiàn)代化;預(yù)算民主;預(yù)算法治;預(yù)算績(jī)效管理

一、引 ? 言

國(guó)家治理的任何“破”與“立”都與財(cái)政改革息息相關(guān)[1]。預(yù)算作為整個(gè)財(cái)政管理的核心環(huán)節(jié)，被視為重塑公共治理結(jié)構(gòu)的重要基石[2]。如果不能預(yù)算，將不能進(jìn)行治理[3]，從更宏觀的意義來說，改變國(guó)家取錢、分錢和用錢的方式，就能在很大程度上改變國(guó)家的治理制度[4]。19世紀(jì)起，現(xiàn)代公共預(yù)算制度在西方國(guó)家誕生并逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度。20世紀(jì)50年代以來，西方國(guó)家先后經(jīng)歷了績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算、新績(jī)效預(yù)算等多次預(yù)算改革嘗試，取得一定的成效。過去兩個(gè)世紀(jì)以來的西方預(yù)算史很大程度上是一個(gè)預(yù)算體系不斷實(shí)現(xiàn)理性化和民主化的過程，更是以預(yù)算改革促進(jìn)政府改革、提升政府治理國(guó)家能力的歷程。

相較西方國(guó)家，我國(guó)的預(yù)算改革起步較晚，且是不斷探索與我國(guó)政治體制主要特征與基本要求相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算體制的過程。1998年，伴隨著我國(guó)政府公共財(cái)政框架目標(biāo)的確立，現(xiàn)代預(yù)算制度的改革逐步拉開帷幕。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一改革總目標(biāo)，明確了“財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的宏觀判斷，財(cái)政改革開始與國(guó)家治理現(xiàn)代化緊密對(duì)接，作為財(cái)政改革的核心內(nèi)容，預(yù)算管理也在更高平臺(tái)、更廣泛的領(lǐng)域開始發(fā)揮在國(guó)家治理中的基石作用，并逐步邁入治理新階段。黨的十九大明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，為我國(guó)財(cái)政預(yù)算改革與發(fā)展指出了新的方向，原有的預(yù)算權(quán)力、預(yù)算邏輯、預(yù)算過程、預(yù)算模式等面臨重大調(diào)整和深刻變革，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、加速預(yù)算治理轉(zhuǎn)型成為重要共識(shí)，從預(yù)算管理走向新時(shí)代的預(yù)算治理成為大勢(shì)所趨。

中國(guó)改革開放以來，特別是從政府在公共財(cái)政和預(yù)算改革方面所做出的種種嘗試努力來看，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式及其理論基礎(chǔ)存在的弊端與問題尚未明顯消解，預(yù)算管理中的科學(xué)化、民主化和整體性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)尚面臨諸多的瓶頸與制約，公共財(cái)政資金的實(shí)際效用未能充分地發(fā)揮出來，難以支撐政府整體改革戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，如何超越傳統(tǒng)的預(yù)算管理，引入新的預(yù)算治理理念，深化預(yù)算治理改革，就成為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心命題。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的新視角下，預(yù)算治理轉(zhuǎn)型需要有效破解兩大問題：一是預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的制度背景與基本邏輯是什么？二是預(yù)算管理如何走向預(yù)算治理，以及如何推動(dòng)更好的預(yù)算治理？本文將圍繞在國(guó)家治理現(xiàn)代化情境中預(yù)算治理何以可能和預(yù)算治理以何可能這兩個(gè)核心問題展開。

二、文獻(xiàn)回顧與述評(píng)

現(xiàn)代國(guó)家正是通過預(yù)算治理國(guó)家，現(xiàn)代預(yù)算與國(guó)家治理具有整體共生、具體相關(guān)、制度同構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系[5]。一方面，預(yù)算肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能與促進(jìn)社會(huì)公共利益、規(guī)約政府權(quán)力與保障公民權(quán)利的多重使命，作為核心制度體系推進(jìn)著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，另一方面，國(guó)家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依托于與之匹配的預(yù)算制度，以滿足國(guó)家治理對(duì)于正當(dāng)性與有效性的需要?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家治理視角下預(yù)算治理的探討主要基于以下兩個(gè)方面：

一是有關(guān)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中預(yù)算改革的作用和意義。國(guó)家治理理念和目標(biāo)決定了預(yù)算的價(jià)值追求與精神內(nèi)涵，并具體指導(dǎo)預(yù)算領(lǐng)域的變革與轉(zhuǎn)型。從宏觀改革背景來看，我國(guó)財(cái)政體制改革四十年的主軸是以公共財(cái)政體制匹配社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以現(xiàn)代財(cái)政制度匹配現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力的總圖景[6]。治理層次的預(yù)算改革，有助于將財(cái)稅改革引導(dǎo)到更系統(tǒng)、更深刻、更持久的路上[7]。國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，我國(guó)預(yù)算改革在價(jià)值訴求、制度建構(gòu)、法律地位和職能作用等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)[8]。從縱向時(shí)間維度審視，預(yù)算改革的歷程根植于一定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的大背景，在內(nèi)在背景和外在動(dòng)力共同推進(jìn)中經(jīng)歷了有破有立、百花齊放、創(chuàng)新求索的改革階段，形成了“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”預(yù)算管理制度，漸進(jìn)式與激進(jìn)式并存的預(yù)算改革格局，不斷形成又不斷突破路徑依賴的預(yù)算改革模式[9]，服從和服務(wù)于整體改革。與國(guó)家治理現(xiàn)代化“法治、共治、善治三維向度一致”[10]的是，現(xiàn)代預(yù)算的規(guī)范性、民主性和績(jī)效性成為推進(jìn)預(yù)算治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要引領(lǐng)[11]。預(yù)算民主和預(yù)算法治構(gòu)成現(xiàn)代公共預(yù)算治理的雙輪驅(qū)動(dòng)[12]，涵射了預(yù)算透明、問責(zé)、公眾參與和回應(yīng)的治理要素[13]。在公共預(yù)算制度改革過程中，由于講求績(jī)效是國(guó)家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征，因此預(yù)算績(jī)效管理作為眾多的預(yù)算治理工具的一種，發(fā)揮了獨(dú)特且不可替代的作用[14]，也成為預(yù)算發(fā)展的高級(jí)形態(tài)。進(jìn)一步來講，預(yù)算績(jī)效管理與現(xiàn)代政府治理的共生性和協(xié)同性決定了預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代政府治理的基礎(chǔ)與核心，是推動(dòng)治理系統(tǒng)變革的突破口與關(guān)鍵環(huán)節(jié)[15]。

二是關(guān)于預(yù)算對(duì)國(guó)家治理效應(yīng)的探討，本質(zhì)是追尋預(yù)算如何推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，以及預(yù)算改革達(dá)到了怎樣的國(guó)家治理效果。預(yù)算在本質(zhì)上是以國(guó)家為主體的財(cái)富收支系統(tǒng)，體現(xiàn)著國(guó)家治理的動(dòng)態(tài)過程和靜態(tài)結(jié)果，現(xiàn)代預(yù)算制度從財(cái)政方面構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家職能實(shí)施的有效支撐[16]。具體而言，將宏大抽象的國(guó)家意志轉(zhuǎn)換為可用數(shù)目加以衡量和管理的體系，將國(guó)家職能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的國(guó)家行為[17]，在規(guī)范政府行為、建立責(zé)任政府、優(yōu)化資源配置和促進(jìn)政府、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展方面有著重要作用[18]。雖然預(yù)算改革總體上是沿著技術(shù)路線前進(jìn)的過程，但是同西方國(guó)家預(yù)算改革邏輯的結(jié)論相似[19]，中國(guó)預(yù)算過程本質(zhì)上也是一種政治過程，同時(shí)還包含著一個(gè)“預(yù)算改革政治的困惑”，一方面改革著政治過程，另一方面受制于政治過程的核心桎梏[20]。但不可否認(rèn)的是，預(yù)算改革的任何微小變革都在改變著預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策方式和預(yù)算結(jié)果。更進(jìn)一步地，結(jié)果導(dǎo)向型管理和預(yù)算改革可以被視為一種“治理改革”，挑戰(zhàn)了公共行政部門的信息優(yōu)勢(shì)，在一定程度上重塑了公共組織文化[21]?？傮w而言，現(xiàn)代預(yù)算通過其規(guī)則或者程序?qū)膊块T施加影響，包括宏觀層次上對(duì)決策者形成總財(cái)力約束，中觀層次上影響戰(zhàn)略重點(diǎn)的資源配置，微觀層次上影響生產(chǎn)和供給公共服務(wù)的效率，以及三個(gè)層面的能力改善，進(jìn)一步引出了公共預(yù)算對(duì)國(guó)家治理效應(yīng)的三大基本問題：如何確定財(cái)政收入總額以及需要從社會(huì)汲取多少資源，如何進(jìn)行資源配置，如何有效率地組織和管理財(cái)政交易[22]。

從上述已有的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)預(yù)算治理的關(guān)注或是從國(guó)家治理視角下構(gòu)建宏觀性論述體系，著重探討預(yù)算改革與國(guó)家治理的互動(dòng)關(guān)系;或是從政治、管理、法律等視角單兵突進(jìn)，對(duì)預(yù)算治理進(jìn)行碎片化探討，對(duì)于預(yù)算管理到預(yù)算治理的變遷軌跡與背后邏輯缺乏系統(tǒng)性關(guān)注，對(duì)預(yù)算治理如何在我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下落地生根缺乏具體闡釋。因此，本文在文獻(xiàn)整合的基礎(chǔ)上，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的綜合視角探討我國(guó)預(yù)算改革如何從管理走向治理以及如何推進(jìn)更好的預(yù)算治理。

三、理念嬗變：從預(yù)算管理到預(yù)算治理

國(guó)家治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代預(yù)算治理共變發(fā)展，國(guó)家治理是預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的背景與理念，決定了預(yù)算改革的方向、內(nèi)容與工具選擇，預(yù)算治理的轉(zhuǎn)型正是國(guó)家面對(duì)預(yù)算領(lǐng)域具有高度復(fù)雜性和價(jià)值沖突的“棘手問題”而進(jìn)行的治理目標(biāo)和治理工具系統(tǒng)性變革的動(dòng)態(tài)過程[23]。因此，對(duì)預(yù)算管理到預(yù)算治理理念嬗變的分析，需要從國(guó)家治理變革背景下的預(yù)算改革脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)困境兩個(gè)方面展開。

1.國(guó)家治理變革背景下預(yù)算管理改革脈絡(luò)的重新梳理

20世紀(jì)90年代，治理一詞在西方公共行政領(lǐng)域興起，一開始被用作闡明從“統(tǒng)治”到“治理”這一歷史轉(zhuǎn)變的“區(qū)別標(biāo)志”，后來更多地被用作包含不同治理模式的概括[24]。從善治到全球治理、從元治理到智性治理、從網(wǎng)絡(luò)治理到協(xié)同治理，國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)的互動(dòng)新組合重構(gòu)了固有的政治社會(huì)格局，治理理論和實(shí)踐也經(jīng)歷了治理層級(jí)從垂直到水平、治理主體從單一中心到多中心的轉(zhuǎn)變，促使政府的理念與行為逐漸從傳統(tǒng)行政模式轉(zhuǎn)向新公共管理，并最終走向新公共治理[25]。不可否認(rèn)，“多元中心、分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、民主共治”是西方治理理論的內(nèi)核[26]，但任何治理類型的本質(zhì)和共性都是在求索提升國(guó)家治理能力和效能的路徑，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，最終保障政府運(yùn)行的合法性與有效性，背后邏輯指向政府超越自上而下強(qiáng)制性的權(quán)力和命令，運(yùn)用新的工具技術(shù)去掌控和引導(dǎo)多元主體參與公共事務(wù)。新時(shí)期下，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的挑戰(zhàn)尚未消失，而具有高度復(fù)雜性和價(jià)值沖突的“棘手問題”已經(jīng)出現(xiàn)，原有的政府權(quán)力高度集中、統(tǒng)管一切的管理方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度變遷迫切要求國(guó)家治理模式的新變化[27]。在此宏觀背景下，我國(guó)治理發(fā)展也經(jīng)歷了“傳統(tǒng)行政的管制狀態(tài)—新公共管理的管理狀態(tài)—治理現(xiàn)代化的治理狀態(tài)”三個(gè)階段的演進(jìn)路徑[28]?；谖覈?guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型實(shí)踐提煉的“國(guó)家治理”是一個(gè)中國(guó)化的概念，指國(guó)家執(zhí)政者及其國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同多元行動(dòng)主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)其他領(lǐng)域發(fā)展的過程[29]。其中，治理體系和治理能力是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的兩個(gè)重要方面，二者互促共進(jìn)，如鳥之兩翼、車之雙輪，缺一不可[30]。

預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的根本在于國(guó)家治理的深度轉(zhuǎn)型。改革開放四十年來，國(guó)家治理的基本軌跡由經(jīng)濟(jì)體制改革走向全面深化改革，分別以經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)家治理現(xiàn)代化為改革目標(biāo)，預(yù)算管理到預(yù)算治理的變遷正是順應(yīng)這一變革，不斷地向提高預(yù)算治理體系和能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)靠攏和逼近（參見表1）。1949-1978年是我國(guó)預(yù)算體系探索階段，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)行政管制狀態(tài)下，國(guó)家資源配置是計(jì)劃導(dǎo)向，預(yù)算是實(shí)施國(guó)家計(jì)劃的一種工具與手段，通過采用單式預(yù)算形式和基數(shù)法的編制方法，表現(xiàn)為高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支、集中財(cái)力辦大事[31];1978-2012年，國(guó)家治理步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下的管理狀態(tài)，預(yù)算改革從萌芽與興起步入全面預(yù)算改革階段，先后進(jìn)行了部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、政府采購(gòu)改革，為我國(guó)對(duì)整個(gè)政府收支系統(tǒng)進(jìn)行集中管理和人大開展預(yù)算監(jiān)督提供了基礎(chǔ)，以合規(guī)性控制為導(dǎo)向，開始走向“預(yù)算國(guó)家”[32]。隨著改革開放進(jìn)入深水區(qū)，2013年黨的十八屆三種全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代財(cái)政制度第一次進(jìn)入官方話語(yǔ)體系，我國(guó)預(yù)算改革邁入治理新階段。在此過程中，預(yù)算績(jī)效管理作為我國(guó)公共財(cái)政的操作性載體和預(yù)算改革的重要舉措，也經(jīng)歷了探索創(chuàng)新到全面推進(jìn)的發(fā)展過程，2003年中共十六屆三中全會(huì)提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為核心內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效管理登上歷史舞臺(tái);2013年國(guó)務(wù)院首次向人大提交四本預(yù)算，在加強(qiáng)預(yù)算控制的基礎(chǔ)上，引入對(duì)預(yù)算績(jī)效結(jié)果的評(píng)價(jià)并進(jìn)行廣泛的試點(diǎn)，中國(guó)情境下的預(yù)算績(jī)效管理在全國(guó)各地全面登場(chǎng)。2018年9月，國(guó)務(wù)院在《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的意見》中提出“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)新格局，預(yù)算績(jī)效管理改革從由財(cái)政部主導(dǎo)進(jìn)入到高位推動(dòng)的新拐點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效管理也經(jīng)歷了整合預(yù)算與績(jī)效評(píng)價(jià)到全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展階段。國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下，以預(yù)算績(jī)效管理為重要抓手與突破的新時(shí)代預(yù)算治理呼之欲出。

2.中國(guó)預(yù)算管理演化過程中面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與困境

受制于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展的一般性和特殊性，中國(guó)公共預(yù)算不僅要承擔(dān)發(fā)達(dá)國(guó)家所承擔(dān)的功能，還必須回應(yīng)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的突出問題與挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)正處于國(guó)家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中，我國(guó)預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)與國(guó)家治理的目標(biāo)要求之間產(chǎn)生了匹配差距，在更強(qiáng)的權(quán)威（法律、程序和組織）、更高的能力（人力、測(cè)量和技術(shù)）和更高的接受度（認(rèn)識(shí)與文化）方面存在管理向治理轉(zhuǎn)型的“改革空間”[33]，現(xiàn)有的預(yù)算管理實(shí)踐面臨一系列現(xiàn)實(shí)困境。

第一，預(yù)算治理需要更強(qiáng)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。作為我國(guó)“經(jīng)濟(jì)憲法”的新《預(yù)算法》于2015年正式實(shí)施，明確提出建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2018年《預(yù)算法》再次修訂，為我國(guó)深化財(cái)政與預(yù)算改革提供了更為完備的法律保障?！傲挤ā笔恰吧浦巍鼻疤幔巴椒ú蛔阋宰孕小?。當(dāng)下我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域并未形成堅(jiān)實(shí)的規(guī)范治理基礎(chǔ)，預(yù)算改革呈現(xiàn)出重技術(shù)化、輕法制化的制度化困局，至今仍沒有頒布具體的《預(yù)算法實(shí)施條例》，預(yù)算法施行缺乏具體的可操作性指導(dǎo)，并未有效發(fā)揮作為治權(quán)之法的核心作用。在預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)過程中也呈現(xiàn)出較為典型的行政主導(dǎo)模式，依賴于各級(jí)政府的行政發(fā)文，預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施主要以通知、意見等規(guī)范性文件為載體，沒有上升到法律、法規(guī)的效力層級(jí)，缺乏統(tǒng)一的法制框架和實(shí)施規(guī)范，這些制度化困境制約了預(yù)算績(jī)效管理的深入推進(jìn)與預(yù)算績(jī)效的可持續(xù)化提升。

第二，預(yù)算治理需要整合多方權(quán)力主體，形成優(yōu)化預(yù)算方案，提升預(yù)算效果的合力。當(dāng)前，我國(guó)面臨預(yù)算權(quán)力配置失衡、公民預(yù)算參與空間狹小的困境。在預(yù)算過程中面臨行政集權(quán)強(qiáng)化和民主控權(quán)軟化的雙重挑戰(zhàn)[34]，行政機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力遠(yuǎn)大于立法機(jī)關(guān)，難以達(dá)到不同預(yù)算主體之間相互制衡的效果，有待在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)制預(yù)算權(quán)力、平衡預(yù)算話語(yǔ)權(quán)。具體表現(xiàn)為人大預(yù)算權(quán)力，受制于我國(guó)預(yù)算實(shí)踐的固有模式，人大的預(yù)算審批并未對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性約束。同時(shí)，我國(guó)預(yù)算的政治性在很大程度上限制了預(yù)算過程中預(yù)算部門的主動(dòng)參與，社會(huì)與公民參與預(yù)算制定更是面臨諸多困境。在法律制度供給缺乏和可操作性機(jī)制缺失的共同作用下，社會(huì)與公民往往游移在預(yù)算編制、執(zhí)行與評(píng)價(jià)的閉環(huán)過程之外，盡管有些省份對(duì)公民參與預(yù)算逐步展開了一些實(shí)質(zhì)性嘗試，但是，社會(huì)與公民參與的廣度與深度離真正的預(yù)算治理目標(biāo)還有很大差距。

第三，預(yù)算治理的落地需要被政府、社會(huì)等多方利益主體更廣泛地接受。總體而言，我國(guó)政府預(yù)算的管理色彩濃厚，重視績(jī)效結(jié)果的現(xiàn)代預(yù)算文化并未形成。現(xiàn)代治理理念由于各種原因未能全面滲透到公共預(yù)算改革之中，預(yù)算決策在很大程度上依賴于既往的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，治理要素在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)和反饋中沒有充分凸顯。盡管預(yù)算績(jī)效管理改革歷經(jīng)十多年，但政府部門內(nèi)部重視績(jī)效的管理文化氛圍才剛剛興起。尤其是在預(yù)算管理領(lǐng)域，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想還在一定程度上存在[35]。同時(shí)，由于缺少獲得預(yù)算信息和參與預(yù)算決策的渠道，我國(guó)公眾參政議政更傾向于將事務(wù)交由政府直接處理，對(duì)預(yù)算收支項(xiàng)目的關(guān)注度和參與意識(shí)不夠，公眾對(duì)績(jī)效理念呼應(yīng)不足[36]。

四、國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下預(yù)算治理的意涵與表達(dá)

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，預(yù)算管理改革脈絡(luò)和預(yù)算管理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)共同催生了預(yù)算管理向預(yù)算治理的轉(zhuǎn)型，構(gòu)成為預(yù)算治理何以成為可能的具體解釋。國(guó)家治理現(xiàn)代化的語(yǔ)義中，預(yù)算治理主要包括價(jià)值目標(biāo)和技術(shù)方法兩個(gè)重要層面的變革，民主預(yù)算和法治預(yù)算是預(yù)算治理的基本價(jià)值內(nèi)核與終極治理目標(biāo)，預(yù)算績(jī)效管理則是預(yù)算治理思想、觀念的重要實(shí)踐載體與現(xiàn)實(shí)治理工具，二者共同為預(yù)算治理以何可能指明了路徑（參見圖1）。預(yù)算治理根植于國(guó)家治理宏觀背景下，由治理理念和現(xiàn)代預(yù)算兩大核心要素構(gòu)成。有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算管理以現(xiàn)代預(yù)算的公共性為行為基準(zhǔn)，以治理理念的“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”為落地架構(gòu)，構(gòu)成以預(yù)算善治、預(yù)算共治與預(yù)算法治的預(yù)算治理基本維度[37]。因此，在中國(guó)政府管理的實(shí)踐場(chǎng)域中，預(yù)算治理與國(guó)家治理現(xiàn)代化過程互生共進(jìn)，是在黨委統(tǒng)領(lǐng)、政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督的基礎(chǔ)上，整合財(cái)政部門、預(yù)算單位、社會(huì)組織與服務(wù)對(duì)象（包括企業(yè)、公眾等）多元主體，在國(guó)家預(yù)算過程中進(jìn)行的一系列理念、制度、體制、工具變革與推進(jìn)的動(dòng)態(tài)演化過程。

1.預(yù)算民主和預(yù)算法治是預(yù)算治理的價(jià)值內(nèi)核與具化治理目標(biāo)

預(yù)算的最終價(jià)值是實(shí)現(xiàn)公共理性，追求在政府和社會(huì)、公域與私域之間形成良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)包括公平、法治、透明、回應(yīng)、責(zé)任等價(jià)值集的預(yù)算善治。預(yù)算民主和預(yù)算法治是預(yù)算善治的核心要義，也是預(yù)算治理的具化治理目標(biāo)。預(yù)算民主是預(yù)算治理的本質(zhì)與前提。申請(qǐng)資源、配置資源是預(yù)算的兩個(gè)核心要素，預(yù)算過程就是要在二者之間建立體現(xiàn)某種基本邏輯的有機(jī)聯(lián)系，暗含了“誰有權(quán)提出預(yù)算、誰有權(quán)審查預(yù)算、誰有權(quán)評(píng)價(jià)預(yù)算結(jié)果”這三個(gè)預(yù)算的根本性問題，預(yù)算民主對(duì)之做出了有效解答。公共預(yù)算不僅是實(shí)現(xiàn)資源配置與提升管理效率的技術(shù)性工具，更是落實(shí)公民權(quán)、實(shí)現(xiàn)民主治理的重要手段，兼具工具理性與價(jià)值理性并追求二者動(dòng)態(tài)平衡。公共預(yù)算的主要特征是納稅者和資源配置者的分離，面臨著如何“花好別人錢，辦好大家事”的現(xiàn)實(shí)問題。以民主預(yù)算為方向指引與踐行準(zhǔn)則，約束預(yù)算活動(dòng)的多方主體的預(yù)算行為，在預(yù)算治理過程中有效落實(shí)公民權(quán)利，形成預(yù)算治理合力、提升預(yù)算治理績(jī)效是解決這一現(xiàn)實(shí)問題的重要方案。在西方預(yù)算實(shí)踐中，核心預(yù)算機(jī)構(gòu)和政府首腦形成的經(jīng)典預(yù)算體系就是源起于對(duì)維護(hù)民主的責(zé)任手段與合法性象征的需求，并朝著真實(shí)反映并實(shí)際映射公民訴求的方向發(fā)展。而我國(guó)協(xié)商民主制度在本質(zhì)上要求凝聚更多的民主資源，拓寬在預(yù)算編制過程中的制度性參與渠道，不斷調(diào)整民主參與的范圍與程度。

國(guó)家治理是“制度之治”，核心是“法律之治”，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有賴于各個(gè)領(lǐng)域的法治化，其中也包含了預(yù)算法治，預(yù)算法治成為現(xiàn)代預(yù)算治理的根基與保障。廣義上的預(yù)算法治指向預(yù)算過程中實(shí)現(xiàn)“良法善治”，包括政府在預(yù)算過程中高度負(fù)責(zé)、政策公開透明等多方面要素，狹義的預(yù)算法治指向預(yù)算主體樹立法治理念，確立法律規(guī)定程序，確保預(yù)算主體與各方參與者的收支行為受到預(yù)算相關(guān)法律和政策的實(shí)質(zhì)性約束。具體而言，預(yù)算法治的內(nèi)容包括預(yù)算治理制度法制化和預(yù)算治理能力法治化兩個(gè)向度。一方面，預(yù)算法治指向規(guī)范預(yù)算權(quán)力與預(yù)算行為，將預(yù)算過程納入法治軌道之中。因此，只有通過將現(xiàn)有的預(yù)算制度、預(yù)算程序、預(yù)算規(guī)則、預(yù)算模式予以法制化的確認(rèn)，預(yù)算治理才能定型。另一方面，在預(yù)算法治目標(biāo)下，預(yù)算過程與結(jié)果要突出體現(xiàn)公民意志和利益，以獲得公民的理解與自愿性遵從。預(yù)算治理中的各類主體必須增強(qiáng)法治意識(shí)，在預(yù)算過程中運(yùn)用法治思維和法治方式，通過一系列的制度設(shè)計(jì)與制度安排樹立預(yù)算法治權(quán)威，推進(jìn)預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的依法執(zhí)政、依法行政互促共生，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)的法治化建設(shè)。

2.預(yù)算績(jī)效管理是實(shí)現(xiàn)從預(yù)算管理到預(yù)算治理演化的重要鏈接

預(yù)算領(lǐng)域著名的科伊之問“基于什么將X分配給活動(dòng)A而非B”的本質(zhì)在于尋求將某種預(yù)算理性引入預(yù)算過程中，為公共預(yù)算者提供一個(gè)理想或者最佳的預(yù)算模式，最終將有限的公共資金引向公共領(lǐng)域中最有價(jià)值的方向。在預(yù)算治理改革過程中，預(yù)算民主和預(yù)算法治一直成為最重要的改革訴求。預(yù)算績(jī)效管理為科伊之問提供了涵蓋價(jià)值、目標(biāo)、內(nèi)容與工具上的一種有效解釋。同時(shí)，作為一項(xiàng)改進(jìn)預(yù)算新治理工具，預(yù)算績(jī)效管理也成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理理念、治理方式有機(jī)統(tǒng)一的重要抓手和實(shí)現(xiàn)預(yù)算善治的重要載體。新績(jī)效預(yù)算在各國(guó)的實(shí)踐起步于1985-1995年，并在之后的15年加速擴(kuò)散，截至目前，33個(gè)OECD成員國(guó)家已經(jīng)實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革[38]。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理從2003年啟動(dòng)，至今仍在探索與實(shí)踐中，已成為我國(guó)行政管理改革中持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的一類改革。在與西方績(jī)效預(yù)算改革比較中不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的預(yù)算改革在很大程度上是圍繞從“投入到過程再到結(jié)果”的預(yù)算績(jī)效管理思路展開的?，F(xiàn)階段，從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)到預(yù)算領(lǐng)域內(nèi)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已成為一種共識(shí)。經(jīng)過10多年的不斷探索，我國(guó)的預(yù)算改革正在逐步制度化、體系化。在大力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，預(yù)算績(jī)效管理更應(yīng)該以預(yù)算民主和預(yù)算法治為價(jià)值追求和內(nèi)生性約束，充分發(fā)揮其功能與作用，與國(guó)家行政管理體制的全面改革形成良性互動(dòng)與有益補(bǔ)充，推動(dòng)我國(guó)的預(yù)算管理向預(yù)算治理加快邁進(jìn)。

（1）預(yù)算績(jī)效管理基本功能與屬性指向預(yù)算治理的規(guī)范化、法治化、體系化

預(yù)算績(jī)效管理作為一種新的公共管理改革思想，通過強(qiáng)化預(yù)算制定與執(zhí)行過程，關(guān)注政府“做了什么事、取得了什么成效”，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)與管理結(jié)果相銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的核心目標(biāo)。國(guó)家治理水平和治理能力提升的關(guān)鍵是打好“績(jī)效之基”，追求績(jī)效是現(xiàn)代預(yù)算管理的行動(dòng)基準(zhǔn)與重要追求。預(yù)算績(jī)效管理的核心功能在于有效結(jié)合政府的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與微觀任務(wù)，并通過將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃量化成為數(shù)據(jù)形式，試圖將每一項(xiàng)資源的配置與可測(cè)量的結(jié)果相聯(lián)系，構(gòu)建出“目標(biāo)—資金—結(jié)果”的關(guān)聯(lián)邏輯鏈，從根本上體現(xiàn)公共財(cái)政資金的使用績(jī)效和有效性。與傳統(tǒng)預(yù)算管理忽視“產(chǎn)出—結(jié)果”不同，預(yù)算績(jī)效管理的特點(diǎn)在于確立了一種公平且各方均認(rèn)可的預(yù)算決策、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等程序規(guī)則，明確了預(yù)算資金分配是基于績(jī)效和結(jié)果導(dǎo)向的重要前提，規(guī)范預(yù)算過程中關(guān)鍵行動(dòng)者的決策與行動(dòng)選擇，以理性的制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)公共資金的有效分配與合理利用。盡管各個(gè)國(guó)家都嘗試用績(jī)效信息對(duì)國(guó)家的政治撥款產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，但現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐多屬于“參考型績(jī)效預(yù)算”和“報(bào)告型績(jī)效預(yù)算”，績(jī)效信息對(duì)預(yù)算決策的影響性不及預(yù)期[39]，但是不可否認(rèn)的是，預(yù)算績(jī)效管理作為國(guó)家治理工具，充分發(fā)揮了以績(jī)效信息輔助決策、監(jiān)督預(yù)算行為、驅(qū)動(dòng)預(yù)算工作的重要功能[40]。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下的預(yù)算治理，有賴于根據(jù)國(guó)家關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局、全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條和全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系，真正形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程、規(guī)范化預(yù)算績(jī)效管理體系（參見圖2）。具體而言，依據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與制度安排，在公共預(yù)算全過程中形成規(guī)范的閉環(huán)體系，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，要求績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與預(yù)算編制同步化，從源頭上體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的剛性要求。西方國(guó)家通常在預(yù)算編制和確定環(huán)節(jié)上通過召開公眾聽證、協(xié)商參與等多種形式，傾聽不同主體的表達(dá)聲音，以使得在預(yù)算方案中吸納、體現(xiàn)和回應(yīng)公民訴求。這種方式可以為中國(guó)發(fā)展全面預(yù)算管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理目標(biāo)所借鑒;在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行全過程跟蹤，確保公共資金使用的合規(guī)性和有效性，凸顯預(yù)算治理的效用;之后，要對(duì)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，在合法、合規(guī)執(zhí)行預(yù)算的前提下，通過部門績(jī)效自評(píng)、審計(jì)部門開展績(jī)效審計(jì)、第三方開展預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)、外部評(píng)價(jià)結(jié)合的多種形式，分析“目標(biāo)—資金—結(jié)果”三者間的因果關(guān)系，形成高質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果;在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效信息的分析與使用，探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算過程各方主體行為的反饋與整改，體現(xiàn)出現(xiàn)代績(jī)效管理在預(yù)算過程中嵌入的新趨勢(shì)。預(yù)算治理視角下，全過程預(yù)算管理的閉環(huán)體系中包含了多元主體的參與、制衡與監(jiān)督，涵蓋了多重利益的博弈與對(duì)抗的平衡，從而使預(yù)算過程體現(xiàn)出公平、多元、法治、透明的治理特征。從改革的方向看，當(dāng)前我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理向預(yù)算治理轉(zhuǎn)變的重要一步，標(biāo)志著兼具西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算特點(diǎn)和中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理制度正在逐步落地與施行。

（2）預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)責(zé)分配過程與主體參與模式呼應(yīng)預(yù)算治理的基本價(jià)值

超越對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工具屬性的探討，預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)在踐行著預(yù)算民主的價(jià)值導(dǎo)向，指向政府“應(yīng)該做什么”的監(jiān)督與糾錯(cuò)機(jī)制，根本目的在于推進(jìn)預(yù)算民主[41]。預(yù)算績(jī)效管理將績(jī)效思維與作為“元工具”的績(jī)效評(píng)估融入整個(gè)預(yù)算過程，通過設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、監(jiān)測(cè)預(yù)算執(zhí)行、完成支出績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，最優(yōu)化滿足社會(huì)公共需求，凸顯公共預(yù)算對(duì)公民實(shí)際需求的回應(yīng)。公共預(yù)算過程涉及諸多利益群體，其決策行為實(shí)質(zhì)上是決策者之間討價(jià)還價(jià)、互動(dòng)妥協(xié)的博弈過程，預(yù)算決策的達(dá)成標(biāo)志著各種利益沖突呈現(xiàn)某種暫時(shí)性的均衡狀態(tài)[42]。因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的首要問題就是處理多預(yù)算主體和多向度預(yù)算權(quán)力之間的關(guān)系。西方關(guān)于治理的一個(gè)經(jīng)典表述是：“找到好的游戲參與者很簡(jiǎn)單，但是讓他們一起玩確是一個(gè)需要處理的難題[43]。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，要求黨和國(guó)家在預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋的全過程中，構(gòu)建國(guó)家主導(dǎo)下的多主體預(yù)算治理新型模式，進(jìn)行多向度預(yù)算權(quán)力配置，通過多元治理主體的協(xié)同共治，產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的預(yù)算善治[44]。我國(guó)基本政治制度和權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著在預(yù)算權(quán)力配置中存在著公民—立法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)—政府內(nèi)部等多個(gè)層面的委托代理關(guān)系。在邁向預(yù)算治理的過程中，進(jìn)一步明確了財(cái)政部門作為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體預(yù)算職能，同時(shí)還要重構(gòu)合理的黨委、預(yù)算單位與人大間的預(yù)算關(guān)系，平衡各主體的預(yù)算話語(yǔ)權(quán)。在預(yù)算編制和審批階段，黨委以大政方針統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算治理整體方向，政府作為申請(qǐng)資源的主體，負(fù)責(zé)預(yù)算編制與執(zhí)行，人大發(fā)揮對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批、修正的實(shí)質(zhì)性預(yù)算權(quán)力。預(yù)算活動(dòng)要從政府唱“獨(dú)角戲”的局面走向國(guó)家與社會(huì)公眾共同譜寫的“多重奏曲”，并最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算共治。

通過改革傳統(tǒng)財(cái)政部門、預(yù)算單位、人大、審計(jì)部門為主的預(yù)算體制，預(yù)算治理將會(huì)顯著拓寬第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織與公民等更多體制外主體參與預(yù)算過程的渠道。多元主體參與的預(yù)算治理模式主要體現(xiàn)在預(yù)算編制和預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)兩個(gè)端口，要求在預(yù)算目標(biāo)的決策、預(yù)算資金的分配和執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督評(píng)價(jià)這幾個(gè)環(huán)節(jié)為社會(huì)組織和公民參與提供新的切入口，以更好地回應(yīng)“誰有權(quán)評(píng)價(jià)預(yù)算結(jié)果”這一預(yù)算中的核心問題。近年來，各地實(shí)踐中上海南匯的“代表點(diǎn)菜”、浙江溫嶺的“民主懇談”、上海浦東新區(qū)街道、無錫市各區(qū)縣街道的“項(xiàng)目預(yù)算支出選擇”等創(chuàng)新探索，都是通過參與式預(yù)算，更形象地詮釋了預(yù)算治理的特征。廣東省在預(yù)算績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)過程中構(gòu)建了“人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施”的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)模式，通過深入厘清管理權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和外部參與者的權(quán)責(zé)體系關(guān)系，暢通了體制外主體制度化參與的路徑[45]?，F(xiàn)有的多主體參與實(shí)踐既追求預(yù)算民主目標(biāo)下各種利益的平衡，又嘗試在技術(shù)手段上最大幅度地減少政治阻力，尋求預(yù)算效率的最大化[46]，通過構(gòu)建國(guó)家體制內(nèi)外多主體協(xié)同共治模式，就從治理主體的層面上為預(yù)算治理的實(shí)現(xiàn)提供了可能。

五、預(yù)算治理與國(guó)家治理協(xié)同推進(jìn)的路徑選擇

1.穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算治理法治化、規(guī)范化，強(qiáng)化預(yù)算治理的法理基礎(chǔ)

預(yù)算法治是國(guó)家依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，是踐行依法治國(guó)基本方略的必然要求，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化的核心要義。以法律、法規(guī)來規(guī)范預(yù)算過程中的執(zhí)行主體、預(yù)算流程、監(jiān)督問責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)，積極推動(dòng)將政府預(yù)算的目標(biāo)、過程、結(jié)果等透明公開，接受公眾、人大的監(jiān)督是預(yù)算治理的必由之路。我國(guó)預(yù)算治理現(xiàn)代化的進(jìn)程剛剛開始，為此，必須進(jìn)一步加快預(yù)算治理的法制化進(jìn)程，建立與預(yù)算治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的法律體系，肯定和保護(hù)預(yù)算治理的實(shí)踐成果。將法治思維真正貫徹進(jìn)預(yù)算治理的方方面面，使預(yù)算過程有法可依，增強(qiáng)預(yù)算的權(quán)威性與合法性。

2014年，我國(guó)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，進(jìn)一步厘清預(yù)算領(lǐng)域“全面規(guī)范、公開透明”的立法宗旨，明確了預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行以及決算等規(guī)范性預(yù)算環(huán)節(jié)，首次以法律形式明確了我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算管理改革的全面深化;2018年，《預(yù)算法》再次修訂，明確并強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理貫穿于整個(gè)預(yù)算過程，進(jìn)一步強(qiáng)化支出責(zé)任，在建立健全透明預(yù)算制度、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度等方面有新突破，著重指出了預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)預(yù)算管理向全過程預(yù)算管理轉(zhuǎn)變的必要性，并為未來的預(yù)算治理做出了法理準(zhǔn)備。當(dāng)前，需要在預(yù)算法基礎(chǔ)上，加快出臺(tái)預(yù)算法的實(shí)施條例與細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化法律原則、法律指針和法律條款，加快推動(dòng)《預(yù)算法》的全面實(shí)施。根據(jù)《預(yù)算法》中關(guān)于人大預(yù)決算審查監(jiān)督的法律要求，地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督條例，強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)，使人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力實(shí)質(zhì)化、系統(tǒng)化、有效化。此外，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的改革要求下，地方政府應(yīng)探索出臺(tái)以預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的新預(yù)算績(jī)效管理方面的地方性法規(guī)。中央有關(guān)部門也應(yīng)加快政府績(jī)效管理和預(yù)算績(jī)效管理的專門立法，為持續(xù)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算提供更加有力的法律保障，引導(dǎo)以突出“績(jī)效管理”核心理念的全過程預(yù)算管理走上制度化和規(guī)范化的道路。

2.明確預(yù)算主體權(quán)責(zé)，構(gòu)建黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下多主體協(xié)同治理的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

在現(xiàn)有政治體制和權(quán)力職責(zé)分工框架下，明確預(yù)算主體權(quán)責(zé)，盡可能調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委、政府、人大等多方主體的力量，努力構(gòu)建一種相互合作、相互監(jiān)督、相互制約的預(yù)算協(xié)同治理格局。在預(yù)算法制保障下，進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算民主的各項(xiàng)要求，放大預(yù)算作為技術(shù)治理工具之外的重要價(jià)值。具體而言，在政府作為預(yù)算分配主導(dǎo)者的前提下，充分發(fā)揮黨委的全局引領(lǐng)作用，為預(yù)算改革提供大政方針指引，重點(diǎn)發(fā)揮人大與公民在預(yù)算治理中的權(quán)力與作用。

一是要突破傳統(tǒng)財(cái)政部門單兵突進(jìn)的預(yù)算改革做法。一方面清晰界定發(fā)改委等準(zhǔn)預(yù)算部門的職責(zé)范圍，打破預(yù)算分配碎片化的現(xiàn)狀;另一方面推進(jìn)人大及政府審計(jì)部門的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，形成多方參與的預(yù)算治理轉(zhuǎn)型合力，穩(wěn)步加強(qiáng)人大在整個(gè)預(yù)算治理過程中的重要作用。在我國(guó)，預(yù)算治理能否實(shí)現(xiàn)的重要依托在于各級(jí)人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有力執(zhí)行，在預(yù)算審議過程中需要強(qiáng)化人大的預(yù)算審議權(quán)，且逐步賦予人大預(yù)算修正權(quán)和否決權(quán)，使預(yù)算分配真正體現(xiàn)公眾意志;在相關(guān)預(yù)算支出評(píng)價(jià)過程中借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與模式，充分發(fā)揮人大的職權(quán)與能力，主導(dǎo)和協(xié)調(diào)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)過程，推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果向全社會(huì)公開，促進(jìn)績(jī)效信息的實(shí)質(zhì)性使用，真正發(fā)揮出各級(jí)人大在預(yù)算治理中的主體作用和監(jiān)督功能。

二是要促進(jìn)傳統(tǒng)預(yù)算閉環(huán)過程中公民非制度性參與轉(zhuǎn)向制度性參與，不斷提高公民參與的質(zhì)量。在預(yù)算支出決策中引入公民參與，確保公共資金高效率用于有價(jià)值的公共支出。要借鑒參與式預(yù)算先行國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)溫嶺、佛山等地參與式預(yù)算改革的階段性成果和有效經(jīng)驗(yàn)，從制度、體制和運(yùn)行機(jī)制等不同層面為我國(guó)公民參與預(yù)算過程提供準(zhǔn)入渠道。拓展各類預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，鼓勵(lì)更為廣泛的公民參與，將公眾滿意度作為預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要維度，突出預(yù)算支出評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下一年度預(yù)算分配的引導(dǎo)性作用。

3.加快實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的各項(xiàng)改革措施，加快我國(guó)預(yù)算治理現(xiàn)代化進(jìn)程

如何完成從“政府管錢袋子”到“管好政府錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變是預(yù)算管理走向預(yù)算治理必須要回答的重要命題。實(shí)施科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理不僅是實(shí)現(xiàn)資源高效配置的前提要件，更是提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條有效路徑。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、人民對(duì)美好幸福生活提出更高要求的現(xiàn)實(shí)面前，預(yù)算管理改革必須根據(jù)黨的十九大報(bào)告中提出的“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的具體要求，對(duì)原有預(yù)算邏輯和過程進(jìn)行重大調(diào)整。具體而言，空間維度上縱橫交貫，縱向納入政府各個(gè)層級(jí)的預(yù)算，橫向覆蓋所有口徑的預(yù)算;時(shí)間維度上包括預(yù)算的整個(gè)過程，形成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系[47]，真正在全過程預(yù)算管理過程凸顯“績(jī)效導(dǎo)向”。

具體實(shí)現(xiàn)路徑上，要緊緊圍繞優(yōu)化資源配置和提高預(yù)算績(jī)效的改革目標(biāo)，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，以績(jī)效目標(biāo)合理設(shè)定、績(jī)效生產(chǎn)高效有力、績(jī)效信息充分獲取為關(guān)鍵推進(jìn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理。一是要改造傳統(tǒng)的行政組織文化，加快績(jī)效文化培育，建立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的良性運(yùn)行機(jī)制，政府部門與社會(huì)形成對(duì)績(jī)效理念的認(rèn)同感和對(duì)預(yù)算績(jī)效管理規(guī)則的普遍性遵從。二是加快全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系建設(shè)與技術(shù)支撐體系完善，制度建設(shè)要解決的首要問題就是如何構(gòu)建以預(yù)算治理為目標(biāo)的預(yù)算績(jī)效管理制度，以匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革實(shí)踐要求。在《預(yù)算法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》指導(dǎo)下，從改革目標(biāo)、實(shí)踐主體、基本要求和具體內(nèi)容等諸方面構(gòu)建系統(tǒng)性制度體系。此外，作為包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一個(gè)完整閉環(huán)過程，預(yù)算績(jī)效管理必須要有與其目標(biāo)和要求相適應(yīng)的技術(shù)方法體系。因此，必須進(jìn)一步結(jié)合實(shí)踐推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、直面化解涌現(xiàn)的問題與困難，經(jīng)過科學(xué)分析診斷，構(gòu)建全過程覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)，形成預(yù)算績(jī)效管理各流程環(huán)節(jié)的規(guī)范操作制度與程序?？?jī)效評(píng)估作為全面預(yù)算績(jī)效管理中最為核心的技術(shù)環(huán)節(jié)，還必須要考慮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)方法也是推動(dòng)預(yù)算治理轉(zhuǎn)型的重要關(guān)切。

六、結(jié)語(yǔ)與展望

預(yù)算關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈與長(zhǎng)治久安，建立健全現(xiàn)代預(yù)算制度，提升國(guó)家預(yù)算能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，從預(yù)算管理向預(yù)算治理的演化已經(jīng)成為新的理論研究熱點(diǎn)和實(shí)踐創(chuàng)新的關(guān)注。在國(guó)內(nèi)外預(yù)算改革及其治理的環(huán)境發(fā)生深刻變化的同時(shí)，我國(guó)的預(yù)算管理已經(jīng)無法與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)形成匹配，更無法滿足新時(shí)代對(duì)于公共預(yù)算形成的期望與要求。因此，從傳統(tǒng)的預(yù)算管理，借助預(yù)算績(jī)效管理的理論方法，實(shí)現(xiàn)向預(yù)算治理的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)通過系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)化的預(yù)算與財(cái)政改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的不二選擇。預(yù)算管理向預(yù)算治理的演化發(fā)展正是伴隨著這種趨勢(shì)而日益興起。

從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下觀察預(yù)算治理需要理論和實(shí)踐的雙重驗(yàn)證。盡管與預(yù)算管理這一成熟概念相比，預(yù)算治理尚顯稚嫩，必將經(jīng)歷理論演化與實(shí)際應(yīng)用、應(yīng)然與實(shí)然的交疊與掙扎，但是，從預(yù)算管理到預(yù)算治理的演化趨勢(shì)已經(jīng)成為一種歷史必然。預(yù)算治理的理念要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的“總棋局”中真正落地，有待于從更為具體的制度建構(gòu)、組織運(yùn)行和技術(shù)方法等不同微觀層面深度關(guān)注，在改革實(shí)踐中不斷強(qiáng)化價(jià)值理性和工具理性。從預(yù)算管理走向預(yù)算治理將成為當(dāng)前面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下，中國(guó)公共管理學(xué)術(shù)界和實(shí)踐管理界需要共同面對(duì)、努力解決的緊迫課題。未來可以預(yù)期的是，在已有預(yù)算管理的研究成果基礎(chǔ)上，伴隨著預(yù)算治理研究的深入，我們將會(huì)不斷發(fā)現(xiàn)中國(guó)預(yù)算治理改革中所面臨的新挑戰(zhàn)、新問題和新機(jī)遇。預(yù)算治理將會(huì)在平衡過去與未來、傳統(tǒng)與創(chuàng)新中找到其應(yīng)有的位置和新的基點(diǎn)。

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Abstract： The budget is the core of national governance. The needs of modernization of state governance and the realistic dilemma faced by budget management have accelerated the transformation of budget management to budget governance. This paper deconstructs the realistic meaning and basic characteristics of budget governance from the perspective of governance objectives and governance tools. It proposes that the rule of law and democratization of modern budget should be beyond the traditional budget management model and be the value guidance of promoting the modernization of budget governance. The full implementation of budget performance management is a breakthrough， focusing on the elimination of the various drawbacks and problems arising under the traditional budget model， and promoting the concept of budget governance has become the basic path in fiscal governance reform in the context of the modernization of state governance. This paper puts forward the conceptual meaning， main content， core features and evolution path of budget governance， and points out that budget governance is an important reform path to overcome the shortcomings of traditional budget management. The implementation of budget reform will effectively accelerate the modernization of China's fiscal governance.

Keywords： Budget Governance; Modernization of State Governance; Budget Democracy; Budget Basing on Rule of Law; Budget Performance Management