摘 ?要： 公共預算是國家治理體系中的一項基礎性制度安排，也是當今各國政府改革領域的熱點。西方國家一直在對預算模式進行改革，尤其近二三十年來，更是興起了改革政府預算和支出管理的浪潮，并波及包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家。中國經(jīng)歷了幾十年的公共預算改革，尤其2014年以來，政府預算改革取得較大突破。但是總體上目前仍然未真正形成現(xiàn)代預算制度，還存在一系列障礙與問題，尤其嚴重的是碎片化問題。西方最近興起的整體性治理正是為克服傳統(tǒng)公共行政和新公共管理帶來的政府碎片化問題的理論，非常值得借鑒。本研究對于了解中國政府預算改革情況，逐步形成一套預算有標準、執(zhí)行有約束、決算有考評的現(xiàn)代預算管理制度具有重大理論與現(xiàn)實意義。

關鍵詞： 政府預算;整體性預算;碎片化;預算改革;整體性治理

一、前 ? 言

政治活動最終都是圍繞著預算資金的分配而進行的，財政資源的有限性使得預算成為一種資源配置的機制，預算是政治過程的中心[1]。可見，公共預算的改革對于政府改革來說意義重大。中國已經(jīng)進行了幾十年的公共預算改革，但是仍然處于傳統(tǒng)預算階段，與實際經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應，還存在一系列障礙與問題，尤其嚴重的是碎片化問題。西方國家最近興起了一種新的政府治理理論，即整體性治理，目的就是克服這些碎片化問題，并成為一種21世紀有關政府治理的大理論[2]，我國當前正大力推行的大部制改革也有此理念，因此非常值得借鑒。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。其中，治理體系是關于國家權力結構的配置，治理能力則體現(xiàn)在國家權力的運行過程[3]。從上述兩方面可以看出，公共預算是國家治理體系中各項制度良性運作的基石和保障，是一項制度性基礎設施。前美國聯(lián)邦參議院議長金里奇認為，只有預算改革了，政府才能真正改革，并提出政府改革的實質性問題即為預算問題的觀點[4]。

西方國家一直在對19世紀建立起來的傳統(tǒng)預算模式進行改革，從20世紀30年代開始，先后涌現(xiàn)出了30年代開始的績效預算、60年代的計劃-項目預算、70年代的零基預算、80年代的新績效預算、2003年的計劃評審工具（PART）。雖然新績效預算之前的預算改革都在不同程度上影響了政府預算過程，但是，它們都沒有取得成功[5]。新績效預算則有效整合了此前各種預算模式的優(yōu)點，側重結果，故也叫結果預算、結果導向型的績效預算、基于結果的預算、企業(yè)家預算等。新績效預算的主要特征是：目標和總額上的集中控制，手段分權，對結果負責，以及預算透明與溝通改進。它不同于以前的預算改革在于：首先，不同于20世紀30-50年代的傳統(tǒng)的績效預算，它強調(diào)預算支出的最終結果（outcome），而后者強調(diào)產(chǎn)出（output）。其次，不同于以前的預算改革都主張在預算過程中用理性去政治因素，新績效預算則重視政治家在預算過程中發(fā)揮主導作用。最后，不同于以前的預算改革主要關心預算編制而忽略預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，新績效預算則主張在預算執(zhí)行中給支出部門和管理者下放自由度與靈活性。這也是以前的預算改革所缺乏的[6]。

二、文獻述評

從目前的研究情況來看，1994年預算法出臺后，國內(nèi)關于政府預算的文獻日漸增多，尤其有關政府預算管理的流程與形式方面，比如高培勇、叢樹海、蘇明等學者的研究成果。具體而言，現(xiàn)有文獻主要圍繞預算模式、預算編制方法及預算改革效果這三個方面來展開。

一是預算模式。現(xiàn)有研究在公共預算的主體界定和類型等方面進行了較深入的探討。其中，法國的“政策導向型”預算模式[7]和德國的綜合協(xié)同型預算模式[8]較為新穎。有的從政府預算決策機制視角進行研究，如《政府預算機制研究》[9]《公共預算政策制定研究》[10];有的從政府預算行為效率視角進行研究，如《政府預算行為效率》[11];有的從中國政府預算管理重心轉變過程視角進行研究，如《預算管理創(chuàng)新與財政支出改革》[12];有的對部門預算制度進行全面系統(tǒng)介紹，如《部門預算制度研究》[13]。此外，有的學者主張從治理理論角度來完善預算績效管理這種借鑒于歐美的預算模式[14]。

二是預算編制方法?，F(xiàn)代預算制度的核心要求之一是預算編制的科學性，就本文重點關注的公共預算編制方法研究而言，目前雖然國內(nèi)外相關文獻并不多見，但是仍然有一些代表性成果。比如有實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府競爭和財政壓力對地方預算編制的科學性具有一定的負向影響[15]。有的研究了預算編制模式;[16]有的從部門預算編制視角進行研究，如《部門預算編制問題研究》[17];有的從政府預算編制視角進行研究，如《中國政府預算編制改革研究》[18];也有學者探討了我國政府預算編制存在的若干問題[19]，或者中央部門“三公”預算編制的影響因素[20]，還有學者比較了中美兩國在預算編制機制設計上的差異[21]。

三是預算改革效果。在國內(nèi)，公共預算制度研究主要集中在制度的設計、改革的過程以及對預算改革的效果評估等方面。有的從政府預算改革的內(nèi)容視角進行研究，如《中國政府預算改革若干重大問題研究》[22];有的專門對預算改革中的某一問題進行了研究，比如，《部門預算改革研究》借鑒英國的經(jīng)驗，對中國的部門預算改革進行研究[23];有的從中國政府預算改革的理論與實踐視角進行研究，如地方政府預算收支[24]。還有學者從預算管理流程角度研究我國政府預算管理改革[25]，有的則提出了將規(guī)劃項目預算制度作為中國預算管理改革的一種新途徑[26]。

總體上看，既有文獻對預算模式、預算編制方法及預算改革效果等方面進行了較豐富的探討，但目前尚未發(fā)現(xiàn)基于整體性治理理論的公共預算體制改革相關研究。針對以上研究的不足與缺陷，本文以整體性治理為理論基礎，對整體性預算模式進行了探討和理論闡釋，從理論和經(jīng)驗兩個層面為進一步深化中國預算體制改革提出相應的論證依據(jù)。

近年來，基層參與式預算成了公共預算改革實踐中的一個亮點，已經(jīng)有不少相關研究，例如溫嶺模式[27]。但總體上，我國目前的參與式預算的主體還比較單一，參與的層級還較低。相比較而言，日本等國家的參與式預算的主體較為多樣，參與層級較高。研究表明，在日本的地方公共預算過程中，三個主要的利益相關主體——議員、行政人員和公民——都有不同程度的參與。雖然直接的公民參與是有限和具有挑戰(zhàn)性的，但學者們發(fā)現(xiàn)，作為游說者的當?shù)貐f(xié)會、社團和議員們，較公開地影響公共預算，但總體上仍然是由市長領導的預算辦公室發(fā)揮主導作用，公民則廣泛參與其中[28]。當然，即使在西方國家，參與式預算也面臨一些問題。雖然參與式的授權機制，比如民眾的倡議、公民投票和公私共治理事會，都有提高公共治理的有效性和回應性的明顯潛力，但是，研究也發(fā)現(xiàn)，為了獲得這些益處，追求平等，實施問責制，引入這些機制需要更多主體走到一起，包括強有力、有代表性的立法機關，有調(diào)整權力及增加利益集團的代表性的改革等[29]。

（2）碎片化的正式預算制度（fragmented formal budget system）。由于預算交易組織管理的治理結構、規(guī)劃與程序都存在滯后問題，導致正式的預算制度也呈現(xiàn)碎片化的特征。首先在預算機構方面，現(xiàn)有預算體制沒有建立起一種集中的“核心預算機構”來統(tǒng)一預算職責功能和資金分配。其次在預算編制機構上，存在多個部門負責公共預算，預算權力分散[42]。財政部門缺少足夠的資金分配權，只是名義上的“核心預算機構”。在省級層面，除了財政部門，許多部門都擁有一定的財政資金分配權，如基本建設支出、國有企業(yè)技術改造資金、科技資金等分屬建交委、經(jīng)貿(mào)委和科委等部門。在多個機構擁有資金分配權的情況下，沒有任何一個機構能夠在總體上進行財政控制。此外，國家發(fā)展改革委員會、教育部、農(nóng)業(yè)部等許多部委也擁有一定的預算編制權，分散了財政部的預算編制權。而且各個政府部門可以自己籌集資金，于是形成大量預算外財政。由于“核心預算機構”的職能被碎片化，所以預算改革滯后不可避免[43]。由于各種原因，《預算法實施條例》修訂工作至今尚未完成。因為預算改革的完成涉及眾多問題，牽涉到的不僅是經(jīng)濟問題，這還需要與全面深化改革來同步完成才能有效。

（3）碎片化的非正式預算制度（fragmented informal budget system）。中國碎片化的體制和正式預算制度環(huán)境，需要非正式預算制度來降低交易費用和合同風險。非正式預算制度可以用來預防和處理主管領導和部門對整個預算資金采取掠奪性策略。此外，由于達成的預算交易缺乏承諾信用機制，因此在預算年度中，相關主管領導和部門隨時可以介入預算過程。在中國就出現(xiàn)了三種橫向的非正式制度來解決預算交易中的交易費用問題：預算產(chǎn)權、部分等級制和完全等級制[44]。不過這種碎片化的非正式預算制度又在實踐中使得支出權力更加碎片化，并將其制度化或產(chǎn)權化了。資金被分割并被產(chǎn)權化，預算產(chǎn)權將支出權力碎片化，使得政府和財政部門很難將所有的資金集中起來統(tǒng)籌安排。所以有必要對其進行改革，在政策制定和資源配置權力集中后，需要形成外部制約機制，保證預算過程透明，從而為改進預算資源配置效率創(chuàng)造條件。

總之，改革以來，中國省級政治體系中權力結構的碎片化導致了政策制定權力的碎片化。同時，由于預算改革的滯后，預算制度的碎片化，包含了正式的預算制度與非正式預算制度都呈現(xiàn)一定程度的碎片化特征，而且為各種非正式預算活動滲透進正式的預算過程創(chuàng)造了各種機會。

四、整體性治理及其適用性條件

整體性預算體制是指運用整體性治理理念實施的政府預算模式，它通過政府整體性的運作，實現(xiàn)預算權力整合、預算部門整合和預算功能整合等。所謂整體性治理，是指面對政府功能過于分化所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)不力、溝通不暢、浪費資源、無法滿足人民及社會的需求等重要問題，強調(diào)在不可避免的專業(yè)分工條件下，要充分運用預算手段、管理技術及信息科技，將不同層級、不同功能的政府機構以及公私部門整合起來，向社會和民眾提供無縫隙的服務[45]。?？怂沟葘W者認為，將預算的各維度有機整合起來將會是走向整體主義的快速通道，許多國家中央和地方政府已經(jīng)對整體性預算產(chǎn)生了很大的信任[46]。在20世紀80-90年代西方國家的 “重塑政府”時期，一種全新的預算改革方式走上了中心舞臺。在1983年的英國《財政管理法》中，財政部和支出部門之間確立了一種新的關系，它給予財政部對已定目標以更大的控制權力，同時給支出部門下放更大的權力，通過正式書面協(xié)議，滿足部門常規(guī)支出和運行成本的權力穩(wěn)步擴大的目標。這首先體現(xiàn)在《下一步行動方案》的機構設置中，然后更多體現(xiàn)在新工黨對《公共服務協(xié)議》的設定上。在新西蘭，這種模式發(fā)展得更快，在中央和地方、部門之間都有強制性的私人法合同。但是，從“重塑政府”時代走向整體性治理時代，預算責任的設計有較大變化，主要是后者預算改革的強烈愿望源自對特定時期內(nèi)支出目標的關注，這些預算目標，包括服務或人員的投入和配置，項目的活動或工作量，服務的產(chǎn)出，最后所解決的特定社會問題，以及民眾福利的提高和環(huán)境的改善等結果。英國1983年的《財政管理法》和美國里根政府的一系列改革，其目的是控制短期項目支出，重新評估財政部門及限制長期的預期性預算。專業(yè)部門也采用“重塑政府”[47]時期的改革思路，接受其碎片化的效果，財政管理的原則是提升以收入為基礎的預算和使用外部（第三方）績效評估的預算內(nèi)容，與20世紀70年代的想法相反，當時認為兩者完全整合。確實，它在80年代的聯(lián)合預算實踐中有小幅改進，但即使這樣，其本質上只是協(xié)調(diào)而不是整體性的，這就是說，它們強調(diào)線性項目和投入，而非產(chǎn)出，更不是結果。比如說，在英國，一個與《財政管理法》大致同步的回應是聯(lián)合財政與規(guī)劃局，要求衛(wèi)生機構和地方政府設立聯(lián)合決策機構以評估資本和稅收預算，后者有跨功能分化的用途。90年代初，美國的一些州和地方政府、澳大利亞及新西蘭，都進行了重大創(chuàng)新，它們開始走向整體性治理預算，即“基于績效的”或“戰(zhàn)略性的”預算形式。這包括不是按投入或活動定義的“線性項目”分配資金，而是根據(jù)所生產(chǎn)的產(chǎn)出數(shù)量或以既定價格的可用資源所能實現(xiàn)的結果水平[48]?？冃ьA算中的一個關鍵決策為預算是否強調(diào)產(chǎn)出或結果。

希克斯（Perri 6）深入探討了整體性預算的產(chǎn)生與內(nèi)涵[49]。他指出，建立在簡化規(guī)劃基礎之上的預算事實上更接近于以產(chǎn)出而不是以結果為基礎的預算，它也是個合理的實用的解決方法。確實，有許多人甚至認為它是一種超越以收入為基礎的線性預算的好方案，事實上，它使得政客和管理者們更易理解某些有關績效的事情，但是重要的是，政客們避免受到觀察到的表面現(xiàn)象的誤導，該預算體系建立在一年接一年的基礎之上，進而讓其相信這些在努力與結果之間有更為強勁因果關系[50]。這一支出模式及其可追溯的預算指標和一個完全的成本效益評估不是同一樣東西，它也可構成整體性治理所要求的基礎。但這種以績效為基礎的預算體現(xiàn)了走向整體性治理的一種先進方向。

總而言之，從以上分析可以看出，整體性預算體制主要包含預算權力的整合、預算部門的整合和預算功能的整合等幾方面的整合機制，所針對的問題和所要克服的困難就是部門、功能和權力結構之間的碎片化。這對于當前中國的預算體制改革頗有借鑒意義。

五、進一步深化中國預算體制改革

21世紀以來，全球公共預算體制理念創(chuàng)新和改革實踐的最新演化趨勢呈現(xiàn)出由“控制導向”轉向“績效導向”的新特點[56]。由于現(xiàn)有預算體制存在多重碎片化特征，而整體性治理針對的是傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所帶來的政府組織碎片化問題。整體性治理理論的代表人物?？怂拐J為：“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題。”[57]于是，基于整體性治理基礎上的整體性預算對進一步深化中國預算體制改革頗有借鑒意義。具體而言主要有三點：一是強調(diào)績效尤其結果，二是簽訂績效合同，三是預算過程與功能的整合。

首先，整體性預算強調(diào)績效尤其是結果。而這恰恰是當前中國各級政府在預算缺編、資金配置、預算組織和預算管理活動中所欠缺的。如果改革要真正解決資源配置效率低下的問題，就很有必要逐步引入以結果為導向的預算體制，以提升預算治理效能。

其次，整體性預算主張簽訂績效合同以改變支出機構的預算要求和支出動機。其實，公共預算管理和其他任何政府公共事務管理都要遵循相似的要求和邏輯，那就是遵守權責一致原則，既然各部門分享預算權力，得到公共預算資金，那就需要承擔相應的預算責任，尤其要實現(xiàn)明確可測量的產(chǎn)出和結果。故此可借鑒其預算激勵合同的辦法改變支出機構的支出動機。

再次，整體性預算非常重視預算過程與功能的整合。而當前中國公共預算中存在比較明顯的政策過程與預算過程的分離問題，預算體制碎片化現(xiàn)象普遍?？梢姡仨氄险哌^程和預算過程，否則的話，財政總額控制就無法實現(xiàn)，資源配置效率就無法提高。將原本分散的治理結構、功能與過程進行整合與協(xié)調(diào)是整體性治理的基本要求，所以這方面可以很好地借鑒整體性預算的經(jīng)驗與做法?，F(xiàn)實中，發(fā)達國家的整體性預算改革比如通過機構改革來整合政策與預算過程等做法，如澳大利亞，都有著重要借鑒意義[58]。最近一二十年，許多國家都在努力整合政策過程和預算過程。比如幾內(nèi)亞政府采取了一些改革措施來強化對政策制定的預算約束，根據(jù)財力來確定政府可以承受的政策。而且，還要求幾個部委修改中期政策，并對實施這些政策的成本進行重新投標。還為這些部委準備了中期支出計劃，將它們的政策和預算納入一個多年期的支出框架內(nèi)。同時，財政部從宏觀經(jīng)濟政策的角度幫助政府內(nèi)閣在部委之間進行資源分配[59]。為了約束支出膨脹和改進資源配置效率，澳大利亞政府在改革之初就建立了一個支出審查委員會，該委員會是由高級部長組成的一個小組，專門負責所有新的預算政策提議的審查。此外，還實行一個新的支出控制框架，其中，三年遠期估計體系主要致力于描述繼續(xù)所有的現(xiàn)行政策和項目的最低成本。遠期估計對于支出總額的控制具有非常重要的貢獻。

然而，也應該看到，目前中國預算體制仍然沒有擺脫前預算時代的很多特征，因此，仍然缺乏實行整體性預算所必需的一些基礎條件。

首先，中國目前仍然處在預算發(fā)展的初級階段。加強預算控制是現(xiàn)階段預算改革中最迫切需要解決的問題。建立“控制取向”的部門預算和國庫管理體制是當前中國預算改革的主要目標，不應急于采用整體性預算。

其次，實行整體性預算需要一些必要條件。實行整體性預算需要有一套成熟且有廣泛共識的績效測量體系為基礎支撐，而這將是一個漫長的過程。中國目前實行整體性預算存在以下真正困難：一是目前實行整體性預算所必需的預算信息和預算分析能力不足;二是目前中國的預算環(huán)境缺乏支持績效的氛圍與機制;三是整體性預算要求必須使預算真正透明并且有助于信息溝通，但中國預算民主的進程仍然面臨許多非常難以跨越的障礙;四是在現(xiàn)階段，財政紀律弱化的局面仍然沒有得到根本的改變;五是整體性預算需要層層落實預算責任，否則就無人對結果負責。所以西方國家在實行整體性預算的同時也對公務員制度進行了改革，將公務員制度下的長期雇傭合同轉變成短期雇傭使用。但目前在中國推行這樣的改革是非常不現(xiàn)實的。因此，目前中國推行整體性預算的主要條件仍然有所不足。

那么，我們怎樣為采用整體性治理提供條件呢？這是未來研究的重點和改革實踐中必須回答的問題。在中國的預算改革過程中，西方20世紀出現(xiàn)的各種預算改革模式都對中國各級政府的預算改革產(chǎn)生了影響，因此，整體性預算是中國預算改革的遠期目標而不是近期目標。在當前，最核心的首要目標是細化全口徑預算體系下的公開內(nèi)容，因為對政府全口徑預算進行有效的審查監(jiān)督是規(guī)范行政權力運行、確保預算決策公開透明的重要基石，也是黨的十八大、十九大和新預算法關注的重點所在。這具有整體性預算的部分特征，然而對此無論是理論研究還是實踐操作都還有不少的問題有待厘清[60]。

整合和協(xié)調(diào)中國預算中的政策過程和預算過程的改革建議如下：首先，改革預算政策制定體制，使之具有確定性和戰(zhàn)略性。其次，在改革政策制定體制后，應該要求每級政府制定一個有約束力的中長期支出構架，并有能夠適合實際狀況變化而變化的調(diào)整機制，使得中長期支出框架每年都自動地向前滾動。第三，建立財政總額控制體制，并以總額控制目標對政策制定和預算編制進行有效約束。第四，成立獨立的專門編制和審查預算的預算機構，賦予該新預算機構以足夠的權力與獨立性，使得它在預算編制的過程中能夠有效地抑制部門和政治家的支出要求并能有效地運用預算工具來分析政策的合理性和政策成本。正如?？怂赋觯骸邦A算機構是實行財政總額控制和負責資源配置效率的機構，必須賦予其相對大的權力，否則資源的配置效率無從談起?！盵61]在人員配備上，這個新的預算機構除了專業(yè)人員，還要雇傭各領域政策分析專家[62]。

碎片化的服務結構無法有效處理“棘手”的社會問題，以提高接受醫(yī)療、社會救助、教育援助、扶貧和其他服務的邊緣化個人、群體和家庭的結果效用。協(xié)調(diào)工作和共享資源可提高公共服務供給率，但是基于多個主體或機構間的伙伴關系安排的合作和投入會產(chǎn)生管理風險。盡管如此，在服務需求不斷增長的背景下，面對要求大幅削減預算的壓力，就意味著他們迫切需要多方合作和服務提供創(chuàng)新[63]。

2016年底的中央經(jīng)濟工作會議對我國公共預算體制改革定了調(diào)：落實推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，加快制定中央和地方收入劃分總體方案。近年來，政府預算管理制度大框架確立，多項改革加快推進。2018年，最新一輪的黨和國家機構改革方案公布，此輪國務院機構改革被視為20年來力度最大的中央政府機構改革，超過20個國務院所屬機構受影響。根據(jù)該方案，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署。此舉優(yōu)化了公共預算與審計的重合職能，成為公共預算體制改革的最新發(fā)展方向。在國家治理現(xiàn)代化過程中，預算體制始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用，可謂牽一發(fā)動全身。

總之，整體性預算是中國預算改革的一個遠期目標。在實行了若干年的傳統(tǒng)預算模式之后，一旦各種基礎條件具備，就可以考慮逐步引入整體性預算。

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Abstract： The budget reform is a hot issue in the field of public management around the world， and in contemporary China. China has launched a budget reform with significant implications for more than 30 years. Especially since 2014， China wanted to establish a modern public budgeting. Now， the significant of budget reform achievements have been made： China has created a basic frame of modern public budgeting. However， there are many challenges ahead， especially the fragmentation of performance budgeting.This study focuses on the holistic budget which is based the theory of holistic governance. By analyzing the field of budget， the paper wants to explore the important role of holistic budget to China. In the future， China must deep its efforts in budget reforms so as to create a holistic public budgeting. The study for improving the social issues of relevance and for the understanding of public budget and management is also a general reference to the meaning.

Keywords： Budget; Holistic Budget; Fragment; Budget Reform; Holistic Governance