郁俊莉，姚清晨

（1，2.北京大學政府管理學院，北京，100871）

黨的十八屆三中全會上，習近平總書記首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內(nèi)涵及二者的關(guān)系。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化可以統(tǒng)稱為“國家治理現(xiàn)代化”，也就是通過諸如市場化、法治化、民主化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代化的方式和手段，實現(xiàn)國家的良善治理和長治久安。①燕繼榮.中國的國家治理現(xiàn)代化：理論建構(gòu)與實踐創(chuàng)新方向［J］.國家治理，2017（3）：35-39。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，如何建立中國治理能力現(xiàn)代化評估體系成為必須研究的重要課題。②沈傳亮.建立國家治理能力現(xiàn)代化評估體系［N］.學習時報，2014-6-2（006）。構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化評估體系的目的不僅是“認知”、“糾偏”和“激勵”，即通過測量和調(diào)查實現(xiàn)治理主體對治理績效的自我識別，依據(jù)評估指標糾正治理偏差并改良治理結(jié)構(gòu)，以及將評估結(jié)果與治理參與者利益相掛鉤而實現(xiàn)目標激勵；更重要的是“推廣標準制定者自己的政治價值”，因為“每一種治理評價標準和評估體系，盡管表面上看都是相當具體的技術(shù)性指標，但其背后都體現(xiàn)著評估標準制定者自身的政治價值”。

從最根本的意義上說，國家治理的根基在縣域。③張國玉.中國縣域治理改革的基層探索與頂層設(shè)計［J］.四川行政學院學報，2016（01）：5-11。建構(gòu)具有中國特色的縣域治理理論是中國國家治理理論體系的一個最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點。④彭云.從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評［J］.甘肅行政學院學報，2016（03）：44-55+127?？h域治理是在國家治理的語境下建構(gòu)并討論的。構(gòu)建縣域治理評估體系相較于國家治理評估體系更加偏重于地域特殊性、技術(shù)操作性和內(nèi)容詳盡性，對于推進縣域治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化進程具有重要意義。本文在梳理已有相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，試圖構(gòu)建一套以“內(nèi)容指向和結(jié)果導(dǎo)向”為特征的縣域治理評估框架。

一、文獻回顧

“郡縣治則天下安?！笨h域治理對于國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有關(guān)鍵性的作用，既是國家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必要途徑。當前關(guān)于縣域治理現(xiàn)代化的研究成果并不多，以“縣域治理”為主題在中國知網(wǎng)查詢到的期刊數(shù)量為775篇，以縣域治理評估為主題的文獻只有11篇。⑤檢索日期截止2019年4月4日。與國家治理理論已成體系的研究現(xiàn)狀相比，有關(guān)縣域治理現(xiàn)代化及縣域治理評估體系的研究尚處于起步階段。

具體地，隨著治理理論研究的開展，國內(nèi)外不同機構(gòu)或?qū)W者進行了治理評估的相關(guān)研究，開發(fā)了若干治理評價指標體系。這些指標體系或適用于國家，或適用于地方政府，或旨在評價整體治理水平，或旨在評價具體領(lǐng)域治理水平，或以民主為價值取向，或以公共利益為價值取向。周紅云①周紅云.國際治理評估指標體系研究述評［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2008（06）：23-36。和何增科②俞可平主編.國家治理評估——中國與世界［M］.北京：中央編譯出版社，2009：16-55。曾分別對國際和國內(nèi)治理評估指標體系進行梳理和述評。在此研究的基礎(chǔ)上，俞可平提出了包含12個方面的中國治理評估框架，包括公民參與、人民權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責任、公共服務(wù)和廉政。③俞可平主編.國家治理評估——中國與世界［M］.北京：中央編譯出版社，2009：12-15。這一框架所構(gòu)建的評價指標在內(nèi)容上更多地趨向于政治維度和社會維度。如其所言，這一評估框架仍然是原則性的，距離具體的測量指標仍有較大距離，其主要目的是為中國治理評估指標體系的建立提供學術(shù)研究層面的方向性和原則性指導(dǎo)。

另有學者從應(yīng)用研究的角度制定了國家、省市、縣鄉(xiāng)等各層級的治理評價指標體系。王永興和景維民將國家治理模式劃分為“政治域”“經(jīng)濟域”和“社會域”，設(shè)計了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體國家治理質(zhì)量檢測指數(shù)，其領(lǐng)域指標分別為政治穩(wěn)定性與政府能力、市場有效性與經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定性與社會發(fā)展，每一項領(lǐng)域指標下分別設(shè)計了三項支撐指標（二級指標），每一項支撐指標下又分別設(shè)計了若干項具體的核指標（三級指標）。④王永興，景維民.轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體國家治理質(zhì)量監(jiān)測指數(shù)研究［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2014（01）：115-126。彭瑩瑩從治理主體、治理方式、治理平臺、治理對象、治理績效五個方面構(gòu)建了“社會治理評估指標體系框架”。⑤彭瑩瑩.社會治理評估指標體系的設(shè)計與應(yīng)用［J］.甘肅行政學院學報，2018（02）：89-98+125+127-128。樊紅敏從過程和效果兩個方面構(gòu)建了縣域社會治理綜合評估框架。⑥樊紅敏，張玉嬌.縣域社會治理評價體系：建構(gòu)理路與評估框架［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2017，44（01）：26-31。顏海娜從公民滿意度的視角出發(fā)，在借鑒世界治理指標的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個本土化的地方政府治理績效指標體系，對佛山市A 區(qū)政府的治理績效水平進行了量化評估。⑦顏海娜，楊雪娟.縣域政府治理績效的實證研究：公眾滿意度的視角——基于佛山市A 區(qū)的治理實踐［J］.北京行政學院學報，2015（02）：19-28。不同的治理評價體系反映了不同的治理理念，突出了不同的政治價值，在適用范圍和層級上也存在差別。

依據(jù)治理評價體系適用的范圍或?qū)蛹壱约氨疚膶χ卫憩F(xiàn)代化評估指向的劃分，可以對部分已有的中國治理評價指標體系所屬類別進行劃分。表1 對此進行了展示。需要說明的是，由于對“政府治理”“社會治理”等概念的理解存在差異，學者在構(gòu)建評價體系時所指向的領(lǐng)域也有差別。

由表可知，已有中國治理評價指標體系在評價層級上以國家層面為主，在評價指向上以政府治理和社會治理為主。同時，“善治”是大多數(shù)中國治理評價指標體系所遵循的終極價值和根本原則，多數(shù)指標體系的價值訴求或設(shè)計原則都包括“法治、參與、透明、效率、責任”等。如前所述，對治理和善治的不同理解決定了治理指標體系的不同價值追求和測評指向；同樣地，由于治理指標體系帶有明確的目標導(dǎo)向功能，因此具體指標的設(shè)置也體現(xiàn)了對治理現(xiàn)代化應(yīng)然層面的解釋和要求。

二、評估什么：內(nèi)容指向的縣域治理評估

通過對治理主體、治理場域或不同使用語境的區(qū)分，中國學者發(fā)展出了“國家治理”“政府治理”“社會治理”等學術(shù)概念。王浦劬曾對這三個概念的基本含義及其相互關(guān)系進行辨析。⑧王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系［J］.國家行政學院學報，2014（03）：11-17。簡言之，中國的國家治理就是“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政”。與這種觀點類似，有學者將中國治理模式概括為“社會綜合治理”，認為這是經(jīng)過經(jīng)驗探索并且符合我國國情的治理模式，其內(nèi)涵為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”。⑨王叢虎，王曉鵬“.社會綜合治理”：中國治理的話語體系與經(jīng)驗理論——兼與“多中心治理”理論比較［J］.南京社會科學，2018（06）：60-66。另有學者將當前中國的治理模式界定為“全面治理”，治理主體包括黨、國家與政府等，治理主體所對應(yīng)的治理客體領(lǐng)域主要有經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理。⑦鞏建青，喬耀章.全面治理：習近平新時代治國理政的理論新命題［J］.行政論壇，2018（05）：5-13+2。這些研究一方面反映出國內(nèi)學者為構(gòu)建中國國家治理的獨特話語體系而付出的努力，另一方面也顯示出學界在基本概念上的不同主張，這些不同主張直接反映在以此為基礎(chǔ)的研究當中，治理評估體系在指向上的差別就源于學者對概念界定的不同理解。在國家治理層面的理解分歧也直接反映在了縣域治理層面。

表1 部分中國治理評價指標體系所屬分類

為此，構(gòu)建縣域治理評估體系的前提是對縣域治理的概念進行清晰界定。縣域相對于國家和省市而言，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村三級基層組織，是國家治理中的基本單元。縣域治理即治理理念在縣域范圍內(nèi)的實踐，是宏觀治理理論在縣域微觀范圍內(nèi)的具體應(yīng)用。從構(gòu)成要件的角度看，縣域治理體系涉及黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善、基層自治等方面。⑧薩日娜，劉守亮.縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升的著力點［J］.山東社會科學，2015（09）：166-171。俞可平曾將國家治理的內(nèi)容歸納為政府治理、全球治理、經(jīng)濟治理、社會治理、環(huán)境治理、文化治理、教育治理等等。⑨俞可平.中國政治學的主要趨勢［J］.領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2019（05）：21。這顯然是從內(nèi)容指向的角度去理解國家治理這一概念，也就是說，政府、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化、教育等領(lǐng)域是國家治理的“內(nèi)容”，國家層面統(tǒng)一的治理理念以及由此設(shè)計的不同治理措施是“指向”這些治理領(lǐng)域的。這些內(nèi)容構(gòu)成了縣域治理評估的客體，也就是“評估什么”的答案。從這點上說，內(nèi)容指向的縣域治理評估就是指在設(shè)計縣域治理評估體系時關(guān)注其內(nèi)容維度。

與內(nèi)容維度相并列的還有治理的主體維度、方式維度和過程維度等。選擇內(nèi)容維度的原因在于：首先，相較于國家治理側(cè)重頂層設(shè)計、制度安排與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包含縣鄉(xiāng)村三級的縣域治理是“治理第一線”和“資源集散地”，縣域治理的參與者面向的是縱橫交錯的經(jīng)濟環(huán)境、錯綜復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)和鮮活生動的公民大眾，相應(yīng)的治理手段和治理過程也是復(fù)雜繁瑣的，并不全然表現(xiàn)為標準制度框架下的行為舉措。因此，試圖把縣域治理的過程通過條分縷析的方式梳理出來并將其嵌入治理體系的規(guī)則中，這種做法是困難且要付出巨大成本的。其次，國家層面的治理在角色上承擔了更多的彰顯“政治價值”的因素，善治所包含的價值訴求需要時刻在國家治理體系中予以體現(xiàn)，這是國家治理現(xiàn)代化作為一種改革目標的“任務(wù)屬性”。相比之下，縣域?qū)用娴闹卫韯t更多地承擔了追求治理績效、落實治理目標的角色，它需要讓社會大眾看得見、摸得著、感受得到。蘊含在治理過程中的透明化、法治化、民主化等價值最終必須轉(zhuǎn)化為治理內(nèi)容的公開化、規(guī)范化與科學化，這既是縣域治理的內(nèi)在要求，也是內(nèi)容指向的縣域治理評估的前提。再次，與國家治理績效相比，縣域?qū)用娴闹卫砼e措可以得到直接的觀測與反饋。原因是顯而易見的，黨的十九大召開以后，我國推進治理現(xiàn)代化就是解決人民對美好生活的向往與當前不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，因此治理績效的直觀體現(xiàn)便是人民生活水平的實質(zhì)改善，這一點自然是位于基層的縣更能夠了解的；并且隨著科層制的逐級提升，信息反饋更容易失真。因此內(nèi)容指向的縣域治理評估具有更高水平的操作性與真實性。最后，基于本文對治理概念的理解，即概括為“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政”，以及當前我國“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治環(huán)境，縣委縣政府在應(yīng)然和實然兩個層面上都履行著主要的治理職能，掌握著更多的權(quán)力資源，同時承擔著更多的治理責任，是縣域治理體系中的核心和主導(dǎo)者。內(nèi)容指向的縣域治理評估體系可以以縣級黨委政府的治理工作開展情況為藍本，在此基礎(chǔ)上進行完善。此外，管理學研究中一般依據(jù)理論構(gòu)念與測量指標的內(nèi)在邏輯關(guān)系①Jeffrey R.Edwards.“The Fallacy of Formative Measurement”［J］，Organizational Research Methods，2010（2）：370-388。將指標劃分為形成型指標（formative indicator）和反映型指標（reflective indicator）兩類。治理指標包括治理過程中的多個方面，每個方面彼此相對獨立，一個方面的治理績效并不一定與另一個方面的治理績效高度相關(guān)，治理指標共同組成治理的構(gòu)念，如果減少其中一項指標，那么治理的內(nèi)涵也會相應(yīng)的減少，并受到直接的影響。②郭晟豪，蕭鳴政.地方治理量化統(tǒng)計與實踐：形成型指標而非反映型指標［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2017（04）：96-102。因此對治理進行指標設(shè)計一般適用于形成型指標，這也是當前學界的一般做法。內(nèi)容指向的治理指標屬于形成型指標，不同治理內(nèi)容之間是彼此獨立的，其治理績效也并不表現(xiàn)為同一水平。綜上，本文從我國五位一體的社會主義事業(yè)總體布局出發(fā)，將縣域治理劃分為縣域政府治理、縣域經(jīng)濟治理、縣域文化治理、縣域社會治理和縣域生態(tài)治理五個方面。

（一）縣域政府治理

一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理，其治理對象和基本內(nèi)容包含政府對于自身、對于市場及對于社會實施的公共管理活動。③王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析［J］.社會學評論，2014（03）：12-20。本文從縣域治理的內(nèi)容指向這一角度理解政府治理，因此將政府治理理解為對政府自身內(nèi)部的治理，即政府自治理。

縣域政府自治理即縣級政府通過對自身內(nèi)部的管理，合理分配行政權(quán)力，優(yōu)化政府組織架構(gòu)，改進行政運行方式和流程，切實履行政府職能，提升政府對公共事務(wù)的治理能力，提高政府決策和行政管理方式的科學性、民主性、法制性和有效性的過程。企業(yè)、社會組織、公眾等治理主體在此過程中發(fā)揮參與、監(jiān)督的間接作用。這里的政府是包括了縣域范圍內(nèi)各級黨委、政府、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)等在內(nèi)的所有公共組織。因此，縣域政府治理還內(nèi)含了縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委以及村（社區(qū)）黨支部黨建工作的與時俱進，包括思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉等。由此，縣域政府治理包括黨的建設(shè)、民主建設(shè)、行政體制和政府效率四個方面。

（二）縣域經(jīng)濟治理

在當前我國主要矛盾發(fā)生變化的社會背景下，不斷發(fā)展縣域經(jīng)濟依然是縣級政府主要任務(wù)。一方面，縣作為國家行政區(qū)劃中承上啟下的環(huán)節(jié)，縣域經(jīng)濟承擔了銜接宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟的作用；另一方面，作為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的上級區(qū)劃，縣域經(jīng)濟是城鎮(zhèn)經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的綜合產(chǎn)物，是工業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的交互結(jié)果?？h域經(jīng)濟治理就是堅持市場在資源配置中起決定性作用的前提下，縣級政府做好縣域范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控，調(diào)動各類市場主體的積極性，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的過程?？h域經(jīng)濟治理包括經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生改善和營商環(huán)境四個方面。

（三）縣域文化治理

文化具有內(nèi)容和工具兩種屬性，因此對文化治理的理解，也可以區(qū)分為“對文化進行治理”和“依靠文化進行治理”兩種。本文從縣域治理的內(nèi)容指向理解文化治理，關(guān)注文化的內(nèi)容屬性，將文化看作一個治理領(lǐng)域。

縣域文化治理是國家文化治理體系中的縣域?qū)哟?，是縣級人民政府通過制定和實施一系列文化制度安排與政策體系，引入并構(gòu)建多元治理主體的網(wǎng)絡(luò)體系及其運行規(guī)則，推動文化管理體制和機制創(chuàng)新，完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，建立健全現(xiàn)代文化市場體系，以實現(xiàn)文化繁榮及其與經(jīng)濟、政治、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。①郭遠遠.縣域文化治理的理論建構(gòu)與實踐創(chuàng)新［J］.理論導(dǎo)刊，2017（11）：61-66。從這一點上說，縣域文化治理既是促進縣域文化繁榮的根本舉措，又是協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排。從內(nèi)容上講，縣域文化治理包括文化事業(yè)投入、公共文化服務(wù)、文化教育事業(yè)和文化市場體系四個方面。

（四）縣域社會治理

與其他四個方面的治理領(lǐng)域相比，社會治理是被學者談及最多的。許多學者都對社會治理的概念進行了討論，姜曉萍認為社會治理是以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。②姜曉萍.國家治理現(xiàn)代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（02）：24-28。燕繼榮認為在中國的政策和學術(shù)環(huán)境中，相對于政府管理、國家治理和市場治理，社會治理分別具有治理主體的非政府屬性（社會自治）、治理層級的基層屬性（社會層面的治理）和治理事務(wù)的社會屬性（社會生活和社會事務(wù)的治理）。③燕繼榮.社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2017（05）：69-77+2。從內(nèi)容指向的意義上看，社會治理就是治理社會，其主體包括以政府為主導(dǎo)的多元社會主體，治理方式是各主體之間通過協(xié)作競爭形成的網(wǎng)絡(luò)體系，治理對象是各類社會問題，治理目標則是社會發(fā)展的和諧穩(wěn)定。

就此而言，縣域社會治理是指以縣級政府為主導(dǎo)的多元社會主體共同參與解決社會問題，推動社會和諧穩(wěn)定的過程，具體包括社會保障體系、基本公共服務(wù)、社會組織發(fā)展和公共安全體系。

（五）縣域生態(tài)治理

對于生態(tài)治理可以從廣義和狹義兩個角度理解，廣義的生態(tài)治理包括對自然生態(tài)、政治生態(tài)、社會生態(tài)的治理，狹義的生態(tài)治理即對自然生態(tài)的治理，包括對自然環(huán)境的保護與修復(fù)，對資源的保護與合理利用以及生態(tài)文明理念的建設(shè)等。當前，生態(tài)治理早已不僅僅是防治環(huán)境污染，保護生態(tài)環(huán)境那么簡單?！熬G水青山就是金山銀山”的“兩山論”理念已經(jīng)被明確寫入《中國共產(chǎn)黨章程》，成為全黨處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護關(guān)系的共同指南，更為統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，推進生態(tài)系統(tǒng)治理提供了科學的總體原則和價值遵循。④萬健琳.習近平生態(tài)治理思想：理論特質(zhì)、價值指向與形態(tài)實質(zhì)［J］.中南財經(jīng)政法大學學報，2018（05）：44-49+87+163-164。生態(tài)治理也不再只是政府環(huán)保部門和環(huán)保人士的職責。黨的十九大報告中提出要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，使生態(tài)治理成為全社會共同的價值認同與行為自覺，讓節(jié)約資源與保護生態(tài)成為每個公民的常態(tài)思維。

本文基于對生態(tài)治理的狹義理解，認為縣域生態(tài)治理是指以縣級政府為主導(dǎo)，縣域范圍內(nèi)企業(yè)為主體，縣域范圍社會組織和公眾共同參與，旨在推動“兩山論”理念成為社會共識，促進縣域生態(tài)環(huán)境保護、資源合理利用和生態(tài)文明建設(shè)的進程。就此而言，縣域生態(tài)治理包括生態(tài)文明建設(shè)、自然環(huán)境治理和資源利用效率三個方面。

縣域治理五個方面的內(nèi)容指向與國家層面“五位一體”發(fā)展格局中各領(lǐng)域之間的關(guān)系相一致，這五個內(nèi)容要素是你中有我、我中有你的關(guān)系，它們共同構(gòu)成縣域治理的問題場域。概念上的區(qū)別與劃分不能表明現(xiàn)實中的孤立與割裂，只是為我們在抽象上理解這些內(nèi)容要素提供便利。在縣域治理評估框架的構(gòu)建過程中，本文以這五個方面的內(nèi)容指向作為縣域治理的一級指標，其各自所包含的內(nèi)容雖有交叉之處，但各有側(cè)重，不影響評估結(jié)果的科學性。

在治理主體和治理內(nèi)容明晰的基礎(chǔ)上，縣域治理運行體系得以構(gòu)建。如圖1所示，在縣級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，縣級政府、企業(yè)、社會組織、公眾等主體共同參與縣域治理，其中縣級黨委在領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體的同時對自身進行治理?？h級政府和企業(yè)、社會組織以及公眾相互影響，互相合作，共同參與對政府、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等治理領(lǐng)域的治理。各類治理主體在參與治理的過程中，向縣級黨委進行反饋，不斷優(yōu)化治理體系提升治理能力。此外，法治作為治理的題中應(yīng)有之義，保障治理進程的順利推進。

三、為何評估：縣域治理現(xiàn)代化評估的結(jié)果導(dǎo)向

圖1 縣域治理運行體系示意圖

奧斯本在《改革政府》中說：“測量自己工作效果的組織，即使未把撥款或報酬同效果聯(lián)系起來，也會發(fā)覺測量得到的信息會促使自己發(fā)生變化?！雹伲勖溃荽骶S·奧斯本，特德·蓋布勒著.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門［M］.周敦仁譯.上海：上海譯文出版社，2006：102。如前所述，縣域治理評估所帶來的變化包括“認知”、“糾偏”、“激勵”等，這既是縣域治理評估的功能，也是縣域治理評估的目的。進一步說，認知治理狀況，糾正治理偏差，激勵治理行為，都指向一個終極目標——提升治理績效。

（一）結(jié)果不是產(chǎn)出

經(jīng)典的管理主義績效測評遵循的是“三大E 模式”，政府績效由經(jīng)濟（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又譯效能）三部分構(gòu)成。三大E 實際上是三種關(guān)系，涉及政府管理活動的四個方面：資源（resources）、投入（inputs）、產(chǎn)出（outputs）、效果（outcomes）。②張國慶主編.公共行政學（第三版）［M］.北京：北京大學出版社，2015：321。其中經(jīng)濟測定探討的是投入資源之間的關(guān)系，效率測定一般探討產(chǎn)出與投入的關(guān)系，效益測定關(guān)注的是產(chǎn)出的質(zhì)或客觀社會效果。①周志忍著.政府管理的行與知［M］.北京：北京大學出版社，2012：195。從這一點上說，“結(jié)果導(dǎo)向”所謂的“結(jié)果”并非“產(chǎn)出”。周志忍在梳理英美等國有關(guān)績效評估的政策后得出結(jié)論，認為結(jié)果導(dǎo)向的基本含義是關(guān)注使命和組織目標的實現(xiàn)，著眼于終極產(chǎn)品和實際社會效果，所針對并力圖取代的是傳統(tǒng)行政管理實踐中的兩大傾向“投入導(dǎo)向”和“規(guī)則導(dǎo)向”；“結(jié)果導(dǎo)向”理念在政府績效管理中的體現(xiàn)包括兩個方面：目標特性和績效評估的重點選擇以及管理授權(quán)和基于結(jié)果的責任機制。②周志忍.為政府績效評估中的“結(jié)果導(dǎo)向”原則正名［J］.學海，2017（02）：15-25。一方面，治理目標來源于國家使命和社會追求，使命和追求作為意欲實現(xiàn)的一種結(jié)果，是治理的終極目標，依據(jù)終極目標、資源稟賦和能力預(yù)期設(shè)定不同層次的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃目標和績效目標。在此過程中堅持結(jié)果導(dǎo)向，依據(jù)意欲實現(xiàn)的結(jié)果而非產(chǎn)出或投入進行目標設(shè)定，能夠避免方向錯誤和資源浪費。同時，結(jié)果導(dǎo)向的目標體系保證了評估的焦點集中于結(jié)果或者效果。另一方面，結(jié)果導(dǎo)向的目標體系意味著治理體系尤其是公共部門內(nèi)與之相應(yīng)的層級安排與授權(quán)鏈條。在有關(guān)我國國家治理的特征和運行機制的討論中，周黎安提出了“行政發(fā)包制”這一概念，認為中國在政府治理的縱向維度上表現(xiàn)為上級政府將行政事務(wù)分解為各項任務(wù)和指標，并層層發(fā)包給地方政府，以減少中央政府的治理成本。行政發(fā)包制是介于科層制和公司外包制之間的一種混合治理形態(tài)，在行政權(quán)分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部控制三個維度上呈現(xiàn)相互配合和內(nèi)在一致的特征，適合概括中國政府間關(guān)系和治理模式的長期穩(wěn)定而鮮明的特征。③周黎安.行政發(fā)包制［J］.社會，2014，34（06）：1-38。區(qū)別于科層制對規(guī)則和程序的強調(diào)，行政發(fā)包制的一個典型特征是人格化的責任分擔與結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)部控制。上級在根據(jù)結(jié)果對下級進行考核與控制的同時，賦予下級相應(yīng)的自由裁量權(quán)；下級在擁有自由裁量權(quán)的同時，承擔與之適應(yīng)的責任，在此過程中上級更加偏向依據(jù)治理績效的實現(xiàn)狀況而非規(guī)則對下級進行考核評估。從這一點上說，結(jié)果導(dǎo)向的評估體系適應(yīng)了治理體系的運行機制。

所謂“結(jié)果”并非“產(chǎn)出”，而更加貼近于“效果”，它包括三個方面：產(chǎn)出的質(zhì)量、客觀的社會效果以及公民滿意度。以經(jīng)濟治理中優(yōu)化營商環(huán)境為例，資源是指政府擁有的調(diào)控經(jīng)濟、監(jiān)管市場的權(quán)力以及財政撥款等；投入是指政府在優(yōu)化營商環(huán)境中所耗費的人力、物力、財力等等；產(chǎn)出是指在該領(lǐng)域所出臺的相關(guān)法規(guī)政策、辦法意見等為企業(yè)經(jīng)營所創(chuàng)造的各種有利環(huán)境以及由此開展的執(zhí)行活動；效果則體現(xiàn)為優(yōu)化營商環(huán)境所取得的改進程度以及企業(yè)滿意度等。結(jié)果導(dǎo)向意味著評估側(cè)重點從投入、過程、產(chǎn)出向效果或影響轉(zhuǎn)變，從繁文縟節(jié)和遵守規(guī)則向公民所期望的結(jié)果的轉(zhuǎn)變。④周志忍.政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景［J］.中國行政管理，2008（01）：111-118。因此，結(jié)果導(dǎo)向的縣域治理評估就是要將評估的重點放在治理舉措對治理內(nèi)容或治理場域，即政府治理、經(jīng)濟治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理等方面所產(chǎn)生的影響上，放在不同治理場域中作為客體的治理對象的滿意度上。

（二）結(jié)果包含價值

縣域治理是多元參與的過程，其治理主體和治理內(nèi)容、治理場域都具有公共性，因此對縣域治理的評估必須堅持公共價值，不可唯效率論。對效率的追求一般認為是上世紀八十年代興起的新公共管理運動的典型特征，是為了應(yīng)對20世紀70年代行政國家普遍出現(xiàn)的信任危機、財政危機和管理危機而出現(xiàn)的。從國家和政府的治理理念與治理邏輯的角度看，這意味著天平由憲政主義向管理主義的傾斜。作為將企業(yè)管理理念和管理技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用，結(jié)果導(dǎo)向的管理與評估是這場改革運動的典型舉措和重要理念之一。

隨著新公共管理運動在世界范圍內(nèi)如火如荼的開展，理論界對新公共管理理論的批判也甚囂塵上。由于主張公共治理的市場化、社會化以及國家退卻，主張在公共治理中運用市場理念和市場機制以及企業(yè)管理模式與方法，主張降低公共治理成本，提高公共治理效率，因此批評者認為踐行新公共管理理念的政府照搬了私人部門的管理模式，意味著公共責任、民主以及公平等價值在公共治理中的缺失。相應(yīng)地，新公共管理所主張的結(jié)果導(dǎo)向以及結(jié)果導(dǎo)向的評估也受到了來自學者的批評。包國憲認為政府總是將私人部門管理中的“簡單化了的結(jié)果導(dǎo)向”引入政府績效管理之中。①包國憲，王學軍.以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題［J］.公共管理學報，2012，9（02）：89-97+126-127。尚虎平將“結(jié)果”定義為“只是政府各種活動的一種直接輸出，它是否有效果才是更重要的”，遵循一定義，他認為在“結(jié)果導(dǎo)向”的邏輯下，僅僅以直接“結(jié)果”作為評判政府工作好壞的依據(jù)，實際上只評估了績效生成中的一個環(huán)節(jié)，并得出論斷：近年來發(fā)展中國家經(jīng)濟受到?jīng)_擊是由于盲目引入“結(jié)果導(dǎo)向”的政府績效評估的負面結(jié)果。②尚虎平.政府績效評估中“結(jié)果導(dǎo)向”的操作性偏誤與矯治［J］.政治學研究，2015（03）：91-100。

顯然，對于“結(jié)果導(dǎo)向”涵義的誤解導(dǎo)致了對其的批評。正如兩位學者所言，“簡單化了的結(jié)果導(dǎo)向”以及“只是政府各種活動的一種直接輸出”的“結(jié)果導(dǎo)向”自然是不可取的，根據(jù)本文對“結(jié)果導(dǎo)向”的理解，他們所說的“結(jié)果”是一種“產(chǎn)出”而非“效果”。如前所述，指向“效果”的“結(jié)果”包含了三個方面的意涵：產(chǎn)出的質(zhì)量、客觀的社會效果以及公民滿意度。與客觀的數(shù)量相比，質(zhì)量是含有主觀評價和價值判斷等因素的；與“直接輸出”相比，效果是包含治理績效的享有者也就是治理客體的評價在內(nèi)的；公民滿意度更是直接指向公共責任和民主性等公共價值。實際上，新公共管理所主張的國家退卻和政府卸載，并非私人部門管理對公共治理的全面替代，而是重新劃定國家和社會、政府和市場之間的界限，是從行政全面干預(yù)到國家主導(dǎo)下公共治理主體多元化和治理模式多元化的轉(zhuǎn)變。民主的行政、提升回應(yīng)性和公民需求滿足，自始就是這一次改革的基本方面和關(guān)鍵目標。③趙成根著.新公共管理改革：不斷塑造新的平衡［M］，北京：北京大學出版社，2007：18。治理結(jié)果是多元治理主體實施多元治理舉措，在特定治理情境下所達成的；這一結(jié)果集合了旨在達成一定治理目標的相關(guān)資源投入，彰顯了治理過程所處的制度體系和運行邏輯，蘊含了治理主體的理性決策和非正式干預(yù)，融合了不同層級不同程度的治理行為，是集“眾因”之“果”。治理過程中，治理目標為何，資源投入幾何，制度情境如何，以及治理行為的“價值屬性”都讓治理結(jié)果不只表現(xiàn)為“冷冰冰”的數(shù)字，還體現(xiàn)著工具屬性之外的主觀感受。

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和政治局勢的變化，治理理論已經(jīng)逐漸取代新公共管理理論成為新的主導(dǎo)理論，公共性再度成為理論界和實務(wù)界的關(guān)注對象和追求目標，偏向管理主義的天平向憲政主義傾斜。暫且不論在歷史長河中不斷進行“鐘擺”運動的公共行政范式，對當前中國國家治理尤其是縣域治理而言，結(jié)果導(dǎo)向的評估原則依然應(yīng)當堅持。除了上述結(jié)果不是產(chǎn)出以及結(jié)果包含價值的理由之外，還包括一點：結(jié)果導(dǎo)向以公民訴求為本?；貞?yīng)性是治理所追求之善治的主要價值之一，也是結(jié)果導(dǎo)向所堅持的價值之一。結(jié)果不是產(chǎn)出，是治理所追求之目標達成的狀態(tài)，而治理所追求的就是公民所訴求的，因此結(jié)果就是對公民訴求的回應(yīng)。

四、縣域治理現(xiàn)代化評估框架構(gòu)建

縣域政府治理變革的根本在于優(yōu)化縣域政府治理績效，績效評價是現(xiàn)代政府治理的重要工具。④張春宇，李紅權(quán)：縣域政府治理的變革之道，人民論壇［J］，2018（21）：62-63.根據(jù)內(nèi)容指向和結(jié)果導(dǎo)向的原則，本文構(gòu)建了中國縣域治理評估框架，包括5個一級指標和19個二級指標，具體如表2所示。因篇幅所限以及本文以探討縣域治理評估體系構(gòu)建原則為主，因此未設(shè)計三級指標，僅對三級指標設(shè)計中應(yīng)堅持的思路和注意事項進行說明。第一，以縣域治理的內(nèi)涵和外延為出發(fā)點，明確評估框架的內(nèi)容范圍?；诒疚牡睦斫猓u估框架范圍包括政府治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理五個一級指標。第二，以縣域治理層級為適用領(lǐng)域，明確評估框架的層級定位。縣域是城市與鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、中心與邊緣地帶的“接點”部位。⑤徐勇：“接點政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個分析框架及以若干個案為例［J］，華中師范大學學報，2009，6：2-7.對縣域治理的評估也自然不同于對國家、省市層級的評估；縣域評估更加具體，所測量的指標更加詳盡。第三，以系統(tǒng)性、科學性、主觀與客觀相結(jié)合等作為評估框架設(shè)計原則。各二級指標下設(shè)置公民滿意度等三級指標以納入公共價值考量因素。第四，根據(jù)縣域發(fā)展情況對評估框架下的具體指標進行調(diào)整。中國有兩千多個縣級行政區(qū)劃，其發(fā)展水平差別巨大，文化差異、思想特點也存在區(qū)別，因此縣域治理模式也存在區(qū)別。因此在進行評估時要加以調(diào)整，使評價體系符合縣域治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。第五，保證評價指標的可操作性。縣域?qū)蛹壍闹卫碇苯用嫦虿煌I(lǐng)域的具體事務(wù)，治理成效會得到較為及時和直觀的反饋，因此縣域治理的三級指標也應(yīng)該更加具體，可以直接加以測量。

如表所示，政府管理一級指標下設(shè)置黨的建設(shè)、民主建設(shè)、行政體制和政府效率四個二級指標；經(jīng)濟治理一級指標下設(shè)置經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民生改善和營商環(huán)境四個二級指標；文化治理一級指標下設(shè)置文化事業(yè)投入、公共文化服務(wù)、文化教育事業(yè)和文化市場體系四個二級指標；社會治理一級指標下設(shè)置社會保障體系、基本公共服務(wù)、社會組織發(fā)展和公共安全體系四個二級指標；生態(tài)治理一級指標下設(shè)置生態(tài)文明建設(shè)、自然環(huán)境治理和資源利用效率二級指標。以此評估框架對某縣進行評估，可以窺見其縣域治理全貌。如前所述，內(nèi)容指向的治理指標屬于形成型指標，不同治理內(nèi)容之間是彼此獨立的，其治理績效也并不表現(xiàn)為同一水平。因此評估框架中的每一個二級指標都可以單獨拿出來使用，對某縣的政治、經(jīng)濟、文化、社會或生態(tài)治理進行評估。整體而言，這一評估框架仍處于縣域治理評估指標體系的初級階段。一個成熟的評估指標體系需要經(jīng)過實際操作和檢驗，進行進一步的打磨。在此之前一項重要工作是為評價體系中的各個指標確定權(quán)重。目前國內(nèi)外關(guān)于評價指標體系權(quán)重系數(shù)的確定方法有十幾種，有學者將其歸納為三個種類：主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和主客觀綜合集成賦權(quán)法。在治理評估方面，學者大多采用的是主觀賦權(quán)法中的專家確定法（如景維民等設(shè)計的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體國家治理質(zhì)量監(jiān)測指數(shù)、樊紅敏等設(shè)計的中國縣域社會治理綜合性評估框架、人民論壇測評中心的中國縣市治理能力評價指標體系等）和德爾菲法（如俞可平主導(dǎo)設(shè)計的中國社會治理評價指標體系）。這兩種主觀賦權(quán)法顧名思義都注重專家們的主觀判斷，其優(yōu)點在于可以依據(jù)實際情形，較為合理地確定各指標之間的重要程度順序?？h域治理是一個包羅萬象、扎根實際的問題場域，牽涉政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方方面面，涉及城鎮(zhèn)社會、鄉(xiāng)土社會及二者之間的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，同時包含了必要的以“滿意度”為核心的縣域居民“主觀感受”的集合。因此，采用專家確定法和德爾菲法等主觀賦權(quán)法能夠更加準確地把握縣域治理所涉及的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)和相關(guān)的非客觀因素。

表2 中國縣域治理評估框架

五、結(jié)語

在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)。①新華網(wǎng)“.習近平：做焦裕祿式的縣委書記 心中有黨心中有民心中有責心中有戒”［EB/OL］，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-01/12/c_1113967219.htm，2015-01-12。構(gòu)建縣域治理評估框架對于改善縣域治理具有重要意義，進而推動國家治理現(xiàn)代化進程。作為一種績效管理和評估設(shè)計理念，內(nèi)容指向和結(jié)果導(dǎo)向應(yīng)當成為縣域治理評估框架的設(shè)計原則，以此構(gòu)建面向治理一線、指向治理內(nèi)容、重視治理結(jié)果、回應(yīng)公民訴求的治理評估體系。