劉威

(中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部，北京100091)

時效制度起源于古羅馬法，濫觴于民事法學領(lǐng)域。在行政法學上引進時效制度一方面是源于控權(quán)思想的確立，目的在于給行政機關(guān)的行為設(shè)定一個期限限制，以防止其惰怠或拖延履行職責；另一方面在市場經(jīng)濟條件下，國家和社會發(fā)展對于行政效率的追求也促進了時效制度的進一步運用。隨著服務(wù)行政理念的興起，行政程序時效也從注重效率轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫣?，這使得其內(nèi)涵和制度設(shè)計都有了新的定位。傳統(tǒng)的行政程序時效理論，特別是構(gòu)成要件理論已經(jīng)無法解釋諸多新的社會現(xiàn)象，例如，行政合同等雙方行政行為的出現(xiàn)、行政主體和行政相對人“雙核心”模式的建構(gòu)等，使得傳統(tǒng)理論與現(xiàn)實需要漸行漸遠，因而急需在理論上尋求突破。在缺乏統(tǒng)一行政程序法典的中國，相對于行政訴訟時效制度而言，行政程序時效制度的基礎(chǔ)理論研究十分薄弱，如何構(gòu)建符合現(xiàn)實需要的基礎(chǔ)理論并指導實踐是本文的要旨所在①考察相關(guān)學說，雖然對于行政時效的構(gòu)成要件各執(zhí)一詞，但是在其外延的界定上卻是一致的，即認為行政時效指的是行政程序中的時效制度，因此不同于行政訴訟時效制度，本文也是在這一范疇內(nèi)探討行政時效制度，為便于區(qū)別，本文統(tǒng)一使用行政程序時效這一表述。。

一、中國行政程序時效制度的問題分析

由于《行政程序法》的缺位，導致作為其核心制度的行政程序時效制度只能散落于各種具體的法律規(guī)范中，本文以《行政處罰法》（2017）、《行政許可法》（2017）和《行政強制法》（2011）三部主要實體法為考察樣本，分析我國現(xiàn)行行政程序時效制度的立法缺陷。

（一）內(nèi)部缺陷——構(gòu)成要素缺失

1.行政主體行為規(guī)范缺失

《行政強制法》（2011）第41條規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯誤的，應(yīng)當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償?！贝艘?guī)定旨在保障執(zhí)行回轉(zhuǎn)過程中被執(zhí)行人的利益，但是由于缺乏對行政主體行為的時效規(guī)定，既沒有明確期限，更沒有明確法律效果，這必然會增加行政機關(guān)拖延履行的風險，使得行政相對人的利益受到損害。

2.期限規(guī)范缺失

《行政處罰法》（2017）第42條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。當事人不承擔行政機關(guān)組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：（一）當事人要求聽證的，應(yīng)當在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提出；（二）行政機關(guān)應(yīng)當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。”可以看出，這一條款對于行政機關(guān)在接受申請以后多長時間組織聽證并沒有規(guī)定，也就是說行政處罰決定機關(guān)可以在任意時間內(nèi)組織聽證，而不會招致不利的法律效果，這明顯違背了行政程序時效制度的基本要求。

3.法律效果規(guī)范缺失

如果說行政主體行為規(guī)范的缺失和期限的缺失是立法上的“失誤”，那么考察我國立法范例，法律效果的缺失似乎成為了一種 “慣例”。《行政強制法》（2011）第19條規(guī)定：“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當在二十四小時內(nèi)向行政機關(guān)負責人報告，并補辦批準手續(xù)。行政機關(guān)負責人認為不應(yīng)當采取行政強制措施的，應(yīng)當立即解除。”該條款表面上似乎是通過期限來強化特殊情況下相對人的權(quán)益保護，但是此條款卻恰恰沒有規(guī)定行政機關(guān)在違反時效規(guī)定時的法律效果。所謂沒有救濟就沒有權(quán)利，同樣的邏輯，沒有明確法律效果，期限規(guī)定將形同虛設(shè)。當然，行政相對人可以通過行政復議或者行政訴訟的方式尋求救濟，但那將整體上提高救濟的成本。如果在立法中規(guī)定相應(yīng)的法律效果，那么行政機關(guān)在執(zhí)法時將會主動適用時效規(guī)定，從而減少行政爭議。同樣的情形還出現(xiàn)在《行政許可法》（2019）第47條第1款①《行政許可法》（2019）第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證。”，這一款對行政主體和行政相對人的行為都提出了期限要求，但是都沒有規(guī)定法律效果，這就為行政相對人的“維權(quán)”和行政主體的“行政”提供了“不規(guī)范”操作的空間。

（二）外部沖突——立法不一致

行政程序時效制度作為現(xiàn)代行政程序制度中的重要內(nèi)容，無論是對行政主體還是行政相對人，應(yīng)當在不同的行政法律關(guān)系中適用統(tǒng)一的時效標準［1］。然而，由于《行政程序法》的缺失，各種法律規(guī)范往往各行其是。

行政程序時效制度屬于行政程序法的范疇，然而在立法實踐中，有關(guān)行政訴訟的立法也會涉及到對行政程序時效制度的規(guī)定，而兩者之間時有沖突?！缎姓娭品ā罚?011）第53條規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》②法釋〔2018〕1號，2017年11月13日最高人民法院審判委員會第1726次會議通過，自2018年2月8日起施行。第156條規(guī)定：“沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其行政行為，應(yīng)當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理?！边@兩個條文都是關(guān)于非訴執(zhí)行期限的規(guī)定，但是在內(nèi)容上有區(qū)別，《行政強制法》（2011）中規(guī)定的期限標準是“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，自期限屆滿之日起三個月內(nèi)”，而最新的司法解釋中則規(guī)定為 “法定起訴期限屆滿之日起三個月內(nèi)”。那么“法定起訴期限”是否等于“不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定”這一期限呢？一般情況下，行政訴訟的期限是6個月，行政復議的期限是60天，也就是說不提起復議也不提起訴訟的期限最長就是不提起訴訟的期限，從這個角度來看，這二者是統(tǒng)一的，但是，《行政訴訟法》（2017）第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！币簿褪钦f，在法律有另外規(guī)定的情況下，起訴期限是可以短于申請復議的期限的③《土地管理法》（2004）第16條第3款：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?，從這個角度來考量，這二者并不一致。顯然，在此處，關(guān)于時效的規(guī)定出現(xiàn)了沖突。

以上分析是基于法律文本的實證考察，一言以概之，中國現(xiàn)行行政程序時效制度內(nèi)部規(guī)范缺漏，外部立法沖突，其制度淵源在于《行政程序法》的缺失，但是究其根本，還是關(guān)于行政程序時效制度的基礎(chǔ)理論不清晰，在沒有科學完備理論的指導下進行的立法活動必然產(chǎn)生各種問題，因而本文將從行政程序時效制度的構(gòu)成要件理論入手，精細化分析該制度的理論構(gòu)成要素。

二、行政程序時效基本概念

目前，學界對于行政程序時效的概念并沒有形成統(tǒng)一的認識，學者們的觀點主要分為兩種：一要件說和三要件說。一要件說認為，行政程序時效制度是對行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時間上的限制，以保證行政效率和有效保障當事人合法權(quán)益的程序制度［2］。其將行政程序時效同“時間上的限制”等同起來，認為行政時效就是期限限制。三要件說將行政程序時效的構(gòu)成要件分解為三個部分，具體又包括“法律事實說”和“行為說”。前者認為，行政程序時效 “法律事實說”認為，行政程序時效應(yīng)該分為“法律事實”、“期限”和“法律后果”三個要素，是指一定的事實狀態(tài)經(jīng)過法定期限而產(chǎn)生某種行政法律后果的程序法律制度［3］?！靶袨檎f”則將行政程序時效劃分為“行為”、“期限”和“法律后果”三個部分，其又可分為“單方廣義說”和“雙方狹義說”。“單方廣義說”認為，行政程序時效是指法律為行政行為的作出或完成規(guī)定明確時限，超過這一時限會導致一定法律效果的法律制度［4］。此學說有兩個要點，第一，明確了行政程序時效制度適用于行政主體一方，第二，其“行為”和“法律后果”要素是從廣義的角度進行定位的，即“行為”要素包括作為和不作為，“法律后果”要素包括有利后果和不利后果?！半p方狹義說”認為，行政程序時效是指行政程序法律關(guān)系的主體，在法定期限內(nèi)不作為，待法定期限屆滿后即產(chǎn)生相應(yīng)不利的法律后果［5］。其要點有二，一是適用主體為“行政法律關(guān)系主體”，也即行政程序時效制度既適用于行政行為也適用于行政相對人的行為，二是其 “行為”和“法律效果”是從狹義的角度進行界定的，即只包括不作為和不利法律后果。

三、行政程序時效構(gòu)成要件學說綜合辨析

（一）第一層辨析——“一要件說”與“三要件說”

從構(gòu)成要件上看，“一要件說”將行政程序時效限縮為“時間上的限制”，而“三要件說”則將行政程序時效分解為“行為、期限、法律后果”或者“法律事實、期限、法律后果”。顯然，將行政程序時效簡單地等同于期限上的限制是不科學的。時效制度最核心的要素在于其法律效果的規(guī)定，即所謂“時間效果”，否則，單純的期限規(guī)定本身是不會產(chǎn)生“限制”的實際效果的，它只能是一個時間上的長度，屬于行政程序時效制度的組成部分，而這也恰恰是我國行政程序時效制度的一個缺陷。在我國立法實踐中，往往只規(guī)定期限而沒有規(guī)定法律后果，所以“一要件說”的瑕疵是明顯的。“三要件說”從前提、內(nèi)容和后果三個部分對行政程序時效制度進行界定，在邏輯上更加完整，也符合行政程序時效制度構(gòu)建的實際需要，因而總體上，“三要件說”更加契合規(guī)范概念的要求。

（二）第二層辨析——“行為說”與“法律事實說”

“三要件說”又可分為“行為說”與“法律事實說”，這二者基本上都同意將行政程序時效分解為三個部分，但是具體的構(gòu)成又有所不同?！靶袨檎f”將行政程序時效分解為“行為、期限、法律后果”三個部分，而“法律事實說”則將其解析為“法律事實、期限、法律后果”三個部分，二者的核心區(qū)別就在于將行政程序時效的適用前提定位成 “行為”或者 “法律事實”。持“法律事實說”的學者認為將行政程序時效的適用定義為“行為”過于狹窄，而應(yīng)該界定為“法律事實”，其認為除了行為以外還有一些不屬于行為的情況，即一些客觀的事實狀態(tài)也會產(chǎn)生時效效力，比如，滿足宣告死亡期限的人會被宣告死亡，此時死者并沒有行為，但是依然要承受時效制度帶來的法律后果［6］。這一觀點一經(jīng)拋出就成為了學界進行行政程序時效構(gòu)成要件理論研究的主流觀點。

本文認為，應(yīng)該將行政程序時效制度的適用前提界定為“行為”。理由如下：

第一，實際上，以“宣告死亡”為例來說明行政程序時效適用于某一法律狀態(tài)而不僅僅是行為這一觀點是值得商榷的。其一，這個例子中的關(guān)系本身屬于民事關(guān)系，而不屬于行政關(guān)系，其應(yīng)該適用民事時效制度，而不是行政程序時效制度，而作者對于此也并沒有進行進一步的論述，后續(xù)研究也沒有舉出新的具有行政法律關(guān)系性質(zhì)的例證。其二，有學者將這個例子稍加轉(zhuǎn)化，提出“違法行為人在處罰程序期間死亡的事實狀態(tài)會產(chǎn)生一定的法律后果”［7］，由此說明行政程序時效可適用于事實狀態(tài)。但是這個論證過程忽視了一個節(jié)點，那就是行政行為的作用。即使行為人在處罰程序期間死亡，那么最終還是要由行政機關(guān)作出一個行為來處理這一“狀態(tài)”，要么是宣告不予處罰，要么是宣布終止處罰程序，也就是說時效制度在這里規(guī)范的應(yīng)該是這個行政行為，而不是之前死亡的事實狀態(tài)。因而其邏輯表述應(yīng)該是這樣的，即行為人在處罰程序中死亡，行政機關(guān)經(jīng)過一定期限應(yīng)當決定不予處罰或者決定終止處罰程序，否則將會遭受不利法律后果。在行政法上也有類似的規(guī)定，《行政許可法》第70條第（二）項規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的?！备鶕?jù)這一條款，假如一個公民死亡，那么其所擁有的特定行政許可資格將會失去，而后續(xù)將會由一個行政事實行為，即行政注銷來確定公示該結(jié)果，此時行政程序時效應(yīng)該規(guī)范的是這個行政事實行為。

第二，如“法律事實說”所言，時效并不僅針對行為,也有確認和宣告某種非行為性的法律狀態(tài)的作用［8］，而實際上這種確認和宣告在行政法律關(guān)系中是通過行政確認等法律行為或者行政注銷等事實行為來完成的，也就是說，即使時效制度確實有確認和宣告某種狀態(tài)的作用，也是通過行政行為來完成的。

第三，“法律事實”應(yīng)該是行政程序時效制度的適用前提，持此觀點者可能是受到民法學上的時效制度的影響。民法學上有取得時效和消滅時效的概念，取得時效是指無權(quán)利人以行使某權(quán)利之意思持續(xù)行使該權(quán)利，經(jīng)過一定期間后，遂取得其權(quán)利之制度［9］。消滅時效又稱為訴訟時效,它是指一定的事實狀態(tài)經(jīng)過一定的期限以后,將導致請求權(quán)或勝訴權(quán)消滅的法律后果［10］。可見，在民法學上，時效制度都是以事實狀態(tài)作為前提的，但是在行政法學領(lǐng)域，法律事實雖然可以作為行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的前提，但是這并不等于其也可以直接作為行政程序時效制度的前提。

（三）第三層辨析——“單方廣義說”與“雙方狹義說”

根據(jù)上述分析，暫且將行政程序時效制度的適用前提界定為“行為”，但是在“行為說”內(nèi)部依然存在著分歧，分為“單方廣義說”和“雙方狹義說”。

1.雙方狹義說

“雙方狹義說”在行政法律關(guān)系主體框架下，將“行為”要素限定為不作為，將“法律后果”要素限定為不利后果。首先需要判定，行政程序時效是否只針對不作為行為。我國臺灣地區(qū)1943年的《違警法》規(guī)定：“執(zhí)行機關(guān)對當事人的罰役的執(zhí)行每天不得超過8小時，如果超過了 8小時，應(yīng)當分時執(zhí)行。 ”［11］這一規(guī)定表明,一個積極作為的行政行為，也會導致一定的時效后果，因而立法實踐為“行政程序時效只針對不作為”的判斷舉出了反例。其次，行政程序時效制度是否一定會導致不利的法律后果。本文從以下幾個方面進行分析，第一，如果將行政程序時效制度的適用對象定位為行政法律關(guān)系主體的話，那么當它對行政主體不利時，則它對行政相對人可能是有利的，若它對行政相對人不利時，則它對行政主體則可能是有利的，這是由公權(quán)和私權(quán)的對應(yīng)性所決定的，因而行政程序時效法律后果具有復效性。第二，在有利行政行為超過行政程序時效的情況下，只要相對人不主張無效，那么該行為依然有效，否則就會造成因為行政主體的違法行為，卻由無過錯的行政相對人承擔責任的情況出現(xiàn)［12］，在這種情形下，行政程序時效并沒有造成任何不利后果，但是其依然具有法律效力。第三，在默示行政行為的情況下，盡管行政機關(guān)此時超過了時效沒有作為，但是也產(chǎn)生了有利于相對人的結(jié)果，《行政許可法》第50條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。”根據(jù)此條款的規(guī)定，超過了時效并不一定會造成不利后果，相反會產(chǎn)生有利的效果。由此可以得出，行政程序時效制度的法律效果有三種，即有利效果、不利效果和中間效果，而非不利效果一種。綜上所述，“雙方狹義說”對“行為”和“法律后果”的設(shè)定過于狹窄。

2.單方廣義說

就“單方廣義說”而言，其最大的瑕疵就在于將行政程序時效制度的適用僅僅定位于行政行為，而排除了適用于行政相對人行為的可能。當今行政法理論正日益從“秩序行政”到“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)型，行政主體不再是行政法律關(guān)系的唯一核心，行政相對人的權(quán)益日益成為影響制度構(gòu)建的重要因素。由此可以明確一個前提，那就是行政程序時效制度不應(yīng)該僅僅對行政行為適用，對行政相對人的行為也同樣適用。構(gòu)建行政相對人行為時效制度基于兩個維度：一是要求行政相對人及時履行行政法義務(wù),以維護正常的行政秩序；二是從保護行政相對人合法權(quán)益著眼,給予其較為寬松的時限規(guī)定,以方便其行使權(quán)利［13］。從實踐來看，相對人時效制度的構(gòu)建具有制度意義，在依申請行為中，申請人的申請時間決定了行政主體受理、審查以及決定行為的期限。《行政許可法》第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證?！痹趫?zhí)行行為中，被執(zhí)行人的履行期限決定了行政機關(guān)的執(zhí)行期限?！缎姓娭品ā返?4條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！?/p>

（四）第四層辨析——“法定期限”與“多元期限”

所謂期限即時間長度的限制，行政程序時效制度中的期限并不止一種形態(tài)，而學界對此似乎缺少必要的關(guān)注。

1.法定期限

所謂法定期限即法律為行政主體和行政相對人行為的作出明確規(guī)定的時間長度?？疾鞂W界所有關(guān)于行政程序時效的概念發(fā)現(xiàn)，對于期限要素，幾乎都冠以“法定”的基本前提，這是基于程序法定的基本原則得出的當然結(jié)論。但是，程序法定并不是行政程序的唯一原則，恪守程序法定是否能帶來預期的效果，值得懷疑。實際上，已經(jīng)有學者將程序正當原則提到了與程序法定原則同等重要的地位，認為未來的行政程序立法應(yīng)該確立兩大基本原則，即程序法定原則與程序正當原則［14］。程序正當原則關(guān)注的是實質(zhì)的公平正義，也就是說，在行政程序制度構(gòu)建過程中可以允許具有實質(zhì)正當性，但沒有經(jīng)過法律直接規(guī)定的制度內(nèi)容存在。

2.決定期限

從前文分析可知，行政相對人行為時效制度是行政程序時效制度不可分割的一部分，那么如何定義行政相對人行為時效中的期限就成為不得不考慮的一個問題。如果說行政行為時效中的期限基本都是法律規(guī)定的，那么行政相對人行為時效中的期限在立法中則至少有兩種模式。第一種模式為法律規(guī)定?！缎姓S可法》第47條第1款規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證?！边@一條款中，法律明確規(guī)定了申請人提出聽證申請的期限，即 “申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)”。第二種模式為行政機關(guān)決定。《行政強制法》第34條規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出行政決定后，當事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照本章規(guī)定強制執(zhí)行?！钡?5條第1款規(guī)定：“行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關(guān)可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標準應(yīng)當告知當事人?！钡谝环N模式的規(guī)定屬于程序法定的題中之義，第二種模式則體現(xiàn)了自由裁量權(quán)在期限確定中的作用，其合理性需要我們進行分析。第二種模式從邏輯上來看是合理的，因為行政行為的實施過程紛繁復雜，我們不可能要求法律預先對行政相對人的所有行為都規(guī)定一個具體的期限，實際上，法律預先對行政行為規(guī)定期限都已經(jīng)非常吃力，所以很多行政行為的實施是沒有期限限制的。對于行政相對人行為的期限，其不確定性更多，因而賦予行政機關(guān)決定其行為期限的權(quán)力是有必要的，符合正當性的要求，但是在制度上必須為決定期限確立兩個基本原則：第一，明確性，即行政機關(guān)在作出行政決定時必須給予相對人一個明確的自我履行期限，這有利于其更好地分配時間；第二，正當性，即符合公平正義的基本要求，實踐中有時候會出現(xiàn)要求相對人“一天之內(nèi)拆除一棟別墅”的極端案例，這樣的決定期限明顯不符合程序正當原則的基本要求。

3.約定期限

在行政合同行為已經(jīng)被納入行政行為體系的今天，行政程序時效制度必然適用于這一特殊的雙方行為。在行政合同中，雙方當事人基于意思自治決定的期限是否屬于行政程序時效制度的期限范疇？易言之，基于雙方意思自治確定的期限是否具有行政程序時效期限的效力？答案是肯定的。第一，從構(gòu)成要件上來考量，行政合同行為被定義為行政行為，被納入了行政救濟的范疇，這就為約定期限的定位提供了理論上的前提；其次行政合同中的期限雖然是約定的期限，但是如果超過了期限也會導致一定的法律后果，因而行政合同中的約定期限符合行政程序時效制度期限要件的要求。第二，從法律適用的角度來看，由于行政合同兼具合同性和行政性，因而民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范都可以適用，其中《合同法》作為規(guī)范合同行為的基本法律，對行政合同具有基本的規(guī)范效力，其第123條規(guī)定：“其他法律對合同另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@就為行政性法律的適用提供了法理依據(jù)。行政程序時效制度屬于行政程序法中不可或缺的一部分，將來統(tǒng)一的《行政程序法》法典必然包含著行政程序時效制度的規(guī)定，到時作為優(yōu)先適用的行政性法律規(guī)定，其對行政合同自然有適用效力。即使在沒有法律規(guī)定的情況下，從正當程序的視角來看，約定期限也應(yīng)該屬于行政程序時效的一部分。將行政合同納入行政訴訟的救濟范圍本身就包含著保障公民權(quán)利的正當性目的，因而將行政程序時效制度引入行政合同行為是順理成章的，賦予行政合同雙方約定的期限以行政法上的保護同樣體現(xiàn)了限制公權(quán)、保障公民權(quán)利的正當性。因而，從正當程序的立場出發(fā)，約定期限也應(yīng)該成為行政程序時效制度的構(gòu)成要素之一。

四、“新三要件說”的基本范疇

（一）概念

基于上述分析，我們可以將行政程序時效定義為：行政法律關(guān)系行為必須在一定時間長度內(nèi)作出，否則超過這一時間段，會導致一定法律效果的制度。通過將行政程序時效與其他相近概念進行比較可以進一步明確其概念范疇。

1.行政程序時效與行政訴訟時效

行政訴訟時效即行政訴訟起訴的時間條件或者起訴期限，是指訴權(quán)行使的有效期間，起訴必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出，超過法定期限的，當事人將因起訴時效屆滿而喪失訴權(quán)，人民法院對超過起訴期限的起訴可以拒絕受理。行政程序時效與行政訴訟時效有以下主要區(qū)別：第一，適用主體不一樣。行政程序時效制度適用于行政法律關(guān)系主體，而行政訴訟時效制度適用于行政訴訟參與人和人民法院。第二，法律效果不同。行政程序時效制度的法律后果分為有利效果、不利效果和中性效果，而行政訴訟時效的法律后果則是當事人超過起訴期間會喪失訴權(quán)，法院會拒絕提供法律保護，這實際上是一種不利的法律后果。第三，價值追求的側(cè)重點不同。無論是行政程序時效還是行政訴訟時效都以公平、效率為價值追求，只是側(cè)重點不一樣，行政程序時效更加注重行政效率，而行政訴訟時效則側(cè)重于通過促使當事人行使訴權(quán)來維護公平正義的價值追求。

2.行政程序時效與行政行為的時間效力

時間效力是指具體行政行為從何時起發(fā)生法律效力，持續(xù)到何時止不具有法律效力的問題。包括生效時間、失效時間、效力的中止和延續(xù)。 時間效力屬于行政行為的效力理論，包括時間、空間和對人的效力等。而行政時效制度屬于行政程序制度，二者分屬不同的理論范疇。時間效力旨在考察行政行為的效力狀態(tài)，其視野是有效或者無效，而行政時效制度側(cè)重于對行為法律后果的關(guān)注，其視野是合法或者違法。

（二）行政程序時效概念的構(gòu)成要素分析

綜上，可以分析出行政程序時效概念的基本構(gòu)成要素，即行政法律關(guān)系行為、期限、法律效果。

1.行政法律關(guān)系行為

“行政法律關(guān)系行為”是本文參照行政法律關(guān)系主體概念提出的改造概念，意在指明包含行政主體行為和行政相對人行為的特殊情況。行政程序時效制度在主體上應(yīng)該具有雙方性，既規(guī)制行政行為，同時也規(guī)范行政相對人的行為，這是新三要件說的基本前提，也符合服務(wù)行政理念的核心要求。需要補充說明的是,對于行政行為來說亦采取廣義說，即包括法律事實行為、內(nèi)部行政行為以及行政合同行為等，只有在最廣義的語境下解釋行政行為一詞，才能擴大行政程序時效制度的拘束范圍，從而提供無漏洞的法律保護。

2.期限

根據(jù)新三要件說的要求，行政程序時效制度的期限包括法定期限、決定期限與約定期限。其中法定期限由法律設(shè)定，法規(guī)、規(guī)章可以進行細化規(guī)定，在法律沒有設(shè)定的情況下，除了法律保留的事項，法規(guī)和規(guī)章可以在各自領(lǐng)域內(nèi)進行設(shè)定，但是不得違背正當性和明確性原則。約定期限一般發(fā)生在行政合同領(lǐng)域，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第37條規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照 《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！笨梢?，約定時效并不是本文首創(chuàng)，在立法實踐中早已出現(xiàn)，只是在理論上沒有得到關(guān)注，在新三要件說的統(tǒng)攝下，約定時效也將作為行政程序時效的基本要素。決定期限指的是由行政主體的決定所確定的期限，主要適用于相對人自我履行階段。根據(jù)我國強制執(zhí)行體制，在當事人怠于自我履行的情形下，強制執(zhí)行制度將作為底線制度予以適用，因而決定期限對于促使當事人主動履行義務(wù)、避免強制執(zhí)行帶來的額外損失、保護相對人合法權(quán)益具有重要作用。

3.法律效果

本文使用“法律效果”替代了傳統(tǒng)概念中的“法律后果”的表述，這一表述的轉(zhuǎn)化恰恰體現(xiàn)了新三要件說的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)行政程序時效理論中，違反時效制度一般帶來的是不利后果，但是本文認為，超越時效帶來的結(jié)果可能是不利的，也可能是有利的，甚至還有可能是中性的。因而不能將行政程序時效的結(jié)果狹隘地理解為不利后果，基于此，使用“法律效果”一詞能更好地涵蓋其不同的結(jié)果類型。

五、結(jié)語

行政程序是行政行為在空間和時間上的表現(xiàn)形式，其中時間上的表現(xiàn)形式就體現(xiàn)為行政程序時效制度?！靶氯f”的提出一方面在于明晰行政程序時效的基本范疇，另一方面也在于拓展其理論空間，比如將行政相對人的行為納入其規(guī)制范圍，將決定期限和約定期限明確作為期限制度的內(nèi)容，同時將不利后果擴展為法律效果等，這些努力都是為了更好地發(fā)揮時效制度在行政程序上的積極作用，同時為《行政程序法》的制定提供理論上的思考。