蘇善江 王彪 于燕峰

【摘要】? 建立并完善內(nèi)部控制體系是新形勢下科研事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要手段，也是財政部《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》的內(nèi)在要求，更是全面落實《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知的重要舉措。單純從財務管理的角度來控制科研資金利用效率，已經(jīng)不能適應多變的經(jīng)濟形勢的需要，必須輔以現(xiàn)代化的信息手段，實行全面的預算控制管理，并結(jié)合科研績效評價體系，在保證財政資金安全性和高效率的前提下，從根本上激發(fā)科研工作者的積極性和主動性，使科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系更好地為科學研究服務。

【關鍵詞】? 科研事業(yè)單位;內(nèi)部控制;體系建設;評價機制

【中圖分類號】? F233? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）19-0091-03

2015年12月21日，財政部印發(fā)的《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）明確指出，內(nèi)控建設必須要健全內(nèi)部控制體系，強化業(yè)務工作流程;對內(nèi)部權力集中的重點領域和關鍵崗位建立權利制衡機制，實現(xiàn)權力的分權和授權;建立健全內(nèi)控報告制度，財務信息公開制度;加強內(nèi)部審計和監(jiān)督工作，建立考評問責制度。由此可以看出，國家已將內(nèi)部控制建設工作作為加強資金管理、規(guī)范業(yè)務工作、提升管理與服務的一項重要工作內(nèi)容來抓。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設思路

（一）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系構(gòu)建的原則

科研事業(yè)單位主要是以科學技術研究為主要目的，因而科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設必須服務于科學技術研究這一根本宗旨，在保證科研工作健康、正常、有序進行的前提下進行內(nèi)部控制體系的構(gòu)建。黨的十九大報告指出，要從科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略高度認識科研事業(yè)單位管理體制改革，建立現(xiàn)代適應科研事業(yè)單位發(fā)展的制度?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要遵循全面性、重要性、制衡性、適應性的原則。

1.全面性原則。即全員動員，全面控制?？蒲惺聵I(yè)單位的內(nèi)部控制要涵蓋從項目申請到項目執(zhí)行、項目結(jié)題的整個過程，控制資金的支出，保證科研資金的安全性和有效性?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立是以全部經(jīng)濟業(yè)務為主線，通過梳理、整合、優(yōu)化工作業(yè)務流程，打破部門間業(yè)務界限，實現(xiàn)業(yè)財融合，強化各部門的協(xié)同與合作，明晰相應的職責和權限，解決制度中的缺陷，控制資金風險，防止權力濫用，提高科研事業(yè)單位整體管理水平和效率。

2.重要性原則。在注重全面的前提下，重點關注重要業(yè)務事項和高風險領域，保證資金安全。

3.制衡性原則。對涉及內(nèi)部權力集中的重點領域和關鍵崗位建立制衡機制。主要包括分事行權、分崗設權、分級授權、關鍵崗位輪崗和專項審計等。對經(jīng)濟和業(yè)務活動的決策、執(zhí)行監(jiān)督要明確分工、相互分離;對涉及經(jīng)濟業(yè)務活動的相關崗位，要依職定崗、分崗定權、權責分明;對各管理層及各工作崗位要分別授權，明確授權范圍、授權對象、授權期限、授權與行權責任、一般與特殊授權;對重點領域和關鍵崗位要建立干部交流和定期輪崗制度，不具備輪崗條件的關鍵崗位要采用專項審計措施。

4.適應性原則?？蒲惺聵I(yè)單位建立的內(nèi)控體系要與單位性質(zhì)、工作內(nèi)容、內(nèi)外部環(huán)境相適應，同時要根據(jù)時代的發(fā)展和單位側(cè)重不斷進行調(diào)整和修正。

（二）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設應關注的問題

1.針對風險點進行內(nèi)控制度設計。從現(xiàn)實來看，目前大多數(shù)科研事業(yè)單位都制定了內(nèi)控制度，但是員工對內(nèi)控建設的認識不夠深入，規(guī)章制度與相關的業(yè)務流程執(zhí)行乏力，并不能充分發(fā)揮內(nèi)控應有的作用。因而在建立科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系時必須從本單位現(xiàn)實出發(fā)，分析評估可能存在的風險點，針對可能存在的風險點進行內(nèi)控制度設計。

2.健全內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)。內(nèi)部控制監(jiān)督機構(gòu)是制度執(zhí)行的監(jiān)督者，更是內(nèi)控制度良好實施的保障部門。盡管現(xiàn)在大多數(shù)科研事業(yè)單位都已建立了內(nèi)部控制制度，但并沒有專門的內(nèi)部控制監(jiān)督機構(gòu)。不同部門、機構(gòu)之間職責分工不明確，容易產(chǎn)生推諉現(xiàn)象。為此，必須針對每項業(yè)務設計完善的業(yè)務工作流程，明確權利和責任，內(nèi)控監(jiān)督稽核機構(gòu)要對內(nèi)控制度的全面性、有效性、合規(guī)性以及崗位責任的落實情況進行監(jiān)督檢查。

3.建立有效的內(nèi)控評價體系和責任追究機制。內(nèi)控體系建立得再完善，如果缺乏有效的內(nèi)控評價體系，內(nèi)部控制也不能發(fā)揮其應有的作用，只有建立權責利相統(tǒng)一的評價體系和責任追究制度，才能發(fā)揮內(nèi)控體系更好地為科研服務的重要使命。

（三）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設路徑

根據(jù)財政部《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，結(jié)合《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》的通知（中辦發(fā)[2016]50號）以及科研事業(yè)單位的實際工作情況，將內(nèi)部控制建設工作作為加強資金管理、規(guī)范業(yè)務工作及管理與服務流程的一項重要工作內(nèi)容來抓?？蒲惺聵I(yè)單位最重要的是項目資金的管理，因此，必須要有一個系統(tǒng)、完善的內(nèi)部控制框架體系，才能使內(nèi)部控制工作扎實有序推進。科研事業(yè)單位內(nèi)部控制框架體系和流程圖詳見表1和圖1。

二、科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設工作的推進

（一）編制《科研單位內(nèi)部控制手冊》

科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要從預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等方面出發(fā)來找出科研項目管理的關鍵風險點，同時結(jié)合內(nèi)部權力集中的重點領域和關鍵崗位建立制衡機制，以問題為導向，針對風險點，制定相應的管理規(guī)章制度，包括對原有制度的修訂和完善，梳理相關業(yè)務工作流程，完成《內(nèi)部控制手冊》的編寫工作。

（二）科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的落實

以全面執(zhí)行《內(nèi)部控制手冊》為抓手，進一步落實中辦發(fā)50號文件精神，以保障科研有序進行為宗旨，以內(nèi)部控制報告評價為導向，以信息化為手段，對重點領域、關鍵崗位進行分事行權、分崗設權、分級授權，逐步從經(jīng)濟活動控制拓展到全部業(yè)務活動和內(nèi)部權力運行當中來。

1.實行全面預算控制?？蒲惺聵I(yè)單位應充分利用預算控制系統(tǒng)軟件等信息化手段，通過預算資金控制，使科研單位建立與現(xiàn)代治理體系相適應的，權責分明、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學的內(nèi)部控制體系，充分發(fā)揮內(nèi)控在科研單位現(xiàn)代化治理中的管理和服務作用。

2.開展對在職人員關于內(nèi)部控制建設及新制度的培訓工作。以《內(nèi)部控制手冊》為依據(jù)，通過網(wǎng)絡、微信平臺以及專題培訓班等形式，對單位職工開展相關業(yè)務工作流程及規(guī)章制度的培訓工作，切實加強單位內(nèi)部控制制度。

3.與其他單位交流內(nèi)部控制建設工作。各科研單位可以圍繞科研院所內(nèi)部控制建設工作進行專題討論，積極探尋有利于科研單位進行科學研究的內(nèi)控建設的新方法和新模式，在更有利于科研發(fā)展的同時，加強科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制，這將開闊科研機構(gòu)內(nèi)控建設的思路，拓寬內(nèi)控建設的發(fā)展方式。

三、新常態(tài)下科學事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化

（一）建立崗位輪換制度

要對關鍵崗位和重要領域的相關人員建立崗位輪換制度。崗位輪換制度，由單位內(nèi)控工作領導小組負責，對于可輪換崗位制定輪換計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋。第一步，完成職能部門負責人的輪崗工作。對于有相應發(fā)展?jié)摿Φ娜藛T進行輪換。第二步，對于職能部門間的人員輪崗。結(jié)合單位關鍵崗位和重點領域進行人才梯隊建設規(guī)劃，對于具有發(fā)展?jié)摿Φ娜藛T和優(yōu)秀的人員提出輪崗計劃并執(zhí)行。員工個人也可根據(jù)個人的職業(yè)規(guī)劃并結(jié)合單位的實際需要提出輪崗需求，單位要審核是否具有輪崗的條件。輪崗要堅持的一個重要原則是，不能對輪入和輪出部門工作的有序進行造成影響，并有利于單位提高工作效率和內(nèi)部控制建設水平，有利于提高員工素質(zhì)。

（二）全面引入財務助理制度

為了貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務等“放管服”的精神，建立并完善以信任為前提的科研管理機制，應結(jié)合科研事業(yè)單位情況，建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目資金管理、財務管理、項目審計驗收等方面提供專業(yè)化服務，使科研人員從繁雜的報銷業(yè)務中擺脫出來，專心進行科學研究，賦予科研人員更大的自主權，充分發(fā)揮他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，保證科研人員潛心從事科學研究、攻堅克難，多出科研成果，促進經(jīng)濟發(fā)展，為實現(xiàn)中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、建設世界科技強國做出更大貢獻。

2018年國務院印發(fā)了《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)[2018]25號），圍繞科研經(jīng)費“放管服”出臺了一系列的政策措施。這就從根本上解除了科學研究人員的束縛，有利于科學事業(yè)單位科研創(chuàng)新，充分發(fā)揮科研人員的主觀能動性，同時加大對承擔國家關鍵領域核心技術攻關任務科研人員的薪酬激勵等政策，將人才的活力和潛力充分釋放出來。

（三）緊跟時代腳步，利用現(xiàn)代化信息技術推動內(nèi)控建設

內(nèi)控制度必須要緊跟時代變化，要采用現(xiàn)代化信息手段進行全面的預算控制，以此來提高科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理水平。通過現(xiàn)代化的手段對單位的管理方式和方法進行及時的更新和修訂，使科學事業(yè)單位內(nèi)部控制管理朝著現(xiàn)代化、科學化的可持續(xù)方向發(fā)展。

四、科學事業(yè)單位內(nèi)部控制體系評價機制的建立

2018年9月 ，《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式公布，意見指出，要全面實施預算績效管理，保證項目資金的使用效率，強調(diào)了績效管理和評價在項目評審中的重要作用。全面實施績效評價管理是解決當前科研事業(yè)單位重預算輕績效管理問題的有效途徑，也是加快建成全面預算績效管理體系、健全和完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的一項重要措施。因此，預算績效評價機制可以作為衡量科學事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是否完備的重要因素。

當前，我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關鍵時期，我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，因此，必須加快科研單位內(nèi)控體系的構(gòu)建，以全面實施預算管理為抓手，把項目預算與項目決算績效評價指標結(jié)合起來，防止科研事業(yè)單位項目申報績效評價目標低，一些領域財政資金出現(xiàn)低效無效、閑置沉淀的現(xiàn)象。在國家大力推進科研事業(yè)單位改革的新形勢下，內(nèi)控制度體系的建立和內(nèi)部控制報告工作已經(jīng)成為構(gòu)建內(nèi)控體系的新的管理模式，為了保證科研經(jīng)費的使用合法合規(guī)，提高項目科研資金的使用效益，有效防范科研活動的風險，更好地推動內(nèi)部控制在新時代科研事業(yè)單位深化改革的重要作用，有必要建立以事實為基礎，指標結(jié)構(gòu)科學、清晰、合理的評價機制。

總之，內(nèi)部控制構(gòu)建要緊跟時代步伐，隨著事業(yè)單位改革的推進，內(nèi)控體系也要不斷地修改和完善，切實起到風險防控的目的。在國家科技體制改革的新形勢下，科研事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設也將面臨著新的挑戰(zhàn)，要結(jié)合新情況、新發(fā)展不斷地進行制度創(chuàng)新。X

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[ 4 ] 國務院.關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知[S].國發(fā)[2018]25號.

[ 5 ] 曹堂哲.打好全面實施預算績效管理的幾場攻堅戰(zhàn)[N].中國財經(jīng)報，2019-05-11（07）.

【作者簡介】

蘇善江，男，高級會計師，中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所財務處會計;研究方向：管理會計。本文通訊作者。

王彪，男，高級工程師，中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所黨委書記;研究方向：企業(yè)管理。

于燕峰，女，高級會計師，中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所財務處處長;研究方向：管理會計。