許嶺 倪良新

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

習近平多次強調(diào)必須“堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路”。 當前，長三角一體化、中部崛起、長江經(jīng)濟帶等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略駛?cè)肟燔嚨溃?合肥作為多重戰(zhàn)略疊加區(qū)域，應(yīng)進一步加大自主創(chuàng)新力度，加快推進合肥綜合性國家科學中心、 合肥濱湖科學城、 合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等“四個一”創(chuàng)新主平臺建設(shè)。 縱觀國內(nèi)外，在科技進步與創(chuàng)新能力建設(shè)中，政策作用不可忽視。因此，有必要對合肥市自主創(chuàng)新政策進行分析和績效評價， 為進一步完善合肥市自主創(chuàng)新政策體系提供實證依據(jù)。

一、合肥市自主創(chuàng)新政策文本分析

合肥市歷來高度重視自主創(chuàng)新問題，2004 年11 月，合肥被批準為全國唯一的科技創(chuàng)新型試點城市。 2008 年，合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)成立，合肥相繼出臺了相應(yīng)的配套改革實施方案。 2011年，合肥市在科技創(chuàng)新發(fā)展“十二五”規(guī)劃中提出實施自主創(chuàng)新政策環(huán)境優(yōu)化工程?？傮w來說，合肥市自主創(chuàng)新政策經(jīng)歷了從1.0 版到4.0 版不斷演化的過程。 2006 年起，合肥市開始出臺系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。 2009 年出臺了《合肥市進一步推進自主創(chuàng)新若干政策措施(試行) 實施細則》（合政辦〔2009〕12 號）， 對于合肥市自主創(chuàng)新起到了良好的引領(lǐng)推動作用。 2013 年，合肥市產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展進入第二階段，出臺《合肥市推進自主創(chuàng)新若干政策（試行）》（合政〔2013〕68 號）等政策，支持工業(yè)、農(nóng)業(yè)、自主創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)等五大產(chǎn)業(yè)政策體系基本完善。 2014 年，合肥市在全國率先對產(chǎn)業(yè)扶持政策作出重大調(diào)整，形成“1+3+5+N”政策體系，其中“5”是指五大具體政策，包括新型工業(yè)化政策、自主創(chuàng)新政策、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、服務(wù)業(yè)發(fā)展政策和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。 2015 年至2017 年，分別對自主創(chuàng)新政策進行修訂。 2018 年6 月，出臺《合肥培育新動能促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干政策》(合辦〔2018〕19 號)，對先進制造業(yè)、自主創(chuàng)新、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)等給予政策支持與資金保障。 合肥市自主創(chuàng)新政策體系更加完善。

（一）政策文本選擇

本文選擇政策文本遵循以下原則：（1）一般只涉及合肥市本級層面的政策，對于國家、省涉及合肥市的政策以及各縣（市、區(qū)）出臺的政策基本上不涉及。 （2）時間跨度為2014 年至2018 年，該期間為合肥市“1+3+5”政策體系涵蓋期間。 對于與該期間有政策關(guān)聯(lián)的個別政策也列入政策文本分析范圍，例如2013 年印發(fā)的《中共合肥市委合肥市人民政府關(guān)于打造創(chuàng)新高地加快創(chuàng)新型城市建設(shè)的實施意見》（合發(fā)〔2013〕10 號）和《合肥市推進自主創(chuàng)新若干政策（試行）》（合政〔2013〕68 號）以及2019 年印發(fā)的《合肥市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)2019 年合肥市培育新動能促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干政策實施細則的通知》（合政辦〔2019〕16 號）也包括在內(nèi)。（3）不同年份相同主題的政策重復計算，例如《合肥市促進自主創(chuàng)新政策》 包括2013 年至2017 年5 份政策文本。 根據(jù)上述原則，本課題選取了29 份政策文本進行分析。

（二）政策內(nèi)容的編碼

本文借鑒Rothwell 和Zegveld 對政策工具的分類，將自主創(chuàng)新政策分為供給型政策、需求型政策和環(huán)境型政策。 供給型政策工具指的是政府通過對資金、人才、技術(shù)、信息等支持的直接提供，改善相關(guān)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素的供給， 促進技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)等。 本文將供給型政策具體劃分為人才培育、資金支持、設(shè)施建設(shè)、科技研發(fā)等。需求型政策工具是指政府通過貿(mào)易管制與采購等手段減少市場的不確定性， 主動開拓和穩(wěn)定新型產(chǎn)品應(yīng)用市場，以拉動技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品開發(fā)。本文將需求性政策具體劃分為政府采購、 服務(wù)外包、 市場開拓、海外機構(gòu)等。環(huán)境型政策工具并不是直接發(fā)揮作用， 而是作為一種外部因素對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展起到間接的影響或者滲透作用。 本文環(huán)境型政策分為金融支持、稅收補貼、目標規(guī)劃、知識產(chǎn)權(quán)和策略性措施等。確定政策工具分類后，根據(jù)政策條款這一基本單元對政策文本進行內(nèi)容分析。 經(jīng)篩選出的政策文本內(nèi)容按照“文件編號-條款編號”編碼，其中“文件編號”表示29 份政策文本序號，“條款編號”根據(jù)政策文本中的政策條款依次編號。

（三）政策文本分析

全面研讀合肥市自主創(chuàng)新政策文本內(nèi)容，選取《中共合肥市委合肥市人民政府關(guān)于打造創(chuàng)新高地加快創(chuàng)新型城市建設(shè)的實施意見》（合發(fā)〔2013〕10 號）等29 項政策作為分析樣本。 （1）合肥市自主創(chuàng)新政策梯度培育不足。 本文編碼的238 項政策條款中，主要是針對所有企業(yè)的，涉及創(chuàng)業(yè)企業(yè)較少， 基本上沒有涉及瞪羚企業(yè)和獨角獸企業(yè)。 （2）政策體系中需求型政策相對不足。 三類政策中，供給型政策占比為39.08%，需求型政策6.30%，環(huán)境型政策占比為44.54%。 （3）自主創(chuàng)新政策體系內(nèi)部分布不均衡。供給型政策中，人才培養(yǎng)政策比重為38.71%， 科技研發(fā)政策比重為37.63%，資金支持政策比重為21.51%，而涉及到設(shè)施建設(shè)的政策只有2.15%。需求型政策中，市場開拓政策占比為60.00%， 政府采購政策比重為26.67%，海外機構(gòu)政策比重為13.30%，而涉及到服務(wù)外包政策幾乎為0。 環(huán)境型政策中，策略性政策比重最高，占比為36.79%，其次是金融支持政策，占比為31.13%，涉及稅收優(yōu)惠的政策比重不高，只有2.83%。各政策工具在合肥市自主創(chuàng)新政策體系中的具體分布見表1。

表1 合肥市自主創(chuàng)新政策分析情況

二、合肥市自主創(chuàng)新政策績效分析

（一）合肥市自主創(chuàng)新政策績效評價指標體系構(gòu)建

本文根據(jù)上述政策分類，從自主創(chuàng)新供給型政策、自主創(chuàng)新需求型政策和自主創(chuàng)新環(huán)境型政策方面來構(gòu)建自主創(chuàng)新政策評價指標體系，選取22 個三級指標，運用模糊數(shù)學方法來量化評價合肥市自主創(chuàng)新政策的績效（見表2）。

（二）評價數(shù)據(jù)獲取與計算

1.數(shù)據(jù)資料查找。 查找合肥市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（2013 年至2018 年），合肥市統(tǒng)計年鑒（2014 年至2018 年）以及網(wǎng)上資料，分別列出合肥市2013 年至2018 年相關(guān)指標對應(yīng)的數(shù)據(jù)。

2.灰色理論預(yù)測。 對于缺失數(shù)據(jù)采用灰色理論預(yù)測， 灰色系統(tǒng)的具體含義就是部分信息已知，部分信息未知的某一系統(tǒng)。 本文所使用的是GM(1，1)模型。根據(jù)GM(1，1)模型的相關(guān)步驟，利用matlab 軟件對缺失數(shù)據(jù)進行預(yù)測。 預(yù)測后的數(shù)據(jù)如表3 所示。

表2 合肥市自主創(chuàng)新政策績效評價指標體系

表3 合肥市自主創(chuàng)新政策績效評價相關(guān)數(shù)據(jù)

續(xù)表3

（三）熵值法計算指標權(quán)重

運用熵值法， 對合肥市2013-2018 年共6 年的自主創(chuàng)新政策進行評價，計算22 個指標變量的得分。

選取的22 個指標均為正向指標，編寫熵值法相關(guān)程序，計算得到標準化矩陣，得到的標準化矩陣見表4。

表4 標準化數(shù)據(jù)

三、評價結(jié)果與分析

（一）指標權(quán)重與指標貢獻度分析。 進一步分析， 得出合肥市自主創(chuàng)新政策績效評價指標權(quán)重（見表5）。 由表5 可得，權(quán)重值最高的5 項指標分別是技術(shù)合同成交數(shù)量、高新技術(shù)產(chǎn)品出口額、院士工作站數(shù)量、技術(shù)合同成交額、市級以上科技企業(yè)孵化器， 說明這些指標對于推進合肥市自主創(chuàng)新的重要性， 也是下一步合肥市完善自主創(chuàng)新政策的重點。

表5 合肥市自主創(chuàng)新政策績效評價指標權(quán)重

（二）供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策分析。進一步研究表明，供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策三個子系統(tǒng)的權(quán)重分別是0.380973、0.257513 和0.361515，這表明自主創(chuàng)新政策中，供給型政策和環(huán)境型政策貢獻度較大， 而需求型政策貢獻度相對較小， 這與前面政策文本分析得出的結(jié)論基本一致。 分年度看，除了2015 年需求型政策分值有小幅下降外， 三種政策類型都呈現(xiàn)分值逐年增加的趨勢（見表6）。

表6 合肥市自主創(chuàng)新政策績效各種類型政策分值及綜合排名

（三） 合肥市各年度自主創(chuàng)新政策績效評價。根據(jù)上述指標和數(shù)據(jù)進一步分析， 得出合肥市2013-2018 年度創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策績效評價分值。 可見2013 年到2018 年， 合肥市自主創(chuàng)新政策環(huán)境向好，總體評分值從2013 年的1.347 增加到2018年的21.311。

整體來看， 合肥市自主創(chuàng)新政策實施效果取得一定成效，但存在供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策分配不均衡以及人才支持、資金支持、設(shè)施支持等具體政策項目分配不均衡等問題。 下一步， 合肥市自主創(chuàng)新政策應(yīng)該在以下方面加以完善。一是加大需求型政策支持力度，加大市場信息搜集、 成果推介、 市場開拓等方面的政策支持力度，設(shè)計出臺面向終端的科技成果轉(zhuǎn)化政策，加強企業(yè)與高校、科研機構(gòu)、中介機構(gòu)、域外機構(gòu)合作與交流的科技成果轉(zhuǎn)化政策。 二是加大創(chuàng)新載體政策支持力度，加大對院士工作站、市級以上科技企業(yè)孵化器、 省部級以上重點實驗室和工程實驗室等創(chuàng)新載體支持力度。 三是完善自主創(chuàng)新政策鏈條， 辨析合肥市各產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)和薄弱環(huán)節(jié)以及創(chuàng)新鏈不同節(jié)點間銜接狀況及其存在問題，分析合肥市創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈斷裂割裂狀況，探究合肥市科技成果轉(zhuǎn)化的薄弱點、 脫節(jié)點、 梗阻點，從而補齊短板完善政策鏈條。