摘要：黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社區(qū)、村轉(zhuǎn)社區(qū)基層治理機(jī)制發(fā)生了變化。我們通過對(duì)山東省泰安市社區(qū)治理的實(shí)踐進(jìn)行深入探討和研究，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了許多問題，需要健全治理機(jī)構(gòu)、完善體制、落實(shí)治理主體、實(shí)施頂層設(shè)計(jì)，形成鄉(xiāng)村治理的新的格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；鄉(xiāng)村治理；多元主體

中圖分類號(hào)：D422文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）15-0065-（11）

The Rural Governance Mechanism from the Perspective of Rural Revitalization strategy：A Case Study of Taian City in Shandong Province

HE Chuanxin

Abstract：The rural revitalization strategy has been put forward in the report of the 19th Congress of the communist party of China，which is an important part of the construction of socialism with Chinese characteristics for a new era.With the advancement of urbanization in rural areas，there are many changes in the grass-roots governance mechanisms of rural communities and Village-based communities.Through in-depth discussions and research on the practice of community governance in Taian city Shandong Province，there are both successful experience and many problems.We need to improve governance institutions，improve institutions，implement governance main body，and implement top-level design to form a new pattern of rural governance and promote the modernization process of rural governance.

Key words：rural revitalization strategy；rural governance；multiple subjects

黨的十九大報(bào)告站在全局的高度，提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，這是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等諸多方面，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南。隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社區(qū)、村轉(zhuǎn)社區(qū)基層治理機(jī)制發(fā)生了變化，需要深入探討和研究鄉(xiāng)村治理的新的格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。許多專家從社區(qū)管理到社區(qū)治理的演變?nèi)胧?，探討農(nóng)村社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，對(duì)多元治理主體進(jìn)行分析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。藺雪春認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理模式有“理想村民自治”和“批判村民自治”的鄉(xiāng)村治理模式之分[1]。彭智勇和王文龍通過比較研究認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理模式主要有以溫州模式和泰和模式為主的高度自治型，以阜陽模式和孝感模式為主的政府高度介入型和以吉林金村和江蘇如皋為主的政府輔助型[2]。王朔柏與陳意新發(fā)現(xiàn)，宗族與鄉(xiāng)村治理及選舉的關(guān)系非常密切，農(nóng)村宗族在在改革中遭遇了歷史性瓦解[3]。王旭認(rèn)為，宗族可能會(huì)以利益集團(tuán)的形式刺激選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度，提高選舉的透明度，未必對(duì)民主形成障礙[4]。我們從中等城市和縣域的角度，分析探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下的社區(qū)宏觀治理，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)策，以期有效推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

一、強(qiáng)化鄉(xiāng)村社區(qū)治理的背景和意義

“鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共品的活動(dòng)”[5]，主要由村黨組織、村委會(huì)、村民（代表）大會(huì)及村民議事機(jī)構(gòu)共同行使農(nóng)村社區(qū)的管理和議事運(yùn)行機(jī)制。在加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新的發(fā)展階段，我國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了深刻變革，工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中的“三集中”趨勢(shì)不斷加速，伴隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村居民也呈現(xiàn)了許多新的特點(diǎn)：居民群體的復(fù)雜化、就業(yè)的多樣化、利益的多元化，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村文化、衛(wèi)生、居住環(huán)境和社會(huì)服務(wù)條件提出了新的要求等等，這些對(duì)鄉(xiāng)村基層黨組織維護(hù)穩(wěn)定和諧局面的能力提出了新的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前形勢(shì)下，一系列的新情況和新問題層出不窮，如何轉(zhuǎn)變管理和工作方式，提高服務(wù)群眾的水平和質(zhì)量，成為基層黨組織面臨的一個(gè)新課題，調(diào)整黨組織設(shè)置、創(chuàng)新工作方式已迫在眉睫。

（一）鄉(xiāng)村社區(qū)基層組織建設(shè)是實(shí)現(xiàn)組織振興的重要舉措

鄉(xiāng)村社區(qū)是基層黨組織和政府聯(lián)系居民群眾的主要陣地，加強(qiáng)社區(qū)黨建工作，對(duì)進(jìn)一步打牢黨的工作基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位具有重要作用。當(dāng)前黨和國家進(jìn)一步明確了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的建設(shè)的基本要求、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，并對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)黨建工作提出了明確要求。江蘇省南通市打破了“區(qū)-街道-社區(qū)”的黨組織構(gòu)建體系，形成了“區(qū)-街道-社區(qū)黨組織-黨員中心戶”的結(jié)構(gòu)體系，將黨的神經(jīng)末梢延伸到了居民當(dāng)中，讓居民體會(huì)到了黨的溫暖和關(guān)懷，踐行了群眾路線。推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)基層組織建設(shè)，保證了農(nóng)村基層黨建規(guī)范化，才有利于推進(jìn)農(nóng)村基層組織的振興。

（2）立足實(shí)際，界定社區(qū)黨組織的職責(zé)

各縣（市、區(qū)）立足本地實(shí)際和工作需要，借鑒傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村和城市社區(qū)黨建工作做法，對(duì)社區(qū)黨組織的職責(zé)作出了初步的界定。如新泰市規(guī)定，鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)本社區(qū)的工作，規(guī)定了八個(gè)方面的具體職責(zé)；肥城市賦予社區(qū)黨組織政治核心、統(tǒng)籌發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚黨員、促進(jìn)和諧五大職能，明確社區(qū)黨組織全面負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)的各項(xiàng)工作。這些探索性的嘗試，為社區(qū)黨組織開展工作提供了一定的依據(jù)和遵循。

（3）認(rèn)真選配社區(qū)工作者隊(duì)伍

在服務(wù)中心人員配置上，每個(gè)社區(qū)一般配備5名以上工作人員。經(jīng)濟(jì)條件好的社區(qū)招聘專職工作人員，一般社區(qū)實(shí)行村干部輪流進(jìn)服務(wù)中心值班制度。工作中，將業(yè)務(wù)相近或相通的醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)生、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助和慈善超市、文化體育和圖書閱覽室等窗口打捆整合起來，實(shí)行一人兼多職，提高辦公服務(wù)信息化水平。

3.抓平臺(tái)建設(shè)，完善社區(qū)服務(wù)功能

鄉(xiāng)村社區(qū)能否具有強(qiáng)大的吸引力和持久的生命力，關(guān)鍵在于是否具備完善的服務(wù)設(shè)施和健全的服務(wù)體系。

（1）傾力打造社區(qū)服務(wù)平臺(tái)

充分整合運(yùn)用現(xiàn)有資源，加強(qiáng)以社區(qū)服務(wù)中心為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。泰安市開展“鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)示范單位”創(chuàng)建活動(dòng)，要求每個(gè)鄉(xiāng)村社區(qū)都要建立以下服務(wù)設(shè)施：公共服務(wù)設(shè)施，主要是“一廳五室”（綜合服務(wù)廳、社區(qū)黨組織和社區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室、醫(yī)療衛(wèi)生室、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室、警務(wù)室）；市場(chǎng)化服務(wù)設(shè)施，主要是便民超市、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)維修、郵政通訊、金融保險(xiǎn)等；文體活動(dòng)設(shè)施，主要是休閑活動(dòng)場(chǎng)所、宣傳欄、信息欄等；生產(chǎn)生活設(shè)施，主要是柏油路、自來水、有線電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)等。新泰市、肥城市等各縣市區(qū)都立足實(shí)際，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分功能進(jìn)行了細(xì)化，明確了具體的設(shè)置模式，增強(qiáng)了社區(qū)的綜合服務(wù)功能。泰安市泰山區(qū)把完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施和健全社區(qū)服務(wù)體系，作為鄉(xiāng)村社區(qū)及村改社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。充分整合運(yùn)用現(xiàn)有資源，規(guī)范建設(shè)內(nèi)容，加強(qiáng)以社區(qū)服務(wù)中心為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提倡“一室多用”，確保鄉(xiāng)村社區(qū)達(dá)到“三室四站五統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)（三室：“一門式”服務(wù)室、警務(wù)室、文體活動(dòng)室；四站：為民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、社會(huì)保障站、法律援助站；五統(tǒng)一：統(tǒng)一鄉(xiāng)村社區(qū)標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、統(tǒng)一服務(wù)用語、統(tǒng)一工作臺(tái)賬、統(tǒng)一服裝胸牌）。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，重點(diǎn)抓好公共服務(wù)、自助互助服務(wù)、志愿服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)等五類服務(wù)體系建設(shè)，不斷完善基本服務(wù)功能。

（2）健全完善三大社區(qū)服務(wù)體系

一是公共服務(wù)體系。推動(dòng)政府服務(wù)資源向社區(qū)延伸，6個(gè)縣（市、區(qū)）都建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的便民服務(wù)中心，重點(diǎn)開展就業(yè)、保障、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、文化教育、科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)和市場(chǎng)信息咨詢等方面的服務(wù)。二是市場(chǎng)化服務(wù)體系。結(jié)合“萬村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”，鼓勵(lì)和支持各類組織、企業(yè)和個(gè)人開展社區(qū)服務(wù)，堅(jiān)持“誰投資、誰受益”的原則，通過投資入股、合作經(jīng)營等形式，興辦社區(qū)便民超市、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機(jī)維修、郵政通訊、金融保險(xiǎn)等服務(wù)項(xiàng)目。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全市共發(fā)展村級(jí)農(nóng)家店或便民超市2577家，行政村覆蓋率72%，社區(qū)中心村覆蓋率達(dá)到100%。三是自助互助服務(wù)體系。在鄉(xiāng)村社區(qū)普遍組建了由老黨員、老干部、老教師等熱心社會(huì)公益事業(yè)的積極分子參加的社區(qū)工作志愿者隊(duì)伍，在社區(qū)廣泛開展鄰里互助等群眾性自我服務(wù)活動(dòng)，對(duì)社區(qū)困難群體實(shí)行輔助性生活救助。有48個(gè)鄉(xiāng)村社區(qū)建立了熱線電話救助網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)智能服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)載體，開展自助互助服務(wù)。

（3）積極開展“四式”便民服務(wù)

社區(qū)黨組織把搞好服務(wù)作為聯(lián)系和凝聚群眾的紐帶，拓展服務(wù)領(lǐng)域，豐富服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范服務(wù)程序，努力為群眾提供全方位服務(wù)。一是“一站式服務(wù)”。把工商、稅務(wù)、環(huán)保、民政、勞動(dòng)、公安等部門職能引進(jìn)社區(qū)，直接辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)權(quán)限事項(xiàng)，全程代理縣級(jí)權(quán)限事項(xiàng)，實(shí)行“一站式辦公、一條龍服務(wù)”。二是掛牌式服務(wù)。根據(jù)各自窗口職能設(shè)立標(biāo)牌，分類標(biāo)明服務(wù)事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行首問負(fù)責(zé)制，保證責(zé)任到位、服務(wù)到位。三是親情式服務(wù)。開展“一張笑臉、一杯熱茶、一張椅子、一顆熱心”的“四個(gè)一”親情服務(wù)活動(dòng)，增強(qiáng)了社區(qū)黨組織的親和力。四是上門式服務(wù)。利用上門服務(wù)機(jī)會(huì)，掌握民情動(dòng)態(tài)，切實(shí)解決居民群眾關(guān)注的難題，突出服務(wù)重點(diǎn)，增強(qiáng)服務(wù)的針對(duì)性和實(shí)效性。

三、當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)治理面臨的問題與困境分析

通過幾年來的積極實(shí)踐，山東省泰安市鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)工作取得了一定成效。但是，鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)新任務(wù)，還處于不斷探索、創(chuàng)新、完善階段，實(shí)踐中還面臨著許多新情況、新問題。

（一）當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)治理面臨的問題

1.拆遷難度大，群眾要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高

群眾對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所帶來的好處認(rèn)識(shí)程度不同，部分村民對(duì)舊房拆遷、建設(shè)新的居民樓有抵觸情緒，對(duì)舊房補(bǔ)償費(fèi)漫天要價(jià)，也沒有任何協(xié)商的余地。泰安市東平縣州城街道海子村就出現(xiàn)這種情況。在第二批拆遷中，就有一戶如何做工作都做不通，盡管其他住戶都簽訂了協(xié)議，但后續(xù)工作仍無法進(jìn)行。

2.拆遷補(bǔ)償時(shí)找不到具有法律效力的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)性的意見

村干部和群眾都反映，由于沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在商談補(bǔ)償時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)村集體定價(jià)太低，群眾要的價(jià)太高，補(bǔ)償價(jià)格始終達(dá)不成一致的情況，有時(shí)也會(huì)因此造成干群關(guān)系緊張。

3.舊村復(fù)墾后扶持補(bǔ)助資金的落實(shí)

部分村民對(duì)土地復(fù)墾扶持補(bǔ)助政策了解得不全面，對(duì)舊村復(fù)墾后扶持補(bǔ)助資金抱有很大的希望，寄希望用它來解決很多問題。比如，肥城市王莊鎮(zhèn)魏坊村就想用這部分資金來推動(dòng)居民樓建設(shè)，這部分資金確定不了，建筑商就不敢來，村里也無法補(bǔ)償群眾，致使社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)展緩慢。

4.住宅樓公共服務(wù)設(shè)施滯后

雖然有的社區(qū)居民樓建設(shè)進(jìn)展較快，但一些公共服務(wù)設(shè)施，比如社區(qū)的綠化、醫(yī)療場(chǎng)所建設(shè)、便民商店建設(shè)、休閑場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)、安保設(shè)施建設(shè)、垃圾收集與處理設(shè)施建設(shè)等，由于村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力匱乏，并且在居民樓建設(shè)中又是以成本價(jià)賣給群眾，村里沒有收入，所以導(dǎo)致村集體沒有資金投入到公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。

5.農(nóng)村生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)情況

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是主要靠承包土地和種植業(yè)收入來經(jīng)營，每家每戶都有一些中小型或大型的農(nóng)機(jī)具，如果住進(jìn)樓房后，這些農(nóng)機(jī)具無法存放。再加上有的農(nóng)戶要養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞鴨等，就存有住樓不如住平房方便的現(xiàn)實(shí)。

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)治理困境分析

1.基層干部群眾對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層干部和群眾對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)工作思想認(rèn)識(shí)不足，不能適應(yīng)變化了的新形勢(shì)、新任務(wù)；部分基層黨員干部對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展趨勢(shì)把握不準(zhǔn)，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要性理解不深刻，認(rèn)識(shí)不到位；有些村黨支部、村委會(huì)的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)主體地位不明顯，積極性不高。

2.鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)工作機(jī)制沒有徹底理順

沒有村莊的整合，就不能實(shí)現(xiàn)像城市社區(qū)一樣的服務(wù)和運(yùn)作。實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，村莊合并有“三難”。一是村“兩委”干部難合。建立鄉(xiāng)村社區(qū)聯(lián)合黨組織的弱村或并入村，原有村“兩委”特別是支部書記權(quán)力弱化，在社區(qū)中不再是“一把手”，有“身價(jià)降低”顧慮，有時(shí)會(huì)以種種理由阻撓合并。建議妥善解決退居“二線”的村干部問題，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)他們的思想教育，確保社區(qū)建設(shè)順利推進(jìn)。二是村級(jí)債務(wù)難合。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有很多村因搞公益事業(yè)或歷史原因存有很多債務(wù)，實(shí)行村莊合并后，債務(wù)化解成了難題。建議在妥善處理村級(jí)債務(wù)問題后，再對(duì)社區(qū)進(jìn)行合并。三是村民住所難合。實(shí)行居民社區(qū)化，需要搬遷到中心村居住，一些條件相對(duì)較差的農(nóng)戶買不起新房或樓房；有的“混熟不混生”，覺得莊鄉(xiāng)鄰居多年處得好，不愿到新村。

政府的公共服務(wù)如何向鄉(xiāng)村延伸，采取何種方式把公共服務(wù)落到實(shí)處，社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制沒有徹底理順，社區(qū)工作人員和辦公經(jīng)費(fèi)保障不足，這些問題都需要加以明確和解決。

3.農(nóng)村社區(qū)治理有關(guān)政策不配套

目前，在社區(qū)建設(shè)方面，國家尚未出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，黨內(nèi)也未制定有關(guān)指導(dǎo)性文件，致使社區(qū)職責(zé)定位不明確，活動(dòng)開展、作用發(fā)揮缺乏依據(jù)。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)的相關(guān)配套政策也相對(duì)滯后，土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、戶籍管理、宅基地管理等政策，均基于以往行政村管理體制制定，很多方面已不適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)，制約了社區(qū)建設(shè)，亟需中央、省、市等上級(jí)部門制定出臺(tái)相應(yīng)的政策、法規(guī)等指導(dǎo)性文件或?qū)ΜF(xiàn)行政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)修訂。鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)一個(gè)非常重要的目標(biāo)，就是加速村莊合并和人口聚集，以節(jié)約土地、整合資源、集約發(fā)展。但目前的形勢(shì)下，無論是村莊合并，還是宅基地、戶籍管理等方面，都還存在很多政策性“壁壘”。建議上級(jí)盡快出臺(tái)關(guān)于社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性文件，為社區(qū)建設(shè)提供依據(jù)和遵循。

4.經(jīng)費(fèi)投入方面保障不足

在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的投入問題上，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)開展所需資金應(yīng)以政府投入為主導(dǎo)，但是目前各級(jí)財(cái)政特別是縣、鄉(xiāng)財(cái)政壓力比較大，客觀上造成了鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的資金匱乏、投入不足。新泰市新甫街道上莊社區(qū)運(yùn)用土地增減掛鉤政策獲得國家補(bǔ)助資金每畝20萬元，但是鑒于當(dāng)前物料人工成本增加，房屋建筑成本提高，村集體需要補(bǔ)充較大份額的資金，才能保障社區(qū)的建設(shè)如期完成。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)治理的建議

（一）完善鄉(xiāng)村社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)治理現(xiàn)代化

1.建好社區(qū)服務(wù)中心，確?！稗k事有場(chǎng)”

在服務(wù)場(chǎng)所建設(shè)上，主要突出三種類型。一是新建類，主要對(duì)城中村、鎮(zhèn)中村、壓煤搬遷村改造的社區(qū)盡早安排，將社區(qū)服務(wù)中心及相關(guān)設(shè)施納入新建規(guī)劃，一次建設(shè)到位，并將駐地企事業(yè)單位納入服務(wù)范圍。如肥城市湖屯鎮(zhèn)澗北村——北王社區(qū)，就是2個(gè)搬遷村統(tǒng)一規(guī)劃到居住區(qū)，新建一處服務(wù)中心；潮泉鎮(zhèn)柳溝社區(qū)是由柳溝、黑山、張莊3個(gè)行政村組建的，辦公場(chǎng)所在原柳溝村旁新選址建成，并統(tǒng)一規(guī)劃了社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)廣場(chǎng)。二是擴(kuò)建類，對(duì)現(xiàn)有用房面積較小的，按開展社區(qū)服務(wù)需求實(shí)施擴(kuò)建，建成鄉(xiāng)村社區(qū)服務(wù)中心。如肥城市安站鎮(zhèn)站北社區(qū)在原村院內(nèi)新建一排辦公用房，作為社區(qū)服務(wù)專用區(qū)；石橫鎮(zhèn)紅廟社區(qū)在原有設(shè)施基礎(chǔ)上，又在沿街?jǐn)U建房屋6間，滿足了辦公需要。三是改建類，對(duì)暫無條件實(shí)施新建擴(kuò)建或現(xiàn)有用房比較寬裕的社區(qū)，本著便民利民原則，改造、調(diào)劑、整合現(xiàn)有資源，建成社區(qū)服務(wù)中心。肥城市王瓜店鎮(zhèn)東大封村是搬遷村，成立社區(qū)后，將一樓原有房間全部整修，改造成社區(qū)服務(wù)中心。湖屯鎮(zhèn)董莊鋪社區(qū)、新城街道孫小社區(qū)等都在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了改建。為發(fā)揮社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)作用，社區(qū)重點(diǎn)做到了“一場(chǎng)、兩欄、三站、八室”，“一場(chǎng)”即全民健身場(chǎng)所，“兩欄”即公開欄、宣傳欄，“三站”即衛(wèi)生計(jì)生站、勞動(dòng)保障站、公共服務(wù)站（志愿者聯(lián)絡(luò)站），“八室”即社區(qū)黨組織（發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì)）辦公室、慈善聯(lián)絡(luò)室、規(guī)劃環(huán)衛(wèi)室、信訪調(diào)解室（綜治辦）、社區(qū)警務(wù)室（安全辦）、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室、多媒體室（遠(yuǎn)程教育中心）。

2.配齊服務(wù)人員，確?！肮苁掠腥恕?/p>

對(duì)選聘到村任職的大學(xué)生村干部，重點(diǎn)充實(shí)到鄉(xiāng)村社區(qū)工作。在服務(wù)中心人員配置上，每個(gè)社區(qū)一般配備5名以上工作人員。經(jīng)濟(jì)條件好的社區(qū)招聘專職工作人員，一般社區(qū)實(shí)行村干部輪流進(jìn)服務(wù)中心值班制度。同時(shí)，充分吸收老黨員、老干部、老教師等熱心社會(huì)公益事業(yè)的積極分子，組成社區(qū)工作志愿者隊(duì)伍。工作中，將業(yè)務(wù)相近或相通的醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)生、規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助和慈善超市、文化體育和圖書閱覽室等窗口打捆整合起來，實(shí)行一人多崗、一崗多責(zé)，提高辦公服務(wù)信息化水平。同時(shí)，開展計(jì)生、科技、教育、文體、衛(wèi)生、法律、就業(yè)、超市（網(wǎng)點(diǎn)）“八進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)，積極組織引導(dǎo)供銷、農(nóng)機(jī)、郵政、電信、金融等單位和有實(shí)力的商流企業(yè)在社區(qū)設(shè)立便民網(wǎng)點(diǎn)，方便群眾生活。

3.完善服務(wù)制度，確保“理事有法”

制定《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的意見》《鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》《鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位職責(zé)》《鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度》《鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)考核辦法》等文件，統(tǒng)一制定了各服務(wù)站室職責(zé)和服務(wù)規(guī)范，以讓群眾“走進(jìn)社區(qū)門，辦成所有事”為目標(biāo)，實(shí)行“一站式辦公、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)”，直接辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)權(quán)限事項(xiàng)，全程代理市級(jí)權(quán)限事項(xiàng)。同時(shí)，設(shè)立投訴中心，開通服務(wù)熱線電話，對(duì)群眾反映的問題及時(shí)解決、及時(shí)反饋。目前，共為群眾辦理各類事項(xiàng)5萬多件，便民業(yè)務(wù)辦結(jié)率98%，群眾滿意率100%。

（二）抓機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)治理的生機(jī)和活力

從健全制度入手，建立健全綜合協(xié)調(diào)、民主管理、共駐共建、責(zé)任落實(shí)、長(zhǎng)效投入、考核督促等機(jī)制。

1.綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

建立健全工作例會(huì)、議事決策、重大事項(xiàng)通報(bào)、責(zé)任落實(shí)等制度，形成運(yùn)轉(zhuǎn)有力的鄉(xiāng)村社區(qū)黨建工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，努力構(gòu)建融合鄉(xiāng)村黨建、社區(qū)黨建、新經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織黨建為一體的區(qū)域性黨建新格局。

2.民主管理機(jī)制

積極探索推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的有效形式，既充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織的政治核心作用，又積極支持社區(qū)各級(jí)組織依法行使權(quán)力、開展工作。適應(yīng)黨員群眾民主意識(shí)和政治參與愿望普遍增強(qiáng)的新變化，健全黨員意愿表達(dá)機(jī)制，完善社區(qū)居民自治，大力推進(jìn)社區(qū)黨務(wù)、政務(wù)公開，積極探索并不斷完善社區(qū)民主決策、民主議事、民主管理機(jī)制。

3.共駐共建機(jī)制

堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、活動(dòng)共建、工作共擔(dān)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)黨組織的相互協(xié)作，廣泛開展共建活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)一切社會(huì)力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)、管理聯(lián)抓、治安聯(lián)防、衛(wèi)生聯(lián)管、環(huán)境聯(lián)治，形成共駐共建的良好氛圍。

4.責(zé)任落實(shí)機(jī)制

把鄉(xiāng)村社區(qū)黨建工作納入鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，納入科學(xué)發(fā)展目標(biāo)考核評(píng)價(jià)體系，作為開展“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)和落實(shí)“書記抓、抓書記”黨建工作責(zé)任制的重要內(nèi)容，把鄉(xiāng)村社區(qū)黨建工作的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，注重培植典型，及時(shí)總結(jié)和推廣成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮典型示范帶動(dòng)作用，提升鄉(xiāng)村社區(qū)黨建工作整體水平。泰安市寧陽縣在鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織運(yùn)行上，按照“社區(qū)資源共享、精神文明共創(chuàng)、社會(huì)事務(wù)共管、社會(huì)穩(wěn)定共保”的原則，建立了溝通聯(lián)系、監(jiān)督保障、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、服務(wù)群眾、管理考核、經(jīng)費(fèi)保障六個(gè)工作機(jī)制。

5.長(zhǎng)效投入機(jī)制

堅(jiān)持以政府財(cái)政投入為主，將社區(qū)建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用納入市鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。開展鄉(xiāng)村振興幫扶工程，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供幫扶資金。活化社區(qū)經(jīng)營理念，采取市場(chǎng)化的手段，實(shí)施有償冠名、場(chǎng)地租賃、合作開發(fā)等形式多方籌集資金，解決先期投入問題；倡導(dǎo)社會(huì)名人、在外老鄉(xiāng)、成功企業(yè)家“回饋桑梓、報(bào)效家鄉(xiāng)、援建社區(qū)”。2018年以來肥城市共接收用于社區(qū)建設(shè)的社會(huì)各類捐贈(zèng)款物價(jià)值600多萬元。

6.考核督促機(jī)制

市委市政府把鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興建設(shè)工作的整體布局和年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核體系，將鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)任務(wù)項(xiàng)目化、指標(biāo)化、責(zé)任化，層層分解落實(shí)，加大調(diào)度督查力度，強(qiáng)力推動(dòng)工作落實(shí)[7]。引入“社會(huì)評(píng)價(jià)指數(shù)”，對(duì)社區(qū)建設(shè)成效明顯、群眾滿意度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)度慢、標(biāo)準(zhǔn)低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。市鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開社區(qū)建設(shè)情況通報(bào)會(huì)，及時(shí)通報(bào)工作進(jìn)展情況，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督。

（三）落實(shí)治理主體責(zé)任，保障鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)順利推進(jìn)

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

市、縣、鄉(xiāng)層層成立由各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人參加的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作班子，形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)推進(jìn)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合，上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的工作格局。

2.強(qiáng)化多元投入

充分發(fā)揮財(cái)政投入杠桿作用，市、縣、鄉(xiāng)均編列了鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，明確社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)和社區(qū)工作人員待遇標(biāo)準(zhǔn)，確保鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的資金需求。在各級(jí)財(cái)政投入引導(dǎo)下，逐步建立起各級(jí)涉農(nóng)資金、部門幫扶資金、社會(huì)捐助、商業(yè)投資等相補(bǔ)充的多渠道、多元化鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制。

3.動(dòng)員社會(huì)參與

民政部門主要負(fù)責(zé)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)、政策制定、督促檢查和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作；建設(shè)規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)科學(xué)論證設(shè)計(jì)，搞好鄉(xiāng)村社區(qū)的布點(diǎn)規(guī)劃；組織部門主要負(fù)責(zé)建立健全社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，選配社區(qū)工作者隊(duì)伍；農(nóng)工辦、教育、科技、衛(wèi)生、文化、勞動(dòng)保障、人口和計(jì)劃生育等部門，重點(diǎn)抓好服務(wù)職能向鄉(xiāng)村社區(qū)的延伸，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面的力量參與鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，營造全社會(huì)關(guān)心、支持、融入鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的濃厚氛圍。

4.理順工作關(guān)系

注重理順鄉(xiāng)村社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)的關(guān)系，確保工作有序開展。如泰安市泰山區(qū)制定出臺(tái)專門文件明晰鄉(xiāng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)管理體制，規(guī)定社區(qū)黨組織隸屬于街道黨工委、鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。鎮(zhèn)政府、街道辦事處和有關(guān)職能部門與社區(qū)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需社區(qū)協(xié)助完成的行政事務(wù)或臨時(shí)性工作，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則與社區(qū)協(xié)商解決。社區(qū)與村委會(huì)是合作服務(wù)關(guān)系，社區(qū)側(cè)重于服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，負(fù)責(zé)為群眾提供高效便捷服務(wù)；村委會(huì)側(cè)重于組織好村民自治，支持社區(qū)建設(shè)，配合社區(qū)開展服務(wù)工作。社區(qū)與社區(qū)民間組織、中介組織和經(jīng)濟(jì)合作組織是相互依賴、相互促進(jìn)的關(guān)系，共同推進(jìn)各種社區(qū)服務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。社區(qū)與駐地單位是共建關(guān)系，社區(qū)面向駐地單位開展社會(huì)化服務(wù)；駐地單位參與社區(qū)建設(shè)，大力支持社區(qū)工作。

（四）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善制度體系

1.盡快出臺(tái)關(guān)于城鎮(zhèn)化及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)或指導(dǎo)性文件，為社區(qū)治理提供依據(jù)和遵循

目前，城鎮(zhèn)化及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏相關(guān)指導(dǎo)性文件，致使社區(qū)職責(zé)定位不明確，活動(dòng)開展、作用發(fā)揮缺乏依據(jù)。同時(shí)，社區(qū)建設(shè)的相關(guān)配套政策也相對(duì)滯后，土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、戶籍管理、宅基地管理等政策，均基于以往行政村管理體制制定，很多方面已不適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的新形勢(shì)，制約了社區(qū)建設(shè)，亟需中央、省、市等上級(jí)部門制定出臺(tái)相應(yīng)的政策、法規(guī)等指導(dǎo)性文件或?qū)ΜF(xiàn)行政策法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)修訂。

2.繼續(xù)加大上級(jí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的投入力度，為社區(qū)建設(shè)提供資金支持

在社區(qū)建設(shè)過程中，著力探索建立以村級(jí)集體積累資金投入為主體，以各級(jí)涉農(nóng)資金、單位幫扶資金投入為輔助，以村民自愿捐助、社會(huì)各界捐助為補(bǔ)充的社區(qū)建設(shè)多元化投入機(jī)制。但就目前情況看，政府投入特別是區(qū)級(jí)、街道鎮(zhèn)投入仍占主體地位，造成了不小的財(cái)政壓力。為確保社區(qū)建設(shè)的順利推進(jìn)，亟需完善財(cái)政投入與社會(huì)籌資相結(jié)合的資金投入機(jī)制，減輕基層財(cái)政壓力，避免出現(xiàn)資金匱乏、投入不足的問題，為社區(qū)建設(shè)提供強(qiáng)大的資金保障。

3.不斷完善社區(qū)治理工作機(jī)制，為社區(qū)黨組織發(fā)揮作用提供機(jī)制保障

從整體來看，社區(qū)黨建工作機(jī)制仍然沒有徹底理順，主要依賴行政推動(dòng)和上級(jí)黨委部門協(xié)調(diào)，社區(qū)黨組織缺乏自身的協(xié)調(diào)力、整合力以及影響力。亟需從健全制度入手，建立健全以綜合協(xié)調(diào)、民主管理、共駐共建等為內(nèi)容的適合社區(qū)實(shí)際的黨建工作機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)一切社會(huì)力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)，形成融鄉(xiāng)村黨建、社區(qū)黨建、新經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織黨建為一體的區(qū)域性黨建格局。

4.持續(xù)強(qiáng)化思想引導(dǎo)，為鄉(xiāng)村社區(qū)治理營造良好社會(huì)氛圍

針對(duì)部分基層黨員干部對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要性理解不深，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)黨建的基礎(chǔ)性作用重視不夠；有些基層黨員群眾對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)缺乏歸屬感，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織缺乏認(rèn)同感，自覺參與支持社區(qū)建設(shè)、社區(qū)黨建活動(dòng)的觀念淡薄、熱情不高；部分社區(qū)黨員干部在文化水平、工作能力等方面難以適應(yīng)社區(qū)建設(shè)等問題，要不斷加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)和教育培訓(xùn)力度，在全社會(huì)為鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)營造良好氛圍。

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基金項(xiàng)目：山東省委黨校課題“泰安市鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題研究”（SDSWDX2019-12）；泰安市社科規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村振興視閾下泰安市鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題研究”（TASKGHKT2019-12）。

作者單位：何傳新，中共泰安市委黨校；山東泰安271000；Email：hhh670923@sina.com。

①泰安農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作總結(jié)。