張國(guó)軍 楊明

摘要：轉(zhuǎn)型中國(guó)的結(jié)構(gòu)和利益分化使民眾的意見(jiàn)表達(dá)需求急劇上升，但表達(dá)制度效力缺失使其吸納表達(dá)的能力有限，民眾涌向非制度化表達(dá)。通過(guò)運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架對(duì)L市學(xué)生分流事件進(jìn)行案例分析發(fā)現(xiàn)，表達(dá)制度效力缺失的形成機(jī)制實(shí)為領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾在政治過(guò)程四個(gè)環(huán)節(jié)的互動(dòng)機(jī)制：統(tǒng)合型表達(dá)體制下的意見(jiàn)形成與表達(dá)、政策制定中的確認(rèn)性意見(jiàn)表達(dá)、雙向壓力型體制下的政策執(zhí)行、體制內(nèi)與外的雙軌反饋機(jī)制。在這些機(jī)制作用之下，表達(dá)制度效力缺失體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：官民意見(jiàn)不完全重合，民眾意見(jiàn)表達(dá)后移至決策環(huán)節(jié)成為確認(rèn)性表達(dá)，地方治理陷入形式主義與運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的循環(huán)，官民話語(yǔ)的對(duì)立加深。預(yù)防和化解群體性事件的根本在于提高表達(dá)制度效力，這有賴(lài)于將表達(dá)邏輯從統(tǒng)合型轉(zhuǎn)變?yōu)榉质庑?。?yīng)在提升權(quán)利獲得感的基礎(chǔ)上，通過(guò)合法組織化增強(qiáng)公民表達(dá)能力，推進(jìn)表達(dá)制度運(yùn)行的程序化，并通過(guò)強(qiáng)化地方人大的權(quán)威將總體性政府回應(yīng)結(jié)構(gòu)重塑為分層級(jí)回應(yīng)，以增強(qiáng)地方政府對(duì)民眾表達(dá)的回應(yīng)性。

關(guān)鍵詞：意見(jiàn)表達(dá)制度效力；統(tǒng)合型表達(dá)；確認(rèn)性表達(dá)；雙向壓力型體制；總體性回應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)：D621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）15-0018-（18）

Formation Mechanism of Lack of Institutional Effectiveness of Public Opinion Expression：A Case study from the Perspective of Structural Functionalism

ZHANG GuojunYANG Ming

Abstract：The differentiations of the social structure and interests have aroused the demand for public opinion expression in the context of Chinas transformation，but the ineffectiveness of institutionalized expression system makes it lacks of capacity to absorb public expression，so people flock to non-institutionalized expression.A case study of the students-diversion event in L city from the perspective of structural functionalism，which proves that the formation mechanisms of the lack of the institutional effectiveness of public expression is actually the interactive mechanisms between leading cadres and the masses in the four links of political process：formation and expression of opinions under the multilevel integrative expression system，affirmative opinion expression in policy making，policy implementation under the two-way pressurized system，and twotrack feedback mechanism.Under the action of these mechanisms，the lack of institutional effectiveness is reflected in the following aspects：opinions of the officials and the people dont completely overlap；public expression is postponed to decision-making stage and alters to affirmative expression；local governance is trapped in a cycle of formalistic and campaign-style governance；the opposition between two sets of discourse systems of the officials and the people deepened.The fundamental way to prevent and resolve group events is to improve the institutional effectiveness of public expression，which depends on the transformation of the expression system from integrative expression to differentiated expression.Therefore，it is necessary to improve the citizens ability of expression by lawful organization on the basis of enhancing the sense of gain of rights，make the expression system running procedurally，and reshape the total responsiveness structure to a layered one by strengthening the authority of Local Peoples Congresses to construct responsive government.

Key words：institutional effectiveness of public expression；integrative expression；affirmative expression；two-way pressurized system；total responsiveness

一、引言

（一）問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)逐漸從“總體性社會(huì)”向“分化性社會(huì)”轉(zhuǎn)型[1]。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)自主性不斷提高，在釋放巨大活力的同時(shí)，基于社會(huì)分化的利益矛盾和沖突也產(chǎn)生了。在分化和沖突中，民眾形成了自發(fā)的權(quán)利意識(shí)，意見(jiàn)表達(dá)需求急劇上升。中華人民共和國(guó)成立后已建立了包括人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、信訪和單位等諸多渠道的意見(jiàn)表達(dá)體制。20世紀(jì)90年代以來(lái)，聽(tīng)證制度、基層協(xié)商民主制度和各種政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也逐漸建立。盡管體制內(nèi)存在多種表達(dá)渠道，體制外表達(dá)卻愈演愈烈，不滿和泄憤充斥于網(wǎng)絡(luò)空間，“目前中國(guó)群體性事件的整體格局并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從群體性事件的主要誘因、高發(fā)領(lǐng)域，到線上線下的群體性互動(dòng)，都大致延續(xù)了以往呈現(xiàn)的規(guī)律”[2]。

群體性事件因其誘因或訴求不同而有多種類(lèi)型，但表現(xiàn)形式無(wú)外乎示威、游行、上訪、罷工、堵塞交通乃至沖擊政府機(jī)關(guān)。這些形式具有比較顯著的對(duì)抗性和消極影響，但其實(shí)質(zhì)仍是訴求表達(dá)：“抗?fàn)幷渭磳儆诒磉_(dá)型政治的一種。對(duì)行動(dòng)者來(lái)說(shuō)，抗?fàn)幷尉褪且环N政治表達(dá)；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，抗?fàn)幷尉褪菍?duì)政治表達(dá)的回應(yīng)。所謂‘表達(dá)，既包括有明確指向的利益表達(dá)和政策表達(dá)，也包括情緒表達(dá)，如發(fā)泄不滿、怨恨等情緒?！盵3]從意見(jiàn)表達(dá)視角觀察群體性事件，需要對(duì)以下問(wèn)題做出解答：既然存在多種制度化表達(dá)渠道，為何會(huì)產(chǎn)生體制外表達(dá)？如果不能充分吸納公民表達(dá)，表達(dá)制度的功能和效力何在？如何在新的時(shí)代背景下提高表達(dá)制度的效力？

（二）文獻(xiàn)述評(píng)

學(xué)界對(duì)群體性事件的概念及其演變、類(lèi)型、發(fā)生機(jī)制和應(yīng)對(duì)策略等均已有非常豐富的研究。這些研究可分為國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)取向，前者將群體性事件視為治理對(duì)象，意味著治理過(guò)程存在弊病，后者則將其視為訴求表達(dá)形式，意味著存在亟待回應(yīng)的公民訴求[4]。學(xué)界關(guān)注到群體性事件的消極性的同時(shí)，逐漸意識(shí)到其積極性與合理性，因而愈加重視對(duì)群體性事件的非政治性定位和法治化應(yīng)對(duì)。學(xué)界普遍將群體性事件視為非制度化的表達(dá)方式，但現(xiàn)有研究多集中在政治體系的輸入端，將其原因歸結(jié)為“制度化利益表達(dá)渠道缺乏或者不通暢”[5]，而較少關(guān)注意見(jiàn)表達(dá)制度的實(shí)際運(yùn)行和輸出端，對(duì)表達(dá)渠道缺乏或不暢通的形成機(jī)制也缺乏解釋。表達(dá)渠道有無(wú)和通暢與否無(wú)疑相當(dāng)重要，但更重要的在于表達(dá)是否有效，即政策輸出是否實(shí)現(xiàn)了表達(dá)預(yù)期，以及實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策能否得到有效執(zhí)行。

制度的概念界定在不同語(yǔ)境中有較大差異。西方學(xué)者秉持功能視角，制度并非靜態(tài)的、止于文本的組織機(jī)構(gòu)和法律規(guī)范，并且制度的功能并非淺層的約束行為，而是要通過(guò)約束行為確保合理的行為預(yù)期。正如亨廷頓的經(jīng)典定義，“所謂制度，是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”[6]。新制度主義興起后，制度的外延擴(kuò)展到習(xí)俗慣例、道德傳統(tǒng)和意識(shí)形態(tài)等非正式制度，并且更加關(guān)注制度變遷及其與行為主體的互動(dòng)。這些變化之外，從功能角度界定制度的思路是一貫的，如諾思所言，作為人們相互交往的指南，“制度通過(guò)為人們提供日常生活的規(guī)則來(lái)減少不確定性”[7]。埃莉諾·奧斯特羅姆將制度界定為正式或非正式的“工作規(guī)則的組合”，她明確指出：“只有當(dāng)受其影響的大多數(shù)人知道它的存在、期望他人對(duì)個(gè)人行為加以監(jiān)督和對(duì)違規(guī)行為實(shí)施制裁時(shí)，才能討論‘規(guī)則?！盵8]如果缺少有效的監(jiān)督和制裁，制度也就不能成其為制度。因此，西方語(yǔ)境中的制度是指各種規(guī)則實(shí)際發(fā)揮作用所形成的穩(wěn)定秩序，是已經(jīng)發(fā)生效力的規(guī)則體系。

在我國(guó)語(yǔ)境中，制度的主流含義是停留于文本層面的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)則，主要體現(xiàn)為法律法規(guī)。如李林所言，“法律法規(guī)與國(guó)家制度往往難解難分，法律法規(guī)通常規(guī)定了各種國(guó)家制度，是制度的法律化；而國(guó)家各種制度通常體現(xiàn)在法律法規(guī)之中，是法律的制度化，兩者相互依存、辯證統(tǒng)一”[9]。具體到社會(huì)政治生活諸領(lǐng)域，便有了相應(yīng)的具體制度，比如，“干部制度是指黨和國(guó)家關(guān)于干部工作的規(guī)章制度的總稱(chēng)，它包括干部管理體制和干部管理的具體的規(guī)章制度兩個(gè)部分”[10]。制度只是提供了行為規(guī)范的文本，它如果被虛置、變通執(zhí)行或選擇性執(zhí)行，就不可能具有效力，也就不可能發(fā)揮提供確定性的功能。制度效力缺失，則實(shí)際有效的行為規(guī)范還需求諸他處。

我國(guó)的社會(huì)行為規(guī)范和國(guó)家治理方式遠(yuǎn)不止制度，而是雜糅了法律法規(guī)、傳統(tǒng)習(xí)俗、道德天理、人情世故、領(lǐng)導(dǎo)意志和潛規(guī)則等因素的“多位一體”的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。其一，人情與制度之間存在張力，但卻共同規(guī)范著社會(huì)關(guān)系，且二者“并非簡(jiǎn)單地一方壓倒另一方的關(guān)系，而可以是彼此相安無(wú)事的動(dòng)態(tài)平衡”[11]。其二，在20世紀(jì)八九十年代關(guān)于人治與法治關(guān)系的爭(zhēng)論中，二者相結(jié)合是主要觀點(diǎn)之一[12]。并且，在當(dāng)代中國(guó)治理模式中，“法治與人治同時(shí)起著重要作用……在許多公共治理活動(dòng)中，人治的作用甚至?xí)^續(xù)重于法治”[13]。其三，近二十年來(lái)學(xué)界對(duì)德治與法治關(guān)系的討論也未曾中斷，“德法合治”[14]的觀點(diǎn)和主張普遍存在。另外，從國(guó)家治理的縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，權(quán)威體制賴(lài)以維系的科層制度和一統(tǒng)觀念制度受到治理負(fù)荷和多元化的挑戰(zhàn)，因而產(chǎn)生了變通和共謀等靈活執(zhí)行策略、政治教化的禮儀化和運(yùn)動(dòng)型治理這一糾偏機(jī)制。周雪光認(rèn)為，“雖然這一系列機(jī)制緩和了權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾，但與現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)不兼容甚至沖突”[15]。

制度被視為靜態(tài)的法律法規(guī)，那么制度文本與其應(yīng)有效力之間就必然存在斷裂關(guān)系。這種斷裂關(guān)系被多位一體的規(guī)范和治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步放大和強(qiáng)化，導(dǎo)致制度缺乏效力成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的突出障礙。其實(shí)制度效力缺失的重要原因是非制度性規(guī)范過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，這反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步銷(xiāo)蝕制度效力，由此陷入惡性循環(huán)，并出現(xiàn)制度規(guī)則愈細(xì)密愈無(wú)效力的窘境。鑒于此，有學(xué)者呼吁，“在各種制度規(guī)定不斷出臺(tái)的同時(shí)，執(zhí)政黨應(yīng)該把制度改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到如何提高制度運(yùn)行效力上來(lái)”[16]。與制度化、法治化不甚合拍的是，仍有學(xué)者批判“制度萬(wàn)能論”，認(rèn)為“制度不是萬(wàn)能的，任何制度都有漏洞”“制度的良性運(yùn)作需要諸多條件的配合”“制度的運(yùn)作需要極大的社會(huì)成本”[17]。制度只是公共領(lǐng)域的行為規(guī)范，當(dāng)然不是萬(wàn)能的。制度的含義并未包含提供確定性的功能，缺乏效力的制度更不是萬(wàn)能的。如果以制度缺乏效力為由反對(duì)“制度萬(wàn)能論”，勢(shì)必要尋求制度之外的其他因素填補(bǔ)行為規(guī)范的缺失或空白，這將離國(guó)家治理現(xiàn)代化、制度化和法治化愈行愈遠(yuǎn)。

由于財(cái)政困難等原因，包括H省在內(nèi)的6個(gè)省的“消超”工作進(jìn)展比較緩慢。隨著最終期限臨近，2018年的政府工作報(bào)告提出要“抓緊”消除城鎮(zhèn)大班額，突出了任務(wù)的緊迫性。教育部在2018年7月6日約談了進(jìn)展緩慢的6省的教育和教育督導(dǎo)部門(mén)負(fù)責(zé)人，要求“從講政治的高度看待消除大班額工作”。H省教育督導(dǎo)委員會(huì)和教育廳在7月19日約談了包括L市在內(nèi)的12個(gè)縣（市、區(qū)），令其簽訂整改責(zé)任狀。教育廳又于8月9日召開(kāi)消除超大班額“清零”調(diào)度會(huì)，要求各地“要進(jìn)一步提高站位”。在層層督查和考核的壓力之下，L市將“消超”寄希望于與H省師大附中L市分校合作辦學(xué)，甚至在實(shí)施方案中將“鼓勵(lì)農(nóng)村學(xué)生返鄉(xiāng)就讀”作為措施之一。從這一連串的督促和L市的措施來(lái)看，“消超”工作的性質(zhì)和定位悄然發(fā)生了變化。

其一，民眾對(duì)其偏好有明確排序，在城區(qū)公辦學(xué)校讀書(shū)優(yōu)先于“消超”，那么，要把學(xué)生分流到民辦學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校的“消超”方案無(wú)疑背離了民眾利益。如果“消超”確為L(zhǎng)市在實(shí)施方案起草說(shuō)明中說(shuō)的“辦好人民滿意教育的迫切需要”，也就不可能發(fā)生后來(lái)的群體性事件。L市在實(shí)施方案起草說(shuō)明中提出，“消超”是“確保迎檢達(dá)標(biāo)的迫切需要”，問(wèn)題在于，迎檢達(dá)標(biāo)是面臨考核的政府官員的迫切需要，而非民眾的需要。

其二，“消超”因其目標(biāo)的明確性、政績(jī)的凸顯度和執(zhí)行的可變通性，逐漸脫離“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展”的大框架，成為凌駕于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”之上的“硬性指標(biāo)”和“硬性要求”。正如L市在實(shí)施方案起草說(shuō)明中所說(shuō)，該市要接受省評(píng)估考核和全國(guó)義務(wù)教育均衡縣市達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，“其中大班額是一項(xiàng)極為重要指標(biāo)……對(duì)我市能否通過(guò)評(píng)估、驗(yàn)收至關(guān)重要”。消除大班額有賴(lài)于教育資源投入和城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，它本身不能成為評(píng)估義務(wù)教育均衡發(fā)展的指標(biāo)，否則便是因果顛倒。若倒果為因，那么缺乏公共教育資源支撐的“消超”必然會(huì)被變通執(zhí)行或形式化執(zhí)行，甚至被扭曲為對(duì)民眾利益的侵害。

“消超”工作的以上兩點(diǎn)變化意味著，作為執(zhí)行性政策的L市“消超”實(shí)施方案不但不是源自民眾的意見(jiàn)表達(dá)，反而與其相悖。究其原因在于，結(jié)構(gòu)功能主義的輸入不僅來(lái)自社會(huì)，“輸入還代表性地來(lái)自政治體系內(nèi)部的政治精英人物，如君主、總統(tǒng)，部長(zhǎng)、議員和法官等”[21]。在我國(guó)政治過(guò)程中，意見(jiàn)表達(dá)主體也不只是政治體系之外的社會(huì)利益主體，來(lái)自體系內(nèi)部的輸入更加重要。內(nèi)部輸入又可區(qū)分為兩個(gè)層次，其一是理性自利的官員作為意見(jiàn)表達(dá)主體形成的輸入，其二是領(lǐng)導(dǎo)干部作為人民群眾的代表形成的輸入。

L市的“消超”工作源自執(zhí)行中央政府政策，官員理性主要體現(xiàn)為完成目標(biāo)的政績(jī)沖動(dòng)。L市政府沒(méi)能預(yù)防群體性事件，存在理應(yīng)被問(wèn)責(zé)的情形①，但L市完全實(shí)現(xiàn)了“消超”目標(biāo)，這使其政府官員在事后無(wú)人被問(wèn)責(zé)。并且，事件處置中被采取行政措施的41名現(xiàn)場(chǎng)人員在9月2日即已解除相關(guān)措施。在L市公共教育資源有限的背景下，家長(zhǎng)與政府對(duì)待“消超”的態(tài)度存在較大差別，但政府還是將“消超”作為一項(xiàng)“民生工程”強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。其中的一個(gè)根本問(wèn)題是，家長(zhǎng)與政府所認(rèn)定的“民生”并不重合，甚至存在較大間隙。這一間隙之所以產(chǎn)生的根源在于，我們的意見(jiàn)表達(dá)體制是一種“統(tǒng)合型表達(dá)體制”。

現(xiàn)代中國(guó)革命通過(guò)對(duì)“群眾”的高度動(dòng)員建立了以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)的“全能主義政治”[22]。與全能?chē)?guó)家相對(duì)應(yīng)的是分化程度極低的總體性社會(huì)，黨通過(guò)其領(lǐng)導(dǎo)和組織體系進(jìn)行廣泛的社會(huì)政治動(dòng)員，積聚資源和力量推進(jìn)趕超型現(xiàn)代化建設(shè)。在全能?chē)?guó)家與總體性社會(huì)背景下，我國(guó)的意見(jiàn)表達(dá)具有高度組織化的特征，并且服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)的總體需要，這種表達(dá)制度模式可稱(chēng)為“統(tǒng)合型表達(dá)體制”。黨政系統(tǒng)、群團(tuán)組織、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、信訪等體制內(nèi)表達(dá)制度和渠道所遵循的都是這種邏輯。

從表達(dá)主體來(lái)看，統(tǒng)合型表達(dá)是一種“替代性利益表達(dá)”[23]，領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)考察認(rèn)定各社會(huì)群體的利益要求，將其整合之后輸入黨政決策系統(tǒng)。從表達(dá)內(nèi)容來(lái)看，統(tǒng)合型表達(dá)傾向于關(guān)注作為抽象的整體概念的人民的一般利益，而非群眾的短期具體利益。正如王紹光所言，政府要回應(yīng)的民眾偏好不是人們的“主觀要求”，而是民眾的“客觀需求”，“無(wú)論何時(shí)何地，政府都不可能、也不應(yīng)該迎合公眾的漫無(wú)邊際的欲念”[24]。這兩點(diǎn)特征揭示了中國(guó)意見(jiàn)表達(dá)的基本邏輯，即領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)其對(duì)民眾一般利益的認(rèn)知作出整體性判斷，并代替民眾進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)，形成對(duì)政治體系的輸入。統(tǒng)合型表達(dá)體制存在的一個(gè)突出問(wèn)題是，在資源有限的條件下，經(jīng)過(guò)高度統(tǒng)合的利益訴求必然存在片面性，甚至?xí)x民眾的切身利益，這正是L市學(xué)生分流事件的根源所在。

（二）政策制定中的確認(rèn)性意見(jiàn)表達(dá)

L市的“消超”工作并非由民眾訴求推動(dòng)，而是在上級(jí)督查的壓力之下緊急推進(jìn)的。教育局起草的實(shí)施方案在2018年5月23日開(kāi)始征求意見(jiàn)，此時(shí)，民眾才真正開(kāi)始進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，決策民主化的制度設(shè)計(jì)有了很大進(jìn)步，聽(tīng)證會(huì)、基層協(xié)商民主、政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新興表達(dá)制度和渠道紛紛產(chǎn)生，與人大代表、政協(xié)委員、信訪制度等共同構(gòu)成了民眾意見(jiàn)表達(dá)的制度體系。那么民眾的訴求能否通過(guò)這些表達(dá)制度和渠道進(jìn)入政策議程呢？從L市“消超”實(shí)施方案征求意見(jiàn)的情況來(lái)看，盡管我國(guó)的意見(jiàn)表達(dá)制度和渠道非常完備，但L市政府提供的表達(dá)渠道主要是政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和聽(tīng)證會(huì)，并且民眾的知情和表達(dá)并不充分——6月初家長(zhǎng)被通知學(xué)生要分流，但由于通知不具體，很多家長(zhǎng)直到開(kāi)學(xué)才知道接收分流的學(xué)校是城郊的民辦學(xué)校。

公開(kāi)征求意見(jiàn)之后，L市教育局于5月26日對(duì)民眾比較關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了回復(fù)。由于該方案遭到諸多反對(duì)，教育局在回復(fù)中首先強(qiáng)調(diào)2018年全部消除超大班額是必須完成的“硬性要求”，主要途徑即H省政府明確的“租賃辦學(xué)，合理分流”。在這一基調(diào)之下，教育局的回復(fù)基本是重新解釋實(shí)施方案，只是明確了“分流學(xué)生僅按公辦學(xué)校學(xué)生收取生活費(fèi)，每個(gè)學(xué)生每學(xué)期生活費(fèi)1500元”。6月4日，L市政府召開(kāi)了由各方面代表參加的“消超”實(shí)施方案聽(tīng)證會(huì)，教育局于當(dāng)月12日對(duì)聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)采納情況作了說(shuō)明，擬采納意見(jiàn)包括學(xué)生乘車(chē)、在校安全、收費(fèi)管理、服務(wù)保障、常規(guī)管理等方面的諸多內(nèi)容，基本上都是再解釋或細(xì)化實(shí)施方案。

從L市“消超”方案征求意見(jiàn)的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，民眾的意見(jiàn)表達(dá)發(fā)生于政策制定環(huán)節(jié)，且其實(shí)質(zhì)是一種“確認(rèn)性表達(dá)”。決策部門(mén)制定的政策方案來(lái)源于上級(jí)政策的具體化或領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)合表達(dá)，必須執(zhí)行或已經(jīng)得到原則上的認(rèn)可。征求意見(jiàn)中的民眾表達(dá)基本上只是確認(rèn)既有的政策方案，即使有質(zhì)疑和反對(duì)，也不可能將其否定。民眾或有可能對(duì)方案提出一些完善建議，但這些建議是否被采納卻又取決于決策者的判斷。由此而言，后移至政策制定環(huán)節(jié)的民眾表達(dá)的功能與其說(shuō)是實(shí)現(xiàn)決策民主化，不如說(shuō)是賦予政策以形式正當(dāng)性，以此減輕政策執(zhí)行中可能會(huì)遭遇的阻力。民眾在政策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)性意見(jiàn)表達(dá)，這一機(jī)制的形成基礎(chǔ)在于統(tǒng)合型表達(dá)體制與多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合所產(chǎn)生的“多重統(tǒng)合型表達(dá)體制”。

在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)與地區(qū)差異綜合作用下，我國(guó)縱向治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制非常復(fù)雜。學(xué)術(shù)界提出了“政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)”[25]、基于治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)的“上下分治的治理體制”[26]、與“晉升錦標(biāo)賽”相結(jié)合的“行政發(fā)包制”[27]等理論模型，揭示了多層級(jí)縱向治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部張力和互動(dòng)機(jī)制?？v向的張力和博弈使我國(guó)的政治過(guò)程具有多重嵌套的特征，進(jìn)而導(dǎo)致地方政治過(guò)程的雙重性，即執(zhí)行性和自主性。執(zhí)行性意味著下級(jí)政治過(guò)程包含于上級(jí)政治過(guò)程的輸出環(huán)節(jié)，自主性則意味著下級(jí)政治過(guò)程自成體系，具有從輸入到反饋的各個(gè)基本環(huán)節(jié)。多重嵌套式政治過(guò)程對(duì)統(tǒng)合型表達(dá)體制的運(yùn)行產(chǎn)生了非常重要的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)其對(duì)民眾整體的一般利益的認(rèn)知代替民眾進(jìn)行表達(dá)，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)合表達(dá)又被統(tǒng)合于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)更廣域的民眾一般利益的認(rèn)知，從下而上依次遞進(jìn)，就形成了多重統(tǒng)合型表達(dá)體制。

在多重統(tǒng)合型表達(dá)體制中，高層政府根據(jù)其對(duì)民眾一般利益的整體性判斷提出政策議題，決策部門(mén)制定基本成型的政策草案，然后再征求民眾意見(jiàn)進(jìn)行完善。政策出臺(tái)之后交由下級(jí)政府實(shí)施，下級(jí)政府又要制定政策實(shí)施方案的草案，在本轄區(qū)通過(guò)征求民眾意見(jiàn)進(jìn)行完善，這一過(guò)程一直重復(fù)至基層政府。這與西方政治過(guò)程具有重大差別，后者尊奉縱向政治分權(quán)和地方自治原則，表達(dá)體制也非統(tǒng)合型，而是由民眾自主表達(dá)意見(jiàn)。因此，在結(jié)構(gòu)功能主義中，意見(jiàn)表達(dá)處于政治過(guò)程初始的輸入環(huán)節(jié)，“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了”[28]。

但在多重統(tǒng)合型表達(dá)體制的運(yùn)行邏輯中，處于政治過(guò)程輸入環(huán)節(jié)的表達(dá)并非民眾自主表達(dá)，而是領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)合表達(dá)。由于縱向政府間的職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，即“職責(zé)同構(gòu)”[29]，政策制定權(quán)由高層政府掌握，執(zhí)行卻最終由基層政府承擔(dān)，從而導(dǎo)致政策制定與執(zhí)行的層級(jí)錯(cuò)位，使基層民眾的自主意見(jiàn)表達(dá)進(jìn)一步遠(yuǎn)離了宏觀政治過(guò)程的輸入環(huán)節(jié)。從政策過(guò)程的問(wèn)題確認(rèn)、議程設(shè)置、政策制定與合法化、執(zhí)行和反饋以及政策終結(jié)等環(huán)節(jié)來(lái)看，L市民眾對(duì)政策問(wèn)題確認(rèn)、議程設(shè)置均無(wú)發(fā)言權(quán)。那么，民眾表達(dá)只能后移至政策制定的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，對(duì)作為執(zhí)行性政策的實(shí)施方案草案進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)。

由于地區(qū)差異性顯著，多重統(tǒng)合型表達(dá)體制中必然存在各層級(jí)統(tǒng)合意見(jiàn)的不一致。并且，在多重嵌套的政治過(guò)程中，下級(jí)政治過(guò)程的輸入和轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)嵌套于上級(jí)政治過(guò)程的輸出環(huán)節(jié)。這必然會(huì)打破政治過(guò)程的一般運(yùn)行邏輯，或者導(dǎo)致下級(jí)政治過(guò)程缺失輸入和轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，或者導(dǎo)致上級(jí)政治過(guò)程的輸出被中斷。從地方政治過(guò)程的執(zhí)行性與自主性之間的關(guān)系來(lái)看，如果執(zhí)行性高于自主性，會(huì)加劇統(tǒng)合型表達(dá)體制對(duì)基層民眾自主表達(dá)的抑制，而若自主性高于執(zhí)行性，則會(huì)使基于統(tǒng)合意見(jiàn)的高層政策在基層遭遇執(zhí)行困境。二者的沖突在基層的執(zhí)行性政策過(guò)程中體現(xiàn)得尤為突出，這對(duì)基層治理提出的難題就是，如何在執(zhí)行上級(jí)政策與吸納基層民眾表達(dá)之間取得平衡。從L市民眾在政策制定環(huán)節(jié)進(jìn)行的確認(rèn)性意見(jiàn)表達(dá)來(lái)看，顯然是執(zhí)行性抑制了自主性，中央政治過(guò)程的完整性得以保證，地方政治過(guò)程則缺失了輸入環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)的表達(dá)也主要是對(duì)實(shí)施方案的確認(rèn)（見(jiàn)圖1）。

L市的確認(rèn)性表達(dá)在一定程度上說(shuō)明，決策民主乃至民主政治具有“作風(fēng)民主”的特征，民主表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)調(diào)研、座談、聽(tīng)證、接訪、上網(wǎng)等方式征求民眾意見(jiàn)，而非由民眾作出有效力的最終決斷。與具有剛性約束力的“制度民主”相比，“民主作風(fēng)發(fā)揚(yáng)的好壞主要取決于各級(jí)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素養(yǎng)，民眾在發(fā)表意見(jiàn)方面尚處于被動(dòng)地位”[30]。這必然使得表達(dá)和決策制度程序性不足，隨意性突出。在L市分流事件發(fā)生前，公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)證會(huì)、信訪和政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等表達(dá)渠道都存在，但由于市政府急于完成中央政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任管理層層壓下來(lái)的“消超”任務(wù)，反對(duì)的聲音并未對(duì)政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，從而為民眾流向非制度化的自主表達(dá)進(jìn)而引發(fā)群體性事件埋下了伏筆。

（三）雙向壓力型體制下的政策執(zhí)行

消除大班額原本是一件好事，但大班額的形成是快速城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)差距、公共教育投入不足等因素綜合作用的結(jié)果，解決起來(lái)不可能一蹴而就。從20世紀(jì)90年代初至今，L市城區(qū)人口數(shù)量從不到10萬(wàn)人增至50多萬(wàn)人，中小學(xué)生更從2萬(wàn)多人增至近12萬(wàn)人，城區(qū)公辦學(xué)校卻只新建了一所實(shí)驗(yàn)中學(xué)。由于教育資源配置不均衡，大量農(nóng)村學(xué)生涌入城區(qū)上學(xué)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村中小學(xué)衰敗的同時(shí)，又加劇了城區(qū)的大班額問(wèn)題。其實(shí)，教育部早在2001年的督導(dǎo)調(diào)研中已發(fā)現(xiàn)大班額普遍存在，此后多次提出消除大班額，H省也早在2007年就出臺(tái)文件消除大班額，一些地方卻一直沒(méi)有貫徹落實(shí)，問(wèn)題反而愈演愈烈。其實(shí)，近20年來(lái)大班額問(wèn)題愈演愈烈說(shuō)明，學(xué)生家長(zhǎng)寧愿忍受大班額之苦，也不愿意讓孩子去農(nóng)村或民辦學(xué)校讀書(shū)。

直到教育部和H省政府明確提出2018年底基本消除超大班額，L市政府遞交“責(zé)任狀”和“整改責(zé)任書(shū)”，“消超”工作納入“一票否決”制管理后，L市才開(kāi)始運(yùn)動(dòng)式“消超”，并規(guī)定對(duì)工作拖沓不力的人員要“嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”。試圖在短短幾個(gè)月之內(nèi)徹底解決累積了近20年的問(wèn)題，難度可想而知。L市政府不得不采取將學(xué)生集中分流到民辦學(xué)校的方案，然而，作為分流學(xué)生的主要接收地，H省師大附中L市分校顯然在硬件設(shè)施上也沒(méi)有做好準(zhǔn)備，直到開(kāi)學(xué)時(shí)仍未完成裝修，這是家長(zhǎng)們未曾預(yù)料到的問(wèn)題。并且，該校作為民辦學(xué)校的逐利性也在收費(fèi)上顯現(xiàn)出來(lái)，使L市政府承諾的“分流學(xué)生享受公辦學(xué)校收費(fèi)政策”未能兌現(xiàn)。

L市政府定期對(duì)“消超”工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)督查，且向H省師大附中L市分校派駐了管理人員，對(duì)這些情況不可能不清楚。盡管實(shí)施方案一開(kāi)始就遭到諸多反對(duì)，開(kāi)學(xué)時(shí)的實(shí)際狀況更激起家長(zhǎng)不滿，L市政府仍堅(jiān)持實(shí)施既定方案，直至引發(fā)群體性事件。事件發(fā)生后，H省省委省政府作出指示，要求市政府認(rèn)真聽(tīng)取、合理采納民眾訴求，矛盾才暫趨緩和。在統(tǒng)合型表達(dá)體制中，民眾訴求能否進(jìn)入政策議程取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的偏好和判斷，這不僅導(dǎo)致意見(jiàn)表達(dá)制度運(yùn)行的隨意性和形式化，更使意見(jiàn)表達(dá)難以對(duì)政策執(zhí)行構(gòu)成有效約束。與民眾希望在城區(qū)公辦學(xué)校上學(xué)的訴求相比，L市政府顯然是優(yōu)先完成上級(jí)政府布置的“消超”任務(wù)，沒(méi)條件創(chuàng)造條件也要上，力圖推動(dòng)“消超工作跑出加速度”，這一行為取向根源于“對(duì)上負(fù)責(zé)”的壓力型體制。

統(tǒng)合型意見(jiàn)表達(dá)的運(yùn)行基礎(chǔ)是魅力型權(quán)威，它產(chǎn)生于群眾動(dòng)員，依靠持續(xù)的政績(jī)來(lái)證實(shí)統(tǒng)合意見(jiàn)的正確性，進(jìn)而維持和鞏固這種權(quán)威。魅力型權(quán)威對(duì)龐大國(guó)家的治理有賴(lài)于各級(jí)官僚組織逐級(jí)向下傳遞和實(shí)施，周雪光認(rèn)為，這使“壟斷權(quán)力逐級(jí)復(fù)制”的同時(shí)，形成了權(quán)力運(yùn)行的“向上負(fù)責(zé)制”。而向上負(fù)責(zé)的組織結(jié)構(gòu)，“其核心任務(wù)是高效率地完成自上而下的任務(wù)，為此構(gòu)建的組織形式和過(guò)程則有悖于自下而上傳達(dá)民意的職能”[31]。

改革開(kāi)放以來(lái)，卡理斯瑪型權(quán)威趨于式微，“動(dòng)員體制”轉(zhuǎn)化為“壓力型體制”[32]。上級(jí)政府將發(fā)展指標(biāo)量化分解后層層分派給下級(jí)，并通過(guò)“一票否決”的考核獎(jiǎng)懲制度施加壓力。壓力型體制對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極作用，但地方政府仍然遵循動(dòng)員體制下的對(duì)上負(fù)責(zé)的邏輯，優(yōu)先完成納入“一票否決”管理的壓力性任務(wù)。在“一票否決”事項(xiàng)泛濫至一二十項(xiàng)的情況下，地方政府不但無(wú)余力對(duì)民眾訴求作出回應(yīng)，且容易排斥民眾的意見(jiàn)表達(dá)，更抵觸決策民主化對(duì)壟斷權(quán)力、決策效率和完成硬性考核任務(wù)的威脅，從而導(dǎo)致地方政府缺乏對(duì)民眾訴求的回應(yīng)。這樣一來(lái)，即使地方政府又忙又累，仍難得到民眾的信任、同情和支持，官民關(guān)系緊張成為一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

隨著社會(huì)分化加劇和沖突多發(fā)，民眾的權(quán)利意識(shí)和表達(dá)欲望迅速提高，中央也越來(lái)越重視民意，黨的十九大提出要“堅(jiān)持以人民為中心”“人民群眾反對(duì)什么、痛恨什么，我們就要堅(jiān)決防范和糾正什么”[33]。在新形勢(shì)下，地方政府面對(duì)上級(jí)政府考核壓力的同時(shí)，還要應(yīng)對(duì)來(lái)自民眾表達(dá)的壓力，這就使原來(lái)的單向壓力型體制復(fù)雜化為“雙向壓力型體制”。由于基層政府承擔(dān)治理壓力更容易成為眾矢之的等原因，民眾的政府信任呈現(xiàn)出從中央到基層逐級(jí)遞減的差序格局。差序信任具有維護(hù)中央政權(quán)合法性的積極作用，“各級(jí)地方政府作為‘防火墻把中央同民眾的不滿隔離開(kāi)，使人們對(duì)中央仍抱有希望和信心”[34]。但它也使地方政府面臨的自上而下和自下而上兩重壓力趨向“合流”：一方面，高層級(jí)政府在宣傳代表人民方面享有先天優(yōu)勢(shì)，并且富有成效；另一方面，民眾以中央精神和高層地方政府的支持為后盾，質(zhì)疑甚至挑戰(zhàn)基層地方政府治理。

完成“一票否決”考核指標(biāo)的壓力是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的一種行政壓力，而獲得高層政府支持的民意對(duì)地方政府形成的壓力則是一種更具意識(shí)形態(tài)屬性的政治壓力。兩種壓力一旦遭遇，地方政府治理可能陷入進(jìn)無(wú)能力、退失信任的困境。在行政壓力與政治壓力的博弈中，若政治壓力強(qiáng)勢(shì)，地方政府可能會(huì)采取變通執(zhí)行或形式主義的策略應(yīng)對(duì)上級(jí)下派的任務(wù)，從而導(dǎo)致中央政令的“貫徹危機(jī)”，而貫徹正是“政府為正常制度確立效力”[35]。如果行政壓力強(qiáng)勢(shì)，地方政府勢(shì)必通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)力推行政令，從而激起民眾不滿甚至抗?fàn)帯Ｓ捎诿褚馐艿礁邔诱匾暫椭С?，這種抗?fàn)幱謺?huì)增強(qiáng)政治壓力，地方政府不得不妥協(xié)變通，從而使地方治理陷入形式主義與運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的“8”字型循環(huán)（見(jiàn)圖2）。

（四）體制內(nèi)與外的雙軌反饋機(jī)制

從2018年8月28日開(kāi)始，學(xué)生陸續(xù)來(lái)到學(xué)校報(bào)到。家長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)裝修工人還在粉刷學(xué)生宿舍墻面，教室中氣味刺鼻，收費(fèi)又比之前通知的高出近一倍，不滿開(kāi)始積聚。政策制定環(huán)節(jié)的意見(jiàn)表達(dá)雖然只是“確認(rèn)”實(shí)施方案，畢竟表達(dá)渠道還是暢通的。但在政策執(zhí)行之后，家長(zhǎng)對(duì)執(zhí)行效果進(jìn)行反饋時(shí)，體制內(nèi)的表達(dá)渠道已完全堵塞。L市相關(guān)部門(mén)和單位不但沒(méi)有吸納表達(dá)，反而開(kāi)始回避和掩蓋問(wèn)題。一方面，市委市政府為推進(jìn)工作成立了信訪維穩(wěn)組、督察組，并選派人員組成了學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)，然而都沒(méi)有履行好相應(yīng)職責(zé)。另一方面，官方媒體不僅對(duì)該校裝修情況視若無(wú)睹，也未反饋家長(zhǎng)反映的問(wèn)題。8月28日，L市官方微信報(bào)道了學(xué)生報(bào)到的情況，全文對(duì)家長(zhǎng)的不滿只字未提，反而說(shuō)“準(zhǔn)備工作十分充足”，各項(xiàng)工作“有序進(jìn)行”“穩(wěn)步推進(jìn)”，甚至通過(guò)某家長(zhǎng)之口說(shuō)“學(xué)校環(huán)境很不錯(cuò)，孩子對(duì)學(xué)校也挺滿意的”。9月1日凌晨00： 53，L市教育局官方微信也報(bào)道稱(chēng)，該校“取得了開(kāi)學(xué)報(bào)到的開(kāi)門(mén)紅”，不足之處一筆帶過(guò)，只是講“由于時(shí)間倉(cāng)促，難免還有一些工作沒(méi)有及時(shí)到位”。

制度化表達(dá)渠道不暢通，家長(zhǎng)紛紛通過(guò)微博、微信等自媒體發(fā)泄不滿，導(dǎo)致負(fù)面情緒擴(kuò)散，輿情惡化。而H省師大附中L市分校卻發(fā)表聲明為其裝修質(zhì)量辯護(hù)，指責(zé)在自媒體上批評(píng)甲醛超標(biāo)者“居心叵測(cè)”，認(rèn)為上訪家長(zhǎng)“不明真相”，并稱(chēng)“一旦發(fā)現(xiàn)有不實(shí)報(bào)道，或有組織、有預(yù)謀、惡意中傷者，將依法報(bào)請(qǐng)網(wǎng)安進(jìn)行嚴(yán)厲打擊”。相關(guān)部門(mén)的不作為使市政府錯(cuò)失及早協(xié)調(diào)矛盾的機(jī)會(huì)。積壓的不滿醞釀為群體性聚集后終于引起市委市政府重視，9月1日中午之前安排了副市長(zhǎng)協(xié)調(diào)處置。如果事情照此邏輯演進(jìn)可能會(huì)即時(shí)終止，警方卻以“維穩(wěn)”的慣性介入沖突抓了5人，使民眾對(duì)民辦學(xué)校的不滿和對(duì)教育部門(mén)的不信任迅速轉(zhuǎn)化為對(duì)公安抓人的憤怒，矛盾進(jìn)一步激化。傍晚市長(zhǎng)出面溝通協(xié)商之后，民眾要求無(wú)條件放人，警方卻又抓了10人，此舉使聚集人數(shù)激增，最終釀成沖突。

L市學(xué)生分流事件揭示了我國(guó)政治過(guò)程中的雙軌反饋機(jī)制，其一是主要依托于科層制和官方媒體的體制內(nèi)反饋機(jī)制，其二是訴諸于自媒體和非制度化表達(dá)的體制外反饋機(jī)制。體制內(nèi)反饋機(jī)制運(yùn)行的基本邏輯是，政策執(zhí)行者向政策制定者反饋執(zhí)行效果，反饋在政治體系內(nèi)部封閉運(yùn)行，這與統(tǒng)合型表達(dá)體制的運(yùn)行邏輯相一致。體制外反饋機(jī)制的基本邏輯則是，政策接受者或第三方根據(jù)其對(duì)政策結(jié)果的判斷通過(guò)體制外表達(dá)渠道進(jìn)行自主反饋。這兩種反饋機(jī)制既相互沖突，又相互強(qiáng)化，使官方和民間的兩套話語(yǔ)體系和意識(shí)形態(tài)的隔閡不斷加深。體制內(nèi)反饋機(jī)制的突出問(wèn)題是“報(bào)喜不報(bào)憂”，甚至欺上瞞下。這些問(wèn)題刺激并強(qiáng)化了體制外反饋機(jī)制的對(duì)抗性傾向，使其更積極地曝光負(fù)面現(xiàn)象，或通過(guò)非制度化表達(dá)對(duì)政府施加壓力。

兩種反饋機(jī)制的關(guān)系正處于難解的困局，這一困局正是統(tǒng)合型表達(dá)體制在改革開(kāi)放的時(shí)代背景下遭遇的不適。隨著分化性社會(huì)的到來(lái)，抽象的整體的人民概念已經(jīng)發(fā)生變化，“在實(shí)際政治生活中，隨著人民概念的‘集體性向‘集體性與個(gè)體性并存轉(zhuǎn)變，人民概念逐步從群概念向個(gè)體概念轉(zhuǎn)變也愈發(fā)明顯”[36]。這一轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是“人民”概念的人學(xué)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變——從需要教育和動(dòng)員的“群眾”轉(zhuǎn)變?yōu)楦咦灾餍院蜋?quán)利觀念的“公民”。這一變化使得信訪、調(diào)研等統(tǒng)合型表達(dá)制度的效力遭遇適應(yīng)障礙，但在路徑依賴(lài)的制度慣性之下，統(tǒng)合型表達(dá)仍具有頑強(qiáng)生命力。一方面，民眾漠視人大代表這一最重要的制度化表達(dá)渠道的存在①；另一方面，統(tǒng)合型表達(dá)體制限制了聽(tīng)證會(huì)、基層協(xié)商民主和政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新興表達(dá)渠道的有效運(yùn)作，使聽(tīng)證會(huì)和基層協(xié)商民主這些決策制度變異為征求意見(jiàn)的作風(fēng)民主機(jī)制。這樣一來(lái)，體制內(nèi)的制度化表達(dá)渠道無(wú)不出現(xiàn)效力缺失的問(wèn)題，民眾的自主表達(dá)只能訴諸于自媒體、違規(guī)上訪和群體性事件等體制外表達(dá)方式。

四、提高意見(jiàn)表達(dá)制度效力的路徑

意見(jiàn)表達(dá)制度效力缺失的實(shí)質(zhì)是制度沒(méi)有發(fā)揮提供確定性的根本功能，這不僅使制度失去其應(yīng)有權(quán)威，更會(huì)因銷(xiāo)蝕制度認(rèn)同而影響政權(quán)公信力。這反過(guò)來(lái)又會(huì)加劇制度效力缺失的問(wèn)題，從而陷入惡性循環(huán)。政治體系在與其環(huán)境的持續(xù)互動(dòng)中運(yùn)行，倘若因表達(dá)制度效力缺失而無(wú)法及時(shí)有效地感知環(huán)境刺激，并將民眾訴求轉(zhuǎn)化為政策輸出，政治體系就會(huì)產(chǎn)生不穩(wěn)定。因此，預(yù)防和化解群體性事件、實(shí)現(xiàn)社會(huì)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵在于提高意見(jiàn)表達(dá)制度的效力，這就要求變革統(tǒng)合型表達(dá)體制，實(shí)現(xiàn)意見(jiàn)表達(dá)邏輯從“統(tǒng)合型”到“分殊型”的轉(zhuǎn)變。

（一）公民的權(quán)利獲得感與合法組織化

新時(shí)代的國(guó)家治理要讓人民群眾有更多“獲得感”，但目前各界的探討主要著眼于物質(zhì)利益層面，顯然不能適應(yīng)民眾權(quán)利意識(shí)提高的現(xiàn)實(shí)。片面的物質(zhì)獲得感會(huì)使民眾喪失追求幸福的自主性和能動(dòng)性，甚至使權(quán)利意識(shí)異化為自私自利和無(wú)度索取，形成對(duì)政府的過(guò)度依賴(lài)，從而加重國(guó)家治理負(fù)荷。政府也會(huì)因包辦表達(dá)和介入社會(huì)利益糾紛而“引火燒身”，使社會(huì)沖突“主要并不表現(xiàn)為各個(gè)利益群體之間的直接沖突，往往表現(xiàn)為利益受損的社會(huì)群體與政府之間的矛盾和沖突”[37]。這不但有損獲得感，還阻礙政治認(rèn)同建構(gòu)，甚至產(chǎn)生要挾地方政府的謀利型上訪和群體性事件，造成“維穩(wěn)悖論”并加重地方治理危機(jī)。因此，提升新時(shí)代的獲得感，要在保護(hù)公民權(quán)利的基礎(chǔ)上讓民眾自主表達(dá)，并使其通過(guò)自己的努力追求自己的幸福。

權(quán)力是政治的核心內(nèi)容，但現(xiàn)代政治卻是通過(guò)約束權(quán)力來(lái)保障權(quán)利的“權(quán)利政治”，國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)即承認(rèn)并保護(hù)權(quán)利，表達(dá)權(quán)正是公民權(quán)利的基本內(nèi)容。保護(hù)公民表達(dá)權(quán)意味著政府要將角色定位為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)矛盾的中立協(xié)調(diào)者，這不僅有助于緩解公民與政府間的矛盾，更有助于避免因政府不當(dāng)介入社會(huì)利益沖突而導(dǎo)致的矛盾激化和轉(zhuǎn)移，從而避免因社會(huì)利益沖突政治化導(dǎo)致的政府信任和政治認(rèn)同危機(jī)。

保護(hù)公民的法定表達(dá)權(quán)利，就要依憲治國(guó)，落實(shí)憲法規(guī)定的公民權(quán)利，破除公民行使權(quán)利的障礙，讓民眾敢于表達(dá)，便于表達(dá)。我國(guó)憲法明確規(guī)定，公民享有各種表達(dá)自由，且規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。憲法是我國(guó)的根本法，理應(yīng)具有最高效力，但我國(guó)法治實(shí)踐中存在“法律的位階與其實(shí)際效力呈反比關(guān)系”[38]的問(wèn)題。政府治理主要依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章和命令等位階較低的規(guī)范性文件。在行政主導(dǎo)型體制中，地方立法和制令并不規(guī)范，更加注重執(zhí)法便利而非公民權(quán)利保護(hù)，因而低位階的法律法規(guī)和規(guī)范性文件在對(duì)憲法原則的層層具體化中難免出現(xiàn)偏離。黨的十八屆四中全會(huì)明確了依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)。因此，國(guó)家治理要在理念上重申憲法對(duì)公民表達(dá)權(quán)利的尊重和保障，在制度上加強(qiáng)合憲性審查工作，“通過(guò)對(duì)公權(quán)力行為的審視與判斷，使違憲行為受到憲法層面的否定和糾正，從而為憲法實(shí)施筑起一道牢固的制度性堤壩”[39]。

統(tǒng)合型表達(dá)的顯著特征之一是民眾表達(dá)被整合進(jìn)其工作生活的單位和公社等組織中，社會(huì)高度政治化。分化性社會(huì)卻消解了這些機(jī)制的整合功能，民眾生活迅速去組織化、去政治化，民眾意見(jiàn)表達(dá)由此面臨著公民分散化、原子化的困境。由于個(gè)體的表達(dá)能力和影響力有限，民眾表達(dá)往往被壓抑隱藏，導(dǎo)致隨時(shí)可能爆發(fā)“沉默的憤怒”[40]，臨時(shí)組織化的群體性事件正是情緒發(fā)泄的主要通道。正如因體制內(nèi)表達(dá)制度效力不足而將民眾推向了體制外表達(dá)，也正是民眾的合法組織化程度不足使其不得不通過(guò)非法組織化獲得行動(dòng)能力。因此，保護(hù)公民表達(dá)權(quán)利，不僅要疏通表達(dá)渠道使民眾能表達(dá)，還要支持社會(huì)組織發(fā)展，發(fā)揮其社會(huì)整合功能，以獲得合法性支持的社會(huì)組織從而實(shí)現(xiàn)公民的再組織化。這既可以在公民個(gè)體與國(guó)家之間形成中介和緩沖，還可以提高公民合法表達(dá)的能力。

（二）表達(dá)制度運(yùn)行程序化

制度提供確定性或可預(yù)期性的功能有賴(lài)于其規(guī)范運(yùn)行，即以明確的、可操作的、穩(wěn)定的程序遏制隨意的專(zhuān)斷權(quán)力，其實(shí)程序本身就是制度的核心內(nèi)容。因此，提高意見(jiàn)表達(dá)制度效力的關(guān)鍵便是嚴(yán)格遵循程序。我國(guó)的治國(guó)理政向來(lái)具有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化和制度化，必須秉持過(guò)程導(dǎo)向而非結(jié)果導(dǎo)向的治理理念。這就要求構(gòu)建程序正義，如羅爾斯所言，“不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果”[41]。

首先，明確意見(jiàn)表達(dá)制度的運(yùn)行程序。在制度規(guī)則中減少應(yīng)然性和籠統(tǒng)性修辭，將制度流程具體化、細(xì)致化、可操作化，以減少人為操縱的空間。對(duì)于人大代表這一渠道，關(guān)鍵要明確人大代表選舉的程序，尤其是確定候選人的協(xié)商和醞釀環(huán)節(jié)要公開(kāi)透明，同時(shí)明確代表與選民密切聯(lián)系的具體方式方法。對(duì)于聽(tīng)證會(huì)，除了明確聽(tīng)證的一般流程，更應(yīng)對(duì)聽(tīng)證事務(wù)的范圍、參會(huì)代表的構(gòu)成和遴選、聽(tīng)證結(jié)果及其執(zhí)行反饋等問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。信訪因其訴諸領(lǐng)導(dǎo)垂青而具有反程序化特征，有學(xué)者主張予以廢止。但信訪是群眾路線的重要載體，并有助于實(shí)現(xiàn)訪民與高層政府的互動(dòng)，從而使其掌握地方信息并監(jiān)控地方政府。因而信訪不可能徹底廢除，只能完善其運(yùn)行程序，并通過(guò)加強(qiáng)人大和司法機(jī)關(guān)的表達(dá)和救濟(jì)功能減輕信訪壓力。

其次，整體性構(gòu)建表達(dá)制度，有效銜接表達(dá)程序。我國(guó)的意見(jiàn)表達(dá)制度和渠道多種多樣，并且信訪、聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等渠道普遍存在機(jī)構(gòu)龐雜、規(guī)制不一、隸屬不清等問(wèn)題。制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行的碎片化必然導(dǎo)致推諉扯皮、效率低下和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。近年來(lái)，基于整體性治理的行政管理體制改革取得顯著成效，基本經(jīng)驗(yàn)即從治理的結(jié)構(gòu)視角轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芤暯?，從?jīng)驗(yàn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題導(dǎo)向，更關(guān)鍵的是從著眼于政府便捷性轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨娦枨鬄楹诵摹盵42]。實(shí)現(xiàn)表達(dá)制度運(yùn)行程序化有必要引入整體性治理，以公民需求為導(dǎo)向打破部門(mén)壁壘和多頭管理體制，依靠大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的表達(dá)平臺(tái)，協(xié)調(diào)、整合各種表達(dá)渠道，并理清公民意見(jiàn)受理、轉(zhuǎn)辦、處理、反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)的銜接程序。

最后，增強(qiáng)程序的效力。制度提供確定性的根本在于程序得到嚴(yán)格遵守，且程序能對(duì)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。一方面，程序?qū)λ姓涡袨橹黧w均具有完全平等的約束力。制度程序在傳統(tǒng)社會(huì)中實(shí)為“治民不治官”的御民工具，而在逆轉(zhuǎn)了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的現(xiàn)代權(quán)利政治中，制度的首要約束對(duì)象是公權(quán)力，因而意見(jiàn)表達(dá)制度的程序設(shè)定要著眼于保障權(quán)利。另一方面，程序正義的實(shí)質(zhì)是過(guò)程賦予結(jié)果以正當(dāng)性，程序產(chǎn)生正義，“程序價(jià)值是通過(guò)程序的最終拘束力來(lái)體現(xiàn)的”[43]。因而政府和公民要尊重和接受遵循既定程序得到的結(jié)果，不能因結(jié)果未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而將其否定甚至推翻。為保障程序效力，需要建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行程序合法性審查和責(zé)任追究制度，提高違背和破壞程序的機(jī)會(huì)成本。

（三）從總體性回應(yīng)到分層級(jí)回應(yīng)

在多重統(tǒng)合型表達(dá)體制中，意見(jiàn)表達(dá)被層層向上統(tǒng)合，上級(jí)政府根據(jù)統(tǒng)合意見(jiàn)制定的政策層層向下輸出，這一表達(dá)結(jié)構(gòu)直接決定了政府回應(yīng)性的運(yùn)行邏輯。畢竟基層政府的政策議題來(lái)自上級(jí)的輸出，那么各級(jí)地方政府執(zhí)行政策并非直接回應(yīng)公民表達(dá)，而是首選回應(yīng)上級(jí)政府。即便回應(yīng)公民表達(dá)，也主要是因?yàn)樯霞?jí)政府的要求和考核壓力而形成的間接回應(yīng)，由此不難解釋地方政府回應(yīng)民眾表達(dá)時(shí)的消極、低效和淡漠。

地方政府層層向上回應(yīng)的最終結(jié)果是中央政府對(duì)民眾進(jìn)行“總體性回應(yīng)”，而經(jīng)歷多重統(tǒng)合的總體性回應(yīng)必然存在時(shí)間遲滯、信息失真等問(wèn)題。并且，與社會(huì)治理壓力逐級(jí)下移至低層政府的路徑相反，總體性回應(yīng)必然將民眾的表達(dá)壓力逐級(jí)匯聚至高層政府，從而在固化差序信任格局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化著將事情鬧大以獲取關(guān)注和解決的非制度化表達(dá)邏輯（見(jiàn)圖3）。有研究試圖通過(guò)“一票否決”壓力下的地方政府維穩(wěn)來(lái)論證政府回應(yīng)性，認(rèn)為從地方官員因維穩(wěn)成敗而受到獎(jiǎng)懲的既有案例中，“可以預(yù)見(jiàn)到地方官員對(duì)社會(huì)民眾的回應(yīng)意愿”[44]。這種“回應(yīng)”的悖謬在于其方向?qū)崬閷?duì)上而非對(duì)下，并且，群體性事件之所以發(fā)生正是因?yàn)榈胤秸疀](méi)有及時(shí)有效地回應(yīng)民意。因此，增強(qiáng)政府對(duì)民眾表達(dá)的回應(yīng)性，就要實(shí)現(xiàn)從總體性回應(yīng)到分層級(jí)回應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以便地方政府更加積極地、主動(dòng)地、高效地感知民意。

政治學(xué)中有一條公理，“誰(shuí)產(chǎn)生權(quán)力，權(quán)力就對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”[45]。構(gòu)建回應(yīng)性政府，就要在堅(jiān)持黨管干部的前提下，完善地方政府權(quán)力的形成機(jī)制，強(qiáng)化地方政府對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)的邏輯。西方政治試圖通過(guò)多黨輪流執(zhí)政產(chǎn)生的選票壓力實(shí)現(xiàn)政府回應(yīng)性，但旨在塑造大眾時(shí)代精英統(tǒng)治合法性的選舉民主卻“將代議制民主的政府回應(yīng)性置換為精英自主性，反而掏空了合法性的內(nèi)容”[46]。多黨競(jìng)爭(zhēng)式選舉民主有其弊端，且不適合中國(guó)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最大國(guó)情。但選舉賦權(quán)以約束權(quán)力并非西方政治的專(zhuān)利，中國(guó)的人大制度的運(yùn)行邏輯也是選舉賦權(quán)，黨的十九大明確提出，“要支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力……支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用”[47]。

強(qiáng)化人大權(quán)力的關(guān)鍵在于落實(shí)其任免權(quán)，即要實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性差額選舉。有學(xué)者建議將差額選舉程序前移至“黨委對(duì)候選人實(shí)行差額遴選、差額票決”和“人大常委會(huì)對(duì)候選人提名的審核”[48]。這固然有助于增強(qiáng)干部選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，但并未體現(xiàn)出人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生政府的法定地位以及政府對(duì)人大負(fù)責(zé)的權(quán)力運(yùn)行邏輯。結(jié)合黨管干部與人大選舉的更合適的一個(gè)思路可能是，黨組織對(duì)一個(gè)干部崗位提名兩個(gè)或以上德才兼?zhèn)淝覍?shí)力相當(dāng)?shù)暮蜻x人，然后由人大通過(guò)差額選舉做出決斷。在黨組織掌握候選人提名權(quán)的根本背景下，地方政府干部的競(jìng)爭(zhēng)性選舉與西方多黨競(jìng)爭(zhēng)式選舉本質(zhì)不同，它既可以避免西式民主的困境，又可以增強(qiáng)人大的權(quán)威，最終有助于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)并不缺乏意見(jiàn)表達(dá)制度，但制度效力不足使其吸納公民表達(dá)的能力有限，因此人們?cè)V諸于群體性事件、違法上訪和網(wǎng)絡(luò)泄憤等非制度化表達(dá)。本文通過(guò)對(duì)L市學(xué)生分流事件的結(jié)構(gòu)功能主義分析揭示了表達(dá)制度效力缺失的形成機(jī)制，其根源在于表達(dá)制度仍然遵循脫胎于總體性社會(huì)的統(tǒng)合型表達(dá)邏輯。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民眾整體的一般利益進(jìn)行替代表達(dá)，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的表達(dá)又被統(tǒng)合于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知，從而形成了多重統(tǒng)合型表達(dá)結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，多重統(tǒng)合型表達(dá)結(jié)構(gòu)與壓力型體制相結(jié)合，使社會(huì)治理壓力層層向下疊加，基于社會(huì)分化的民眾自主表達(dá)卻要層層向上躍進(jìn)。這樣一來(lái)，表達(dá)與治理的反向運(yùn)行就割裂了政治體系的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出和反饋，且擴(kuò)大了各環(huán)節(jié)的間隔，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)政治體系與環(huán)境的及時(shí)有效互動(dòng)。

亨廷頓指出，“沒(méi)有強(qiáng)有力的政治制度，社會(huì)就會(huì)無(wú)力界定和實(shí)現(xiàn)其共同利益”“制度化水平很低的政府，不僅是個(gè)軟弱的政府，也是不道德的政府”[49]。制度化的根本是將制度文本轉(zhuǎn)化為制度實(shí)踐，提高制度效力。在多元的分化性社會(huì)中，提高意見(jiàn)表達(dá)制度的效力，要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)合型表達(dá)到分殊型表達(dá)的邏輯轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變并不需要增量制度創(chuàng)新，只需激活既有制度中被長(zhǎng)期抑制的因素，充分發(fā)揮其功效和優(yōu)勢(shì)，正如黨的十九大報(bào)告所說(shuō)，“堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類(lèi)文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性”[50]。如今改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，這一提法本身即表明，改革開(kāi)放以來(lái)的增量改革效用已經(jīng)發(fā)揮到極致，如果不對(duì)存量進(jìn)行激活和改革，增量改革也難以繼續(xù)推進(jìn)并發(fā)揮效用。在意見(jiàn)表達(dá)領(lǐng)域，有待激活的最大存量當(dāng)屬人大制度，落實(shí)憲法法律賦予人大的權(quán)力和職責(zé)。

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作者單位：張國(guó)軍，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；重慶401120；Email：guojunzhang414@163.com。楊明，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；重慶401120；Email：1171092921@qq.com。

①大班額是指中小學(xué)教學(xué)班的實(shí)際學(xué)生人數(shù)超過(guò)額定人數(shù)的現(xiàn)象。根據(jù)教育部規(guī)定，大班額又分為兩類(lèi)，一類(lèi)是66人以上的“超大班額”，另一類(lèi)是56人以上的“大班額”。

①《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳2009年7月12日印發(fā)）第五條規(guī)定了對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)的7種情形，其中涉及群體性事件的有2種：“（四）在行政活動(dòng)中濫用職權(quán)，強(qiáng)令、授意實(shí)施違法行政行為，或者不作為，引發(fā)群體性事件或者其他重大事件的”；“（五）對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”。

①這一問(wèn)題在L市“消超”過(guò)程中表現(xiàn)非常突出。人大代表從未作為意見(jiàn)表達(dá)渠道單獨(dú)出現(xiàn)并發(fā)揮作用，只是出席了市政府召開(kāi)的“消超”實(shí)施方案聽(tīng)證會(huì)。并且，由可查閱的公開(kāi)信息來(lái)看，從公開(kāi)征求意見(jiàn)開(kāi)始直至群體性事件爆發(fā)及其后續(xù)處理，學(xué)生家長(zhǎng)也從未聯(lián)系人大代表表達(dá)訴求。