摘要：從“政府管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢卫怼?，是新時(shí)期政府在法治的框架內(nèi)，與多元市場(chǎng)主體協(xié)同治理社會(huì)，處理社會(huì)公共事務(wù)的新模式。在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，是以整合權(quán)力、保障權(quán)利為規(guī)范的治理準(zhǔn)則，以崇尚法治、協(xié)商合作為溝通的治理理念，以政府主導(dǎo)、多元主體為有限的治理范圍，以運(yùn)作透明、信息公開(kāi)為開(kāi)放的治理范式構(gòu)成的有機(jī)整體。構(gòu)建政府治理文化對(duì)于國(guó)家法治建設(shè)而言，是建設(shè)法治文化的突破口、建設(shè)法治政府的支撐力，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的助推器?，F(xiàn)階段中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，在此背景下，通過(guò)實(shí)施權(quán)力清單制度，健全協(xié)商溝通機(jī)制，支持發(fā)展社會(huì)組織，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)，有助于全面構(gòu)建政府治理文化，以政府治理文化引領(lǐng)現(xiàn)代政府治理體系的建設(shè)，促進(jìn)和保障法治國(guó)家總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府治理文化；法治建設(shè)；溝通；多元主體；信息公開(kāi)

中圖分類號(hào)：D633文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）07-0028-05

作者簡(jiǎn)介：姜璟（1983-），女，南京人，江蘇開(kāi)放大學(xué)講師，碩士，研究方向：法學(xué)、社會(huì)學(xué)。法治是貫穿于社會(huì)運(yùn)行始終的綜合性系統(tǒng)工程，而一國(guó)的法治建設(shè)于外部顯現(xiàn)為制度規(guī)則體系之中，于內(nèi)部發(fā)自社會(huì)文化土壤的培育。中國(guó)的政制、國(guó)情和文化，都成為了構(gòu)建法治社會(huì)的中國(guó)因素，因此，對(duì)于中國(guó)社會(huì)的法治，文化建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。文化體現(xiàn)著其所在社會(huì)的長(zhǎng)期積淀與持久發(fā)展，而法治文化作為人類先進(jìn)文化，是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史進(jìn)程所形成的支配社會(huì)主體實(shí)踐活動(dòng)、為社會(huì)民眾所普遍認(rèn)可的、相對(duì)穩(wěn)定的制度規(guī)則、法律價(jià)值、行為范式與思維理念的總和。法治文化在中國(guó)社會(huì)的形成與培養(yǎng)，是法治價(jià)值觀被整個(gè)社會(huì)所接受與認(rèn)可的過(guò)程，而基于中國(guó)幾千年封建的人治傳統(tǒng)文化，這一過(guò)程需要依靠先進(jìn)文化群體的先導(dǎo)引領(lǐng)，依賴政府自上而下的逐步推行，因而中國(guó)社會(huì)的法治文化首先是政府的法治文化，需要以建設(shè)政府治理文化為先導(dǎo)，它既是現(xiàn)代政府建設(shè)的必需品，也體現(xiàn)出政府治理的法治水平，更是法治文化建設(shè)的組成部分和重要支撐。

一、政府治理文化的構(gòu)成要素

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出“社會(huì)治理”，由原先的“管理”向現(xiàn)在的“治理”轉(zhuǎn)變，并不僅是詞匯上的簡(jiǎn)單演變，更蘊(yùn)含著治國(guó)理念的重大變革。在中國(guó)幾千年君主專制的歷史浸潤(rùn)下，政府一直以來(lái)扮演著全能管理者的角色，對(duì)國(guó)家社會(huì)生活的各個(gè)方面管理細(xì)致入微。然而隨著改革開(kāi)放的深入，中國(guó)的社會(huì)生態(tài)呈現(xiàn)出了多樣性與復(fù)雜性，此時(shí)以政府為單一管理主體的傳統(tǒng)模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的新要求，治理模式及其相應(yīng)的文化則應(yīng)運(yùn)而生。治理，指的是在集權(quán)逐漸弱化、區(qū)域界線的重要性逐漸下降及普遍存在制度分散化的情況下，行政管理中橫向和制度內(nèi)部縱向的聯(lián)系，[1]它體現(xiàn)的是政府與社會(huì)之間的關(guān)系變化，是現(xiàn)代公共治理與服務(wù)過(guò)程中對(duì)政府行為的理性定位與科學(xué)回歸。

因此，政府治理是新時(shí)期政府在法治的框架內(nèi)，與多元市場(chǎng)主體協(xié)同治理社會(huì)，處理社會(huì)公共事務(wù)的新模式，是由政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式與過(guò)程所組成的有機(jī)整體。在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，更是治理的靈魂，它是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效治理過(guò)程中所具有的文化內(nèi)涵。文化，既是內(nèi)化于心的意識(shí)、觀念及價(jià)值取向，也是外化于行的實(shí)踐準(zhǔn)則和行為方式。政府治理文化既是融入在治理主體及其行為過(guò)程中的價(jià)值理念及法治追求，也是由規(guī)范政府行為的準(zhǔn)則制度、約束行為主體的治理范圍、以及治理主體的行為范式所構(gòu)成的有機(jī)整體。

第一，政府治理文化是以整合權(quán)力、保障權(quán)利為規(guī)范的治理準(zhǔn)則。從管理到治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是一種政府權(quán)力的下放，它將原本政府對(duì)社會(huì)的包辦式管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織、個(gè)人等多個(gè)主體的協(xié)同治理，在利益多元化的今天，社會(huì)治理更強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維，使各方行使權(quán)力不得越界。哈耶克就明確指出：“政府的強(qiáng)制權(quán)力只能在事先由法律規(guī)定的那些情況下，并按照預(yù)先知道的方式被行使?！盵2]因此，政府治理文化首先應(yīng)當(dāng)為政府行為制定好相應(yīng)的規(guī)范準(zhǔn)則，政府治理主體應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)則的框架之內(nèi)，以法律為其治理行為的基本準(zhǔn)則，即政府治理文化首先應(yīng)當(dāng)是整合規(guī)制政府權(quán)力、重視保障公民權(quán)利的文化。政府部門必須依法履行行政職責(zé)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基本原則，任何行政部門和公務(wù)人員都不享有超越憲法和法律的特權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，所謂的權(quán)力清單制度，就要厘清政府的權(quán)力，將其放置在法律允許的范圍之內(nèi)，并對(duì)其進(jìn)行整合，詳細(xì)規(guī)定行政權(quán)力應(yīng)該被用來(lái)干什么，在哪個(gè)范圍內(nèi)運(yùn)行才是合理合法的制度，從而最大限度地保障社會(huì)民眾的合法權(quán)益。

第二，政府治理文化是以崇尚法治、協(xié)商合作為溝通的治理理念。傳統(tǒng)政治體制下，政府管理社會(huì)，大多依賴于強(qiáng)制性的國(guó)家權(quán)力手段，控制社會(huì)，維持社會(huì)基本秩序，在此基礎(chǔ)上形成的相應(yīng)的“政府統(tǒng)治文化”，是以“人治”為其基本的價(jià)值導(dǎo)向，政府管理在很大程度上依靠主要領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意愿。幾千年的封建專制根深蒂固的影響，即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下的現(xiàn)代中國(guó)政府中的政治權(quán)力的行使，依然有著人格性特征，權(quán)力與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者緊密依附與相隨。在這種價(jià)值導(dǎo)向下，政府與民眾的關(guān)系是控制與被控制，政府永遠(yuǎn)是高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者、命令者，社會(huì)民眾對(duì)于良好政府的希望往往集中于個(gè)別官員身上，卻忽視了政府本身應(yīng)當(dāng)賴以建立的形式合理性法律基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代政府治理文化，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由權(quán)力至上向法律至上的轉(zhuǎn)向，法治理念應(yīng)當(dāng)成為政府治理文化的基本價(jià)值追求與精神要義，在法治的范圍內(nèi)，以法律為基本衡量工具，政府與民眾實(shí)現(xiàn)良好的溝通與協(xié)作。將法治作為政府治理的核心理念，即要求政府治理的全過(guò)程依賴于明確的憲法與基本法律規(guī)定，政府整體行為和公務(wù)人員的個(gè)體行為都是依法辦事，按法行政。法治，是一種以確定規(guī)則制度為基礎(chǔ)的治國(guó)方式，它的偉大之處就在于“在人類歷史上，法治第一次能夠使得人們?cè)诰哂泄餐瑑r(jià)值觀基礎(chǔ)上形成的體系，把人們團(tuán)結(jié)起來(lái)”。[3]政府治理，是社會(huì)公共行政領(lǐng)域，它尤其需要社會(huì)各階層、各種利益的平衡與制約，而政府的各項(xiàng)政策規(guī)定又容易受到不同階層民眾的各種爭(zhēng)議，因此現(xiàn)代治理就需要依靠一種確定的規(guī)范的法律規(guī)則體系，依賴于法治的基本準(zhǔn)則和對(duì)話程序，讓法治成為政府與社會(huì)民眾、社會(huì)各階層之間對(duì)話溝通、交流協(xié)作的有效工具，成為貫穿政府治理始終的價(jià)值理念。

第三，政府治理文化是以政府主導(dǎo)、多元主體為有限的治理范圍。 “國(guó)家治理能力，是國(guó)家治理主體制定國(guó)家治理目標(biāo)、路徑和戰(zhàn)略，運(yùn)行國(guó)家治理體系，領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)成員是貫徹實(shí)施國(guó)家治理要求、駕馭和引領(lǐng)國(guó)家治理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的素養(yǎng)和本領(lǐng)的結(jié)合。”因此一般來(lái)說(shuō)，治理主體素養(yǎng)和本領(lǐng)水平的高低，決定著治理能力水平的高低。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，政府是唯一的管理主體，“全能型”政府的管理模式，無(wú)所不能，無(wú)處不在，事無(wú)巨細(xì)，大包大攬，同時(shí)社會(huì)及其民眾則是被其以“家長(zhǎng)”角色管理的對(duì)象。由此帶來(lái)的弊端：其一，政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民生活過(guò)程的過(guò)多參與，反而成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)有機(jī)運(yùn)行的制約，掣肘公民社會(huì)的自然生長(zhǎng)，同時(shí)也造成政府治理效率的低下；其二，政府的全能型定位，使得政府權(quán)力不加限制地滲入社會(huì)各個(gè)方面，容易損害公民合法權(quán)益，造成社會(huì)民眾與政府之間的矛盾升級(jí)，關(guān)系對(duì)立，不利于良好穩(wěn)定社會(huì)秩序的形成。因此，面對(duì)當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的多元格局與復(fù)雜矛盾，單一的政府力量無(wú)法也不適宜成為社會(huì)治理的唯一途徑，隨著越來(lái)越多的社會(huì)力量的逐漸成長(zhǎng)，它們走上舞臺(tái)，與現(xiàn)代政府一起參與政府治理，成為新的治理力量。因此新型的政府治理中更強(qiáng)調(diào)有限而又有效的政府導(dǎo)向與多元化的社會(huì)治理主體的有機(jī)結(jié)合。

第四，政府治理文化是以運(yùn)作透明、信息公開(kāi)為開(kāi)放的治理范式?，F(xiàn)代社會(huì)日新月異的進(jìn)步與發(fā)展，一個(gè)有生命力和活力的系統(tǒng)，就必須與外界進(jìn)行信息、能量及物質(zhì)等要素的互換。政府治理系統(tǒng)要保持運(yùn)行的活力與效率，也必然要保持一種開(kāi)放的姿態(tài)，其工作過(guò)程中的程序與涉及的信息，除了國(guó)家機(jī)密部分以外，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開(kāi)展示。特別是20世紀(jì)以來(lái)，隨著行政自由裁量比重的提升，知情權(quán)被越來(lái)越視為一項(xiàng)重要的法律權(quán)利，因此行政程序控制已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家規(guī)范行政權(quán)的主要手段，特別是政府運(yùn)作過(guò)程的透明、政府信息的公開(kāi)，被公認(rèn)為是信息時(shí)代良好政府的重要指標(biāo)之一。[4]因此，政府治理文化中體現(xiàn)出的，應(yīng)當(dāng)是一種運(yùn)作透明、信息公開(kāi)的行為范式。首先，政府治理要保持開(kāi)放心態(tài)，這讓政府及其公務(wù)人員能夠認(rèn)真傾聽(tīng)民眾的聲音，考慮民眾的訴求，從而接納社會(huì)中的新觀點(diǎn)、新思想，真正以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；其次，政府治理要保證決策制定的過(guò)程與命令執(zhí)行的過(guò)程全透明全公平；最后，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，信息壟斷與封閉恰恰容易滋生腐敗，政府治理需要依法將各方面的公共信息予以公開(kāi)，從而提高政府公信力，得到民眾的支持，政府治理才能進(jìn)入良性循環(huán)。

二、政府治理文化的價(jià)值性分析

政府治理文化是政府在治理過(guò)程中形成的關(guān)于制度文明、價(jià)值理念及行動(dòng)范式的有機(jī)結(jié)合的文化現(xiàn)象與治理狀態(tài)，在現(xiàn)如今加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的新形勢(shì)下，加強(qiáng)政府治理文化建設(shè)，縣有非常重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

第一，政府治理文化是建設(shè)法治文化的突破口。在中國(guó)社會(huì)要培育法治文化，讓法治文化扎根于社會(huì)土壤，并在民眾生活中得到廣泛遵循，“人”的因素是關(guān)鍵。法治建設(shè)是一個(gè)綜合運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)系統(tǒng)工程，法治文化建設(shè)更是貫穿其始終。無(wú)論是法治文化以人的日常行為生成原型，還是法治文化為人的交往互動(dòng)提供樣本，都離不開(kāi)“人”的要素。因此，只有具備了較高法律意識(shí)水平的社會(huì)主體，才能為法治的形成準(zhǔn)備主體要件，社會(huì)法治文化的形成才成為可能。而在廣泛的社會(huì)公眾之中，政府機(jī)關(guān)及其公職人員，對(duì)于營(yíng)造良好的法治文化氛圍有著較強(qiáng)的示范導(dǎo)向和積極的引領(lǐng)作用。因此，構(gòu)建政府治理文化，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政、有限治理，是整個(gè)國(guó)家的法治文化建設(shè)的重要突破口，是培育社會(huì)法治文化建設(shè)的重中之重。

法治文化建設(shè)貫穿法律運(yùn)行的立法、執(zhí)法、守法的各個(gè)環(huán)節(jié)，為何作為執(zhí)法環(huán)節(jié)的政府治理成為建設(shè)法治文化的突破口，首當(dāng)其沖呢？究其原因在于，公職人員執(zhí)行法律和實(shí)施治理，相比于立法機(jī)關(guān)的制定法律，更具有經(jīng)常性；相比于司法機(jī)關(guān)的審批裁定的消極防御性，政府治理行為則更具有積極主動(dòng)性；而相比于普通社會(huì)民眾，行政人員的守法或違法行為則有著更為深遠(yuǎn)的影響和輻射力量。“公民遵守法律義務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度深受官員是否堅(jiān)持法律的內(nèi)在道德這一點(diǎn)所影響，官員對(duì)公民正常遵從法律的期望取決于官員只根據(jù)自己所公開(kāi)宣布的規(guī)則行動(dòng)的承諾?！盵5]由此可見(jiàn)，如果日常積極活動(dòng)的政府機(jī)關(guān)及其工作人員都不能有效地約束自身權(quán)力、依法行政，法治文化自然難以生成。因此，要建設(shè)法治文化，必先構(gòu)建政府治理文化。

第二，政府治理文化是建設(shè)法治政府的支撐力。從西方法治發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，啟蒙運(yùn)動(dòng)之后，法治針對(duì)的重點(diǎn)從先前的所有公民守法，轉(zhuǎn)移至規(guī)制掌握行政權(quán)力的政府。雖然政府是治理社會(huì)的一種必要的存在，但是必須要用法治來(lái)嚴(yán)格約束其權(quán)力行使，以防止政府權(quán)力不至于擴(kuò)大成為吞噬公民權(quán)利的“利維坦”，因此，縱觀西方法治理論的發(fā)展史，從洛克的有限政府理論，到亞當(dāng)·斯密的守夜人國(guó)家，再到當(dāng)代諾奇克的最低限度國(guó)家，從英國(guó)的議會(huì)主權(quán)實(shí)踐到美國(guó)的分權(quán)制衡政治實(shí)踐，無(wú)一不是以法治作為規(guī)范政府權(quán)力的有效利器。既然法治是現(xiàn)代公共行政的重要依托，法治政府的推進(jìn)則勢(shì)在必行。而建設(shè)法治政府，除了基本的法律制度建設(shè)以外，還包括文化建設(shè)。法治政府既是一種制度體系，也是一種思想理念，更是一種文化環(huán)境。[6]如果說(shuō)制度體系是法治政府構(gòu)建的基礎(chǔ)，那么文化建設(shè)則是法治政府重要的精神支撐和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)政府治理文化建設(shè)更是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。因此，只有堅(jiān)持制度建設(shè)與文化建設(shè)的“雙輪驅(qū)動(dòng)”，重視政府治理文化的培養(yǎng)，才能促進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展，才能推進(jìn)法治政府的全面建設(shè)。

首先，政府治理文化是建立法治政府的內(nèi)在要求。法治政府首先必須是守法政府，它應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持憲法和法律至上，政府及其公職人員自覺(jué)遵守憲法和法律，這是實(shí)現(xiàn)法治政府的基礎(chǔ)，而政府治理是以整合權(quán)力，保障權(quán)利為基本依據(jù)和準(zhǔn)則，在政府治理文化的引領(lǐng)下，政府行使公權(quán)力要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，明確權(quán)力范圍，不得隨意越界。其次，政府治理文化是建立法治政府的重要依托。法治政府是以人為本，接受監(jiān)督的政府，它以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)社會(huì)福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因此法治政府的全面推進(jìn)，需要處理好社會(huì)民眾與政府之間的相互關(guān)系，需要規(guī)范與約束政府行政行為的同時(shí)，滿足社會(huì)公民日益提高的參與意識(shí)與民主訴求。而現(xiàn)代政府治理文化，則一改的“官管民，民怨官”的傳統(tǒng)模式，政府與社會(huì)組織、企業(yè)、團(tuán)體、公眾等處于平等的協(xié)作伙伴關(guān)系，以法治為其溝通的橋梁和衡量的工具，引領(lǐng)政府行為真正走向法治性、現(xiàn)代性和公共性。最后，政府治理文化是建設(shè)法治政府的精神引領(lǐng)。法治政府是能夠成功運(yùn)用法治思維和法治方式管理社會(huì)的政府，因此要通過(guò)培育政府治理文化，讓法治精神滲透到管理理念和管理方法之中。

第三，政府治理文化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的助推器。隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)從早期起步階段邁進(jìn)了新的歷史時(shí)期，信息化、市場(chǎng)化、全球化浪潮有力地沖擊并挑戰(zhàn)現(xiàn)有的國(guó)家運(yùn)行體制，社會(huì)大轉(zhuǎn)型推動(dòng)著國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化。在這樣的時(shí)代背景下，在揚(yáng)棄國(guó)家統(tǒng)治與政府管理的傳統(tǒng)概念的基礎(chǔ)之上，形成了“國(guó)家治理”這一現(xiàn)代國(guó)家所特有的概念，它凸顯了社會(huì)治理者向社會(huì)所有者負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)多種力量的合作治理，維護(hù)社會(huì)秩序的同時(shí)同樣重視增進(jìn)公共利益。因此，在國(guó)家治理體系中，擁有著集中行政權(quán)力的政府機(jī)關(guān)，作為最為主要的治理主體，政府治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)直接決定了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，而政府治理文化的培養(yǎng)則成為治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。

首先，政府治理文化推動(dòng)國(guó)家治理體系的民主化。政府治理文化以約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利為規(guī)范基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)之上的人民是國(guó)家政權(quán)的真正享有者，公民獲得參與決策、監(jiān)督的合法渠道以及對(duì)于治理者的問(wèn)責(zé)權(quán)。其次，政府治理文化推動(dòng)國(guó)家治理體系的法治化。政府治理文化以崇尚法治為其價(jià)值追求和核心理念，在這種價(jià)值引領(lǐng)下，無(wú)論是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者，還是利益相關(guān)者，只要是相關(guān)國(guó)家治理的行為，都必須納入法治軌道，公共權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和程序都應(yīng)受到憲法和法律的約束，以法治代替人治。再次，政府治理文化推動(dòng)國(guó)家治理體系的文明化，政府治理文化改變了傳統(tǒng)政府與公民之間的對(duì)抗對(duì)立關(guān)系，運(yùn)用法治在行政機(jī)關(guān)與社會(huì)民眾之前架起溝通對(duì)話、平等協(xié)商的橋梁，這種治理范式拓展至整個(gè)國(guó)家治理模式中，帶來(lái)的是“更少的強(qiáng)制，更多的同意”“更多的對(duì)話協(xié)商溝通合作，更少的獨(dú)斷專行”“更多的激發(fā)權(quán)能，更少的排斥和歧視”，將國(guó)家治理統(tǒng)一于社會(huì)服務(wù)之中，讓現(xiàn)代治理模式更加文明和諧。最后，政府治理文化推動(dòng)國(guó)家治理體系的科學(xué)化。政府治理文化中的政府是有限政府，多元社會(huì)主體共同參與政府決策和運(yùn)行，在這樣的文化輻射下，政府治理效率提高，同時(shí)各種治理主體擁有了更多的自主性，并且隨著其各自專業(yè)化與職業(yè)化程度的不斷提升，政府機(jī)關(guān)的治理范圍不用面面俱到，更多的是發(fā)揮導(dǎo)向功能與協(xié)調(diào)作用，從而推動(dòng)國(guó)家治理的科學(xué)化。

三、構(gòu)建政府治理文化的路徑選擇

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為現(xiàn)代政府建設(shè)的總目標(biāo)。適應(yīng)時(shí)代的進(jìn)步，超越傳統(tǒng)的模式，全面深化改革、培育政府治理文化乃是構(gòu)建政府治理體系的關(guān)鍵途徑。

第一，建立權(quán)力清單制度，為構(gòu)建政府治理文化打下制度根基。構(gòu)建政府治理文化，需要有堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的法律制度作為培育的基礎(chǔ)和生長(zhǎng)的土壤，而對(duì)行政權(quán)力無(wú)論是取得還是運(yùn)行，都需要有效的約束，這是政府治理中最首要亦是最重要的規(guī)則。目前，我國(guó)法律體系中對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)主要集中在憲法、地方政府組織法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等法律法規(guī)中，從表面上看，對(duì)行政權(quán)能的法律規(guī)定似乎已經(jīng)非常完善了，但實(shí)際上卻存在著許多問(wèn)題：其一，對(duì)行政權(quán)力的行使者規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，往往只是指明了一個(gè)總的行政機(jī)關(guān)，如“行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)”，但在具體實(shí)行中的具體事項(xiàng)，究竟交由哪個(gè)具體部門來(lái)行使，卻無(wú)從知曉；其二，對(duì)行政權(quán)力的行使程序缺乏明確，特別是具體到某個(gè)行政機(jī)關(guān)的行為程序，有的可以在法律法規(guī)中找到，有的卻很模糊，甚至沒(méi)有具體細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致各個(gè)行政程序間無(wú)法銜接統(tǒng)一；其三，對(duì)行政權(quán)力的法律規(guī)定過(guò)于分散，不僅行政部門并不完全知曉自己的權(quán)限范圍，也不指導(dǎo)其他部門的權(quán)限，而且社會(huì)民眾也沒(méi)有能力知曉如此龐大分散的法律法規(guī)，給實(shí)際的操作帶來(lái)了巨大的困難。由此可見(jiàn)，培育政府治理文化，首先需要完善的行政法律制度體系，同時(shí)更需要將已有的法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)際行政行為過(guò)程中去，而現(xiàn)實(shí)法律規(guī)則中，對(duì)行政權(quán)能的規(guī)定卻不清晰、不明確。不僅社會(huì)公眾難以把握，而且相關(guān)部門也不好操作，需要進(jìn)一步認(rèn)真梳理、科學(xué)歸類和做出更具有操作性的細(xì)化，在這種情況下，權(quán)力清單制度應(yīng)運(yùn)而生。[7]

所謂權(quán)力清單制度，就是政府及其部門在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法界定每個(gè)部門、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾。它是將政府各部門的具體權(quán)限進(jìn)行詳細(xì)的列舉，明確政府該管和不該管的事務(wù)和領(lǐng)域，是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定的行政權(quán)力進(jìn)一步的細(xì)化與分類，便于公民向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的同時(shí)，也更好地促進(jìn)政府部門依法行政，恪守“法無(wú)授權(quán)不可為”的基本原則。通過(guò)建立權(quán)力清單制度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政權(quán)力的控制與規(guī)范，其一，通過(guò)細(xì)化和梳理法律規(guī)定，明確行政機(jī)關(guān)的具體權(quán)能范圍，讓政府權(quán)力更清晰，便于促進(jìn)行政主體在權(quán)力范圍內(nèi)有義務(wù)有責(zé)任地去行使職權(quán)，而在權(quán)力范圍之外，則不能行使，該管的不能出現(xiàn)監(jiān)管缺位，不該管的也絕不能越權(quán)行為，從根本和源頭上限制約束政府權(quán)力，保障公民利益。其二，通過(guò)對(duì)具體權(quán)力的行使附以具體的流程、程序，規(guī)定好行政主體在行使其職權(quán)時(shí)必須遵循的方式、步驟、時(shí)限等，最大限度地防止政府機(jī)關(guān)的公職人員濫用、亂用手中權(quán)力，讓行政程序具有了引導(dǎo)和控制功能，從程序上和過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的控制，將行政權(quán)力的行使約束在設(shè)計(jì)好的流程圖中，極大地保護(hù)公民的利益。因此，我國(guó)應(yīng)重視權(quán)力清單制度的建立，制定出臺(tái)《權(quán)力清單條例》，全面規(guī)范權(quán)力清單制度，運(yùn)用法制手段為權(quán)力清單制度保駕護(hù)航，從而為政府治理文化的培育提供最基本的規(guī)則基礎(chǔ)。

第二，健全協(xié)商溝通機(jī)制，為構(gòu)建政府治理文化疏通對(duì)話障礙。經(jīng)歷了法律虛無(wú)主義之后，我國(guó)在堅(jiān)持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的基本法制方針下，高度重視法律制度和體系的建立與完善，這在法制不健全的改革開(kāi)放當(dāng)初，是確為必要的。然而未來(lái)面向社會(huì)主義法治國(guó)家的全面建設(shè)，從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)換，僅僅依靠形式上嚴(yán)謹(jǐn)與完備的法律制度，是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，30多年改革開(kāi)放對(duì)社會(huì)的影響帶來(lái)了觀念、利益及社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，這已然成為現(xiàn)階段甚至是今后中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展的重要底色。由此帶來(lái)社會(huì)治理中的很多場(chǎng)合下，多種主體的利益訴求彼此糾纏不清。社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化，公私領(lǐng)域相互轉(zhuǎn)化、融合、重疊的可能性大大增加，由此產(chǎn)生了公私領(lǐng)域之間的模糊地帶也隨之不斷變化消長(zhǎng)。[8]因此，傳統(tǒng)政府行為所追求的控制效果往往變得無(wú)法實(shí)行，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)，如果采用強(qiáng)力壓制手段，反而會(huì)增加民怨，容易造成社會(huì)的不穩(wěn)定和社會(huì)秩序的混亂。在這一背景下，政府治理過(guò)程中政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民眾等等主體之間通過(guò)協(xié)商溝通的方式來(lái)平衡利益，解決糾紛，疏通政府主體與其相對(duì)人之間的對(duì)話障礙，成為現(xiàn)代政府治理文化中的新特點(diǎn)。

構(gòu)建政府——公民之間的互動(dòng)平臺(tái)和對(duì)話通道，政府治理需要嘗試三重轉(zhuǎn)型：其一，從固定的解決方案轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣降睦嫫胶?，在?fù)雜的矛盾糾紛中，法律永遠(yuǎn)不可能預(yù)先給出一個(gè)設(shè)定好的清晰的圓滿的解決方案，因此要求政府公職人員在處理的過(guò)程中，以法律的規(guī)定為基本框架，所有合法的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絻A聽(tīng)和尊重，實(shí)現(xiàn)基本的平衡。其二，提供的解決方案從重視實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重程序性，各方利益得到平衡的前提是大家都能充分地表達(dá)，因此，建立新型的民主平臺(tái)，在行政程序中讓各方充分表達(dá)自身的訴求，保證辦事程序的公開(kāi)與透明。其三，政府的角色從糾紛的決定者轉(zhuǎn)變?yōu)閱?wèn)題的參與者，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嘗試改變其一貫的“決定、命令”的行為方式，在了解背景及民眾利益訴求后，嘗試將自己作為問(wèn)題本身的當(dāng)事人，考慮及完善解決問(wèn)題的具體方案。

公權(quán)力的行使需要進(jìn)行有效的約束，需要保持其慣有的謙抑性，但同時(shí)私權(quán)利也不應(yīng)一味高呼“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”，而是應(yīng)當(dāng)找尋公私利益兼容并蓄的良好機(jī)制，在構(gòu)建現(xiàn)代政治治理文化中，為政府與民眾之間建立良好的溝通協(xié)商途徑，把握對(duì)話合作的適當(dāng)尺度，疏通制度障礙。

第三，積極發(fā)展社會(huì)自治組織，為構(gòu)建政府治理文化擴(kuò)展治理主體。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，多領(lǐng)域、多層次的社會(huì)治理難題紛紛出現(xiàn)，同時(shí)伴隨著各種秩序需求的增長(zhǎng)，例如電子商務(wù)交易的規(guī)制、食品藥品安全的管理等等，這些問(wèn)題如果單獨(dú)依靠政府部門的行政力量，往往是無(wú)法應(yīng)付和處理好的。因此，現(xiàn)代政府治理文化中，政府不再是治理的全部依靠，政府成為治理的引領(lǐng)和導(dǎo)向，而要依托各種社會(huì)自治組織的發(fā)展與壯大，通過(guò)“積極培育成熟的市場(chǎng)和社會(huì)自治，合乎時(shí)宜地實(shí)現(xiàn)政府抽身或轉(zhuǎn)身，厘定政府有效邊界”。 [9]

黨的十六屆六中全會(huì)首次將民間組織定義為社會(huì)組織，十七大報(bào)告中再一次確認(rèn)，并把社會(huì)組織放到全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的高度進(jìn)行全面系統(tǒng)的論述。社會(huì)組織是指依法注冊(cè)登記，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揮服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、維權(quán)、自律等作用的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位及中介組織。發(fā)展社會(huì)自治組織，一方面既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)方向，另一方面又要大力扶持多元主體發(fā)揮自治功能，推動(dòng)傳統(tǒng)管理逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)治理的目標(biāo)。因此，當(dāng)前培育現(xiàn)代政府治理文化的重要途徑之一，即是將政府治理放入社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)之中，行政機(jī)關(guān)調(diào)控與社會(huì)組織自治互動(dòng)，政府治理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互補(bǔ)，將適合由社會(huì)組織提供的公共事務(wù)和社會(huì)組織有能力解決的事項(xiàng)交給社會(huì)組織承擔(dān)，并通過(guò)社會(huì)組織擴(kuò)大公民理性參與政治，合理表達(dá)利益訴求，從而促進(jìn)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)政府治理文化中主體的多元建構(gòu)。

第四，健全完善政務(wù)公開(kāi)制度，為構(gòu)建政府治理文化提供有效監(jiān)督。隨著現(xiàn)代公民對(duì)于政府行為知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的要求的逐漸強(qiáng)烈，政府信息的公開(kāi)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，只有實(shí)現(xiàn)政府掌握和形成的信息公開(kāi)，以公開(kāi)為常態(tài)，以個(gè)別涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等內(nèi)容不公開(kāi)為例外，約束政府權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)政府與公民良性溝通，及多元主體共同治理的重要保障。強(qiáng)化政府信息公開(kāi)，首先保障公民的充分知曉，充分參與，這是政府理性行為的基礎(chǔ)，信息的不對(duì)稱往往容易造成不合理甚至違法決策的形成；其次讓正義以看得見(jiàn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，更容易定紛止?fàn)?，公開(kāi)而明確的行為與決策過(guò)程，更容易防止私利的產(chǎn)生；最后只有透明的政府，才能讓黑暗的違法行為被發(fā)現(xiàn)，才能讓法律予以阻止并產(chǎn)生威懾力量。因此，現(xiàn)代政府治理文化必定是透明公開(kāi)，有效監(jiān)督的行政文化。

近年來(lái)，隨著《政府信息公開(kāi)條例》的頒布，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度建設(shè)已經(jīng)有了初步的發(fā)展，但是離建立完備的透明和公開(kāi)的機(jī)制還是有相當(dāng)?shù)木嚯x，需要進(jìn)一步的成熟與完善。首先，應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)渠道上應(yīng)堅(jiān)持步步為營(yíng)，即從政府主動(dòng)公開(kāi)，公民申請(qǐng)公開(kāi)，到具體案件處理中的理由說(shuō)明，再到審計(jì)機(jī)構(gòu)的審查和新聞媒體的監(jiān)督這一系列的過(guò)程中；其次在公開(kāi)環(huán)節(jié)上應(yīng)當(dāng)保證特殊情況外的所有過(guò)程和結(jié)果都實(shí)現(xiàn)充分的透明，尤其是重大和突發(fā)事件在公布時(shí)間和公布內(nèi)容上，切忌選擇性、剪裁式公開(kāi)；最后，在公開(kāi)方式上進(jìn)行完善和創(chuàng)新，一方面完善傳統(tǒng)的公開(kāi)方式，另一方面創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)這一便利且個(gè)性化的選擇方式，將“互聯(lián)網(wǎng)+”的概念運(yùn)用在政府治理之中，開(kāi)拓“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新渠道，充分利用微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，采用更加靈活的公布形式，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的良好互動(dòng)，接受民眾監(jiān)督，聽(tīng)取民眾訴求，邁出新時(shí)期政務(wù)公開(kāi)的創(chuàng)新一步。

結(jié)語(yǔ)

總之，傳統(tǒng)的政府管理模式已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜治理的需要，現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理都對(duì)政府行為提出了從管理向治理轉(zhuǎn)換的新要求，在此基礎(chǔ)上形成的政府治理文化，應(yīng)當(dāng)是控制行政權(quán)力的法治文化，是對(duì)話協(xié)作的溝通文化，是協(xié)同共治的多元文化，是信息公開(kāi)的透明文化。深入推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)，既要以制度建設(shè)為保障，更須重視培育與制度相適應(yīng)的政府治理文化，以政府治理文化引領(lǐng)現(xiàn)代政府治理體系的建設(shè)，從而保證建設(shè)法治國(guó)家總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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