摘要：議事協(xié)調(diào)小組的有效運(yùn)行是中國(guó)政府在政治實(shí)踐和政策過(guò)程中積累的重要經(jīng)驗(yàn)之一，不僅是中央政府治國(guó)理政的方法，同時(shí)在地方治理和改革中也成為中國(guó)特色政策執(zhí)行的實(shí)踐工具。作為中國(guó)特色政策執(zhí)行工具的議事協(xié)調(diào)小組，其運(yùn)作邏輯以及治理績(jī)效如何？是文章研究的問(wèn)題。文章在梳理議事協(xié)調(diào)小組歷史鏡像的基礎(chǔ)上，將其定位為一種國(guó)家治理機(jī)制。在政策執(zhí)行的分析框架下，文章發(fā)現(xiàn)，議事協(xié)調(diào)小組作為一個(gè)科層化權(quán)威嵌入的矩陣結(jié)構(gòu)，通過(guò)會(huì)議動(dòng)員、責(zé)任重塑和督查督導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，構(gòu)建了一個(gè)新的“目標(biāo)-激勵(lì)-約束”治理結(jié)構(gòu)，最終這個(gè)新的“領(lǐng)導(dǎo)-執(zhí)行”系統(tǒng)的運(yùn)作能夠有效解決政府或部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁壘”和“選擇性執(zhí)行”等問(wèn)題。同時(shí)，由于其運(yùn)作邏輯泛化使用和組織結(jié)構(gòu)，使得其帶來(lái)了新的“碎片化”和“不確定性”等非預(yù)計(jì)性后果。

關(guān)鍵詞：議事協(xié)調(diào)小組；政策執(zhí)行；激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2019）15-0036-（13）

The Consultative Group：A Practical Tool For Policy Implementation with Chinese Characteristics

YUAN Chao

Abstract：The effective operation of the consultative group is one of the important experiences in political practice and government policy in China.It is not only a method of governing the country to the central government，but also a practical tool for policy implementation with Chinese characteristics in local governance.As the policy implementation tool with Chinese characteristics-the consultative group，its operational logic and governance performance are the research issues of this article.It is found that the consultative group works as a bureaucratic authority embedded in the matrix structure.Under the framework of policy implementation analysis，the article finds that the consultative coordination group，as a hierarchical structure embedded in the bureaucratic authority，which has built a new "target- incentive- constraint" governance structure through the operation meeting mobilization，reconstruction of responsibility and supervision mechanism.The operation of this new leader-execution system can effectively solve the issues of fragmentation，institutional barriers and selective implementation.Due to the generalization of its operational logic and organizational structure，it brings new unplanned consequences such as“fragmentation”and“uncertainty”.

KeyWords：consultative group；policy implementation；incentive mechanism

一、引言

在中國(guó)的政治實(shí)踐和政策過(guò)程中，形成了大量的治理經(jīng)驗(yàn)和政治術(shù)語(yǔ)，這些政治經(jīng)驗(yàn)使得中國(guó)政府在國(guó)家治理和制度轉(zhuǎn)軌的政策實(shí)踐中保持穩(wěn)定性的同時(shí)不失其開(kāi)拓性，是從中微觀角度認(rèn)知轉(zhuǎn)型中國(guó)的重要研究標(biāo)識(shí)。這些中國(guó)經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)為地方試點(diǎn)[1][2]、群眾動(dòng)員[3]、項(xiàng)目制治理[4]和工作組模式[5]等非正式機(jī)制的運(yùn)作。其中，議事協(xié)調(diào)小組的有效運(yùn)行也是重要的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)之一。小組治大國(guó)，大事立小組。議事協(xié)調(diào)小組不僅是中央政府治國(guó)理政的方法和工具，同時(shí)也是眾多地方政府進(jìn)行地方治理和政策執(zhí)行的實(shí)踐工具?？傮w來(lái)看，主要承擔(dān)著政府決策的參謀議事、治理事務(wù)的溝通協(xié)調(diào)和改革創(chuàng)新的試點(diǎn)推進(jìn)等功能。其本質(zhì)特征不僅是旨在完成臨時(shí)性任務(wù)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是一種跨組織合作的制度設(shè)計(jì)或治理機(jī)制[6]，包括領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、指揮部和聯(lián)系會(huì)議等組織形式。總體上看，議事協(xié)調(diào)小組既包括黨內(nèi)的各種領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)/小組等中央到地方的直屬常設(shè)性的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央政法委等，也包括政府序列自上而下常設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等。文章所關(guān)注的是作為臨時(shí)性任務(wù)型組織的議事協(xié)調(diào)小組，常常應(yīng)用于突發(fā)事件和專項(xiàng)行動(dòng)中。

一直以來(lái)，研究者對(duì)于中國(guó)政治組織體系的關(guān)照偏重在黨政正式機(jī)構(gòu)等外在層次上，而缺乏在技術(shù)層面上的探索，諸如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組等非正式性、非結(jié)構(gòu)性政治權(quán)力要素等研究議題進(jìn)行深層次的探索[7]。近年來(lái)，隨著議事協(xié)調(diào)小組由原來(lái)的隱匿性狀態(tài)到逐步在媒體宣傳和官僚運(yùn)作中顯現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)于議事協(xié)調(diào)小組的研究也從務(wù)實(shí)主義治理的“歷史傳統(tǒng)”中尋求理論對(duì)話點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注其作為協(xié)調(diào)機(jī)制的“組織形態(tài)”。一方面，議事協(xié)調(diào)小組被視為是長(zhǎng)期存在于黨政系統(tǒng)內(nèi)部的黨的行政擔(dān)當(dāng)機(jī)構(gòu)[8]，其本質(zhì)是黨對(duì)政府運(yùn)作控制的中間樞紐和幕僚機(jī)構(gòu)[9][10]。作為中國(guó)黨政關(guān)系的一部分，議事協(xié)調(diào)小組是黨對(duì)政府運(yùn)作監(jiān)督的重要機(jī)制[11]。另一方面，學(xué)者認(rèn)為議事協(xié)調(diào)小組是一種部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制或組織?；谧h事協(xié)調(diào)小組中政治精英的高位推動(dòng)[12][13]和領(lǐng)導(dǎo)小組矩陣式組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行[14][15]，作為一種廣泛存在于中國(guó)政治話語(yǔ)體系中的“亞正式制度”，以其獨(dú)特的組織和權(quán)力機(jī)構(gòu)推動(dòng)了政府部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)和有效治理。

然而，經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中議事協(xié)調(diào)小組作為“政府治理”的工具性內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其作為“黨政協(xié)調(diào)”或“部門(mén)協(xié)調(diào)”的角色?；谄滟Y源整合、政治動(dòng)員和組織協(xié)調(diào)能力在推動(dòng)地方治理事務(wù)中的突出作用，議事協(xié)調(diào)小組被大量地運(yùn)用于推動(dòng)行政事務(wù)改革和專項(xiàng)治理中，成為中國(guó)特色政策執(zhí)行的實(shí)踐工具。議事協(xié)調(diào)小組不僅作為一種地方治理的變通工具和彈性化的治理手段[16][17]，同時(shí)，也是一種通過(guò)改變層級(jí)間政府激勵(lì)機(jī)制從而推動(dòng)政策執(zhí)行的實(shí)踐工具[18]，推動(dòng)著地方政策的貫徹執(zhí)行和地方政府創(chuàng)新。

在不斷呼吁“政治科學(xué)研究本土化”的今天，對(duì)本土化問(wèn)題亟需敏銳的學(xué)術(shù)關(guān)切和認(rèn)知[19]。雖然在經(jīng)驗(yàn)層面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在地方治理和政策執(zhí)行中得到廣泛應(yīng)用，但學(xué)術(shù)界對(duì)議事協(xié)調(diào)小組的在政策執(zhí)行過(guò)程中的“實(shí)踐工具”方面并沒(méi)有給予充分關(guān)注。因此，文章將試圖展現(xiàn)議事協(xié)調(diào)小組作為中國(guó)特色政策執(zhí)行的實(shí)踐工具，從本土政策實(shí)踐的需求出發(fā)，分析中國(guó)政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的特點(diǎn)和治理機(jī)制。

二、從“黨政協(xié)調(diào)”機(jī)制到“國(guó)家治理”機(jī)制：議事協(xié)調(diào)小組的歷史沿革

任何一個(gè)新階段的起點(diǎn)都是基于過(guò)去階段的經(jīng)驗(yàn)、政治行為和觀點(diǎn)[20]。不同歷史階段的議事協(xié)調(diào)小組雖然在其性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能方面有所不同，但這并不意味著這些歷史片段是孤立的、無(wú)意義的。相反，只有從歷史的關(guān)聯(lián)中才可以對(duì)這些片斷有深刻意義的理解。以議事協(xié)調(diào)小組的歷史沿革為研究起點(diǎn)，對(duì)議事協(xié)調(diào)小組在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期至改革開(kāi)放以來(lái)的不同性質(zhì)、功能和組織形態(tài)等歷史脈絡(luò)和演變邏輯進(jìn)行梳理，能夠幫我們厘清“議事協(xié)調(diào)小組”在中國(guó)特色政治過(guò)程和國(guó)家治理領(lǐng)域的組織定位和歷史關(guān)聯(lián)。

（一）性質(zhì)：從“黨政分開(kāi)”黨政協(xié)調(diào)機(jī)制到“全面領(lǐng)導(dǎo)”委員會(huì)制

各個(gè)歷史時(shí)期的議事協(xié)調(diào)小組事實(shí)上都體現(xiàn)為中國(guó)黨政關(guān)系中的一部分，是黨對(duì)政府運(yùn)作控制的一個(gè)重要手段和機(jī)制[21]。“以黨代政”協(xié)調(diào)機(jī)制的議事協(xié)調(diào)小組在中華人民共和國(guó)成立初期最為明顯。1953年，中共中央將政府的各部門(mén)整合為若干直接對(duì)中央負(fù)責(zé)的“口”，1956年則是再進(jìn)一步地由中央各小組直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的各“口”，中央領(lǐng)導(dǎo)小組成功地將其政治體制的結(jié)構(gòu)與功能轉(zhuǎn)而成為一種高度集權(quán)的模式：把憲法規(guī)定向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的政府變成了黨中央的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因而黨中央取代了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，把本來(lái)屬于政府的“具體部署”權(quán)收歸中央。在政府部門(mén)，黨組決定一切重大事務(wù)和問(wèn)題[22]。這與中華人民共和國(guó)成立初期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制息息相關(guān)，充分體現(xiàn)出這一時(shí)期黨對(duì)政府事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)。

改革開(kāi)放后，大量新的、復(fù)雜的事務(wù)涌現(xiàn)，中共中央主張?jiān)凇包h政分開(kāi)”的框架內(nèi)發(fā)展新的黨政關(guān)系。在政黨序列下的議事協(xié)調(diào)小組大多數(shù)以“政策參謀”的角色出現(xiàn)，對(duì)政府政策和其他公共事務(wù)擁有協(xié)調(diào)政策、提出新構(gòu)想、監(jiān)督政策執(zhí)行以及人事安排的建議權(quán)等職能[23]；而在政府序列下的議事協(xié)調(diào)小組，黨在其中的色彩已經(jīng)逐步減弱，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴皽贤▍f(xié)調(diào)”為主要職能的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)全面深化改革的不斷推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在帶領(lǐng)中國(guó)人民進(jìn)行全面改革過(guò)程中遇到大量新的問(wèn)題和改革頑疾，需要進(jìn)行體制性變革。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善?！秉h的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，標(biāo)志著黨和政府在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下向科學(xué)合理的權(quán)力關(guān)系邁出重要的一步。中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等小組升級(jí)為中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央全面深化改革委員會(huì)等。由“領(lǐng)導(dǎo)小組”向“委員會(huì)”的升級(jí)，反映了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的進(jìn)一步加強(qiáng)，黨的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得以強(qiáng)化，相關(guān)職能部門(mén)更好地發(fā)揮作用，逐步形成了與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度相配套的黨對(duì)重大工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制[24]。

（二）功能：從“黨政協(xié)調(diào)”工具到“國(guó)家治理”工具

作為中國(guó)特色的黨政協(xié)調(diào)和部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，議事協(xié)調(diào)小組功能的變化取決于黨和政府不同時(shí)期的歷史環(huán)境。中華人民共和國(guó)成立初期，中共面臨的是如何能夠盡快地完成新民主主義革命進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)?！爸泄仓醒牍ぷ鞑俊薄爸泄仓醒腩I(lǐng)導(dǎo)小組”的成立初衷也是為了保證中共對(duì)社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程全面的管理。

改革開(kāi)放后，議事協(xié)調(diào)小組的功能發(fā)生了較大的變化。隨著“黨政分離”的改革邏輯的逐步演進(jìn)，中共面臨的是如何能夠高效地整合和利用資源進(jìn)行國(guó)家治理。其中，中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組不斷精簡(jiǎn)并最終基本穩(wěn)定下來(lái)，仍然代表政黨對(duì)一些諸如保密、政法、扶貧等重要工作起著宏觀調(diào)控和間接指導(dǎo)的作用。在政府序列則隨著改革開(kāi)放的深化，大量以“協(xié)調(diào)工作”為主要職能的新的領(lǐng)導(dǎo)小組出現(xiàn)，這些議事協(xié)調(diào)小組大部分均是任務(wù)導(dǎo)向，周期性短，任務(wù)結(jié)束則撤銷。這一時(shí)期，議事協(xié)調(diào)小組的功能不僅僅是呈現(xiàn)出“以黨領(lǐng)政”的形態(tài)，更多的是以“參謀議事”“溝通協(xié)調(diào)”“推進(jìn)改革”的形態(tài)在優(yōu)化國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力方面發(fā)揮其作用。

黨的十九大報(bào)告中明確指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略中居于首位?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能是對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范，組織協(xié)調(diào)重要工作、建設(shè)重大項(xiàng)目，在決策過(guò)程和決策效用等方面充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)[25]。隨著全面深化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)面臨著愈來(lái)愈多的改革難題和“硬骨頭”，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”向“委員會(huì)”的制度化轉(zhuǎn)變，逐步推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和科學(xué)性，有助于科學(xué)決策的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這一轉(zhuǎn)型有助于在“國(guó)家治理”層面解決改革過(guò)程中重要的戰(zhàn)略性問(wèn)題、復(fù)雜和重大的綜合性問(wèn)題，并且在改革過(guò)程中能夠保障“國(guó)家治理”的穩(wěn)定性，防范化解改革過(guò)程中面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）結(jié)構(gòu)：從“一元經(jīng)驗(yàn)”組織形態(tài)到“多元規(guī)范”組織形態(tài)

從總體上看，議事協(xié)調(diào)小組的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出從一元化經(jīng)驗(yàn)的組織形態(tài)向多元化規(guī)范的組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，隨著黨政關(guān)系協(xié)調(diào)的需要，議事協(xié)調(diào)小組由臨時(shí)性機(jī)構(gòu)逐步發(fā)展為實(shí)體性機(jī)構(gòu)，而在改革開(kāi)放之后，議事協(xié)調(diào)小組則從單一實(shí)體機(jī)構(gòu)逐漸向多元的、任務(wù)導(dǎo)向性的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變。

中華人民共和國(guó)成立初期，諸如“工作組”和“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”等自成立起就是擁有獨(dú)立人員編制、辦公機(jī)構(gòu)的實(shí)體組織。改革開(kāi)放后，領(lǐng)導(dǎo)小組并沒(méi)有呈現(xiàn)出單一的發(fā)展模式，而是小部分保留其實(shí)體機(jī)構(gòu)的屬性，大部分轉(zhuǎn)變?yōu)榉浅ＴO(shè)機(jī)構(gòu)。隨著機(jī)構(gòu)改革由改革初期“黨政分離”的思路向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下“理順關(guān)系”的邏輯轉(zhuǎn)變，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”也出現(xiàn)了整合、廢除和合并的不同思路。同時(shí)，1993年《關(guān)于國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔1993〕27號(hào)）的出臺(tái)，標(biāo)志著在政治話語(yǔ)體系中對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的功能和性質(zhì)進(jìn)行了重新定位，由“非常設(shè)機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步得到了廣泛關(guān)注和重視。2008年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，在十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》第一次作出了“規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)”的表述。隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕13號(hào)），指出了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展方向。從中央到地方均出臺(tái)了關(guān)于成立領(lǐng)導(dǎo)小組的結(jié)構(gòu)、組成人員、運(yùn)行機(jī)制和辦公室運(yùn)行規(guī)則等，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的規(guī)范運(yùn)行奠定了制度化基礎(chǔ)。

一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)和功能必然帶著它所誕生的那個(gè)時(shí)代的印記[26]。議事協(xié)調(diào)小組在性質(zhì)、功能及組織形態(tài)的演變邏輯中也體現(xiàn)出明顯的時(shí)代特征，同時(shí)，議事協(xié)調(diào)小組在歷史沿革中的階段性特征也將影響著當(dāng)代議事協(xié)調(diào)小組的組織特征和運(yùn)行邏輯。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨構(gòu)建了一個(gè)強(qiáng)有力、官僚化的新型政權(quán)[27]。這個(gè)嚴(yán)密的組織體系具有高度的動(dòng)員和壟斷控制力，來(lái)源于高強(qiáng)度對(duì)社會(huì)資源的提取力和高度內(nèi)部凝聚力[28]。新型政權(quán)構(gòu)建了一個(gè)政治高度嵌入性的行政體制架構(gòu)，并推動(dòng)著中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，在這一過(guò)程中，中國(guó)逐漸向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型。然而，這種“現(xiàn)代國(guó)家”轉(zhuǎn)型的重任勢(shì)必由中國(guó)政治高度嵌入性的行政體制架構(gòu)來(lái)完成。

中國(guó)議事協(xié)調(diào)小組發(fā)展于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，廣泛運(yùn)用于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，變革于改革開(kāi)放進(jìn)程中，成熟運(yùn)用于當(dāng)前的政府治理和政策執(zhí)行中，其性質(zhì)、功能、形態(tài)等發(fā)生了巨大的變化，但是議事協(xié)調(diào)小組所擁有的高度的政治嵌入性卻一直存在。本文所關(guān)注的是作為臨時(shí)性任務(wù)型組織的議事協(xié)調(diào)小組，常常應(yīng)用于突發(fā)事件和專項(xiàng)行動(dòng)中。基于其高度的政治嵌入性下的行政體制在資源整合、組織協(xié)調(diào)和政治動(dòng)員方面具有高度的組織能力，議事協(xié)調(diào)小組對(duì)于推動(dòng)政府政策執(zhí)行和政府治理具有重要意義，成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)程中政策執(zhí)行的實(shí)踐工具。

三、議事協(xié)調(diào)小組的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作邏輯

不同的任務(wù)環(huán)境匹配下產(chǎn)生不同的組織形態(tài)，擁有不同的運(yùn)行軌跡和產(chǎn)生邏輯。在政府治理和公共政策執(zhí)行活動(dòng)中，多元化、復(fù)雜化和高度不確定性的任務(wù)環(huán)境催生政府通過(guò)組織設(shè)計(jì)和組織調(diào)適對(duì)現(xiàn)有環(huán)境進(jìn)行回應(yīng)。議事協(xié)調(diào)小組就是政府部門(mén)對(duì)政府治理活動(dòng)和政策執(zhí)行失靈的任務(wù)環(huán)境進(jìn)行回應(yīng)的一個(gè)典型例證和組織形態(tài)，而政策執(zhí)行失靈就是議事協(xié)調(diào)小組的任務(wù)環(huán)境，議事協(xié)調(diào)小組的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作邏輯主要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行困境的解決。

（一）政策執(zhí)行失靈：議事協(xié)調(diào)小組的任務(wù)環(huán)境

近年來(lái)，中國(guó)政府政策執(zhí)行問(wèn)題引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，包括政策執(zhí)行力不足，出現(xiàn)走樣、偏差等問(wèn)題，從而導(dǎo)致國(guó)家政令無(wú)法得以貫徹[29]。學(xué)者對(duì)政策執(zhí)行失靈進(jìn)行了大量研究，總體上可以從目標(biāo)函數(shù)、激勵(lì)機(jī)制和約束制度三個(gè)思路進(jìn)行分析。由于政府部門(mén)之間、各層級(jí)政府間的目標(biāo)函數(shù)和主體利益的不一致性，導(dǎo)致政府政策在各部門(mén)和層級(jí)政府中出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”和“討價(jià)還價(jià)”等現(xiàn)象[30][31]。同時(shí)，在“行政發(fā)包制”的多任務(wù)組織環(huán)境治理格局下，政府職能部門(mén)并不直接面對(duì)上級(jí)的強(qiáng)激勵(lì)，而是總體上呈現(xiàn)為弱激勵(lì)。對(duì)于大多數(shù)職能部門(mén)而言，上級(jí)政府或部門(mén)發(fā)動(dòng)的公共政策能夠在本部門(mén)有效完成，并不能對(duì)本部門(mén)形成強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制，因此，地方政府部門(mén)執(zhí)行貫徹政策的動(dòng)力不足[32][33]。約束制度較弱也被視為政策執(zhí)行偏差的重要因素。因此，強(qiáng)化政府管制和問(wèn)責(zé)機(jī)制成為提升政府政策執(zhí)行成效的重要手段[34][35]。

因此，如何解決由于政府部門(mén)目標(biāo)函數(shù)不一致、激勵(lì)機(jī)制較弱和約束制度不足等問(wèn)題而帶來(lái)的政府政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象，成為議事協(xié)調(diào)小組重要的制度背景和任務(wù)環(huán)境。議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)其特殊的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)建一套新的管理系統(tǒng)。其中，決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制得以重塑，最終形成目標(biāo)函數(shù)一致、強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制和強(qiáng)約束制度的組織環(huán)境，推動(dòng)政府部門(mén)政策的有效執(zhí)行和貫徹落實(shí)。接下來(lái)，我們需要對(duì)議事協(xié)調(diào)小組的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作邏輯和實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行討論。

（二）“科層化的權(quán)威嵌入”：議事協(xié)調(diào)小組的運(yùn)作邏輯

一般來(lái)說(shuō)，科層組織總體行政目標(biāo)設(shè)定下來(lái)后，便進(jìn)入到為達(dá)到此目標(biāo)所必須完成的各項(xiàng)行政任務(wù)的執(zhí)行程序。而在這一過(guò)程中，組織必須面對(duì)碎片化的部門(mén)利益結(jié)構(gòu)和下級(jí)采取各種手段對(duì)上級(jí)政策的貫徹執(zhí)行進(jìn)行變通和抵觸而帶來(lái)的權(quán)責(zé)分離、事權(quán)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，甚至使得偏離科層組織總體目標(biāo)的行政行為層出不窮。因此，在處理跨部門(mén)協(xié)調(diào)和政策自上而下貫徹推動(dòng)過(guò)程中，一個(gè)有制度化支撐的權(quán)責(zé)界定明晰的治理結(jié)構(gòu)或者行動(dòng)結(jié)構(gòu)十分必要。

議事協(xié)調(diào)小組功能的有效發(fā)揮主要依托于議事協(xié)調(diào)小組的兩個(gè)組成系統(tǒng)：領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)。周望將其稱為是“虛實(shí)結(jié)合”的運(yùn)作結(jié)構(gòu)[36]。“虛”是指議事協(xié)調(diào)小組的“領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)”，主要由牽頭部門(mén)和其他被協(xié)調(diào)部門(mén)組成，一般而言，由地方黨政負(fù)責(zé)人作為該系統(tǒng)的組長(zhǎng)，相關(guān)組成部門(mén)的責(zé)任人作為議事協(xié)調(diào)小組成員。由地方黨政負(fù)責(zé)人作為議事協(xié)調(diào)小組的組長(zhǎng)，是基于其作為強(qiáng)有力的“領(lǐng)導(dǎo)者”，有足夠的權(quán)威和資源整合能力去動(dòng)員利益相關(guān)群體將其注意力集中于某一公共議題，并且很自然地賦予其解決問(wèn)題的合法性[37]，從而確保議事協(xié)調(diào)小組在部門(mén)協(xié)調(diào)、動(dòng)員部署、監(jiān)督激勵(lì)方面的權(quán)威性和有效性。

議事協(xié)調(diào)小組的參與成員一般包括兩個(gè)部分：行政系統(tǒng)（本級(jí)“條”）和下級(jí)黨政系統(tǒng)（下級(jí)“條”“塊”）。這意味著無(wú)論是行政部門(mén)系統(tǒng)還是下級(jí)黨政系統(tǒng)都被納入到以地方黨政負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的新的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)。這個(gè)以黨政負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)、其他相關(guān)職能部門(mén)為小組成員單位的新系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了一個(gè)“行動(dòng)共同體”。在這個(gè)“行動(dòng)共同體”中，部門(mén)零碎化的行政資源得以充分整合，部門(mén)之間的縫隙得以短期被填補(bǔ)，共同圍繞著政府政策的貫徹執(zhí)行而通力合作。

“實(shí)”是指議事協(xié)調(diào)小組辦公室，作為議事協(xié)調(diào)小組的“執(zhí)行系統(tǒng)”主要負(fù)責(zé)議事協(xié)調(diào)小組推動(dòng)下的專項(xiàng)工作部署和安排、指標(biāo)設(shè)計(jì)和任務(wù)分工、信息搜集和反饋以及專項(xiàng)工作的激勵(lì)監(jiān)督等日常工作。簡(jiǎn)單地說(shuō)，議事協(xié)調(diào)小組辦公室就是把議事協(xié)調(diào)小組成員在會(huì)議上確定的共識(shí)性決議得以具體化，并使之貫徹到各個(gè)成員部門(mén)中。

議事協(xié)調(diào)小組的運(yùn)作邏輯概括為“科層化的權(quán)威嵌入”，這種治理結(jié)構(gòu)其本質(zhì)上是一種等級(jí)化的矩陣結(jié)構(gòu)。這種等級(jí)化的矩陣結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，議事協(xié)調(diào)小組由不同職能部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的工作全面負(fù)責(zé)，與各專項(xiàng)工作組之間是嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)與指揮關(guān)系，構(gòu)成了一個(gè)不同于官僚體系的矩陣結(jié)構(gòu)。在這個(gè)矩陣結(jié)構(gòu)中，各專項(xiàng)工作組在治理活動(dòng)開(kāi)展期間可以隨時(shí)抽調(diào)原有行政系統(tǒng)職能部門(mén)的技術(shù)、人才、設(shè)備等；其次，不同于傳統(tǒng)矩陣結(jié)構(gòu)所強(qiáng)調(diào)的項(xiàng)目組間的平等與合作，這種特殊矩陣結(jié)構(gòu)中的議事協(xié)調(diào)小組，存在著級(jí)別的差異。下級(jí)在平時(shí)需要遵從上級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)，在治理運(yùn)動(dòng)中需要接受上級(jí)專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)；最后，這種矩陣結(jié)構(gòu)并不是松散的聯(lián)盟，而是同樣具有官僚系統(tǒng)中如集體會(huì)議制度、目標(biāo)管理責(zé)任制度和激勵(lì)監(jiān)督制度等較為剛性的制度約束。

因此，議事協(xié)調(diào)小組在推動(dòng)政策執(zhí)行的過(guò)程中，一方面，表現(xiàn)為依靠高層權(quán)威（組長(zhǎng)）進(jìn)行等級(jí)化協(xié)調(diào)，另一方面，這種等級(jí)化權(quán)威介入并非脫離科層組織，而是依托于新的管理系統(tǒng)（議事協(xié)調(diào)小組辦公室）進(jìn)行具體執(zhí)行和運(yùn)作。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織系統(tǒng)中，議事協(xié)調(diào)小組的組長(zhǎng)、參與部門(mén)和議事協(xié)調(diào)小組辦公室三者共同構(gòu)成的“領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)”和“執(zhí)行系統(tǒng)”相互影響發(fā)揮著巨大作用。針對(duì)政府政策執(zhí)行中面對(duì)的部門(mén)目標(biāo)函數(shù)不一致、激勵(lì)機(jī)制較弱和約束制度不足的問(wèn)題，議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)其等級(jí)化的矩陣結(jié)構(gòu)，從決策機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面對(duì)政府政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行了重塑。

1.動(dòng)員共識(shí)：議事協(xié)調(diào)小組的決策機(jī)制

泰福特與布拉德肖曾經(jīng)提出決策有兩個(gè)層次。一個(gè)層次是正式?jīng)Q策，如正式?jīng)Q定增加一個(gè)系或者讓某個(gè)項(xiàng)目上馬；另一個(gè)是某個(gè)“思想先驅(qū)”意識(shí)到某個(gè)問(wèn)題后作出的早期決策，在做出該早期決策后，其他人會(huì)為推動(dòng)它成為正式?jīng)Q策而努力[38]。關(guān)于項(xiàng)目的正式?jīng)Q策，其形成通常是由基層部門(mén)之間基于論證基礎(chǔ)上自下而上進(jìn)行決策得出，但是基于部門(mén)間目標(biāo)函數(shù)的不一致帶來(lái)的部門(mén)利益碎片化，使得常規(guī)科層“自下而上”決策效率低下，同時(shí)組織決策在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中難以有效貫徹。議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)重塑“頂層協(xié)議-下層協(xié)調(diào)-中層協(xié)商”的決策程序和平臺(tái)，打破了常規(guī)決策中部門(mén)間討價(jià)還價(jià)的困境，構(gòu)建了動(dòng)員共識(shí)型的決策機(jī)制。

議事協(xié)調(diào)小組的決策機(jī)制是以會(huì)議動(dòng)員為依托，在此基礎(chǔ)上達(dá)成部門(mén)間共識(shí)。具體來(lái)說(shuō)，地方黨政負(fù)責(zé)人以議事協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)的名義，以會(huì)議動(dòng)員的形式，積極動(dòng)員小組各成員單位負(fù)責(zé)人，以“黨政負(fù)責(zé)人”權(quán)威和“組長(zhǎng)”身份的雙重權(quán)威身份，打破了成員單位間碎片化決策，推動(dòng)各成員單位在政府政策決策環(huán)節(jié)的共識(shí)性和一致性。首先，由議事協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)以其雙重權(quán)威身份對(duì)參會(huì)小組各成員單位進(jìn)行會(huì)議動(dòng)員，表現(xiàn)為一種自上而下“定調(diào)子”的政治動(dòng)員。其次，在“定調(diào)子”基礎(chǔ)上，議事協(xié)調(diào)小組各成員單位相關(guān)職能部門(mén)針對(duì)政府政策進(jìn)行底下溝通，對(duì)部門(mén)政策進(jìn)行意見(jiàn)征求、反饋與協(xié)調(diào)。最終，在議事協(xié)調(diào)小組會(huì)議上，由小組各成員單位負(fù)責(zé)人在動(dòng)員會(huì)議上達(dá)成共識(shí)。在這套新的決策系統(tǒng)下，議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)等級(jí)化的權(quán)威介入，依托于會(huì)議動(dòng)員的形式，形成部門(mén)間的動(dòng)員共識(shí)型決策，將牽頭部門(mén)的“部門(mén)工作”轉(zhuǎn)化為地方各部門(mén)的“政治任務(wù)”，增強(qiáng)了部門(mén)對(duì)政府政策執(zhí)行的重視程度和決策一致性。

2.責(zé)任捆綁：議事協(xié)調(diào)小組的激勵(lì)機(jī)制

美國(guó)學(xué)者Edin Maria系統(tǒng)考察了中國(guó)干部責(zé)任體系對(duì)政府行為的政治激勵(lì)功能，他認(rèn)為地方黨委通過(guò)崗位目標(biāo)責(zé)任制成功地構(gòu)建起了上級(jí)政府對(duì)于下級(jí)官僚的政治控制功能，并根據(jù)后者對(duì)于自己下達(dá)的任務(wù)的績(jī)效完成度和忠誠(chéng)感決定對(duì)于他們的任用[39]。議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)將重大活動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)工作中所涉及的所有對(duì)象臨時(shí)性納入其責(zé)任管理的范疇之中，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)在較大范圍內(nèi)構(gòu)建責(zé)任體以及建立“責(zé)任-利益”連帶關(guān)系[40]。在這一過(guò)程中，“條”范圍的行政任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K”范圍的政治任務(wù)，責(zé)任主體也由職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政負(fù)責(zé)人，以增強(qiáng)議事協(xié)調(diào)小組專項(xiàng)工作的動(dòng)員能力和重視程度。不同于常規(guī)的目標(biāo)管理責(zé)任制，在議事協(xié)調(diào)小組的責(zé)任捆綁機(jī)制下，責(zé)任問(wèn)責(zé)的范圍由原來(lái)對(duì)職能部門(mén)的考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)的考核。在這一過(guò)程中，上下級(jí)關(guān)系由業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槊铌P(guān)系。議事協(xié)調(diào)小組依托于專項(xiàng)工作責(zé)任制，將“條”各大部門(mén)和“塊”各黨政部門(mén)之間形成一種“責(zé)任紐帶”關(guān)系，從而被吸納入一個(gè)新的“責(zé)任-利益”共同體之中。換句話說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)小組工作責(zé)任制就是利用等級(jí)權(quán)威以及黨政集體領(lǐng)導(dǎo)制度從而在行政軌道外創(chuàng)造出另外一個(gè)軌道，以便迅速有效地執(zhí)行和聯(lián)結(jié)。當(dāng)上下級(jí)部門(mén)間關(guān)系在行政鏈條方面出現(xiàn)了制度性斷裂致使上級(jí)政策執(zhí)行存在激勵(lì)不足時(shí)，黨政系統(tǒng)的鏈條卻在兩級(jí)間保持了相對(duì)連貫性。因此，這種由議事協(xié)調(diào)小組構(gòu)建的“責(zé)任紐帶”實(shí)質(zhì)上是將地方政治精英的權(quán)威制度性嵌入專項(xiàng)治理中，通過(guò)自上而下的權(quán)威介入，將牽頭部門(mén)與其他部門(mén)在政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)關(guān)系由原有的行政鏈條的“職務(wù)權(quán)威”弱激勵(lì)轉(zhuǎn)化為黨政鏈條的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”強(qiáng)激勵(lì)。最終，通過(guò)對(duì)激勵(lì)機(jī)制的重塑、議事協(xié)調(diào)小組的運(yùn)作有助于推動(dòng)下級(jí)政府和部門(mén)有效地進(jìn)行政策的貫徹落實(shí)和執(zhí)行。

3.督查督辦：議事協(xié)調(diào)小組的問(wèn)責(zé)機(jī)制

在議事協(xié)調(diào)小組中，自上而下的問(wèn)責(zé)機(jī)制主要體現(xiàn)為兩種方式：一種是通過(guò)制度化的督查機(jī)制對(duì)下級(jí)政府施加壓力。這種督查機(jī)制往往是通過(guò)小組的形式，采取定期的督查方式，從而達(dá)到控制下級(jí)部門(mén)的行為。在條塊格局下，這種定期的小組督查機(jī)制表現(xiàn)為一種分層管理，上級(jí)的政治壓力和激勵(lì)機(jī)制在其中進(jìn)行制度化的自上而下的傳遞；另一種是通過(guò)黨政負(fù)責(zé)人個(gè)體政治問(wèn)責(zé)的壓力傳導(dǎo)，從而對(duì)下級(jí)政府或部門(mén)形成動(dòng)員和督促。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)批示、視察等形式將這種壓力明確地轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府或部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)。由于在議事協(xié)調(diào)小組中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往被納入組長(zhǎng)的位置，而下級(jí)政府或部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)作為小組的主要成員也被納入其中，這種治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是將干部管理體制吸納進(jìn)入正常的行政管理事務(wù)之中，并以批示、視察等形式的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體政治的壓力傳導(dǎo)組織化和制度化，使得下級(jí)政府或部門(mén)受到的上級(jí)的壓力信號(hào)一方面來(lái)自于官僚體制下部門(mén)的行政考核壓力，另一方面來(lái)自于惟上負(fù)責(zé)制的干部管理系統(tǒng)而帶來(lái)的地方部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的晉升壓力。

因此，不同于原有科層組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制，議事協(xié)調(diào)小組的問(wèn)責(zé)渠道可以分為兩個(gè)途徑：一種是非結(jié)構(gòu)化傳遞渠道，主要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示和領(lǐng)導(dǎo)視察等兩種方式配合以制度化的壓力傳遞形式進(jìn)行傳遞；另一種是結(jié)構(gòu)化傳遞，主要是指根據(jù)議事協(xié)調(diào)小組工作責(zé)任制對(duì)責(zé)任進(jìn)行重新發(fā)包后，在新的壓力傳遞渠道中，由上級(jí)政府部門(mén)一把手直接向下級(jí)政府部門(mén)一把手進(jìn)行壓力的傳遞。而議事協(xié)調(diào)小組的功能就是通過(guò)地方黨政負(fù)責(zé)人的政治問(wèn)責(zé)吸納入組織內(nèi)，通過(guò)將本屬于牽頭部門(mén)“條”的常規(guī)任務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府負(fù)責(zé)人的政治任務(wù)，繼而轉(zhuǎn)化為地方政府“塊”的中心工作，使得原有行政系統(tǒng)內(nèi)的制度性壁壘以及利益部門(mén)化和權(quán)力碎片化現(xiàn)象得以通過(guò)政治機(jī)制的介入而解決。在這一過(guò)程中，地方黨政負(fù)責(zé)人的“權(quán)力在場(chǎng)”得以彰顯，并且通過(guò)逐級(jí)傳播，將個(gè)體政治問(wèn)責(zé)壓力嵌入到下級(jí)政府或部門(mén)的專項(xiàng)工作的具體執(zhí)行中，形成一種自上而下的強(qiáng)問(wèn)責(zé)，從而推動(dòng)地方政策執(zhí)行的有效落實(shí)。

四、議事協(xié)調(diào)小組的治理績(jī)效與運(yùn)行邊界

隨著議事協(xié)調(diào)小組的功能由黨政協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)展為國(guó)家治理的重要工具，議事協(xié)調(diào)小組的治理績(jī)效愈來(lái)愈得到廣泛關(guān)注，基于其嵌入性權(quán)威的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作邏輯，議事協(xié)調(diào)小組在推動(dòng)國(guó)家治理過(guò)程中資源整合方面、組織動(dòng)員方面、政策貫徹方面和改革創(chuàng)新領(lǐng)域都作出了巨大貢獻(xiàn)和產(chǎn)生了積極影響，但是，議事協(xié)調(diào)小組作為一種技術(shù)化治理機(jī)制，其權(quán)威的嵌入性設(shè)計(jì)不利于行政體系對(duì)于地方治理問(wèn)題的規(guī)范化和制度化治理，有可能帶來(lái)一系列的非預(yù)計(jì)性后果，因此，我們需要分析議事協(xié)調(diào)小組的治理績(jī)效和運(yùn)行便捷。

（一）議事協(xié)調(diào)小組的治理績(jī)效

首先，議事協(xié)調(diào)小組能夠增強(qiáng)政府在政策執(zhí)行的動(dòng)員能力和資源整合能力。作為高效的資源整合和動(dòng)員機(jī)制，也是“具有中國(guó)特色黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制”[41]，一方面，議事協(xié)調(diào)小組具有高效率的組織結(jié)構(gòu)和管理方式——矩陣式組織，這樣的結(jié)構(gòu)反應(yīng)迅速，責(zé)任明確，管理成本低，能夠有效地整合復(fù)雜和相互依賴的多部門(mén)工作[42]，同時(shí)，加強(qiáng)了信息橫向流動(dòng)，促進(jìn)了部門(mén)之間的溝通和互信，減少了信息不對(duì)稱帶來(lái)的政策執(zhí)行困難；另一方面，議事協(xié)調(diào)小組將具有實(shí)權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)人納入其中，通過(guò)其職務(wù)權(quán)威以及“附加權(quán)力”對(duì)小組內(nèi)成員予以統(tǒng)馭，從而能夠充分運(yùn)用政治資源協(xié)調(diào)各成員單位的行動(dòng)，保證協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)作。將中共集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制內(nèi)嵌于政府政策制定過(guò)程的機(jī)制，使得政府的政策制定和決策過(guò)程實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的民主集中制決策，在這種“責(zé)任捆綁”機(jī)制的作用下，通過(guò)富有彈性的決策機(jī)制，能夠保證在融合相關(guān)各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上適時(shí)拍板定案、形成決策，在一定程度上保證政府政策決策的長(zhǎng)效性和整體性。

其次，議事協(xié)調(diào)小組的“權(quán)威嵌入性”結(jié)構(gòu)及其配套機(jī)制能夠增強(qiáng)部門(mén)政策執(zhí)行的有效貫徹落實(shí)。在政策執(zhí)行過(guò)程中，議事協(xié)調(diào)小組建立了自上而下的督查督導(dǎo)機(jī)制，專人專項(xiàng)的督導(dǎo)督查有利于及時(shí)有效地督促各成員部門(mén)形成責(zé)任意識(shí)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，通過(guò)重塑官員激勵(lì)和問(wèn)責(zé)體系，消解了政府政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)中的失靈現(xiàn)象。在這一過(guò)程中，上級(jí)的權(quán)力話語(yǔ)隨著信息自上而下的逐級(jí)傳遞得到了確認(rèn)和彰顯。

最后，議事協(xié)調(diào)小組這種具有特殊任務(wù)的組織形式將會(huì)為改革和創(chuàng)新創(chuàng)造出理想環(huán)境。制度性壁壘是制約組織改革創(chuàng)新發(fā)展的重要制約因素之一，其中，中國(guó)的“條塊分割”體制是典型的制度性壁壘。“條塊分割”體制構(gòu)筑了地方政府職能部門(mén)間的“碎片化”的分割關(guān)系，從而使得部門(mén)間在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中常常表現(xiàn)為“討價(jià)還價(jià)”的狀態(tài)，導(dǎo)致地方政府推動(dòng)地方治理和地方改革創(chuàng)新時(shí)經(jīng)常陷入部門(mén)之間各自為政、相互掣肘的困境，同時(shí)，部門(mén)之間的職能呈現(xiàn)出重疊交叉、模糊不清，帶來(lái)大量監(jiān)管領(lǐng)域的真空和部門(mén)問(wèn)責(zé)困境，削弱了地方改革的有效性和創(chuàng)新性，由于常規(guī)科層組織運(yùn)行機(jī)制并未觸及“條塊分割”體制下不同治理結(jié)構(gòu)位置的部門(mén)。因此，無(wú)法消解由于“條塊關(guān)系”及其影響下的權(quán)力結(jié)構(gòu)和地方政府的資源供給和政治支持偏好，單純的沒(méi)有觸及權(quán)力結(jié)構(gòu)的科層組織調(diào)適是無(wú)效的。議事協(xié)調(diào)小組依托于項(xiàng)目或者具體任務(wù)，通過(guò)創(chuàng)建、重構(gòu)組織結(jié)構(gòu)和組織運(yùn)行流程的方式，從而有效的實(shí)現(xiàn)組織創(chuàng)新，例如對(duì)同類型業(yè)務(wù)本身進(jìn)行整合、對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和組織運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重新塑造。通過(guò)科層化的權(quán)威嵌入，對(duì)條塊分割體制下問(wèn)責(zé)和激勵(lì)制度失靈的現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)適，以項(xiàng)目的形式將項(xiàng)目和責(zé)任進(jìn)行重新發(fā)包，重構(gòu)了對(duì)職能部門(mén)的強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而解決現(xiàn)有常規(guī)科層組織無(wú)法消解的制度性壁壘問(wèn)題，在強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力、整合能力和激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)上，為地方改革和創(chuàng)新創(chuàng)造出理想環(huán)境。

（二）議事協(xié)調(diào)小組運(yùn)作的非預(yù)計(jì)性后果

議事協(xié)調(diào)小組構(gòu)建了一個(gè)權(quán)威嵌入的矩陣結(jié)構(gòu)，在這套新的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)下，政府部門(mén)政策得以在各部門(mén)和各層級(jí)政府間有效貫徹執(zhí)行，但與此同時(shí)，這種復(fù)合的管理系統(tǒng)常常會(huì)出現(xiàn)新的協(xié)調(diào)問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：作為中國(guó)特色政策執(zhí)行實(shí)踐工具，議事協(xié)調(diào)小組在地方治理中存在泛化設(shè)置，從而帶來(lái)新的“權(quán)力碎片化”格局；議事協(xié)調(diào)小組的復(fù)合性系統(tǒng)和嵌入性角色帶來(lái)新的“不確定性”；議事協(xié)調(diào)小組的常態(tài)化使用不利于地方治理的制度化和規(guī)范化發(fā)展。

首先，議事協(xié)調(diào)小組的泛化設(shè)置和使用使得地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生新的“碎片化”管理問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，議事協(xié)調(diào)小組非但沒(méi)有成為消解部門(mén)利益碎片化的協(xié)調(diào)工具，反而被其所消解和影響，表現(xiàn)為議事協(xié)調(diào)小組的“碎片化”格局。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，議事協(xié)調(diào)小組數(shù)量眾多，幾乎每個(gè)地方部門(mén)作為牽頭部門(mén)都成立了相當(dāng)數(shù)量的議事協(xié)調(diào)小組。其二，這些數(shù)目眾多的議事協(xié)調(diào)小組之間的成員重復(fù)率較高，部分機(jī)構(gòu)工作內(nèi)容相近、成員構(gòu)成相似，使得部門(mén)間綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在總體設(shè)置上顯得零散雜亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。因此，議事協(xié)調(diào)小組成立“錦標(biāo)賽”使得原本為了促進(jìn)部門(mén)間溝通和協(xié)調(diào)，避免利益部門(mén)化功能的議事協(xié)調(diào)小組反而促成了新的“碎片化”格局，各部門(mén)牽頭成立的小組各自為政，導(dǎo)致了部門(mén)間的爭(zhēng)奪作為議事協(xié)調(diào)小組牽頭部門(mén)“政策空間”利益的競(jìng)賽。

其次，議事協(xié)調(diào)小組的“權(quán)威嵌入性”結(jié)構(gòu)給地方黨政負(fù)責(zé)人帶來(lái)繁多工作壓力和責(zé)任的同時(shí)，也容易陷入惟領(lǐng)導(dǎo)意志辦事的治理困局。議事協(xié)調(diào)小組的成立，雖然增強(qiáng)了地方黨政一把手對(duì)于地方治理的統(tǒng)籌能力、資源整合能力和部門(mén)動(dòng)員能力，但是，由于這種“權(quán)威嵌入性”的組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的角色沖突，不僅會(huì)給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)繁多的工作壓力和責(zé)任，致使監(jiān)管職責(zé)混亂不清，給事后追責(zé)帶來(lái)不必要的麻煩，也助長(zhǎng)了地方各部門(mén)“遇事立小組”的思維習(xí)慣，這是一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法；同時(shí)，由于這種身份的“嵌入性”而導(dǎo)致地方黨政一把手常常由于其“政治權(quán)威”越俎代庖、大包大攬地干涉和影響地方各部門(mén)的治理事務(wù)，棄制度和規(guī)則于不顧，隨意動(dòng)用和動(dòng)員地方部門(mén)和資源，易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)形成“惟政績(jī)至上”的惡習(xí)。而且，這種將“議事協(xié)調(diào)小組責(zé)任制”引入到部門(mén)工作中的做法，也常常導(dǎo)致地方政治精英的個(gè)人政治壓力傳遞的效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度性的壓力傳遞對(duì)于地方部門(mén)的激勵(lì)作用，地方部門(mén)惟領(lǐng)導(dǎo)意志而非制度辦事。

最后，議事協(xié)調(diào)小組作為一種技術(shù)化治理機(jī)制，其濫用不利于行政體系對(duì)于地方治理問(wèn)題的規(guī)范化和制度化治理。議事協(xié)調(diào)小組是依托于“項(xiàng)目”開(kāi)展的專項(xiàng)的、單一目標(biāo)的政策執(zhí)行工具和治理機(jī)制，其在通過(guò)特殊權(quán)威嵌入性結(jié)構(gòu)解決政策執(zhí)行困境和協(xié)調(diào)問(wèn)題時(shí)，并沒(méi)有觸及具體的所要解決的社會(huì)問(wèn)題的本質(zhì)，而是一種技術(shù)化治理手段。由于各級(jí)行政體系的規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)的繁雜性以及議事協(xié)調(diào)小組的廣泛設(shè)立，極易將行政權(quán)力過(guò)度地覆蓋到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一方面，消解了議事協(xié)調(diào)小組在推動(dòng)政策執(zhí)行和地方治理方面的靈活性、有效性和創(chuàng)新性；另一方面，議事協(xié)調(diào)小組的濫用，使得在解決政府部門(mén)協(xié)調(diào)和地方治理過(guò)程中，形成對(duì)權(quán)威協(xié)調(diào)的依賴，忽視了通過(guò)其他組織或群體的解決方式，壓縮了社會(huì)空間得以健康發(fā)育的余地，喪失了對(duì)社會(huì)自主表達(dá)利益能力的敏感。治理的不斷技術(shù)化，并不一定能夠強(qiáng)化行政體系對(duì)于具體社會(huì)問(wèn)題的感受力和應(yīng)變力，反而會(huì)使后者變得越加遲鈍[43]。因此，如何適度地應(yīng)用議事協(xié)調(diào)小組等實(shí)踐工具和治理機(jī)制，也是我們?cè)谕七M(jìn)地方治理轉(zhuǎn)型中所必須注意和思考的。

五、結(jié)論與討論

中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)家改革與治理轉(zhuǎn)型的深水區(qū)，黨的十八屆三中全會(huì)提出將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。在國(guó)家轉(zhuǎn)型期不斷衍生出各種高度復(fù)雜、異常性和相互依賴的社會(huì)問(wèn)題，使得各級(jí)政府在政策執(zhí)行過(guò)程中遇到大量的技術(shù)性困難。這些技術(shù)性困難是在常規(guī)治理制度和規(guī)則框架內(nèi)難以克服的。議事協(xié)調(diào)小組通過(guò)其特有的權(quán)力嵌入性組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作邏輯，通過(guò)會(huì)議動(dòng)員、責(zé)任重塑和督查督導(dǎo)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而構(gòu)建了“共識(shí)型決策-專項(xiàng)責(zé)任制-強(qiáng)大執(zhí)行力”的行動(dòng)共同體，這個(gè)行動(dòng)共同體本質(zhì)上是構(gòu)建了一個(gè)新的“目標(biāo)-激勵(lì)-約束”治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)議事協(xié)調(diào)小組的“共識(shí)型決策”統(tǒng)一部門(mén)間的碎片化目標(biāo)，通過(guò)“專項(xiàng)責(zé)任制”將“條”主責(zé)工作上升為“塊”主責(zé)工作，對(duì)部門(mén)政策執(zhí)行形成強(qiáng)激勵(lì)，通過(guò)“督查督導(dǎo)”制度對(duì)政府各部門(mén)的政策執(zhí)行形成強(qiáng)有力的約束機(jī)制，最終這個(gè)新的“領(lǐng)導(dǎo)-執(zhí)行”系統(tǒng)的運(yùn)作能夠有效解決政府或部門(mén)政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的“利益碎片化”“制度性壁壘”和“選擇性執(zhí)行”等問(wèn)題?！白h事協(xié)調(diào)小組”作為中國(guó)特色政策執(zhí)行的實(shí)踐工具，以其“精巧的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)”“高效的資源整合能力”和“廣泛的共識(shí)決策框架”靈活機(jī)動(dòng)地消解了日常治理結(jié)構(gòu)的負(fù)荷和動(dòng)員能力的匱乏，成為了深植于中國(guó)特色政策執(zhí)行和政府治理中的一個(gè)特殊機(jī)制。但是，我們同樣需要注意到議事協(xié)調(diào)小組這個(gè)新系統(tǒng)運(yùn)作下帶來(lái)的一系列問(wèn)題：議事協(xié)調(diào)小組的泛濫帶來(lái)了新的碎片化協(xié)調(diào)問(wèn)題，議事協(xié)調(diào)小組的權(quán)威嵌入結(jié)構(gòu)為地方黨政負(fù)責(zé)人肆意干涉常規(guī)科層運(yùn)作帶來(lái)新的不確定性問(wèn)題，以及議事協(xié)調(diào)小組的常規(guī)化運(yùn)作給部門(mén)協(xié)調(diào)和治理帶來(lái)非可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。文章主要關(guān)注作為臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)制的議事協(xié)調(diào)小組，那么在不同層級(jí)政府間議事協(xié)調(diào)小組的治理績(jī)效是否存在差序格局等問(wèn)題，需留待進(jìn)一步地研究和探索。

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作者單位：原超，山西大學(xué)社會(huì)哲學(xué)與城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心；山西太原030006；Email：yuannandi@163.com。