邵 娜

(揚州大學 政府治理與公共政策研究中心，江蘇 揚州 225127)

麥克盧漢認為“媒介即人的外化和延伸”，即技術從人的感官、肢體等不同方面拓展了人的能力，從而提高人的認知水平和行動能力，并有可能從根本上改變人的思維方式與行動方式。大數(shù)據之于政府治理能力的建構也遵循同樣的邏輯。大數(shù)據嵌入政府治理要求重新建構政府的治理能力，并為政府治理能力的建構提供支持性條件。黨的十九大報告明確提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而隨著大數(shù)據技術的發(fā)展及其理念的普及，大數(shù)據嵌入政府治理成為推動政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。本文擬從治理資源、治理工具、治理理念三個層面，對“大數(shù)據”嵌入與地方政府治理能力重塑進行分析，回應理論研究與政府治理實踐中的具體問題，嘗試為大數(shù)據驅動的政府治理能力現(xiàn)代化提供基本的理論框架。

一、地方政府全景治理能力的提出

大數(shù)據時代的基本特征表現(xiàn)為信息共享與信息價值挖掘能力的極大提升，而信息共享意味著社會信息結構的根本性變革。信息技術、大數(shù)據的發(fā)展不僅改變信息的數(shù)量，同時也改變社會中原本所存在的信息不對稱狀態(tài)，每個人都成為信息生產與傳播中的節(jié)點，網絡化的信息結構與交往結構正在形成。“在信息豐富的政體中，‘控制’的概念發(fā)生改變。很多人被知識武裝起來……意識到去‘制定政策’的權力與義務。”[1]信息共享實現(xiàn)對個人與社會的賦權，導致多元化社會治理力量的出現(xiàn)與權力的擴散，從總體上提高社會的自組織性與行動能力，進而要求實現(xiàn)社會治理的開放性，重塑政府與社會的互動關系，進而為合作治理的實現(xiàn)奠定基礎。同時，大數(shù)據時代以強大的信息價值挖掘能力為標志?！褒嫶蟮臄?shù)據正在改變著人類發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的基本方式，采用最簡單的統(tǒng)計分析算法，將大量數(shù)據不經過模型和假設直接交給高性能計算機處理，就可以發(fā)現(xiàn)某些傳統(tǒng)科學方法難以得到的規(guī)律和結論?！盵2]信息是開展治理行動的前提和依據，社會治理的制度安排與行動開展都受到信息收集和信息分析能力的限制，大數(shù)據技術的發(fā)展則在一定程度上降低了信息收集、信息分析的成本，實現(xiàn)對“全樣本”數(shù)據的處理與分析，并能夠通過與人工智能技術的結合，進一步厘清社會事實及其內部聯(lián)系，從而提供全新的認知理念和行動方案，重塑政府治理的理念與行動方式。

(一)大數(shù)據視野下地方政府治理能力面臨的困境

長期以來，政府在社會治理的過程中追求兩個基本目標：一是社會控制與社會秩序[3]，即不斷去獲取關于社會現(xiàn)實的相關信息，并以減少不確定性、實現(xiàn)對社會的控制為目標，對信息進行結構化和對象化處理，形成政府對社會現(xiàn)實的總體認知，在此基礎上通過社會控制等方式獲得社會秩序；二是社會治理效率，即用具有同一性的秩序、規(guī)則和行動去解決社會治理中具有一定普遍性的社會問題，滿足社會及其公眾發(fā)展的基本需求。在這個過程中，通過意見過濾、需求過濾等方式排斥差異化和多樣化治理訴求與問題，進而滿足基本、普遍性的治理訴求，實現(xiàn)治理效率的最大化。20世紀后期以來，隨著社會復雜性和不確定性日益增長，控制導向的治理方式不斷遭遇挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為社會危機事件的頻繁發(fā)生與經常性的“控制失靈”，同時，多樣化與差異化的治理訴求不斷涌現(xiàn)，對政府治理的精準化與有效性提出更高的要求?？刂茖虻闹卫矸绞綄е抡畬ι鐣l(fā)展自主性空間的擠壓，無法適應多元治理行動者的出現(xiàn)與權力分散化的治理轉型，使得政府的治理能力面臨新的挑戰(zhàn)。“在今天，政府強勢集權下的秩序大都失去了發(fā)生的前提和存在的基礎，因而，政府能力的概念也有了新的內涵。其中，最為主要的就是，政府能否為社會的發(fā)展指明方向，能否為社會生活提供基本的原則，能否為多元化的社會確立起一個制度框架?！盵4]246也就是說，在當前社會治理情境中，重塑政府治理能力的目標在于提升政府為多元治理行動者的合作提供規(guī)則與制度基礎的能力。

在由中央政府—地方政府構成的治理體系中，地方政府是政策執(zhí)行的主體，但是，由于地方政府的自主性與自利性并存，以及屬地管理原則的限制，導致地方政府可能缺乏全局觀念，在社會治理中常常出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的博弈現(xiàn)象。地方政府與中央政府之間的權力博弈與利益博弈大大削弱了政策執(zhí)行效果，導致政府治理的碎片化。同時，地方政府作為地方治理的基本主體，是地方治理中政策供給的主體，也是直接與社會組織、公眾等多元治理行動者開展合作行動的主體?！芭c傳統(tǒng)公共行政單一、集中的管理模式相比，地方治理模式從一開始就注定與分權化、地方民主治理、多中心治理、NGO等話語直接聯(lián)系在一起，它依靠的是在解決問題過程中地方政府、公民及其組織、第三部門、企業(yè)組織治理網絡的構建，以及這些組織廣泛的、戰(zhàn)略性合作與參與?！盵5]但是，從地方治理的現(xiàn)實來看，由于地方政府缺少全局觀念與整合地方治理中多元治理行動者的能力，導致地方治理中合作網絡的“脆弱性”；同時，地方政府仍然存在著治理工具、方法和手段難以適應治理網絡化這一治理趨勢的問題。地方政府迫切需要明確自身在地方治理中的角色與功能，并在治理行動者多元化的基礎上進行治理工具、治理方式的創(chuàng)新，建構地方政府的全局觀念與引導多元治理行動者開展合作行動的治理能力。

從大數(shù)據嵌入地方治理的現(xiàn)狀來看，由于大數(shù)據嵌入不足、嵌入錯位以及技術邏輯與制度邏輯、治理邏輯之間的差異，導致大數(shù)據嵌入并沒有從根本上解決地方治理中存在的問題，反而加劇地方治理的碎片化問題。

首先，大數(shù)據嵌入地方治理缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，可能導致地方政府內部的碎片化加劇。在中央政府的推動下，地方政府充分認識到大數(shù)據發(fā)展與應用的重要價值，并積極進行大數(shù)據建設，推進大數(shù)據在地方治理中的嵌入。大數(shù)據建設是一項系統(tǒng)工程，涉及不同層級的政府以及多個政府部門，需要實現(xiàn)各部門之間的聯(lián)合行動。但是，囿于原有治理理念與制度結構，地方政府運用大數(shù)據的實踐反而在一定程度上導致大數(shù)據碎片化地分散在各級政府和各部門，有可能形成新的數(shù)據壟斷和數(shù)據壁壘，進一步造成府際合作與部門聯(lián)合行動的障礙，“每個職能部門都開發(fā)一套本業(yè)務系統(tǒng)的數(shù)據平臺，可能讓不同部門之間難以共享共用數(shù)據，對于大數(shù)據治理而言無法實現(xiàn)有效的統(tǒng)籌協(xié)調”[6]，反而有可能造成地方政府治理能力的削弱。

其次，大數(shù)據的社會賦權性與地方政府改革的滯后，可能導致治理主體合作關系的碎片化加劇。大數(shù)據發(fā)展的理想狀態(tài)在于實現(xiàn)社會中不同主體之間的數(shù)據共享，從而最大程度地挖掘大數(shù)據的價值，這種開放共享的理念與趨勢要求打破數(shù)據壟斷，建構網絡化的社會信息結構。從政府與社會的關系來看，大數(shù)據的發(fā)展和應用首先是從社會領域中興起的，企業(yè)等社會主體則在大數(shù)據的賦權下獲得新的發(fā)展動力，在知識生產的基礎上形成自己對社會發(fā)展需求與態(tài)勢的判斷，社會自身發(fā)展的目的性和自覺性不斷增強，進而對地方政府引領社會發(fā)展的能力提出更高的要求。但是，政府治理領域對大數(shù)據的應用則相對滯后，并且涉及更為龐大和復雜的數(shù)據，面臨著數(shù)據安全等更為廣泛的技術問題和倫理問題。由于“新的治理主體、治理機制、手段、技術等因素很難納入以法律制度主義或政治系統(tǒng)論為基礎的傳統(tǒng)政府分析框架中”[7]，地方政府在適應大數(shù)據引發(fā)的變革方面的難度相對較大，這就有可能在大數(shù)據賦權的浪潮下表現(xiàn)出地方政府的社會控制力下降，同時又無法將新興的治理主體及其資源納入現(xiàn)有的社會治理體系與行動之中的問題，進而造成治理主體間合作關系的碎片化加劇。

(二)地方政府治理能力建構的基本思路及現(xiàn)有研究存在的問題

從政府治理能力建構的基本思路來看，“大數(shù)據”為政府治理能力的重塑提供新的治理資源、治理工具與治理理念。信息是政府進行社會治理的依據，社會治理的過程是通過信息收集、分析，進而形成政府對作為治理對象的社會的認知，并在此基礎上擬定社會治理方案，開展社會治理行動的過程。從信息在政府治理中的作用來看，政府治理是“以公共權力為中介，對社會事實加以測算和再組織，使社會事實更為清晰和簡單，從而有利于國家自上而下地干預和控制”[8]。大數(shù)據之于政府治理能力首先是一種新的治理資源，即關于治理對象與政府自身的海量數(shù)據。同時，大數(shù)據也是一種信息分析與信息價值挖掘的能力，可以直接提升政府對社會的認知水平。而認知決定行動，隨著認知水平的提升，社會事實將會被進一步厘清，催生新的治理規(guī)律與問題解決方式，從而有可能在社會治理中實現(xiàn)治理方式與治理工具的創(chuàng)新?！罢芰Σ⒉辉谟谡臋嗔?，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以運用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此”[9]，政府治理能力本身就包括對新的治理工具和治理技術的運用，大數(shù)據嵌入政府治理也是以大數(shù)據為基礎的技術手段、決策模式、公共服務供給模式等新的工具在政府治理中的嵌入，而新的治理資源與治理工具的嵌入又將從總體上重塑政府的治理理念，要求政府從根本上理順制度邏輯與技術邏輯，用新的技術工具打破治理創(chuàng)新中的制度障礙與觀念阻滯，實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

“資源—工具—理念”的框架揭示大數(shù)據視野下地方政府治理能力重塑的實現(xiàn)邏輯，也說明大數(shù)據嵌入與地方政府治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，是需要在明確地方政府的角色與功能的基礎上，實現(xiàn)技術、行動與制度三個層面的協(xié)同變革?，F(xiàn)有關于大數(shù)據與地方政府治理能力的研究集中探討了大數(shù)據背景下提升地方政府治理能力的必要性與可能性、大數(shù)據視野下地方政府治理能力的關鍵構成要素、大數(shù)據驅動的政府決策模式、管理機制等治理方式與治理工具方面的變革等問題。但是，現(xiàn)有研究缺乏整體性與系統(tǒng)性，無法回應“大數(shù)據時代應當建構一種怎樣的地方政府治理能力”這一基本問題，存在的具體問題包括：第一，沒有從總體上厘清大數(shù)據與地方政府治理能力的關聯(lián)性，專注于地方政府治理能力的具體構成與提升，忽略地方政府治理能力的整體性特征，缺乏對大數(shù)據視野下地方政府治理能力重塑的總體規(guī)劃；第二，實現(xiàn)多元主體合作治理已經成為理論與實踐的發(fā)展趨勢與要求，現(xiàn)有研究認為大數(shù)據在地方治理中的嵌入對合作治理的實現(xiàn)提出了更高的要求，也提供新的支持性條件。但是，現(xiàn)有研究沒有準確定位地方政府在多元治理行動者中的角色與功能；第三，大數(shù)據嵌入與地方政府治理能力的重塑從根本上來說是通過制度變革、技術嵌入，以及實現(xiàn)技術賦能向政府治理能力的轉化過程來實現(xiàn)的，因此，大數(shù)據嵌入所要求實現(xiàn)的是包括治理理念、制度結構、治理工具等內容的全面變革，而現(xiàn)有研究主要集中于基礎理論與具體對策兩個層面，缺乏對技術嵌入與能力建構的過程與一般路徑的研究，導致現(xiàn)有研究缺乏理論解釋力，無法指導大數(shù)據時代地方政府治理能力建構的實踐。

地方政府全景治理能力是對大數(shù)據背景下地方政府治理能力的總體描述與界定，實現(xiàn)大數(shù)據的技術特性、社會特性與地方政府治理能力的準確關聯(lián)，從地方政府的角色與功能、治理過程、治理工具的創(chuàng)新等方面闡釋大數(shù)據背景下地方政府治理能力的構成與建構路徑，回應實踐發(fā)展與現(xiàn)有研究中存在的問題與不足。

二、地方政府全景治理能力的構成

大數(shù)據嵌入地方治理要求實現(xiàn)地方政府治理能力的重塑，建構地方政府全景治理能力，回應地方治理中存在的碎片化等問題，推動大數(shù)據時代的政府治理創(chuàng)新。由全景繪制能力、全景分析能力和全景決策能力構成的地方政府全景治理能力在大數(shù)據嵌入的基礎上，獲取與重組治理資源，實現(xiàn)對治理過程的重新梳理與地方政府作為元治理者的功能的發(fā)揮。

(一)“全景”的治理意涵

“全景”的治理意涵最初來自福柯對邊沁“環(huán)形監(jiān)獄”的進一步闡釋，即“全景敞視主義”的權力規(guī)訓模式。?？逻\用“全景”這一概念解釋權力的作用方式，以及控制的無處不在及其隱蔽性的實現(xiàn)過程。從信息結構的角度來看，“全景敞視主義”是建立在信息不對稱的基礎上的，被控制者被鑲嵌在固定的空間之中，彼此之間缺乏信息溝通，是原子化的存在狀態(tài)，而作為權力主體的政府及其制定的規(guī)則是確定存在。政府(權力主體)通過系統(tǒng)的、全面的信息收集與結構化活動獲得被治理者的相關信息，同時其自身則具有封閉性、不透明性，從而形成被治理者與治理者之間的信息不對稱，并利用這種信息不對稱使被治理者無法確知政府及其權力運作的狀況，從而形成一種心理上的威懾作用，使被治理者認為自己時刻處于被監(jiān)視和控制的狀態(tài)，從而產生規(guī)訓社會的結果，提高社會治理的效率?！叭俺ㄒ曋髁x”指向的是一種控制導向的治理模式，“全景”治理意涵在此處可理解為治理者對被治理者的全面監(jiān)控。

信息傳播技術革命重塑社會信息結構，使信息分布不再從屬于層級性的權力結構，而開始獲得一種對稱分布的特性。一方面，信息的傳播與生產成為每個人都可以參與的活動，多樣化的信息來源、大規(guī)模的信息收集和更為強大的信息處理能力，以及虛擬空間中的交往使廣泛的個體獲得信息控制能力，并倒逼政府進行信息公開、建設“透明政府”。政府對信息的壟斷局面被打破，政府及其治理活動時刻暴露在公眾的視野之中，并隨時通過在線的討論與行動影響政府的治理行動；另一方面，大數(shù)據使公眾的情緒、觀點、需求等內容變得高度可見，社會發(fā)展的態(tài)勢也被數(shù)字化地記錄與呈現(xiàn)。社會的高度可見性為實現(xiàn)社會治理的前瞻性、精準化和有效性提供條件。但是，我們無法否認的是雖然社會信息分布日益對稱，但是政府在信息獲取等方面仍然占有優(yōu)勢。因此，很多學者認為大數(shù)據時代的到來將強化政府對社會的全面控制，造就一個“超級全景監(jiān)獄”。事實上，“人們不再一如既往地凝神聆聽管理者和傳媒的聲音，人們在‘交頭接耳’中溝通著彼此的信息，設置著社會的公共議程，質詢，甚至嘲笑著處于公共視野之中的領導者或者媒體”[10]，政府及其社會治理行動的開展是在社會圍觀與多元治理行動者分享治理權力的情境中進行的，這使得政府所具有的信息優(yōu)勢無法再服務于控制導向的社會治理模式。而從當前社會治理的發(fā)展態(tài)勢來看，政府所具有的信息優(yōu)勢使政府可以在多元治理行動者中扮演協(xié)調者與服務者的角色，可以通過制度供給與合作平臺的搭建等方式，推進合作治理的發(fā)展。概括來說，大數(shù)據時代“全景”治理的意涵不再是信息不對稱基礎上政府對社會的全面控制，而應當是在信息對稱與權力分散化基礎上，在政府對多元治理行動者的組織與引導過程中政府與社會關系、社會治理模式的變革。

大數(shù)據在地方治理中的嵌入賦予地方政府治理能力以“全景”的特質，分別從空間、時間、社會治理的深度等六個維度建構地方政府全景治理能力(見表1)。

表1 地方政府治理能力與地方政府全景治理能力的比較

從空間上來看，大數(shù)據擴大地方政府的認知范圍，形成覆蓋自然情境、社會情境、政治生態(tài)的全景認知，進而促進地方政府深入理解中央政府對社會治理的整體規(guī)劃，以及社會事實的現(xiàn)實質態(tài)，提升地方政府的政策執(zhí)行能力和治理行動的有效性；從時間上來看，大數(shù)據嵌入使風險預測與前瞻性治理得以實現(xiàn)，通過環(huán)境監(jiān)測與預警功能的發(fā)揮，助力地方政府克服地方治理中的短視主義和被動回應的社會治理方式；從社會治理的深度來看，全景認知與強大的信息分析能力，實現(xiàn)對治理對象及其構成要素之間復雜性相關關系的挖掘，精準定位社會問題、公眾需求，提高社會治理的精確性和有效性，回應多元化和差異化的治理訴求；從地方政府與其他治理力量的關系結構來看，大數(shù)據嵌入使地方政府能夠俯瞰地方治理中的資源分布，以及多元治理行動者之間的關系結構，從根本上提升地方政府促進多元治理行動者開展合作行動的能力，實現(xiàn)地方治理的系統(tǒng)性、整體性；從社會治理方式來看，大數(shù)據嵌入明確地方政府的元治理者角色，并為地方政府提供了新的治理工具，推動地方政府的治理方式從控制導向轉變?yōu)榉蘸鸵龑?；從地方政府組織結構來看，大數(shù)據嵌入實現(xiàn)包括數(shù)據收集、分析與價值挖掘等數(shù)據處理過程在政府治理中的嵌入，推動地方政府內部組織結構的變革，提升部門聯(lián)合行動能力。

(二)大數(shù)據對地方政府治理能力的重塑

1.地方政府全景治理能力的構成：繪制、分析與決策能力。首先，全樣本數(shù)據助力地方政府形成全景繪制能力。數(shù)據和信息是地方政府展開治理行動的依據，囿于原有的信息收集和信息分析能力，傳統(tǒng)地方政府治理是以抽樣的方式獲得社會治理所需的信息。雖然抽樣降低信息獲取與分析的成本，提高社會治理的效率，但是，抽樣也存在信息過濾、信息失真等問題，有可能導致地方政府治理的“失靈”與偏差。大數(shù)據則以全樣本數(shù)據取代抽樣，盡可能地減少信息過濾，保證數(shù)據與信息的全面性與多樣性，描繪治理對象與治理情境的全貌，實現(xiàn)地方政府決策依據的全樣本性和全面、精確的政府認知。具體來說，利用遍布各處的傳感器所獲得的大量數(shù)據經過統(tǒng)計建?；蚩梢暬治龅忍幚恚粌H能夠對人的行為模式進行描述，還能夠通過語義理解、情感分析等方式實現(xiàn)更為全面的社會理解與社會感知，從而建構社會的“立體肖像”，形成地方政府繪制治理對象“全景圖”的能力。

其次，復雜性相關關系的呈現(xiàn)助力地方政府形成全景分析能力。全樣本數(shù)據保證治理依據的全面性，而大數(shù)據對復雜性相關關系的呈現(xiàn)則進一步揭示治理對象內部的復雜關聯(lián)與有機性，拓展社會治理的深度。20世紀80年代以來，復雜性科學逐漸興起，“復雜社會”成為政府治理與社會科學研究的基本出發(fā)點之一。社會的復雜性既表現(xiàn)為社會系統(tǒng)運轉速度的加快，也體現(xiàn)為社會內部的多元化聯(lián)系。在地方政府治理中，跨域性的治理問題不斷增多危機事件的頻繁發(fā)生，對地方政府治理能力提出新的要求。云計算以強大的數(shù)據分析能力，通過數(shù)據挖掘、數(shù)據可視化等方式展現(xiàn)治理對象內部各構成要素之間的復雜性關聯(lián)及其發(fā)展變化，實現(xiàn)對“復雜社會”的數(shù)據化和具象化，建構地方政府的全景分析能力，以應對社會復雜性日益增長提出的挑戰(zhàn)。

最后，規(guī)律與趨勢預測，以及新的決策模式與工具助力地方政府形成全景決策能力。20世紀90年代以來，隨著“顧客導向”理念的踐行，“回應性”成為衡量政府治理行動的一項重要標準。從治理過程來看，傳統(tǒng)的政府治理是一種“問題—回應”式的治理，即政府對公共問題以及公眾的治理訴求做出及時、有效的回應，以解決公共問題，滿足“顧客”需求，獲得政府治理的合法性?！皢栴}—回應”的治理方式導致政府治理著重于具體問題的解決，對社會治理缺乏全局觀念與長遠規(guī)劃，習慣于被動性回應。在人類社會進入“風險社會”之后，政府回應性治理的滯后性日益凸顯，應對風險的能力明顯不足?！叭珮颖尽睌?shù)據與復雜性相關關系的提供使“大數(shù)據”揭示治理對象與治理情境的發(fā)展規(guī)律與趨勢，使風險的預測成為可能，為重塑地方政府“問題—回應”式的治理方式提供技術支持，在數(shù)據分析與整合的基礎上形成地方政府的“風險—預測”的治理方式，實現(xiàn)前瞻性治理。

2.地方政府治理過程的重組：從技術賦能到政府治理能力。隨著社會的復雜性、不確定性日益增長，社會治理所面臨的問題往往是具有跨域性與多元交叉性的特征，需要不同治理力量之間和不同政府部門之間的聯(lián)合行動，進而提供具有復合性和創(chuàng)造性的解決問題的方案。在社會分化的過程中，政府成為專門從事社會治理的組織，形成具有一定封閉性的社會治理體系和中心—邊緣的治理結構。同時，政府內部的組織結構也按照專業(yè)分工的原則進行設計，形成政府內部的層級結構和分工—協(xié)作體系。中心—邊緣的社會治理結構使政府壟斷社會治理權力，并形成控制導向的社會治理方式，而分工—協(xié)作的內部組織結構則造成政府內部的部門主義和部門之間各自為政的問題，這都使政府運行及其治理活動缺乏協(xié)同性?！按髷?shù)據推進政府治理能力現(xiàn)代化的應用框架，是以各類數(shù)據源為源泉，以數(shù)據匯集為基礎，以數(shù)據分析為手段，以能力提升為著力點，以推動政府社會管理和公共服務能力現(xiàn)代化、社會自治能力現(xiàn)代化開發(fā)利用為目標，以全面提升政府治理能力現(xiàn)代化水平為宗旨。”[11]大數(shù)據在地方政府治理中的嵌入實現(xiàn)數(shù)據收集與整合、數(shù)據分析、數(shù)據價值開發(fā)與應用的基本環(huán)節(jié)與地方政府治理過程的耦合，構成了感知—分析—行動的完整過程，為推進地方政府組織結構與治理流程重組，解決部門割據、實現(xiàn)多元治理行動者的整合與合作行動提供契機。

大數(shù)據的嵌入與地方政府全景治理能力的建構為實現(xiàn)從問題識別、診斷到決策的一體化過程提供可能性。地方政府全景繪制能力在數(shù)據收集與整合的基礎上實現(xiàn)對治理對象的全景認知，并形成社會治理圖譜，為地方治理的展開提供依據。在實現(xiàn)全景繪制的基礎上，在云計算技術的支持下，形成地方政府全景分析能力，準確識別復雜性問題、風險的影響因素及其相互關系，明確問題和風險的發(fā)生機制，抓住社會治理的痛點。同時，在實踐中“通過實施身份證關聯(lián)算法模型、異動數(shù)據分析模式和關聯(lián)網絡數(shù)據分析模式這種關聯(lián)分析方法，深入分析數(shù)據的變動曲線和流向對比”[12]，實現(xiàn)對公共管理者或公眾行為與情緒的細致分析，準確識別公共管理者的行為規(guī)律，厘清公眾的個性化、差異化的治理訴求。地方政府全景決策能力則是在識別問題、風險與多元化治理訴求，并進行問題診斷與分析，全面整合多元治理行動者的資源、共同經驗、價值理念的基礎上選擇合適的治理方式與工具，建構合作平臺，推進合作行動的能力。地方政府全景治理能力事實上通過全景認知推動治理體系的開放性，使多樣化的治理訴求被吸納，而全景決策則實現(xiàn)對多元治理行動者的組織與吸納，從而使地方政府的治理“超越個別子系統(tǒng)，強調復合性和整合性的多元社會主體共同參與公共事務治理過程的民主化決策，達到協(xié)同治理的目標”[13]。而從傳統(tǒng)地方政府內部的組織結構及其運行過程來看，信息收集、分析及形成決策的不同環(huán)節(jié)是分散于不同的部門，由于專業(yè)性與職責上的差別，部門之間缺乏必要的聯(lián)系與溝通，信息流動與溝通的路徑主要是垂直的、直線式的。大數(shù)據在政府治理中的嵌入則將地方政府內部的信息溝通轉變?yōu)楣蚕硇院推叫械男畔贤ǎ煌块T被納入共同的信息網絡。部門間的信息共享使部門主義失去存在的基礎，為功能整合基礎上的部門聯(lián)合行動創(chuàng)造條件，進而推進地方政府內部的組織結構調整與一體化的實現(xiàn)。

3.地方政府“元治理者”的角色：技術支撐及“元治理者”功能的實現(xiàn)。20世紀后期以來，社會復雜性不斷增長導致不可治理性問題的日益增多，同時，隨著社會自治力量的成長，多元社會治理力量興起并要求參與社會治理。在這種背景下，治理理論得以興起。盡管對“治理”的意涵仍存在很多爭議，但是，大多數(shù)學者認為“治理”涉及兩個方面的基本變革：一是政府、社會、市場關系的調整，政府不再是社會治理的壟斷者，而是與多元社會力量共同開展治理行動的社會治理力量之一，市場、社會組織等力量被強調，政府在社會治理中的中心地位被一種多元治理行動者的合作關系所取代；二是社會治理工具的多樣化，即通過市場手段、志愿行動與政府治理等多種治理主體的聯(lián)合行動與組合形式來實現(xiàn)社會治理的目標。雖然治理理論在一定程度上實現(xiàn)對政府主導的、傳統(tǒng)的層級節(jié)制的公共行政模式的反思與超越，但是在如何實現(xiàn)多元治理行動者之間的組織與合作問題上并沒有給出明確的答案。多元治理行動者的組織問題以及可能出現(xiàn)的治理失靈是治理理論面臨的困境與主要問題。

作為對市場失靈與政府失靈的應對，治理本身也可能失靈，“由于愈演愈烈的結構復雜性和社會生活的不透明，加之廣泛的時空界域中的多重目的——無論采用何種方式的協(xié)調機制，對于治理的嘗試都可能以失靈告終?！盵14]治理是建立在多元治理行動者的自主性與行動的協(xié)調性基礎上，治理的具體實現(xiàn)形式要根據不同的治理目標和治理情境進行選擇，信息、制度與規(guī)則是治理行動得以展開的前提，并且多元治理行動者之間的協(xié)調，以及公共治理目標的達成都是實現(xiàn)治理行動必須解決的問題，需要由相應的組織來解決。為了解決治理失靈的問題，“元治理”理論認為政府應當發(fā)揮“元治理”的作用，即一方面提供基本的制度和規(guī)則，成為社會治理規(guī)則的提供者，從而使多元治理行動者構成的自組織網絡得以運行；另一方面提供充分的信息，了解和協(xié)調具有不同立場、利益訴求的治理力量之間的關系，通過對話、協(xié)商等方式就社會治理目標達成一致，發(fā)揮引導性的功能，為合作行動的形成和發(fā)展提供條件。

“元治理”理論要求明確政府在治理中的地位，但是“端坐在‘元治理’者位置上的政府照舊不能克服信息不完備和扭曲、難以預期私人部門或者非政府組織的反應等固有的困境。作為唯一治理者時曾經失敗的政府，在對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制時，其固有局限并不會因為它成為元治理者而消失”[15]。也就是說，作為元治理者的政府需要克服信息不對稱等問題，能夠在變化的社會情境中協(xié)調多元治理行動者之間的關系，靈活選擇治理工具和治理方式。大數(shù)據在地方治理中的嵌入，以及地方政府全景治理能力的建構使地方政府作為元治理者的功能得以實現(xiàn)。利用大數(shù)據所建構的“治理全景圖”在描繪治理問題的同時，也實現(xiàn)了對中央政府、企業(yè)、社會組織、個人等不同治理力量所擁有的治理資源的標記，并在信息共享的基礎上建構開放的“資源池塘”，地方政府的信息優(yōu)勢轉化為全景治理能力，使地方政府可以準確識別不同治理主體在解決某一治理問題上所具有的優(yōu)勢和劣勢，明確不同治理主體之間的耦合關系，進而選擇合適的治理工具與治理方式，實現(xiàn)不同治理主體間的價值共享與優(yōu)勢互補，并通過制度和政策供給以及信息供給服務等方式引導多元治理行動者的合作行動，使合作治理行動成為根據治理情境變化而不斷調整的、常規(guī)性和可持續(xù)性的治理行動，最終形成本土化的治理模式?？傊髷?shù)據在地方政府治理中的嵌入為地方政府“元治理者”功能的發(fā)揮提供技術支持，通過服務與引導兩種方式促進地方治理中合作行動的實現(xiàn)。

三、地方政府全景治理能力建設的實現(xiàn)路徑

地方政府全景治理能力既明確了大數(shù)據視野下地方政府治理能力重塑的目標，也為大數(shù)據嵌入地方治理提供基本的應用框架。從根本上來說，地方政府全景治理能力的建構需要實現(xiàn)大數(shù)據所蘊含的技術邏輯與地方治理中的制度邏輯的耦合，為技術賦能向治理能力的轉化提供空間。在數(shù)據價值共同開發(fā)與應用的基礎上，一方面在信息共享與資源開放的條件下，推動地方治理組織方式的變革，重塑地方政府與社會之間的互動關系，以政府與社會之間的信息流動與共享為依托，消解政府與社會之間的邊界，搭建地方政府與社會之間的協(xié)同行動網絡；另一方面實現(xiàn)跨層級和跨部門的信息共享，并在此基礎上推進跨層級和跨部門的業(yè)務流程與功能整合，建設整體性政府，推進各部門之間的聯(lián)合行動。目前，大數(shù)據在地方治理中的嵌入正處于深化發(fā)展階段，需要從資源整合、機制創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等方面進行實現(xiàn)路徑的設計，解決大數(shù)據嵌入不足、嵌入錯位等問題，建構地方政府全景治理能力。

第一，整合信息資源，匯集治理大數(shù)據。對于地方政府來說，實現(xiàn)政府內部以及政府與社會、市場之間的信息流動與共享是推進大數(shù)據在地方治理中的嵌入、建構地方政府全景治理能力的基礎。地方政府應當通過制定原數(shù)據標準、數(shù)據庫建設標準與數(shù)據服務標準等方式，解決不同部門、不同治理主體之間數(shù)據無法兼容的問題；鼓勵通過數(shù)據交換等方式解決數(shù)據壟斷的問題，堅持“誰使用誰負責”的原則解決數(shù)據共享可能造成的責任模糊的問題，實現(xiàn)數(shù)據資源的合理配置與利用；建構公共數(shù)據平臺，提供數(shù)據供給服務，并及時反饋社會群體與公眾對公共數(shù)據開發(fā)與使用的成果，實現(xiàn)公共數(shù)據的及時更新。

第二，推動治理機制創(chuàng)新，發(fā)展自適應的智能決策能力。依托數(shù)據共享平臺，聯(lián)合政府各部門與社會力量，建構治理訴求識別機制、治理行動仿真機制，推進大數(shù)據在治理過程不同環(huán)節(jié)中的嵌入，實現(xiàn)地方政府決策的智能化。治理訴求識別機制在于運用大數(shù)據技術實現(xiàn)治理信息的實時匯總與更新，并通過對結構化與非結構化數(shù)據的持續(xù)分析，精準識別社會治理對象的發(fā)展現(xiàn)狀與公眾的治理訴求，為地方政府決策提供科學依據；在決策方案的制定與選擇環(huán)節(jié)，云計算與計算機仿真技術的結合，通過建構治理行動仿真機制，實現(xiàn)對決策方案及其效果的模擬與預測，為地方政府的科學決策提供依據；在治理訴求識別機制與治理行動仿真機制的支持下，地方政府實現(xiàn)數(shù)據驅動式決策與經驗決策的結合，自動實現(xiàn)對治理過程、治理工具的自適應調整和選擇，在人機交互的基礎上實現(xiàn)智能決策。

第三，重塑公共管理者的能力結構。從地方政府自身能力建構的角度來看，地方政府治理能力一方面是政府的制度結構及治理體系賦予的，另一方面則是由公共管理者的思維模式與行動能力決定的。大數(shù)據視野下地方政府治理能力的建構必然要以公共管理者的思維模式與行動能力為載體。大數(shù)據技術的發(fā)展與大數(shù)據在政府治理中的嵌入需要實現(xiàn)公共管理者在思維模式上的變革，通過知識傳播、行為示范、人才培養(yǎng)體系與績效評估體系的變革等方式改變公共管理者對大數(shù)據技術及其治理效應的認知，提升公共管理者運用大數(shù)據技術優(yōu)化治理行動的能力。

結語

技術嵌入是推動治理創(chuàng)新的關鍵動力，是打通制度阻滯的工具，也是治理工具更新與治理理念創(chuàng)新的重要載體。但是，大數(shù)據嵌入政府治理也可能導致新的治理風險的產生。數(shù)據決策可能造成政府治理對數(shù)據的過分依賴，影響政府治理對公共價值的關注與回應，并有可能因為數(shù)據的獲取與應用而引發(fā)新的倫理問題。并且，數(shù)據治理嚴重依賴于數(shù)據的質量和數(shù)據分析工具，而目前大數(shù)據技術的發(fā)展無法保證數(shù)據的真實性與時新性。而大數(shù)據技術在應用過程中，仍然存在“針對數(shù)據融合效率、信息展現(xiàn)效果、知識闡釋能力、工具和對話機制影響的探討仍舊不足，這使得輔助決策質量難以得到保障”[16]等具體問題。選擇不同的數(shù)據分析模型與算法也有可能得出完全不同的數(shù)據分析結果，數(shù)據的真實性與算法、模型的科學性、合理性等問題又是無法通過經驗驗證的，這就有可能導致政府治理對數(shù)據分析技術的過分依賴等問題。因此，大數(shù)據如何嵌入政府治理，如何處理數(shù)據決策與經驗決策的關系等問題是下一步研究要回答的問題。