陳 煦

(西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，西安 710127)

新中國(guó)成立70年來(lái)，黨和國(guó)家在逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，不斷提升與完善貧困治理能力與治理體系，走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義貧困治理道路。這期間，我國(guó)貧困治理的主要方式也隨之發(fā)生了多次重大轉(zhuǎn)變。實(shí)際上以何種方式開展扶貧對(duì)于實(shí)現(xiàn)貧困有效治理具有極其重大的影響。扶貧方式轉(zhuǎn)變根本上體現(xiàn)了反貧困工作重心在不同歷史階段下的調(diào)整。系統(tǒng)回顧中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)扶貧方式的階段性轉(zhuǎn)變對(duì)深入開展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義扶貧工作具有極其重要的借鑒意義。基于此，我們依據(jù)扶貧方式轉(zhuǎn)變這一主線，將新中國(guó)70年我國(guó)扶貧方式的階段演進(jìn)概括為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的實(shí)物救濟(jì)式扶貧、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的項(xiàng)目開發(fā)式扶貧和多元并舉的精準(zhǔn)扶貧三個(gè)階段。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的實(shí)物救濟(jì)式扶貧(1949—1977)

1949年新中國(guó)成立之初，由于剛剛經(jīng)過長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂，我國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期停滯、各項(xiàng)事業(yè)百?gòu)U待興、多數(shù)人民普遍貧困的狀態(tài)。如何在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)秩序，緩解人民普遍貧困的現(xiàn)狀成為新生的社會(huì)主義政權(quán)必須面臨的首要難題。為此，黨中央結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況開展了以下工作:

第一，大力改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力減貧。新中國(guó)成立初期，我國(guó)加快建立社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，利用土地制度改革、人民公社運(yùn)動(dòng)等改革契機(jī)將分散的小農(nóng)戶集體化，組織農(nóng)戶集體開展農(nóng)田水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從而提升整體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力以及農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，達(dá)到減緩貧困的目的。截至1976年，全國(guó)農(nóng)村有效灌溉面積比例由18.5%上升到45.2%；水庫(kù)總?cè)萘坑?949年的200億平方米提升到1976年的4200億平方米[1]；糧食總產(chǎn)量也達(dá)到5726.1億市斤，是新中國(guó)成立初期的兩倍。農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與農(nóng)戶抗自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的顯著提高為解決農(nóng)村貧困創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。

第二，著力構(gòu)建農(nóng)村基本保障制度，通過政府兜底緩解貧困。為了解決極端貧困群體問題，我國(guó)初步構(gòu)建以“五?！惫B(yǎng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度與特困人口救濟(jì)制度為代表的基本社會(huì)保障制度體系。針對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源，無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的極端貧困群體，政府以農(nóng)村集體社區(qū)為基礎(chǔ)單元，通過發(fā)放救濟(jì)金、救濟(jì)棉、救濟(jì)被等實(shí)物救濟(jì)方式改善極端貧困人口生活條件，保障其吃、穿、住、行等方面的基本生活需要。此外，還同步建立起農(nóng)村基礎(chǔ)教育與基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。經(jīng)過30多年發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療狀況明顯改善，青壯年文盲率得以大幅下降，人均預(yù)期壽命也由新中國(guó)成立初期的36歲提高到1978年的66.9歲。[2]

上述工作都體現(xiàn)出這一階段扶貧工作具有社會(huì)救助、社會(huì)救濟(jì)的屬性，其核心是依靠政府組織力量幫助貧困人群暫時(shí)脫貧。這與當(dāng)時(shí)我國(guó)處于建立社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期相適應(yīng)。發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制根本上決定了這一階段的反貧困工作就是以社會(huì)救濟(jì)為核心、以實(shí)物發(fā)放為基本方式的救濟(jì)性扶貧。盡管這一階段內(nèi)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件得到初步改善，暫時(shí)緩解了部分地區(qū)極端貧困的狀態(tài)，但是受限于國(guó)家整體貧困治理能力的缺乏，貧困治理方式整體上仍呈現(xiàn)單一、粗糙的特點(diǎn)，缺乏對(duì)不同成因致貧群體之間的針對(duì)性識(shí)別。更為重要的是，以物資輸送、實(shí)物發(fā)放為主的救濟(jì)性扶貧方式，只能在短期內(nèi)解決極端貧困問題，缺乏對(duì)貧困農(nóng)戶長(zhǎng)期發(fā)展的規(guī)劃與考量。農(nóng)村貧困問題長(zhǎng)期來(lái)看依舊嚴(yán)峻。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的項(xiàng)目開發(fā)式扶貧(1978—2012)

開發(fā)式扶貧有別于以往的救濟(jì)性扶貧，是指以扶貧項(xiàng)目為依托，利用自然資源稟賦，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)、開展土地綜合開發(fā)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與貧困戶自生發(fā)展能力的扶貧方式。開發(fā)扶貧方式伴隨我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐演進(jìn)形成。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)掀起了中國(guó)改革開放的歷史浪潮，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的農(nóng)村體制改革在釋放出巨大的改革紅利的同時(shí)，也為黨與政府實(shí)施大規(guī)模的減貧戰(zhàn)略奠定了資金與物質(zhì)基礎(chǔ)。于是，中央政府自1986年開始有計(jì)劃、有組織地實(shí)施農(nóng)村扶貧開發(fā)政策，并于同年設(shè)立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年后改為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)統(tǒng)籌全國(guó)扶貧資源，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國(guó)扶貧工作的開展，由此將扶貧工作規(guī)范化與制度化。各省市也同步設(shè)立貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組, 在干部選拔、人才輸送、資金籌措等方面向貧困地區(qū)傾斜，出臺(tái)各類專項(xiàng)扶貧措施，推進(jìn)扶貧工作系統(tǒng)化開展。我國(guó)扶貧工作方式全面轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧。

開發(fā)式扶貧以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，以扶貧開發(fā)項(xiàng)目為載體，通過政府力量的引導(dǎo)建立起符合地方特色與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)，逐步使貧困群體形成內(nèi)生發(fā)展能力。扶貧開發(fā)項(xiàng)目的類型包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)技能培訓(xùn)等。這些開發(fā)項(xiàng)目通過引入市場(chǎng)機(jī)制，有效彌補(bǔ)了救濟(jì)性扶貧中出現(xiàn)的扶貧效率偏低、不具備可持續(xù)性的缺陷。更為重要的是，伴隨開發(fā)式扶貧工作的不斷深入，其具體內(nèi)容與特征也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。歸納起來(lái)，這些變化主要體現(xiàn)出以下三個(gè)方面：

第一，貧困標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，貧困識(shí)別維度逐步多元。從1978年到2012年，我國(guó)分別于1984年、2000年及2010年先后三次提升國(guó)家最低貧困標(biāo)準(zhǔn)，由按1984年不變價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人均純收入200元提高到2010年標(biāo)準(zhǔn)的人均純收入2300元(1)1986年國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出以1984年價(jià)格為基期，按照農(nóng)民人均純收入200元?jiǎng)澐重毨簟?000年將貧困標(biāo)準(zhǔn)提升到每人每年865元(基于2000年不變價(jià))；2010年又提升到農(nóng)民年人均純收入2300元(基于2010年不變價(jià))。。同時(shí)，貧困識(shí)別維度也逐步從單一走向多元。由于以往僅從收入維度來(lái)衡量個(gè)體是否陷入貧困的方式難以系統(tǒng)衡量出貧困群體因?qū)W、因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了保證從多維度有效識(shí)別貧困群體，開發(fā)式扶貧還逐步衍生出教育扶貧、醫(yī)療扶貧等具體新項(xiàng)目、新模式。

第二，開發(fā)式扶貧的基本單位與對(duì)象不斷聚焦。自1982年“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃”開始，我國(guó)扶貧工作的基本單元逐步實(shí)現(xiàn)由“區(qū)域—縣—村”不斷下沉?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”明確將國(guó)家級(jí)貧困縣作為扶貧活動(dòng)開展的基本單元，建立起縣域扶貧動(dòng)態(tài)瞄準(zhǔn)機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》進(jìn)一步將扶貧瞄準(zhǔn)聚焦到村一級(jí)，全面劃定14.8萬(wàn)個(gè)貧困村，提出以村為單位“整村推進(jìn)”的扶貧開發(fā)。

第三，開發(fā)式扶貧的參與主體不斷多元。黨和政府一方面動(dòng)員與組織政府相應(yīng)部門和國(guó)有企業(yè)建立對(duì)口扶貧、東西協(xié)作等機(jī)制，調(diào)動(dòng)政府與國(guó)企資源參與扶貧；[3]另一方面，鼓勵(lì)與倡導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織通過“希望工程”“光彩事業(yè)”等形式合力扶貧。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅在“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”和“十五計(jì)劃”(2001—2005)期間, 我國(guó)社會(huì)扶貧動(dòng)員的資金總額就已達(dá)1137億元, 占到總扶貧資金投入投資的28%，[4]初步建立起由政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及貧困戶自身共同參與的扶貧開發(fā)協(xié)作機(jī)制?？偟膩?lái)看，由救助式扶貧向開發(fā)式扶貧的方式轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了我國(guó)扶貧工作機(jī)制由“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)化。[5]我國(guó)農(nóng)村貧困人口總數(shù)從2.5億減少到1479萬(wàn)，貧困發(fā)生率顯著降低(見圖1)。

圖1開發(fā)式扶貧階段我國(guó)農(nóng)村貧困及貧困發(fā)生率情況

三、多元并舉的精準(zhǔn)扶貧階段(2013年至今)

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段中國(guó)特色貧困治理歷程中的重大探索與創(chuàng)新，是一種將扶貧工作的貧困救濟(jì)屬性與其經(jīng)濟(jì)開發(fā)屬性相結(jié)合的扶貧方式。經(jīng)過三十多年的開發(fā)式扶貧發(fā)展, 我國(guó)貧困人口分布與類型均發(fā)生了巨大的變化，以往“大水漫灌”的扶貧開發(fā)模式既難以適應(yīng)新階段貧困人口“大分散、小集中”的分布格局，也難以滿足新時(shí)代貧困治理對(duì)于扶貧工作專業(yè)化、扶貧流程細(xì)致化、扶貧管理精細(xì)化的現(xiàn)實(shí)需要。[6]2013年，習(xí)近平總書記創(chuàng)新性地提出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的扶貧工作思路。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確建立 “六個(gè)精準(zhǔn)、五個(gè)一批”的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，在貫徹“六個(gè)精準(zhǔn)”、建檔立卡的基礎(chǔ)上，通過“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、易地搬遷安置一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、教育扶貧脫貧一批、保政策兜底一批”五個(gè)一批，因戶施策，動(dòng)員各方資源力量，全面形成全黨、全民族、全社會(huì)共同推進(jìn)的“大扶貧”格局。

圖22000年以來(lái)我國(guó)農(nóng)村貧困人口及貧困發(fā)生率狀況

不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧的具體政策舉措中既體現(xiàn)出開發(fā)式扶貧中產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)、市場(chǎng)帶動(dòng)、綜合開發(fā)的扶貧工作方針，還針對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)、就業(yè)扶持的極端貧困戶采用兜底保障、農(nóng)村最低生活保障等途徑開展救濟(jì)性扶貧，將扶貧開發(fā)政策與最低生活保障制度有效銜接，本質(zhì)上是將救濟(jì)式扶貧方式與開發(fā)式扶貧方式結(jié)合起來(lái)，做到兩者并重，融合互補(bǔ)，系統(tǒng)提升新時(shí)期扶貧工作的成效。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施5年以來(lái)，我國(guó)貧困人口規(guī)模由2013年的8249萬(wàn)下降到2018年的1660萬(wàn)，年均減貧1370萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由8.5%下降到1.7%(見圖2)，在貧困識(shí)別、貧困組織等方面取得突破性進(jìn)展，逐步形成中國(guó)特色貧困治理體系，扶貧方式走向多元并舉的新階段。