李海棠

（上海社會(huì)科學(xué)院 生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020）

2017 年12 月，隨著《國務(wù)院關(guān)于上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）的批復(fù)》的正式獲批和公布，“卓越的全球城市”這一城市愿景逐漸為人所知，體現(xiàn)了上海代表國家更高層次參與國際競(jìng)爭的歷史責(zé)任。根據(jù)有關(guān)對(duì)全球城市指標(biāo)體系的統(tǒng)計(jì)，上海在4 個(gè)指數(shù)排名中榜上有名，分別為“全球城市目的地指數(shù)”（第16 位）、“全球城市指數(shù)”（第18 位）、“全球城市狀態(tài)指數(shù)”（第26 位）、“創(chuàng)新城市全球指數(shù)”（第35 位）。[1]雖然上海的排名較為靠前，但是環(huán)境質(zhì)量指數(shù)表現(xiàn)并不突出。對(duì)于建設(shè)卓越的全球城市，生態(tài)環(huán)境仍是其主要短板。本文對(duì)主要全球城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)進(jìn)行研究分析，以期為上海全方位謀劃環(huán)境戰(zhàn)略布局、為環(huán)境保護(hù)與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，進(jìn)一步加快上海邁向“卓越的全球城市”的步伐，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、典型全球城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)的比較

當(dāng)前，紐約、倫敦、東京、巴黎等典型全球城市均已提出面向未來發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。如紐約提出“建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)公正的紐約”，倫敦提出“建設(shè)一個(gè)頂級(jí)全球城市”，東京提出建設(shè)成為“世界一流大都市，即能為居民提供最大幸福的城市”，巴黎提出要“確保21 世紀(jì)的全球吸引力”，上海提出建設(shè)“卓越的全球城市”。典型全球城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)的制定與實(shí)施，為上海生態(tài)環(huán)境治理提供了有益借鑒。

（一）全球城市的環(huán)境政策與法規(guī)演進(jìn)脈絡(luò)

以紐約、倫敦、東京、巴黎為代表的全球城市在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，均出現(xiàn)了不同的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問題。面對(duì)這些嚴(yán)重的環(huán)境問題，以上城市在不同發(fā)展階段制定了多項(xiàng)環(huán)境政策與法規(guī)，為城市的環(huán)境治理提供法律保障。

1.紐約環(huán)境政策與法規(guī)制定及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

紐約從20 世紀(jì)初期開始治理水污染問題，歷時(shí)一個(gè)多世紀(jì)。其中，相關(guān)政策法規(guī)的制定和有效實(shí)施為水環(huán)境治理提供了重要保障。例如，在水環(huán)境治理中，紐約州通過設(shè)立《清潔水法》執(zhí)行基金，鼓勵(lì)哈德遜河流域地方政府嚴(yán)格執(zhí)行《清潔水法》等法規(guī)。[2]紐約正式治理大氣污染問題是從1952 年開始，治理歷程達(dá)60 年?？傮w來看，紐約的環(huán)境治理過程相對(duì)固定，首先進(jìn)行立法，繼而成立具體的部門實(shí)施，然后由該部門出臺(tái)具體的實(shí)施項(xiàng)目或計(jì)劃。紐約市的環(huán)境保護(hù)歷程具體分為四個(gè)階段，詳見表1。

表1 紐約市不同發(fā)展階段環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)制定情況

2.倫敦環(huán)境政策與法規(guī)制定及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

倫敦曾是一個(gè)污染嚴(yán)重的城市，面對(duì)倫敦都市區(qū)和泰晤士河日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，英國頒布了一系列法律法規(guī)規(guī)制大氣污染和水污染治理。例如1876 年的《河流防污法》、1974 年《污染控制法案》和1995 年的《環(huán)境法》等，深入分析了倫敦?zé)熿F和水質(zhì)污染的成因，提出環(huán)境問題與人口、能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在聯(lián)系，為環(huán)境問題的解決提供支撐。同時(shí)，為了倫敦市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展，英國政府多次頒布市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。例如1944 年頒布《大倫敦規(guī)劃》，1994 年頒布《新倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃建議書》，2004 年頒布《倫敦規(guī)劃》，這些規(guī)劃有效優(yōu)化了大倫敦地區(qū)的空間布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口有組織外遷，推動(dòng)了倫敦城市群在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、交通、環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。倫敦環(huán)境政策與法規(guī)的發(fā)展演化可以分為以下四個(gè)發(fā)展階段，詳見表2。

表2 倫敦市不同發(fā)展階段環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)制定情況

3.東京都環(huán)境政策與法規(guī)制定及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

東京都對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐漸深入的過程，從“被動(dòng)”到“主動(dòng)”的治理方式、從“治理”到“預(yù)防”的治理理念以及從側(cè)重單要素到綜合治理的環(huán)境政策等的轉(zhuǎn)變，都說明東京都環(huán)境政策法規(guī)的制定會(huì)隨著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段而進(jìn)行一定調(diào)整和修正。環(huán)境政策的實(shí)施不僅與環(huán)境管理相關(guān)，更與人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市規(guī)劃等密切相關(guān)。環(huán)境管理作為環(huán)境政策實(shí)施的具體表現(xiàn)，梳理其發(fā)展脈絡(luò)對(duì)分析其環(huán)境政策轉(zhuǎn)變具有重要意義。東京都在不同的環(huán)境管理階段均制定和頒布了不同的環(huán)境政策與法規(guī)，見表3。

表3 東京都不同發(fā)展階段環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)制定情況

4.巴黎環(huán)境政策與法規(guī)制定及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

巴黎城市經(jīng)歷了60 多年（1950-2014 年）的治水，近30 年（1990-2012 年）的治氣，巴黎地區(qū)（1960 年以前只有巴黎市，1960 年后設(shè)立巴黎大區(qū)）水環(huán)境得到質(zhì)的提升，大氣污染尤其是霧霾污染得到很好的控制，但仍需要在全球環(huán)境新形勢(shì)下進(jìn)一步加大環(huán)境綜合整治。縱觀巴黎的人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)史，巴黎地區(qū)的環(huán)境政策發(fā)展經(jīng)歷了5 個(gè)階段，見表4。

表4 紐約市不同發(fā)展階段環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)制定情況

（二）全球城市環(huán)境政策與法規(guī)的國際比較

雖然每個(gè)城市各具特色，但總體上表現(xiàn)出線性發(fā)展路徑。上海環(huán)境政策與法規(guī)的制定實(shí)施也與其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃息息相關(guān)，每一次上海城市發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，都伴隨著城市生態(tài)與環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策的變化。全球城市是新時(shí)期上海城市建設(shè)的目標(biāo)，為使城市環(huán)境質(zhì)量與全球城市地位相適應(yīng)，應(yīng)借鑒全球城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境質(zhì)量的提升。

1.全球城市環(huán)境政策與法規(guī)的共同特點(diǎn)

第一，環(huán)境政策與法規(guī)的制定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密相連。在早期環(huán)境公害防治階段，人口密集以及以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，造成全球城市環(huán)境日益惡化。因此，該時(shí)期環(huán)境政策與法規(guī)主要以規(guī)制各類環(huán)境公害問題為主要目標(biāo)。到20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初，全球城市環(huán)境污染源發(fā)生了很大變化，制造業(yè)比重大幅下降，環(huán)境質(zhì)量得到很大改善。此時(shí)受全球氣候變化的影響，氣候?yàn)?zāi)害給城市安全帶來威脅。因此，該時(shí)期環(huán)境政策與法規(guī)主要以低碳生態(tài)城市建設(shè)為主要目標(biāo)，將城市建設(shè)成為更宜居的綠色城市和低碳城市。

第二，注重環(huán)境政策與法規(guī)的實(shí)施與執(zhí)行。除了制定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的政策與法規(guī)，還應(yīng)保證各項(xiàng)環(huán)境政策的連貫性和長效性。例如，在空氣質(zhì)量方面，紐約計(jì)劃到2030 年成為所有美國大城市中空氣最清潔的城市，平均PM2.5 排名第一。紐約市政府在規(guī)劃里積極鎖定本市的污染源，并根據(jù)各行業(yè)PM2.5 排放量比例制定了相應(yīng)的具體性規(guī)劃和目標(biāo)。[3]另外，紐約市的水環(huán)境治理也體現(xiàn)出長期性，自1886年第一座污水處理廠的建設(shè)，到二十世紀(jì)七十年代《聯(lián)邦清潔水法》的頒布，紐約歷經(jīng)一個(gè)多世紀(jì)，積極采取各種措施，使哈德遜河為主的城市水環(huán)境治理有了明顯提高。

第三，多部門共同促進(jìn)全球城市環(huán)境治理。環(huán)境治理涉及污染治理、自然資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)與恢復(fù)、城市綠色發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)方面。因此，多個(gè)政府部門協(xié)同合作是國外全球城市環(huán)境治理取得顯著成效的主要因素之一。例如，倫敦在環(huán)境治理中，英國中央政府、大倫敦市政府、區(qū)域政府辦公室、自治市政府、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳，以及專門環(huán)境機(jī)構(gòu)都是治理機(jī)構(gòu)的重要主體。[4]無論國際還是國內(nèi)多個(gè)部門進(jìn)行環(huán)境事務(wù)管理的局面會(huì)長期存在，因此，多個(gè)環(huán)境資源管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，通過立法進(jìn)一步明確各部門之間的職能分工，建立各部門的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，也將是上海在生態(tài)治理方面邁向“全球城市”的重要方面。

2.全球城市環(huán)境政策與法規(guī)的側(cè)重差異

第一，紐約執(zhí)行嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。1972 年《清潔水法》，第一次確立了“國家污染物減排系統(tǒng)”（NPDES）,并建立了非常嚴(yán)格的許可證管理制度，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的許可證管理和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的許可證管理。[5]1977 年，美國國會(huì)通過了“清潔水法”的修正案。該修正案明確了65 種主要污染物或有毒污染物，并基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的許可證管理，提出了針對(duì)“主要污染物”的“最佳可用技術(shù)”（best available technology，簡稱BAT）,和“傳統(tǒng)污染物最佳控制技術(shù)”（best conventional pollutant control technology，簡稱BCT）。同時(shí)美國環(huán)保署收緊了可允許的地面臭氧、煙霧和細(xì)顆粒物水平的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。[6]

第二，倫敦設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行具體管理。1751 年成立泰晤士河管理局，該機(jī)構(gòu)管轄克里科雷德至斯坦尼斯大橋這一段水域。1848 年成立都市下水道委員會(huì)，擬將都市區(qū)的下水道、排水和供水等相關(guān)職能置于都市統(tǒng)一管理，以期改善都市區(qū)的衛(wèi)生狀況。1856 年成立新的機(jī)構(gòu)——泰晤士河管理委員會(huì)，由負(fù)責(zé)西起斯坦尼斯河?xùn)|至延特勒特河口的泰晤士河管理。1974 年，英格蘭—威爾士組建了10 個(gè)新的流域水務(wù)局，泰晤士河水務(wù)局隨之建立，統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域治理與地表地下水資源管理。泰晤士水務(wù)局的設(shè)立和高效運(yùn)作，促進(jìn)了流域政府間的合作治理和一體化管理，造就了今日干凈的泰晤士河。[7]

第三，東京注重區(qū)域協(xié)同發(fā)展。1953 年，日本出臺(tái)《首都圈整治法》，明確將首都圈作為法定規(guī)劃對(duì)象。1999 年，東京又提出了“首都圈大都市區(qū)構(gòu)想”（2000-2025 年），其中與環(huán)境直接相關(guān)的包括東京灣水質(zhì)改善一體化措施、大氣污染對(duì)策、廢棄物回收處理等。區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制已在以上海為中心的長三角等地區(qū)開展，但區(qū)域尺度和空間優(yōu)化程度涉及不深。因此，可以借鑒日本的《首都圈基本規(guī)劃》，從區(qū)域一體化角度通盤考慮產(chǎn)業(yè)空間布局。

第四，巴黎主要依靠城市規(guī)劃。由于環(huán)保意識(shí)的普遍增強(qiáng)，巴黎將環(huán)保政策納入到城市規(guī)劃中。巴黎的城市規(guī)劃雖以控制人口規(guī)模、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為切入點(diǎn)，但同時(shí)也緊隨具體環(huán)境問題的變化而做出適時(shí)調(diào)整，從而確保在城市不同階段出現(xiàn)的環(huán)境問題都能得到很好解決。巴黎的城市規(guī)劃和環(huán)境政策充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間，注重環(huán)保優(yōu)先。將綠色發(fā)展作為城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中的重要部分，法國政府通過“恢復(fù)城市中的自然”項(xiàng)目來解決雨水徑流、能源、氣候適應(yīng)性、生物多樣性、濕地恢復(fù)、有毒物品使用等問題。

二、上海在全球城市建設(shè)中環(huán)境治理經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)的梳理

對(duì)于將要建立“更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城”的上海，應(yīng)注重地方環(huán)境法制的建設(shè)和發(fā)展，以增強(qiáng)國家環(huán)境法規(guī)政策的可執(zhí)行性，避免流于條文形式。在遵循國家法律法規(guī)框架的宏觀指導(dǎo)下，完善上海環(huán)境法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，結(jié)合地方實(shí)際情況，增強(qiáng)法律法規(guī)應(yīng)對(duì)實(shí)際問題的能力。同時(shí)，環(huán)境政策對(duì)環(huán)境立法也具有直接影響，例如，2014 年《環(huán)境保護(hù)法》的修改過程也表現(xiàn)出明顯的環(huán)境政策法律化。因此，對(duì)于地方環(huán)境法規(guī)的制定，應(yīng)借鑒和吸收環(huán)境政策的可取之處，而環(huán)境政策的落實(shí)，更需將其“法規(guī)化”，以確保制度的實(shí)施更具執(zhí)行力。

改革開放之前，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞并不顯著，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的壓力較小，全社會(huì)還沒有形成真正的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，真正意義上的環(huán)境保護(hù)事業(yè)也尚未開展。因此，上海市從1978年開始步入環(huán)保法制起步階段。

（一）環(huán)保法制建設(shè)起步階段（1978-1990 年）

1978-1990 年是中國改革開放的初期階段。這一階段，上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛起步，此時(shí)還沒有產(chǎn)生明顯的環(huán)境污染問題。1979 年9 月《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布以后，上海從1980 年起開始了地方環(huán)保立法，制定了一系列污染防治的規(guī)章。1985 年4 月頒布了第一部地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，進(jìn)一步加強(qiáng)上游地區(qū)污染綜合治理。1979 年上海市環(huán)保局成立，開始進(jìn)行城市環(huán)境戰(zhàn)略制定和環(huán)境管理工作。市政府1984 年提出的“在生產(chǎn)大幅度增長的情況下，到1990 年將污染物排放量控制在1982 年水平”的“七五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，已基本實(shí)現(xiàn)。另外，從“六五”“七五”上海市有關(guān)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃可以看出，該時(shí)期內(nèi)上海市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)重在開展重點(diǎn)地區(qū)污染治理，包括治理蘇州河和黃浦江的污染，保護(hù)飲用水水源，建設(shè)噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)，改善污染嚴(yán)重地區(qū)的環(huán)境狀況等。“七五”期間，市人民人表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和市政府，已經(jīng)頒布了6 個(gè)地方環(huán)保法規(guī)和規(guī)章，5 個(gè)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)走上了依法管理的軌道。

（二）環(huán)保法制建設(shè)發(fā)展階段(1991-2000 年)

進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，上海開啟了主動(dòng)參與全球化的二次崛起之路。1992 年，黨的十四大報(bào)告明確了上?！耙粋€(gè)龍頭、三個(gè)中心”的戰(zhàn)略定位。[8]1996 年《上?！熬盼濉庇?jì)劃與2010 遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出“基本形成具有世界一流水平的中心城市格局”。這一階段，上海開始以紐約、倫敦、東京、巴黎等世界城市為標(biāo)桿，在改革中摸索，在實(shí)踐中探索適合中國特大城市發(fā)展的新思路。環(huán)境保護(hù)政策與法規(guī)方面，該時(shí)期內(nèi)上海市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)重在城市環(huán)境綜合整治定量考核，工業(yè)污染物排放以控制在現(xiàn)有水平為主要目標(biāo)。1995 年5 月《上海市環(huán)境保護(hù)條例》的實(shí)施，標(biāo)志著上海市基本形成了地方環(huán)保法規(guī)體系，主要包括：污染防治法規(guī)、環(huán)境管理法規(guī)、資源保護(hù)法規(guī)和綜合性環(huán)保法規(guī)以及各項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。初步形成與全球城市發(fā)展相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法治框架，為上海的環(huán)境立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，詳見表5。另外，環(huán)境執(zhí)法也進(jìn)一步加強(qiáng)，各區(qū)、縣政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的排污單位進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，對(duì)重大污染事故的責(zé)任者，依照法規(guī)規(guī)定給予相應(yīng)的處罰，1990 年以來，上海污染事故的發(fā)生率逐年下降。[9]

表5 上海市環(huán)保法制建設(shè)發(fā)展階段環(huán)保政策與法規(guī)制定情況

（三）環(huán)保法制建設(shè)成熟階段（2001 年至今）

21 世紀(jì)以來，中國與世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的緊密程度、國際地位、參與經(jīng)濟(jì)全球化與地區(qū)一體化及國際事務(wù)的能力以及影響力明顯上升。鑒于國際城市發(fā)展的新形勢(shì)和新變化，黨中央、國務(wù)院從國家戰(zhàn)略高度先后對(duì)上海提出“四個(gè)中心”，進(jìn)一步明確了上海建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市和國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的功能定位。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，上海市環(huán)境保護(hù)以削減污染物排放總量為主要目標(biāo)，加強(qiáng)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管及環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)基本控制環(huán)境污染的目的。上海通過滾動(dòng)實(shí)施七輪“環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃”，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施體系基本完善，多手段綜合推進(jìn)的環(huán)境管理體系不斷優(yōu)化，污染物排放量逐年減少。因此，該時(shí)期內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)逐漸由污染物減排轉(zhuǎn)向城市環(huán)境質(zhì)量改善，以實(shí)現(xiàn)與上海市國際化大都市相適應(yīng)，該時(shí)期的法規(guī)與政策對(duì)比詳見表6。

表6 上海市環(huán)保法制建設(shè)成熟階段環(huán)保政策與法規(guī)制定情況

年份 環(huán)保法規(guī)、地方政府規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn) 環(huán)保政策與規(guī)劃、計(jì)劃2008 《上海市放射性污染防治的若干規(guī)定》(草案)第四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃，《上海市水環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃》、《交通污染防治專項(xiàng)規(guī)劃》、《工業(yè)污染防治專項(xiàng)規(guī)劃》 2009 《上海市飲用水水源保護(hù)條例》、《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》《長江三角洲地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息公開工作實(shí)施辦法（暫行）》和《長江三角洲地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》2010《上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)對(duì)秸稈露天焚燒和利用管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)爆炸、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品安全管理的通告》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)噪聲管理的通知》2011 《上海市化學(xué)工業(yè)區(qū)管理辦法》 第五輪環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃、《上海市主要污染物總量控制“十二五”工作方案》《上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》、《崇明生態(tài)環(huán)境預(yù)警監(jiān)測(cè)評(píng)估方案》、《上海市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分級(jí)管理規(guī)定》2013 《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》 《上海市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2013-2017）》2012 《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見》、《上海市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》2015 發(fā)布一批控制揮發(fā)性有機(jī)物的標(biāo)準(zhǔn) 第六輪環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃、《上海市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》2014 《上海市大氣污染防治條例》、《長三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》 2016《上海環(huán)境保護(hù)條例》（修訂），《上海市突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》、《上海市環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》《上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》、《上海市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃（2015-2040 年）》，《上海市工業(yè)企業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放量核算暫行辦法》2017《上海市排污許可證管理實(shí)施細(xì)則》、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》，《上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》、《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》、《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》2018 《上海市生態(tài)保護(hù)紅線》《長三角區(qū)域空氣質(zhì)量改善深化治理方案（2017—2020 年）》、《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作實(shí)施方案（2018—2020 年）》

歷經(jīng)40 年的發(fā)展，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策與法規(guī)雖然在區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)以及環(huán)境保護(hù)制度的實(shí)施和保障等方面取得了顯著成效，但建設(shè)成為“卓越的全球城市”，生態(tài)環(huán)境問題依然是其發(fā)展的主要短板。因此，上海仍需進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策的創(chuàng)新和落實(shí)，積極推動(dòng)長三角區(qū)域一體化和長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。同時(shí)，根據(jù)2019 年8 月6 日，國務(wù)院印發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》，對(duì)于上升為國家戰(zhàn)略的臨港新片區(qū)，更應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與監(jiān)管，健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化長效機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多元治理，實(shí)現(xiàn)上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共建共享。

三、全球城市環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)對(duì)上海的啟示

回顧紐約、倫敦、東京、巴黎等全球城市的發(fā)展路徑，不難看出這些城市都曾經(jīng)歷過在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段，爆發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。隨后，這些城市都將生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)擺在了城市發(fā)展的首位，生態(tài)環(huán)境已然成為未來城市競(jìng)爭力、軟實(shí)力、吸引力的重大來源。上海是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集聚的特大能源消費(fèi)型城市，其能源消費(fèi)總量遠(yuǎn)高于紐約、倫敦、東京、巴黎等全球城市，城市生態(tài)環(huán)境污染問題也日益凸顯。面對(duì)提升城市可持續(xù)發(fā)展競(jìng)爭力、建設(shè)卓越生態(tài)城市的內(nèi)在訴求，上海應(yīng)在借鑒主要全球城市可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境法制建設(shè)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀，優(yōu)化環(huán)境法治建設(shè)。

（一）政策與法規(guī)的指導(dǎo)思想：綠色宜居及可持續(xù)發(fā)展

相比其他全球城市，上海的資源保護(hù)和環(huán)境治理力度仍有一定不足。為確保城市的可持續(xù)發(fā)展，首先，應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的減量型、控制型、末端治理型的保護(hù)環(huán)境與節(jié)約資源的手段，按照“生態(tài)城市”目標(biāo)編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)水體、森林、濕地等生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的保護(hù)和建設(shè)，以嚴(yán)格治理環(huán)境污染，集約利用資源，提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì)。其次，推動(dòng)上海能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，以技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)低碳排放，推動(dòng)上海能源結(jié)構(gòu)向綠色低碳轉(zhuǎn)變，同時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。最后，以生態(tài)紅線為依托，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。生態(tài)紅線是防止生態(tài)安全出現(xiàn)重大危機(jī)的預(yù)防性制度和底線型措施。2018 年2 月，國務(wù)院批準(zhǔn)同意《上海市生態(tài)保護(hù)紅線》，明確了上海市生態(tài)紅線的總面積以及包含的具體類型。①

（二）政策與法規(guī)的制定與完善：與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃相適應(yīng)

根據(jù)我國《立法法》（2015 修正）規(guī)定，我國省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及常委會(huì)和地方政府可以在“不同上位法相抵觸”的前提下，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。同時(shí)，《立法法》第73 條對(duì)地方性法規(guī)的立法事項(xiàng)做出具體規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。三是地方可先行先試那些中央暫時(shí)存在立法空白的立法事項(xiàng)。除此之外，我國《立法法》第82 條也對(duì)地方政府在頒行政府規(guī)章的權(quán)限方面進(jìn)行了規(guī)定。據(jù)此，上海市不僅可以根據(jù)本市環(huán)境經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r運(yùn)用地方立法權(quán)限細(xì)化國家環(huán)境法律法規(guī)，還可以創(chuàng)新國家環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境管理制度，適時(shí)推出新的法律制度和措施。同時(shí)，也可以從上海的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)一些化學(xué)污染、核安全、遺傳資源等“上位法”還未對(duì)其做出明確規(guī)定的領(lǐng)域，進(jìn)行理論研究和立法技術(shù)創(chuàng)新，力爭彌補(bǔ)環(huán)境法律規(guī)范的空白和不足，為上海生態(tài)環(huán)境治理提供健全的法律保障。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，具體的環(huán)境問題以及產(chǎn)生這些環(huán)境問題的原因也會(huì)隨之發(fā)生變化，上海環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)的制定也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的環(huán)保形勢(shì)對(duì)環(huán)保法規(guī)加以修訂和完善。同時(shí)，也建議上海市在具體實(shí)踐中，將一些對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)起到積極推進(jìn)作用的環(huán)境政策盡可能“法規(guī)化”，以使其更具執(zhí)行力和強(qiáng)制力，解決很多企業(yè)違法成本低、守法成本高的問題。[10]

（三）政策與法規(guī)的實(shí)施與執(zhí)行：具有可操作性和強(qiáng)制性

在完善法律法規(guī)的同時(shí)，環(huán)境政策的實(shí)施與法規(guī)的執(zhí)行也同樣重要。首先，應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《上海市環(huán)境保護(hù)條例》等法律法規(guī)，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為。其次，健全長三角環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制。2018 年，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組審議通過了《長三角區(qū)域空氣質(zhì)量改善深化治理方案（2017—2020 年）》、《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作實(shí)施方案（2018—2020 年）》、《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作2018 年工作重點(diǎn)》以及《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作2018 年工作重點(diǎn)》，對(duì)長三角的污染防治實(shí)施精準(zhǔn)化差別防控。除此之外，可以考慮將以上政策和實(shí)施方案上升到法律法規(guī)層面，加強(qiáng)長三角區(qū)域的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)治理程度，加大對(duì)跨省界、跨轄區(qū)污染事件的懲處力度。最后，建立健全市環(huán)境監(jiān)察制度，完善環(huán)保督查制度，開展集中督察和日常督察相結(jié)合的環(huán)保督察。雖然2017 年出臺(tái)了《上海市環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案（試行）》，啟動(dòng)青浦、長寧兩區(qū)環(huán)保督查試點(diǎn),重點(diǎn)督查相關(guān)對(duì)象貫徹落實(shí)國家和上海環(huán)境保護(hù)決策部署、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成、突出環(huán)境問題及處理等方面的情況，為全市開展市級(jí)環(huán)保督察打好了基礎(chǔ),但是，從環(huán)境法治角度而言，上海乃至全國的環(huán)保督察制度仍然存在一定法律困境，應(yīng)該考慮運(yùn)用法治方式將環(huán)保督察制度納入法治路徑，將“制度化督查”上升為“法制化督查”，使環(huán)保督察權(quán)受到法律法規(guī)的控制與規(guī)范，例如明確環(huán)保督查的法律依據(jù)、強(qiáng)化環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的法律地位以及規(guī)范環(huán)保督查問責(zé)程序等。[11]

（四）政策與法規(guī)的制度保障：構(gòu)建社會(huì)治理機(jī)制，促進(jìn)公眾參與

保持清潔、舒適、優(yōu)美的生活環(huán)境，既是人們的愿望，也符合公眾的利益。因此，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理機(jī)制的構(gòu)建，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織共同參與的多元環(huán)境治理體系。首先，加大環(huán)境信息公開力度。對(duì)重大環(huán)保政策、重點(diǎn)污染源、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施污染物排放情況、突發(fā)環(huán)境事件等環(huán)境信息，實(shí)行全面公開，完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開機(jī)制，落實(shí)企業(yè)環(huán)境信息公開制度，推動(dòng)全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)。其次，完善公共參與的司法機(jī)制。例如，建立完善的環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境問題的解決更加合理、合法與公正，盡量避免環(huán)境沖突的產(chǎn)生。同時(shí)，通過法制化的手段明確公眾參與的方法和機(jī)制，對(duì)環(huán)境立法和環(huán)境行政公眾參與做出明確規(guī)定，建立公共環(huán)境投訴和管理制度。再者，建立健全企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度，完善其環(huán)保誠信體系，保證企業(yè)環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息披露等更加法制化，透明化。最后，建立市場(chǎng)化的公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與的平臺(tái)。例如，通過市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制將被動(dòng)的“環(huán)保意愿”轉(zhuǎn)換為“主動(dòng)的環(huán)保行動(dòng)”，通過市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)環(huán)保第三方治理，以及充分發(fā)揮環(huán)保NGO 在各項(xiàng)環(huán)保政策的推動(dòng)以及在環(huán)境公益訴訟中的巨大潛力，用法律法規(guī)的形式提升其在環(huán)保行動(dòng)中的形象和地位。

注釋：

《上海市生態(tài)保護(hù)紅線》明確：本市生態(tài)保護(hù)紅線總面積2082.69 平方公里，陸域面積89.11 平方公里，長江河口及海域面積1993.58 平方公里，包含生物多樣性維護(hù)紅線、水源涵養(yǎng)紅線、特別保護(hù)海島紅線、重要濱海濕地紅線、重要漁業(yè)資源紅線和自然岸線等6 種類型。