丁友良

(中共舟山市委黨校 管理與文化教研室，浙江 舟山 316000)

《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》提出了“經(jīng)過三年左右有特色的改革探索，基本實(shí)現(xiàn)投資貿(mào)易便利、高端產(chǎn)業(yè)集聚、法治環(huán)境規(guī)范、金融服務(wù)完善、監(jiān)管高效便捷”的目標(biāo)，這意味著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)政府的綜合執(zhí)法監(jiān)管能力也提出了更高的要求。關(guān)于行政管理體制改革,孫建軍等回顧了改革開放30 來我國行政管理體制改革歷程,揭示其存在的主要問題，深入地分析了新一輪行政管理體制改革的趨勢(shì)，并對(duì)浙江舟山群島新區(qū)行政體制改革進(jìn)行了研究。[1-2]丁友良對(duì)浙江舟山群島新區(qū)所屬各功能區(qū)的管理體制進(jìn)行了研究，并就浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)提出了建議。[3-4]但應(yīng)如何完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系，以實(shí)現(xiàn)“法治環(huán)境規(guī)范”“監(jiān)管高效便捷”的目標(biāo)，仍是擺在我們面前亟待研究的課題。

一、推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)雖是國土境內(nèi)最為開放的區(qū)域，但也需要正常的執(zhí)法監(jiān)管。搞好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，既有助于推動(dòng)政府職能從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,又有助于營造法治、便利、高效的營商環(huán)境和市場環(huán)境,也有助于實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）有助于推動(dòng)政府職能從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

綜合執(zhí)法改革的初衷是要實(shí)現(xiàn)審批與執(zhí)法監(jiān)管的相互分離，避免政府部門既管審批又管監(jiān)督、既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。行政系統(tǒng)的這種內(nèi)部分權(quán)體制，對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的事中事后監(jiān)管體系具有積極意義的。因?yàn)榛谕顿Y便利化和貿(mào)易自由化的國際規(guī)則，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理模式必須從注重準(zhǔn)入前審批向注重準(zhǔn)入后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在審批改為備案后，相應(yīng)地就必須強(qiáng)化事中事后的執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任，通過執(zhí)法監(jiān)管來規(guī)范市場行為，維護(hù)市場秩序，防范和控制各類風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展。所以推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，客觀上有助于推動(dòng)政府職能重心更好地從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

（二）有助于營造法治、便利、高效的營商環(huán)境和市場環(huán)境

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的目的是為了促進(jìn)投資便利化和貿(mào)易自由化，為此需要塑造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境。而政府的執(zhí)法監(jiān)管方式、能力和水平是影響營商環(huán)境和市場環(huán)境的重要因素。綜合執(zhí)法改革通過打破原有以部門為本位的行政管理體制，建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合行政執(zhí)法體制，不但解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題，而且隨著綜合執(zhí)法的推行，執(zhí)法重心得以下沉，總體執(zhí)法水平也得以提升。這樣在形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法監(jiān)管效能的同時(shí)也改善了營商環(huán)境和市場環(huán)境。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹抑卫眢w系和治理能力是一個(gè)整體性和系統(tǒng)性的概念，其中自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力也是整個(gè)國家治理體系和治理能力的一個(gè)重要組成部分。實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心，就是要構(gòu)建起一個(gè)綜合、系統(tǒng)、集成的治理體系，實(shí)現(xiàn)從條塊治理向整體性治理轉(zhuǎn)變。而綜合執(zhí)法監(jiān)管正是通過整合執(zhí)法職能、加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法和共享監(jiān)管信息，以此來實(shí)現(xiàn)不同部門之間在行政執(zhí)法工作上的常態(tài)化聯(lián)動(dòng)與無縫隙銜接，從而也有助于提升政府的整體性治理水平，推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、其它自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法

目前我國較早設(shè)立的如上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都對(duì)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)進(jìn)行了不同程度的探索。它們的一些做法和特點(diǎn)是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

（一）依托原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行屬地化管理

這方面最為典型的是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以前，上海已經(jīng)進(jìn)行了城市綜合執(zhí)法管理的改革，在市級(jí)和縣區(qū)層級(jí)都設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局，在縣區(qū)和街鎮(zhèn)層面分別成立城市管理行政執(zhí)法大隊(duì)和中隊(duì)，并且在執(zhí)法實(shí)踐中不斷探索完善管理體制，圍繞“執(zhí)法權(quán)的集中和執(zhí)法重心的下沉”形成了比較成熟的執(zhí)法管理模式。[5]例如，為了解決綜合行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的條塊矛盾而確立了屬地化管理原則（這也體現(xiàn)了執(zhí)法重心的下沉），行政執(zhí)法隊(duì)伍由所在地政府或功能區(qū)管委會(huì)直屬管理，上級(jí)行政執(zhí)法局只負(fù)責(zé)對(duì)下面的行政執(zhí)法大隊(duì)和中隊(duì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)也如此，尤其是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)圍區(qū)域——金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)和陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)，其城市管理綜合行政執(zhí)法都是依托原有的開發(fā)區(qū)管委會(huì)及其下屬行政執(zhí)法中隊(duì)。而自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)保稅區(qū)域的綜合執(zhí)法監(jiān)管也是按照屬地化原則由保稅區(qū)管理局（下設(shè)綜合監(jiān)管和執(zhí)法處、保稅區(qū)綜合執(zhí)法大隊(duì)）來負(fù)責(zé)。

（二）根據(jù)部門執(zhí)法職能實(shí)行分領(lǐng)域綜合

雖然實(shí)行綜合執(zhí)法的目的是為了解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，但是納入綜合執(zhí)法的事權(quán)范圍太多也會(huì)超越城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的能力，增加執(zhí)法難度，從而影響綜合執(zhí)法成效,降低“執(zhí)法的邊際效益”。[6]為此上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)不實(shí)行大一統(tǒng)的綜合行政執(zhí)法職能整合，沒有簡單地把行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政處罰事權(quán)全部劃入到城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而是著眼于打造城市管理與市場監(jiān)督的綜合執(zhí)法分類體系①，將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價(jià)的行政執(zhí)法事權(quán)歸入到市場監(jiān)管局。在傳統(tǒng)的治安管理、城市管理之外，在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭歇?dú)立的綜合執(zhí)法。逐步形成以市場監(jiān)管、城市管理、治安管理三大綜合領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，若干專業(yè)領(lǐng)域?yàn)檠a(bǔ)充的綜合執(zhí)法體系。

（三）利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)高效化聯(lián)動(dòng)

“為綜合執(zhí)法提供有效的信息平臺(tái)和監(jiān)管手段”是上海等國內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的普遍做法。[7]而在借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造便捷高效的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)平臺(tái)方面較為典型的是福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的廈門片區(qū)。廈門片區(qū)建立的“綜合監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)”，有效地實(shí)現(xiàn)了“商事主體基礎(chǔ)信息、信用信息和監(jiān)管執(zhí)法信息的歸集、交換和共享”，[8]也為跨部門的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法奠定了平臺(tái)基礎(chǔ)。該平臺(tái)設(shè)立了“任務(wù)分流子系統(tǒng)、執(zhí)法辦案子系統(tǒng)、監(jiān)管對(duì)象基本信息子系統(tǒng)、聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)子系統(tǒng)”等板塊，[9]通過平臺(tái)既可以將執(zhí)法檢查任務(wù)派送到各相關(guān)單位，又能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法任務(wù)后續(xù)的跟蹤、督辦和反饋，從而解決了以往依托紙質(zhì)化公文流轉(zhuǎn)或者電話召集進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法存在的效率低下問題。通過將各個(gè)監(jiān)管部門被納入到這個(gè)信息化的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，能夠充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”功效，促進(jìn)了部門之間執(zhí)法監(jiān)管的協(xié)作配合，增強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)管工作的整體合力，提高了執(zhí)法辦案的實(shí)際成效。

三、中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)位于浙江舟山群島新區(qū)，綜合執(zhí)法改革是隨著浙江舟山群島新區(qū)體制創(chuàng)新而展開的。從總體上看，目前浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)上既取得了一定的成效，也面臨著一些挑戰(zhàn)。

（一）浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)總體概況

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法改革在城市管理綜合行政執(zhí)法、海洋綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法等方面總體進(jìn)展順利，取得了一定的成效。

1.城市管理綜合行政執(zhí)法方面

通過整合執(zhí)法職能、理順管理體制和構(gòu)建配套機(jī)制，基本完成了城市管理綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)。在職能整合上，共計(jì)已劃轉(zhuǎn)執(zhí)法事項(xiàng)16 大類395 項(xiàng)。同時(shí)結(jié)合“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，進(jìn)一步明確了業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門之間的職責(zé)分工；在管理體制上，按照“強(qiáng)化屬地管理，夯實(shí)基層基礎(chǔ)”原則實(shí)行市與縣（區(qū)）兩級(jí)綜合行政執(zhí)法體制。另外縣（區(qū)）綜合行政執(zhí)法局派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法中隊(duì)和市綜合行政執(zhí)法局派駐3 個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、新城、普陀山）的執(zhí)法大隊(duì)②，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制。業(yè)務(wù)由市、縣（區(qū)）為主負(fù)責(zé)，日常管理（包括考核）由功能區(qū)管委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)；在配套機(jī)制上，基本建立起了配合協(xié)作機(jī)制、資源共享機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任機(jī)制、綜合考評(píng)機(jī)制。

2.海洋綜合行政執(zhí)法方面

這是浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的獨(dú)有領(lǐng)域。在職能整合上，目前已有效整合了海洋與漁業(yè)、國土資源、水利、港航等部門涉海的全部或部分行政處罰權(quán)（限制人身自由的除外），以及與上述行政處罰權(quán)相關(guān)的行政監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制職權(quán)”③。業(yè)務(wù)主管部門不再行使已劃轉(zhuǎn)由海洋行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)；在管理體制上，市與縣（區(qū)）實(shí)行分級(jí)執(zhí)法體制，按照“分級(jí)管理、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，分別設(shè)立了海洋行政執(zhí)法局?！笆欣锛訌?qiáng)對(duì)縣（區(qū)）相關(guān)海洋行政執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”，“縣（區(qū)）海洋行政執(zhí)法局主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)負(fù)責(zé)人任免、考核，要事先書面征求市海洋行政執(zhí)法局的意見”①。在配套機(jī)制上，構(gòu)建了協(xié)作配合機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制、爭議協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法保障機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。

3.市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法方面

早在2013 年8 月舟山群島新區(qū)體制改革時(shí)，舟山在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和食品藥品監(jiān)督管理局職責(zé)的基礎(chǔ)上，組建了市市場監(jiān)督管理局，并在定海、普陀、洋山和各功能區(qū)設(shè)立舟山市市場監(jiān)督管理局的區(qū)域分局（區(qū)域分局負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的市場監(jiān)督管理工作）。此外還專門設(shè)立舟山市市場監(jiān)督管理局稽查支隊(duì)，主要負(fù)責(zé)查處違反市場監(jiān)管相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。2018 年底新一輪機(jī)構(gòu)改革時(shí)，又將市發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查相關(guān)職責(zé)、市科學(xué)技術(shù)局（市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)調(diào)和專利行政執(zhí)法指導(dǎo)職責(zé)、市商務(wù)局的打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和假冒偽劣商品以及反壟斷等相關(guān)職責(zé)劃入市市場監(jiān)督管理局。這兩次改革為市場監(jiān)管的綜合執(zhí)法奠定了體制基礎(chǔ)。

（二）浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)面臨挑戰(zhàn)

浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是以推動(dòng)油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資便利化和貿(mào)易自由化為主要任務(wù)的群島型自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，因此在執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)方面也面臨著自身特有的問題和挑戰(zhàn)。

1.油品全產(chǎn)業(yè)鏈執(zhí)法難以整合

油品作為戰(zhàn)略資源和大宗商品，在浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)中處于核心位置。由此帶來了一個(gè)繞不開去的問題即油品安全問題，為此《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》也特別強(qiáng)調(diào)要“建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)油品安全管理制度”。加強(qiáng)油品危化品全產(chǎn)業(yè)鏈的執(zhí)法監(jiān)管也成為了浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管的重中之重。但是由于油品產(chǎn)業(yè)鏈長，技術(shù)及專業(yè)要求高，因而實(shí)施油品?；啡a(chǎn)業(yè)鏈綜合執(zhí)法監(jiān)管存在較大困難。長期以來這方面的執(zhí)法監(jiān)管權(quán)分散在市安監(jiān)局、市港航管理局、市場監(jiān)管局、市公安局、市環(huán)保局、市交通運(yùn)輸局、市衛(wèi)計(jì)局、市商務(wù)局、市郵政管理局、市經(jīng)信委，以及條條部門垂直管理的舟山海事局、舟山檢驗(yàn)檢疫局、舟山邊防檢查站。眾多的執(zhí)法監(jiān)管部門影響了油品危化品的執(zhí)法監(jiān)管成效。

2.省部垂管機(jī)構(gòu)職能難以劃轉(zhuǎn)

這個(gè)問題在海洋綜合行政執(zhí)法上表現(xiàn)得較為突出。例如海事作為履行水上交通安全監(jiān)督管理、船舶檢驗(yàn)與登記、防止船舶污染和航海保障等職能的行政管理部門，在船舶管理、船舶污染防止、海砂開采整治等方面，與海洋行政執(zhí)法部門存在著職能交叉。而海洋行政執(zhí)法局雖然整合了地方行政部門涉海的全部或部分行政處罰權(quán)、行政監(jiān)督檢查及行政強(qiáng)制權(quán)，但是對(duì)于同樣作為海上重要執(zhí)法力量的海事、海警、邊防等中央垂管部門，難以將其海洋行政執(zhí)法職能及相關(guān)人員、裝備等資源進(jìn)行有效整合。這不僅導(dǎo)致海洋執(zhí)法資源配置分散和海上多頭管理，也造成了涉海執(zhí)法缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)暴力抗法案件不能即時(shí)有效處置。

3.綜合執(zhí)法事權(quán)劃分有待優(yōu)化

當(dāng)前浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在綜合行政執(zhí)法事權(quán)劃分上也仍存在空白和盲區(qū)，導(dǎo)致在執(zhí)法實(shí)踐中難以形成執(zhí)法監(jiān)管合力。比如，由于職責(zé)劃轉(zhuǎn)的書面條文不夠細(xì)化或較難細(xì)化，綜合行政執(zhí)法局與各專業(yè)執(zhí)法部門之間責(zé)任界限不夠清晰。不好管、不想管的事情習(xí)慣性地被推到綜合行政執(zhí)法局，甚至一些專業(yè)性、技術(shù)性太強(qiáng)的事務(wù)（如排污、噪聲及其它需要量化鑒定的事項(xiàng)）也被推到綜合行政執(zhí)法局，造成執(zhí)行上的困難。此外，按照審批部門（業(yè)務(wù)主管部門）與行政處罰部門之間的職責(zé)分工，對(duì)于禁止類行政處罰事項(xiàng)，綜合行政執(zhí)法局有明確的監(jiān)管職責(zé)；對(duì)于審批類行政事項(xiàng)，業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)行政許可、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)行政處罰。問題在于中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查工作，“業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)源頭監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)后續(xù)監(jiān)管”的原則在實(shí)際工作中較難操作，因?yàn)閮烧咧g的職責(zé)邊界很難清晰劃分，這也使得由于監(jiān)管不力引發(fā)的責(zé)任事件，其責(zé)任主體較難清晰認(rèn)定。

4.執(zhí)法監(jiān)管技術(shù)保障比較薄弱

雖然浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)所在地浙江舟山群島新區(qū)也在推動(dòng)智慧城管建設(shè)，但與上海、福建等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相比，在運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)保障綜合執(zhí)法監(jiān)管方面還有較大差距。比如上海通過打造公共信用信息服務(wù)平臺(tái)和事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管信息的跨部門整合。福建廈門自貿(mào)片區(qū)運(yùn)用信息技術(shù)借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造執(zhí)法聯(lián)動(dòng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法。而舟山目前沒有完全做到這個(gè)程度，就連相關(guān)部門與“數(shù)字城管”系統(tǒng)的信息共享都還不夠暢通。

四、完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系的對(duì)策建議

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)是項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，難度大，我們必須在適當(dāng)借鑒國內(nèi)其它自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成功做法的基礎(chǔ)上，從浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)來設(shè)計(jì)具體方案。

（一）健全綜合執(zhí)法分類體系

我們可以借鑒上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在依托原有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上根據(jù)部門執(zhí)法職能構(gòu)建分類分領(lǐng)域的綜合執(zhí)法體系。因?yàn)槭苋藛T編制、專業(yè)水平、設(shè)備設(shè)施的限制，單一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以有效承接不同領(lǐng)域的全部行政處罰事項(xiàng)。正因?yàn)槿绱?，上海市政府在《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》中就明確提出要“探索形成以市場監(jiān)管、城市管理、治安管理三大綜合領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，若干專業(yè)領(lǐng)域（知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)林牧漁、勞動(dòng)監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)督等）為補(bǔ)充的綜合執(zhí)法體系?！雹?/p>

從浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要來看，我們應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)由市場監(jiān)管、城市管理、海洋管理、油品及危化品管理四大監(jiān)管領(lǐng)域構(gòu)成的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法體系。其中城市管理領(lǐng)域是綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)領(lǐng)域，也是最早探索綜合執(zhí)法的領(lǐng)域；市場監(jiān)管領(lǐng)域是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的關(guān)鍵領(lǐng)域，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管的關(guān)鍵就是要搞好市場監(jiān)管；海洋管理領(lǐng)域是我們浙江試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的特色領(lǐng)域，因?yàn)檎憬杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)119.95 平方公里的實(shí)施范圍，既包括陸域又涵蓋相關(guān)海洋錨地；油品及危化品管理領(lǐng)域是我們浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域，因?yàn)檎憬杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一項(xiàng)主要任務(wù)就是要推動(dòng)油品全產(chǎn)業(yè)鏈投資便利化和貿(mào)易自由化。只是涉及到技術(shù)上、體制上和法律上的原因，油品及?；饭芾眍I(lǐng)域的綜合執(zhí)法目前條件還沒有完全成熟，有待今后去探索，目前可先嘗試聯(lián)合執(zhí)法。通過完善“部門專業(yè)執(zhí)法+綜合行政執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系，來加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)執(zhí)法監(jiān)管。

（二）理順綜合執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)

重點(diǎn)是要解決海洋綜合行政執(zhí)法省部垂管機(jī)構(gòu)職能難以劃轉(zhuǎn)、陸上綜合行政執(zhí)法事權(quán)劃分存在空白和盲區(qū)問題。

海洋綜合行政執(zhí)法上，一方面要進(jìn)一步優(yōu)化海洋行政執(zhí)法局與原業(yè)務(wù)主管部門之間的執(zhí)法事權(quán)范圍劃分，另一方面要重點(diǎn)處理好與海事、海警、邊防等中央垂直管理部門之間的關(guān)系。在與這些垂管部門之間的執(zhí)法職能難以整合的情況下可以先通過加強(qiáng)緊密型執(zhí)法機(jī)制建設(shè)來拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)海上執(zhí)法。

陸上綜合行政執(zhí)法上，今后應(yīng)結(jié)合權(quán)力清單和責(zé)任清單工作，對(duì)行政審批部門源頭監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法部門后續(xù)監(jiān)管的職責(zé)劃分作專項(xiàng)研究，以建立科學(xué)合理的職責(zé)邊界。對(duì)于以下三類事項(xiàng)——不存在職責(zé)交叉多頭執(zhí)法可能的事項(xiàng)、基層管理不太緊密的事項(xiàng)、專業(yè)性強(qiáng)需要技術(shù)鑒定和檢測才能確定違法行為的事項(xiàng)，可以考慮重新劃歸原業(yè)務(wù)主管部門。這樣既可以解決綜合行政執(zhí)法局工作任務(wù)繁重、執(zhí)法力量不足問題，又有利于提高執(zhí)法效能。

（三）創(chuàng)新油品聯(lián)合執(zhí)法形式

在當(dāng)前油品及?；奉I(lǐng)域綜合執(zhí)法條件沒有完全成熟的情況下，除了做好跨部門協(xié)調(diào)工作來加強(qiáng)對(duì)油品及危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管外，還應(yīng)通過創(chuàng)新油品?；仿?lián)合執(zhí)法形式來推進(jìn)油品?；啡a(chǎn)業(yè)鏈緊密型的聯(lián)合執(zhí)法。為了穩(wěn)妥起見可以先在某個(gè)區(qū)域進(jìn)行緊密型聯(lián)合執(zhí)法試點(diǎn)，成功之后再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在整個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推廣。

建議在國際綠色石化基地魚山島先行試點(diǎn)。魚山島到2020 年將“形成年煉油4000 萬噸、對(duì)二甲苯800萬噸、乙烯280 萬噸生產(chǎn)能力，初步建成投資開放、上下游產(chǎn)業(yè)鏈完整的國際綠色石化基地?！雹葸@也意味著魚山島安全監(jiān)管任務(wù)將會(huì)越來越繁重。顯然任何單個(gè)部門單個(gè)環(huán)節(jié)的執(zhí)法監(jiān)管都是難以取得良好成效的。此外，魚山作為化工島，監(jiān)管對(duì)象具有地域集中性，便于各監(jiān)管部門采取聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。并且當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)階段形成的安全意識(shí)、監(jiān)管制度和體制，⑥也為今后項(xiàng)目正式投產(chǎn)后的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管奠定了良好基礎(chǔ)。

今后魚山國際綠色石化基地安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法可以采取以下運(yùn)作模式：

在組織形式上，由綠色石化基地管委會(huì)作為油品及危化品聯(lián)合執(zhí)法牽頭單位。另外再成立兩個(gè)委員會(huì)——安全生產(chǎn)專門委員會(huì)和安全生產(chǎn)專家委員會(huì)。前者作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過定期或不定期的碰頭會(huì)來共同處理需要跨部門協(xié)調(diào)解決的問題，后者作為咨詢機(jī)構(gòu)為安全生產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)管提供專家意見。

在執(zhí)法方式上，將來綠色石化項(xiàng)目正式投產(chǎn)后原則上由綠色石化基地管委會(huì)牽頭駐魚山的相關(guān)監(jiān)管部門的執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法。如果相關(guān)監(jiān)管單位沒有足夠人員派駐到魚山，也可以通過委托執(zhí)法方式，委托基地管委會(huì)代為執(zhí)法，由基地管委會(huì)來行使委托部門的行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)。

在日常管理上，各監(jiān)管單位派駐魚山島的執(zhí)法人員除了受原單位的領(lǐng)導(dǎo)外，在業(yè)務(wù)上還要接受基地管委會(huì)的統(tǒng)一調(diào)度和指揮，并由基地管委會(huì)對(duì)他們的工作表現(xiàn)進(jìn)行考核。

（四）強(qiáng)化綜合執(zhí)法監(jiān)管保障

重點(diǎn)是要搞好技術(shù)保障。要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來提升綜合執(zhí)法監(jiān)管效能。這方面我們可以借鑒上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的做法，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)通過幾年努力已“形成了由信息查詢、信用監(jiān)管、信用名單、信用服務(wù)、信息歸集、效能監(jiān)督、法規(guī)政策和系統(tǒng)管理等部分組成的公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，以及具有信息查詢、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒、行刑銜接、社會(huì)監(jiān)督、數(shù)據(jù)分析和雙告知、雙隨機(jī)的‘6+2’功能框架的事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管信息的跨部門整合，推動(dòng)了部門之間的協(xié)同監(jiān)管”。[10]今后我們一方面要依托舟山市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)完善浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)信用子平臺(tái)，另一方面要建設(shè)智慧監(jiān)管大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，為實(shí)施信用監(jiān)管和形成執(zhí)法監(jiān)管整體工作合力提供平臺(tái)保障。此外還可以學(xué)習(xí)廈門自由貿(mào)易片區(qū)的做法，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”打造執(zhí)法聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，為海洋行政執(zhí)法局與海事、海警、邊防等中央垂管部門之間的執(zhí)法協(xié)作提供技術(shù)平臺(tái)，使海洋行政執(zhí)法局與相關(guān)垂直管理部門之間的緊密型聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制能夠有效運(yùn)作。

注釋：

①上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖然在剛成立之時(shí)走“大綜合”路子，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)綜合了城市管理、市場管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理等大多數(shù)執(zhí)法部門的行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)和行政檢查權(quán)。但是2015 年3 月30 日上海市人民政府令第26 號(hào)公布《上海市人民政府關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)集中行使本市有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)的決定》，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不再行使原先的食品藥品監(jiān)管等市場管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及相關(guān)監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職權(quán)?？梢姼鱾€(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在成立之初往往傾向于走“大綜合”路子，除了以前的上海自貿(mào)區(qū)外，現(xiàn)在的遼寧自貿(mào)區(qū)營口片區(qū)實(shí)行的“16+X”集成化監(jiān)管執(zhí)法模式也是如此。但隨著時(shí)間的推移“大綜合”內(nèi)在問題會(huì)不斷顯現(xiàn)，最終會(huì)像上海自貿(mào)區(qū)那樣走分領(lǐng)域綜合的路子?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》也體現(xiàn)了分領(lǐng)域綜合執(zhí)法的思路。

②另外兩個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)（金塘、六橫），考慮到由兩區(qū)管理，且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)政合一”管理體制，相關(guān)執(zhí)法工作由兩區(qū)負(fù)責(zé)，并由兩區(qū)派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

③詳見舟山市人民政府文件《舟山市人民政府關(guān)于印發(fā)舟山市海洋行政執(zhí)法工作實(shí)施方案的通知》（舟政發(fā)〔2016〕41 號(hào)），《舟山市人民政府公報(bào)》2016 年第11 期。

④詳見2016 年8 月5 日“上海市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》的通知”（滬府辦發(fā)〔2016〕30 號(hào)）。

⑤詳見《中國浙江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案》。

⑥當(dāng)前舟山市為加強(qiáng)魚山綠色石化項(xiàng)目施工安全監(jiān)管，在項(xiàng)目指揮部和綠色石化基地管委會(huì)的牽頭下，海事、港航、安監(jiān)、住建、消防、交通、市場、“三防”等相關(guān)監(jiān)管單位都在魚山島派駐了監(jiān)管人員，并組建了安全生產(chǎn)監(jiān)管小組，如水上組、交通組、爆破圍墾組、綜合安全組等。市環(huán)保局還直接在魚山島設(shè)立了分局，綠色石化基地管委會(huì)也內(nèi)設(shè)了安監(jiān)局。此外還成立了“安全生產(chǎn)服務(wù)中心”和“環(huán)保服務(wù)中心”，并聘請(qǐng)國際著名的杜邦公司為安全咨詢第三方。這使將來的安全生產(chǎn)監(jiān)管具有了很好的前期基礎(chǔ)。