吳豐華，李宇瑛

(1.西北大學 經濟管理學院, 陜西 西安 710127;2.復旦大學 經濟學院, 上海 200433)

一、問題的提出

城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調從來都不是區(qū)域性問題,也不是專屬于哪個發(fā)展階段的問題。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,都多少會被城鄉(xiāng)發(fā)展問題所困擾。馬克思根據(jù)資本主義生產充分發(fā)展后市場發(fā)展、分工深化的事實,并集合他對人類社會發(fā)展的考察,提出了人類城鄉(xiāng)關系發(fā)展要經過城鄉(xiāng)依存——城鄉(xiāng)分離——城鄉(xiāng)融合三個階段[1]。根據(jù)馬克思的分析,并結合中國實際,我國大約在進入21世紀后具備了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎。但是制約我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個問題是區(qū)域間城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,主要體現(xiàn)為西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展水平遠遠低于東部地區(qū)。

1999年,黨中央做出了“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略部署,旨在“把東部沿海地區(qū)的剩余經濟發(fā)展能力用于提高西部地區(qū)的經濟和社會發(fā)展水平”,其目標之一就是促進西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小西部城鄉(xiāng)發(fā)展與東部的差距。羅超平(2015)就指出:城鄉(xiāng)關系的協(xié)調是西部大開發(fā)中極為重要的部分,西部大開發(fā)的成功與否關鍵取決于新型城鎮(zhèn)化的輻射帶動作用,取決于城鄉(xiāng)一體化的推進程度[2]。結合西部地區(qū)各方面的特殊性及其發(fā)展模式,眾多學者針對應如何因地制宜地解決西部城鄉(xiāng)問題已經做出了回答。任保平、韓煒(2008)在西部地區(qū)工農關系和城鄉(xiāng)關系評價的基礎上,研究西部經濟不發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的模式選擇和路徑選擇[3]。許鮮苗、宋福忠(2010)根據(jù)西部各省區(qū)市的不同情況,分析提出了適合各地不同情況的城鄉(xiāng)發(fā)展模式[4]。張曉雯、陳伯君(2010)關注到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的成都經驗和模式[5]。郭俊華、陳彼德(2014)以甘肅省為例研究了西部欠發(fā)達地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會一體化的模式[6]。周江燕、白永秀(2014)等根據(jù)指標體系的評價結果,提出西部省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平可以劃分為四類地區(qū),應從西部各省區(qū)市的自然稟賦、經濟實力、社會發(fā)展、生態(tài)承載力等實際出發(fā),分類指導推進西部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化[7]。

在西部大開發(fā)的實施過程中,也有學者評估了其促進城鄉(xiāng)發(fā)展的政策效果。溫濤等(2014)使用西部40個區(qū)縣2001—2011年的面板數(shù)據(jù)研究顯示,金融發(fā)展水平的提升和人力資本投入的增加均有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距,但同時也存在明顯的區(qū)域性差異[8]。胡晶晶、黃浩(2013)發(fā)現(xiàn)快速的城市化進程和推進城市化的政策并不利于縮小西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距,但財政政策城市偏向程度的弱化對平抑西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距起到了積極作用,而在東、中部地區(qū)則相反[9]。但也有文獻給出了反面證據(jù)。邵傳林(2014)評估了西部大開發(fā)戰(zhàn)略迄今的實施對西部地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距的影響。結果表明,與東部及中部各省相比,西部大開發(fā)戰(zhàn)略使西部各省區(qū)市城鄉(xiāng)收入差距的水平值相對于樣本均值增加了5.7—8.5個百分點[10]。張煌強、劉結玲(2016)發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)城鄉(xiāng)一體化水平與商業(yè)融合發(fā)展程度普遍相對較低,不僅缺少兩者優(yōu)質融合的省區(qū),而且還出現(xiàn)了部分省區(qū)兩者不融合的情況[11]。出現(xiàn)這種情況可能是因為西部地區(qū)發(fā)展起步晚,城鄉(xiāng)問題存在獨特性,有些問題可能需要西部大開發(fā)的深入推進才能解決。

今年恰逢西部大開發(fā)20周年,我們有必要深入研究20年來西部地區(qū)城鄉(xiāng)關系發(fā)展的歷史,研判西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施之后西部城鄉(xiāng)關系的進展,評估西部大開發(fā)促進西部城鄉(xiāng)關系進步的效果,并分析未來西部城鄉(xiāng)關系發(fā)展應關注的重點問題。本文余下部分將安排如下:第二節(jié)將梳理西部大開發(fā)20年城鄉(xiāng)關系發(fā)展的歷程;第三節(jié)將主要采用統(tǒng)計性描述的分析方法,評估西部大開發(fā)促進西部城鄉(xiāng)發(fā)展的效果,并對東中西部20年的城鄉(xiāng)發(fā)展情況進行橫向比較;第四節(jié)將分析未來西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑和政策建議。

二、西部大開發(fā)20年來西部城鄉(xiāng)關系發(fā)展的歷程

改革開放以后,西部地區(qū)在經濟整體上行的推動下有了很大的發(fā)展,但由于交通、地理、經濟基礎等方面的制約,發(fā)展仍相對滯后,其中城鄉(xiāng)發(fā)展問題尤為突出。針對這一問題,國家在1999年9月正式提出“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”,并于2000年成立西部地區(qū)開發(fā)領導小組,將陜西、四川、重慶等西部12個省區(qū)市列入“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略范疇。當聚焦于城鄉(xiāng)發(fā)展問題時,我們可以分三個階段來梳理西部大開發(fā)后西部城鄉(xiāng)關系協(xié)調發(fā)展的歷程。

(一)第一階段(1999—2007):西部城鄉(xiāng)關系初步發(fā)展階段

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施后,就有多項促進城鄉(xiāng)發(fā)展的建議提出。2002年,黨的十六大首次提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”。2003年,黨的十六屆三中全會上提出了“以人為本,全面、協(xié)調、可持續(xù)”的科學發(fā)展觀,同時提出將“五個統(tǒng)籌”(1)即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”。確定為落實科學發(fā)展觀的主要措施,其中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更是列于“五個統(tǒng)籌”之首,我國全面進入了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的階段。處理好工業(yè)與農業(yè)的關系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的關鍵問題,2004年胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出的“兩個趨向”的重要論斷,明確了“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”,為我國和西部發(fā)展城鄉(xiāng)關系提供了新思路。然而只依靠工業(yè)和城市的反哺無法給予全面發(fā)展足夠的動力,農業(yè)和鄉(xiāng)村也要提升自身綜合能力,使工業(yè)和城市的帶動效用最大化。于是聚焦農村發(fā)展的“社會主義新農村”建設應運而生。配合“兩個反哺”對于工業(yè)及城市扶持帶動作用的強調,社會主義新農村建設要求激發(fā)農村內部的潛力,使其更好地與“兩個反哺”結合,實現(xiàn)整體更快更好發(fā)展。

在這些思路的指導下,針對西部的多項規(guī)劃和政策措施相應出臺。醞釀已久的《“十五”西部開發(fā)總體規(guī)劃》在2002年正式發(fā)布,明確提出了促進西部城鄉(xiāng)發(fā)展的策略:選擇現(xiàn)有經濟基礎條件較好,區(qū)位優(yōu)勢明顯,人口較為密集,沿交通干線和城市樞紐的一些地區(qū),作為開發(fā)重點區(qū)域,利用中心經濟區(qū)帶動周邊地區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展,提高城鎮(zhèn)化水平[12]。規(guī)劃也強調了西部建設社會主義新農村的重要性,指出實施過程中應該著重提高西部農業(yè)綜合生產能力;改善西部農村生產生活條件;完善惠農政策,通過推進農村二、三產業(yè)的發(fā)展以及勞動力的流動,增加非農產業(yè)收入,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的建設,加大扶貧力度,縮小區(qū)域差距[13]。

這一階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作在西部各省區(qū)市如火如荼地進行。2001年,內蒙古、貴州、云南、寧夏四省區(qū)率先開展易地扶貧搬遷試點。2003年“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”提出后,成都的農村產權制度改革率先從錦江區(qū)開始實踐,并在2008年成立了全國首家綜合性農村產權交易所,為農業(yè)產業(yè)化提供條件。重慶從2003年開始實行城鄉(xiāng)戶口一體化登記管理制度,放寬了異地戶口遷移限制,為城鄉(xiāng)一體化提供了最基本的條件[14]。2007年6月,國家發(fā)展改革委批復重慶市和成都市設立國家級城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。這兩個城市率先突破重點領域和關鍵環(huán)節(jié),抓緊形成適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新機制,發(fā)揮示范和帶動作用。這期間,國家也實施了主要面向西部地區(qū)的“國家貧困地區(qū)義務教育工程”,并最后推廣至全國。在其他地方具體政策層面,陜西投資7.5億元人民幣,打造農村基層人才七大工程[15]；西藏27.48萬戶農牧民群眾受益于新高原安居工程,住上了安全適用的房屋[16]；貴州投資近100億元對鄉(xiāng)村建設進行提升改造,建油路1萬公里,建通村公路3萬多公里[17]。在這一階段,西部地區(qū)的生產總值提升兩倍多,合計新增道路里程達到12 380公里,建成青藏鐵路、西電東送、西氣東輸?shù)戎攸c項目,城鄉(xiāng)人均收入與消費都翻了一番,城鎮(zhèn)化率由28.9%上升至36.9%,7年上升了10個百分點,西部城鄉(xiāng)經濟發(fā)展取得了很大進展。

(二)第二階段(2007—2012):西部城鄉(xiāng)關系全面建設階段

2007年10月,黨的十七大在強調“建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制”的同時,進一步提出了“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”的目標,這是黨和國家針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提出的新方針。2008年,黨的十七屆三中全會指出:“中國總體上已經進入加快改造傳統(tǒng)農業(yè),走中國特色社會主義現(xiàn)代化道路的關鍵時刻,進入了著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。”[18]

2009年,國務院發(fā)布了《關于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》,將重慶改革發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。通過發(fā)布《西部大開發(fā)“十二五規(guī)劃”》,中央還強調了對于西部成渝經濟區(qū)、關中—天水等11個重點區(qū)域以及河套灌區(qū)等農產品主產區(qū)的優(yōu)化發(fā)展。在這短短的五年內,西部的城鎮(zhèn)化率由大約34%的水平上升至44.5%,平均城鎮(zhèn)人均消費由8 200多元升至14 000多元,鄉(xiāng)村人均消費翻了一番,人民生活水平直線上升。社會總體固定投資翻了三番,發(fā)展勢頭強勁。西部地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展在這個階段找到了新的突破口,通過“新農村建設”“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”“建設西部地區(qū)城鄉(xiāng)經濟社會一體化新格局”等一系列舉措,充分釋放了農村發(fā)展?jié)摿?西部城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局初步形成。

(三)第三階段(2013年至今):新時代西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展新階段

2012年11月黨的十八大召開之后,我國進入社會主義新時代,促進西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為更加迫切的議題。黨的十八大報告提出:要“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系”[19]。2013年習近平總書記首次提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。西部是我國精準扶貧脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。2016年國家發(fā)改委發(fā)布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》,著手解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的問題,其中西部12省區(qū)市建檔立卡搬遷人口達到664萬,占總體比重的67.7%[20]。2017年10月,習近平總書記在黨的十九大報告中提出要“按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”[21],并提出了全新的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路徑。西部大開發(fā)“十二五”和“十三五”規(guī)劃都配合新時代要求,采取了一系列城鄉(xiāng)融合發(fā)展新戰(zhàn)略。國家先后批復了甘肅蘭州、陜西西咸、貴州貴安、四川天府等一批國家級新區(qū)以及寧夏、貴州內陸開放型經濟試驗區(qū),為西部進一步“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”構筑了基礎,并將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念融入城鄉(xiāng)建設的過程[22]。

新時代以來, 西部各省區(qū)市分別結合自身特點, 從不同角度出發(fā)促進鄉(xiāng)村振興:陜西通過加強保護傳統(tǒng)村落促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。 四川在2018年選取部分特色縣城開展鄉(xiāng)村振興規(guī)劃試點, 從科技、 文化、 旅游等不同方面因地制宜地鼓勵鄉(xiāng)村振興[23]。 新疆也在21個村開展了美麗鄉(xiāng)村建設試點工作， 并對其給予補助。 重慶則在田園綜合體試點項目上做了更多探索。 在精準扶貧方面, 西部繼續(xù)推進易地扶貧搬遷, 重慶市實行市級“一階瞄準”、 區(qū)縣“二級瞄準”、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三階瞄準”的分級體系來保證扶貧項目的精準落戶。 四川省針對四大連片特困地區(qū)(2)即川東北秦巴山片區(qū)、川南烏蒙山片區(qū)、大小涼山彝區(qū)和川西北高原藏區(qū)等。結合整村搬遷和分散搬遷、 集中安置和分散安置落實全方位扶貧等。 貴州省安順市、 六盤水市等地則探索出了資源變資產、 資金變股金、 農民變股東的“三變”模式。

新時代下的新階段,西部城鄉(xiāng)關系迅速改善,城鎮(zhèn)和農村居民收入年均增長分別為10.5%和11.2%,高于全國0.2和1.0個百分點的水平。西部整體基礎建設投資增速較高,占全國基礎建設投資的比重在2018年達到34.8%的歷史新高。城鎮(zhèn)化率與西部大開發(fā)實施前相比平均上升了20%,整體城鎮(zhèn)化率由44%上升至51.7%。農業(yè)總產值上升了近10 000億元。2017年,西部地區(qū)新疆、青海、陜西、重慶等的互聯(lián)網(wǎng)普及率超過了全國平均水平,達到53%(3)整理自中國經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。。2012年至2016年,西部貧困人口由5 086萬減少至4 335萬,貧困發(fā)生率由17.5%驟減至4.5%[20]。

2019年3月,黨中央出臺了《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》。強調在全面深化改革的背景下抓重點、補短板、強弱項，堅定不移地推動高質量發(fā)展和改革開放,加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展,建立健全城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展的體制機制和政策體系,推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。這是站在新時代的背景下對西部大開發(fā)提出的新任務、新要求。

三、分離還是融合?——西部大開發(fā)20年西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的證據(jù)

在系統(tǒng)梳理了西部大開發(fā)20年的城鄉(xiāng)關系發(fā)展歷程后,我們需要進一步考察西部城鄉(xiāng)關系發(fā)展的效果。西部地區(qū)城鄉(xiāng)分離的態(tài)勢是否得到抑制?城鄉(xiāng)關系是否如愿向逐漸融合發(fā)展?我們收集了2000年至2017年間西部地區(qū)12個省區(qū)市以及東中西部的城鄉(xiāng)發(fā)展相關數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計性描述,用以刻畫實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以后西部地區(qū)城鄉(xiāng)關系發(fā)展的趨勢及其與東中部的差距。本文選取了城鄉(xiāng)經濟增長、城鄉(xiāng)人民生活水平、城鄉(xiāng)基礎設施和城鄉(xiāng)公共服務等四個因素進行分析。

(一)西部城鄉(xiāng)發(fā)展狀況的縱向分析

1.西部城鄉(xiāng)經濟增長 數(shù)據(jù)顯示,在2000年至2017年間,西部12個省區(qū)市的名義GDP增長率基本都先上升后下降,平均GDP增速穩(wěn)定在11%左右,高于這期間全國9%的平均水平,增長勢頭強勁。進一步考察西部各省區(qū)市GDP在全國GDP中占比的變化(見圖1)，對全國GDP的貢獻率無太大起伏,基本表現(xiàn)為小幅上升。四川GDP占全國的比重在西部始終位列第一,2017年接近4.5%。陜西、貴州以及重慶的比重上升較為顯著,2000年至2017年的上升幅度分別為0.85%、0.61%和0.57%。但云南、甘肅以及新疆的GDP對全國的貢獻率反而出現(xiàn)了負向增長。以西部為整體來觀察,西部地區(qū)的GDP總量占全國比重呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢,由2000年的17.23%上升為2017年的20.67%,之后基本穩(wěn)定在20%左右的水平。

圖1 2000—2017年西部各省份GDP占全國GDP比重累積圖資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)整理

結合各省區(qū)市的人均GDP指標可以發(fā)現(xiàn),人均GDP與其2000年的水平相比得到大幅提升,平均人均GDP由2000年的5 100元上升至2017年的46 054元,名義增長近十倍。2017年,西部人均GDP最高的為內蒙古,達到了6萬元以上,其次分別為重慶、陜西及寧夏,人均GDP都達到了5萬元?？梢娢鞑看箝_發(fā)以來,隨著經濟的不斷發(fā)展,西部地區(qū)的城鄉(xiāng)百姓生活水平不斷提升。但與2017年全國59 000多元的人均GDP對比,只有內蒙古達到了全國水平,東中西部差距較大。

進一步,對能夠體現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的城鎮(zhèn)化率進行分析。從總體趨勢來觀察,12個省區(qū)市的城鎮(zhèn)化率都明顯持續(xù)上升,城鄉(xiāng)之間人口流動較為順暢。2017年,重慶和內蒙古的城鎮(zhèn)化率分別達到了64%和62%,超過了同期58.52%的全國平均水平;陜西、寧夏、青海、四川的城鎮(zhèn)化率則達到了50%以上,城鎮(zhèn)化水平較高。相比之下,西藏、貴州的城鎮(zhèn)化水平較低。其余省區(qū)的城鎮(zhèn)化率在2017年基本處于45%至50%之間。從城鎮(zhèn)化率的演進來看,西部大開發(fā)以后的城鎮(zhèn)化水平都得到了大幅提升,2000年至2017年,城鎮(zhèn)化率平均提高了20%。其中,重慶進步最大,由2000年的35.6%上升至2017年的64.1%,提升幅度為28.5%;西藏上升幅度較小,只上升了11.6%(見圖2)。

為了更確切地刻畫西部地區(qū)城鄉(xiāng)關系的走向,進一步對各省區(qū)市非農及農業(yè)產值進行分析(見圖3)?？傮w來看,在2000—2017年間,非農產業(yè)與農業(yè)產值比都在不斷上升。重慶基本保持領先地位,2017年,其非農業(yè)產值達到了農業(yè)產值的8倍以上,這與重慶被列為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗區(qū)不無關系。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以后,原本閉塞落后的西藏開始加速發(fā)展,產業(yè)結構發(fā)生了很大變化,其2017年的非農與農業(yè)產值比是2000年同一比值的4.9倍,而其他省區(qū)市這一變化程度基本為2倍左右。這項指標的不斷上升既反映了城鎮(zhèn)化水平的提高,也體現(xiàn)了產業(yè)結構的高級化趨勢。

圖2 2000—2017年西部各省區(qū)市城鎮(zhèn)化率資料來源:對國家統(tǒng)計局及各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得到

圖3 2000—2017年西部各省區(qū)市非農產業(yè)與農業(yè)產值比資料來源:對國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進行整理并計算得到注:從2011年起,城鎮(zhèn)固定資產投資數(shù)據(jù)發(fā)布口徑改為固定資產投資(不含農戶),固定資產投資(不含農戶)等于原口徑的城鎮(zhèn)固定資產投資加上農村企事業(yè)組織的項目投資。

2.西部城鄉(xiāng)人民生活 西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施后,西部各省區(qū)市的城鄉(xiāng)人均收入絕對值都在不斷上升,但兩者比值整體下降。其中變化最突出的是西藏,城鄉(xiāng)人均收入差距由2000年的6倍縮小至2017年的低于3倍。從演變過程來看,大部分地區(qū)城鄉(xiāng)人均收入比都呈現(xiàn)先上升,2007年之后又緩慢下降的態(tài)勢。除甘肅最終水平與2000年相差不大外,其余省區(qū)市2017年的城鄉(xiāng)人均收入比都低于2000年(見圖4)。這一指標先上升后下降的趨勢,恰好體現(xiàn)了西部地區(qū)城鄉(xiāng)關系的特殊性,由于發(fā)展起點低、起步晚,西部大開發(fā)之后分工的深化和工業(yè)化的快速發(fā)展,西部城鄉(xiāng)居民收入比逐漸擴大;得益于2007年黨的十七大對“以工業(yè)反哺農業(yè),以城市帶動鄉(xiāng)村”等協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進,這一比值開始下降,且下降趨勢得到了保持。

另一方面,西部大開發(fā)后,西部各省區(qū)市的城鄉(xiāng)人均消費比波動較大,與城鄉(xiāng)人均收入比相比并不穩(wěn)定。以2007年作為轉折點,城鄉(xiāng)人均消費比在2007年之前逐步上升,然后緩慢下降,與城鄉(xiāng)人均收入比具有相同的特征。這一變化驗證了馬克思“先分離后融合”的城鄉(xiāng)理論。

圖4 2000—2017年西部地區(qū)城鄉(xiāng)人均收入比資料來源:對國家統(tǒng)計局、各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得到

圖5 2000—2017年西部地區(qū)城鄉(xiāng)人均固定資產投資比資料來源:根據(jù)國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得到

3.西部城鄉(xiāng)基礎設施 對城鄉(xiāng)基礎設施均等化的分析主要依據(jù)城鄉(xiāng)人均固定資產投資比和交通網(wǎng)密度兩個指標。西部11個省區(qū)市(4)由于西藏數(shù)據(jù)缺失嚴重，本節(jié)將舍去對西藏數(shù)據(jù)的分析。的城鄉(xiāng)人均固定資產投資比展現(xiàn)為圖5。2000—2017年，西部各省區(qū)市的城鄉(xiāng)人均固定資產投資比波動較大,但均在波動中上升,說明城鎮(zhèn)人均固定投資與農村人均固定投資之間的差距在逐步擴大。2017年,重慶和貴州的這一比值分別為100/1和83/1,位居前列。此外,甘肅、內蒙古、重慶、青海以及貴州幾個地區(qū)的波動也很大。雖然城鄉(xiāng)固定資產投資都在上升,但城鎮(zhèn)的固定資產投資上升幅度更大,這種不協(xié)調的發(fā)展并非無理可循,隨著西部農村人口的不斷流出、城鎮(zhèn)人口的不斷擴張以及城鎮(zhèn)化水平的不斷提高,城鎮(zhèn)固定資產投資的增長自然會高于農村。很多學者都提出并證實的中國“城市投資偏向”也在一定程度上拉大了城鄉(xiāng)基礎設施投資的差距。

衡量城鄉(xiāng)基礎設施的另一重要指標為交通網(wǎng)密度。交通道路的建設一直都是促進西部地區(qū)發(fā)展的重要動力。如圖6所示,西部大開發(fā)以來,西部各省區(qū)市的交通網(wǎng)密度都在逐年上升,說明西部各省區(qū)市在基礎設施建設方面給予了足夠的重視,為城鄉(xiāng)發(fā)展提供了良好的基礎。其中重慶市的各年交通網(wǎng)密度及其擴展速度都遠高于其他地區(qū),從2000年的3.3公里/百平方公里上升至2017年的11.4公里/百平方公里,密度提高了近三倍。相比之下,青海、新疆以及內蒙古的交通網(wǎng)密度相對較低,這與這些地區(qū)地理面積較大的客觀事實直接相關。

圖6 2000—2017西部地區(qū)道路網(wǎng)密度(單位:公里/百平方公里)資料來源:由各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算得到

4.西部城鄉(xiāng)公共服務 我們采用城鄉(xiāng)社區(qū)事務財政支出占一般預算財政支出的比例來衡量西部各省區(qū)市的城鄉(xiāng)財政規(guī)模,分析為解決城鄉(xiāng)問題所做的努力(見圖7)。

2007—2017年，西部各省區(qū)市的城鄉(xiāng)財政規(guī)模存在不小的波動,變化趨勢不太一致。但結合總體走勢并對比2017年與2007年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),除個別省區(qū)以外,大部分省區(qū)市的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出都在上升。其中重慶、寧夏、內蒙古的相對規(guī)模更大,且始終處于領跑地位。2017年,重慶的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出占一般公共預算財政支出的18%以上,寧夏這一比例也相對較高,2017年為136%。其余各省區(qū)變化并不明顯。結合西部各省區(qū)市城鄉(xiāng)社區(qū)事務財政支出的絕對值,同時考慮到城鄉(xiāng)發(fā)展之差異,未來應該繼續(xù)加大對于農村公共服務的支出,促進西部城鄉(xiāng)公共服務一體化。

圖7 2007—2017年西部地區(qū)城鄉(xiāng)公共財政支出規(guī)模資料來源:對國家統(tǒng)計局、各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得到

(二)東中西部城鄉(xiāng)發(fā)展狀況的橫向對比

在對西部地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀進行分析后,進一步擴大視角,依據(jù)西部大開發(fā)以后的事實數(shù)據(jù),從城鄉(xiāng)經濟、人民生活、基礎設施以及公共服務四個方面對東中西部的城鄉(xiāng)融合發(fā)展狀況進行比較(5)除上文已經列出的西部地區(qū)外,東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省市;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省份。，探究其中差異。

1.城鄉(xiāng)經濟發(fā)展 與前文思路相同,依然從人均GDP、GDP占全國的比重、城鎮(zhèn)化率以及非農與農業(yè)產值比等幾個方面對東中西部的城鄉(xiāng)經濟發(fā)展進行比較,以觀察三大地帶的城鄉(xiāng)融合基礎走勢。首先整理得到三大區(qū)域在GDP方面的數(shù)據(jù)。如表1及圖8所示。

觀察東中西部2000—2017年的GDP相關數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),東部地區(qū)在經濟方面始終占據(jù)著絕對的主導地位,即使其GDP比重逐漸下降,但2017年仍然達到了55.6%,依然是全國經濟發(fā)展的主要力量。西部GDP占全國的比重始終是三大區(qū)域中最少的,不過在逐年穩(wěn)健遞增。2013年,西部GDP對全國的貢獻率達到了20%,并在之后得以維持。進一步觀察三大區(qū)域人均GDP的變化(圖8),東部人均GDP始終處于領跑地位,中部和西部人均GDP都低于全國平均水平,其中西部又略低于中部水平,并且東部人均GDP為西部的兩倍多。從全國范圍內來看,西部地區(qū)的經濟水平的確較為落后。不過,從GDP的增長率來看,西部的GDP增長率從2007年開始較為領先,甚至超過東部地區(qū)14.6%的水平,達到了14.8%,并在之后保持著相對較快的增長速度,可見西部大開發(fā)充分釋放了西部的發(fā)展?jié)摿?促使其經濟水平不斷進步。

表1 2000—2017年東中西部GDP基本狀況

資料來源:對國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

進一步考察反映城鄉(xiāng)發(fā)展進度的城鎮(zhèn)化水平。東部城鎮(zhèn)化率始終處于領先地位,在2017年達到了接近70%的水平。與人均GDP的表現(xiàn)類似,中部和西部的城鎮(zhèn)化率都低于全國平均水平,西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率最低,在2016年才達到東部地區(qū)2004年時的水平(50%),可見城鎮(zhèn)化水平與地區(qū)的經濟發(fā)展水平是正相關的(見圖9)。結合以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),隨著黨和國家對于城鄉(xiāng)問題的不斷重視,全國以及各個地區(qū)的經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平都在不斷上升,西部與其他地區(qū)的差距也在縮小。

最后觀察三大地區(qū)的非農及農業(yè)產值(見表2)。從農業(yè)產值來看,東中西部2000—2017年間的農業(yè)總產值都在不斷上升,東部的農業(yè)總產值始終最大,中部地區(qū)次之,西部地區(qū)相對較小。從非農業(yè)與農業(yè)產值比來看,各個地區(qū)非農與農業(yè)產值比都在不斷擴大,東部最為嚴重,比值始終最大且上升趨勢最為突出。中部和西部地區(qū)的產業(yè)差距相對較為緩和,2017年,非農業(yè)產值均為農業(yè)產值的四倍左右。這種產業(yè)間差距的擴大是城鎮(zhèn)化水平提高的必然結果,但仍應該對兩極發(fā)展的趨勢加以控制,尋求均衡發(fā)展。

以上分析表明,2000年以來全國的經濟水平都在不斷上升。由于基礎較弱,中西部地區(qū)的發(fā)展仍然落后于東部,但表現(xiàn)出了不俗的發(fā)展勢頭。尤其是西部地區(qū),在城鎮(zhèn)化、經濟發(fā)展以及產業(yè)優(yōu)化方面都獲得了不小的進展,不僅自身城鄉(xiāng)融合成效顯著,其與東中部的整體差距也不斷縮小。

圖8 2000—2017年東中西部人均GDP(單位:元)資料來源:對國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

圖9 2000—2017年東中西部城鎮(zhèn)化率資料來源:對國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計局及各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

2.城鄉(xiāng)人民生活 具體數(shù)據(jù)表明,從2000年到2017年,各地的城鄉(xiāng)人均收入及消費絕對值都不斷上升,城鄉(xiāng)人均收入比整體減小,除上海外,其他地區(qū)的城鄉(xiāng)人均消費比整體下降。觀察三大地帶的平均水平(見表3),三大區(qū)域的城鄉(xiāng)人均收入及消費差距都經歷了先略微擴大,而后逐步縮小的趨勢,與上文提及的“先分離后融合”理論相一致。東部整體城鄉(xiāng)人均收入差距最小,中部居中,西部城鄉(xiāng)人均收入差距最大。另一方面,西部城鄉(xiāng)人均消費差距最大,2012年以前東部最小,但在2012年后,中部成為城鄉(xiāng)人均消費差距最小的地區(qū)并持續(xù)保持,2017年,其城市人均消費不到鄉(xiāng)村人均消費的兩倍。聚焦于本節(jié)關注的地域差距問題,2000年東中西部的平均城鄉(xiāng)人均收入比分別為2.24、2.49和3.53,2017年為2.34、2.39和2.92,西部在城鄉(xiāng)融合方面逐步趕上了東中部的步伐。2000年東中西部的平均城鄉(xiāng)人均消費比分別為2.56、2.81和3.62,2017年這一組數(shù)據(jù)變?yōu)?.06、1.97和2.29,各地區(qū)自身城鄉(xiāng)消費差距縮小的同時,西部與東中部的差距也大幅減小。

表2 2000—2017年東中西部非農與農業(yè)產值比 農業(yè)產值:億元

資料來源:對國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

這兩方面數(shù)據(jù)顯示,西部城鄉(xiāng)人民生活水平差距基數(shù)雖然較大,但這同時意味著其具有較大的發(fā)展?jié)摿?。西部大開發(fā)后,西部在抑制城鄉(xiāng)生活水平差距方面成就突出,逐漸追趕上東中部進度。

3.城鄉(xiāng)基礎設施 為了對三大區(qū)域的基礎設施狀況進行評估,我們綜合整理得到2000—2017年三大區(qū)域的城鄉(xiāng)固定資產投資比以及交通網(wǎng)密度,見圖10及圖11。

圖10顯示,2000—2017年,所有地區(qū)的城鄉(xiāng)固定資產投資比都在擴大,東中西部分別上漲了8倍、10倍以及6倍左右。東部地區(qū)的這一比值始終最大,2017年城鎮(zhèn)固定資產投資達到鄉(xiāng)村固定資產投資的82.4倍。這與東部地區(qū)較高的城鎮(zhèn)化率存在著密切的關系,隨著城鎮(zhèn)化的提高,農業(yè)占社會生產的比重不斷下降,對于投資的吸引力也隨之下降。2015年以前,中部地區(qū)的城鄉(xiāng)固定投資比值最小,農業(yè)競爭力及發(fā)展?jié)摿ο鄬Ω?2015年以后,西部成為三大區(qū)域中城鄉(xiāng)固定投資比最小的地區(qū)。差距的絕對值及其上漲幅度表明,西部在固定投資的城鄉(xiāng)差距方面控制較好,作為二三產業(yè)相對落后的地區(qū),對鄉(xiāng)村及第一產業(yè)發(fā)展進行投資,并促進“新農村建設”一直都是西部大開發(fā)的重中之重。這是西部不同于東中部的投資特征,也是以后應該堅持把握的重點。

表3 2000—2017年各地區(qū)平均城鄉(xiāng)人均收入及消費比

資料來源:對本文所得數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

圖10 2000—2017年東中西部城鄉(xiāng)固定投資比資料來源:對國家統(tǒng)計局、中國經濟與社會發(fā)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計局及各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

圖11 2000—2017年東中西部交通網(wǎng)密度(單位:公里/百平方公里)資料來源:對各省區(qū)市統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行整理并計算得出

隨著各項政策對基礎設施重要性的不斷強調,各地的交通網(wǎng)密度都在持續(xù)擴張。東部地區(qū)的交通基礎設施最為發(fā)達,中部次之,西部最為落后,2017年西部的交通網(wǎng)密度僅為1.2公里/百平方公里,而東部已經達到19.6公里/百平方公里,相差近20倍。東部地區(qū)經濟的發(fā)展很大程度上依賴于其交通的天然優(yōu)勢,而經濟的進一步發(fā)展又為基礎設施的強化提供了條件。西部地區(qū)不僅面積大,而且經濟基礎薄弱、地理條件較差,交通設施的建設較為困難,因此交通網(wǎng)密度更為稀疏。不過在西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進下,西部的交通基礎設施已經在逐步完善。2017年,西部的交通網(wǎng)密度達到了2000年的三倍,上升幅度相對最大。

4.城鄉(xiāng)公共服務 整理各省區(qū)市一般預算支出中城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出的絕對值及其所占的比例得到,各省區(qū)市、區(qū)域用于城鄉(xiāng)社區(qū)事務的財政支出額都在不斷上升,其中西部有6個地區(qū)在2017年的城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出達到了2007年的8倍以上,西藏更是上漲了23倍之多,足以體現(xiàn)西部地區(qū)對于解決城鄉(xiāng)問題的重視。中部地區(qū)進步較為顯著的是安徽、江西、河南以及湖北,上漲幅度都在9倍以上。而東部地區(qū)的福建、廣東以及海南上漲幅度達到8倍以上。從城鄉(xiāng)事務支出占一般預算支出的比重來看,只有中部地區(qū)基本穩(wěn)步上升,東部和西部大部分地區(qū)都表現(xiàn)出較為劇烈的波動,其中西部的內蒙古和新疆、東部的遼寧和山東整體規(guī)模略微下降,其余地區(qū)變化不大。

通過對2000—2017年東中西部的數(shù)據(jù)進行橫向分析,我們發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)的經濟水平、人民生活、基礎設施以及公共服務都處于劣勢。以2017年的數(shù)據(jù)來看,西部仍然是三大區(qū)域中城鄉(xiāng)融合發(fā)展最慢的。但是數(shù)據(jù)的變化顯示出了西部強勁的發(fā)展?jié)摿?較為薄弱的基礎和國家的全力支持讓西部成為了1999年以后20年間城鄉(xiāng)經濟發(fā)展最為迅速的地區(qū)。

(三)分離還是融合?

綜合以上分析,可以得出以下簡要結論:自西部大開發(fā)戰(zhàn)略正式實施以來,我國西部地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷提高,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作得到有力推進,城鄉(xiāng)融合發(fā)展初見成效。西部地區(qū)在總體經濟上行的同時,城鎮(zhèn)化率也在不斷上升;同時,產業(yè)結構逐漸升級,非農業(yè)產值比重持續(xù)上漲,西部地區(qū)大部分已經在新型工業(yè)化道路上穩(wěn)步前進;西部百姓整體生活水平得到大幅提升,城鄉(xiāng)居民生活水平差距逐漸減小;西部城鄉(xiāng)基礎設施建設進步明顯,形成了對西部城鄉(xiāng)發(fā)展的有力支撐;西部城鄉(xiāng)公共服務支出的規(guī)模也在持續(xù)上升,體現(xiàn)了西部大開發(fā)后國家對西部發(fā)展城鄉(xiāng)公共服務的支持?？傮w來說,在西部大開發(fā)之初,西部地區(qū)城鄉(xiāng)關系的部分方面出現(xiàn)了一定程度上的分離或是波動,但是隨著國家對城鄉(xiāng)發(fā)展的深層部署以及西部大開發(fā)的持續(xù)推進,西部城鄉(xiāng)關系很快就展現(xiàn)出加速融合的趨勢。橫向數(shù)據(jù)顯示,西部發(fā)展雖仍然較為落后,但是在追趕東中部城鄉(xiāng)發(fā)展的道路上越跑越快,而并沒有被越甩越遠。

當然,回顧西部大開發(fā)20年的西部城鄉(xiāng)關系發(fā)展,我們不應回避存在的問題。從統(tǒng)計性描述可以看出,西部城鄉(xiāng)二元結構依然存在且表現(xiàn)出高度的不平衡性。一方面,在不同省區(qū)市之間,城鄉(xiāng)一體化推進并不同步,省際間城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平并不一致,差異較大;另一方面,城鄉(xiāng)發(fā)展表現(xiàn)為多個維度,在西部地區(qū)內部,各個維度的城鄉(xiāng)一體化水平也存在較大差異。此外,還有描述性統(tǒng)計不能完全反映和涵蓋的內容,如西部城鎮(zhèn)化水平偏低,低于東部發(fā)達地區(qū);西部城鎮(zhèn)化和工業(yè)水平不一致;戶籍制度、農地制度改革步伐較慢,阻礙了西部城鄉(xiāng)間要素充分流動;城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理似乎依然存在“城市偏好”問題;西部“三農”群體依然面臨“改革參與缺失”的問題[22]。破解這些發(fā)展中的問題,需要我們在新時代下推進西部鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、繼續(xù)發(fā)力西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、走向全面融合——新時代西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

站在西部大開發(fā)20年的歷史節(jié)點,面對“新時代”西部追趕超越、加快促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代任務,我們應以習近平新時代中國特色社會主義經濟思想為統(tǒng)領,堅持“五位一體”的總體布局,按照貫徹“新發(fā)展理念”、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合的新要求,促進西部城鄉(xiāng)全面發(fā)展。具體結合上文對西部城鄉(xiāng)發(fā)展歷程的梳理、現(xiàn)狀的研判和尚未解決問題的剖析,對新時代西部地區(qū)促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出以下政策建議。

第一,以“三農”為本,解決好“三農”問題這個西部城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”[21]。2019年中央一號文件《中共中央、國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》明確指出:必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重不動搖,發(fā)揮“三農”壓艙石作用,為有效應對各種風險挑戰(zhàn)贏得主動,為確保經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定、如期實現(xiàn)第一個百年奮斗目標奠定基礎[23]。從前文分析也可看出,西部城鄉(xiāng)發(fā)展與東部差距主要體現(xiàn)在西部農村發(fā)展嚴重滯后?；谝陨戏治?對農業(yè),西部應以農業(yè)供給側結構性改革為主線,圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針,調整優(yōu)化西部農業(yè)結構、發(fā)展西部鄉(xiāng)村特色產業(yè)、促進西部一二三產業(yè)融合發(fā)展。對農村,以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為促進西部農村發(fā)展總抓手,西部各省區(qū)市應圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經明確的時間表、路線圖和任務書,逐項明確、分解階段性工作舉措,補齊西部農村基礎設施、公共服務兩大短板,推動西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興不斷取得進展。對農民,關鍵在于千方百計增加西部農民群眾收入,縮小他們與東部地區(qū)農民群眾在消費水平和生活水平上的差距,增強他們的幸福感、獲得感和公平感。

第二,以“東西協(xié)調”為機,促進西部高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習近平總書記在黨的十九大報告中指出,要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”[21],2018年9月21日在十九屆中共中央政治局第八次集體學習時,總書記進一步指出,“要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路,向改革要動力,加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”[24]。那么,對西部來說,是自我封閉來進行城鄉(xiāng)融合,還是通過區(qū)域協(xié)同來推進城鄉(xiāng)融合呢?習近平總書記在2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議上指出,“要根據(jù)各地區(qū)的條件,走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子,落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略,完善空間治理,形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局”[25]。雖然不是專論城鄉(xiāng)發(fā)展,但這一最新論述卻給我們推進西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了新思路——在全國區(qū)域協(xié)調發(fā)展中推進西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展。首先,要通過大力發(fā)展重慶、成都、西安、蘭州、昆明等西部中心城市和成渝、關中平原、蘭西、北部灣等城市群,使其成為承載西部城鄉(xiāng)發(fā)展要素、接納農業(yè)轉移人口的主要空間形式。同時,要發(fā)揮東中西部各自的比較優(yōu)勢,促進東中西部城鄉(xiāng)之間的各類要素合理流動和高效集聚,增強西部創(chuàng)新發(fā)展動力,加快構建西部高質量發(fā)展的動力系統(tǒng)。其次,深化東中西部之間的區(qū)域合作機制,加快形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序、城鄉(xiāng)互動的商品和要素市場。要素市場建設是西部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的短板,新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展首先應基于市場邏輯,依靠深化經濟體制改革充分發(fā)揮市場的資源配置功能,在提高要素配置效率的基礎上為城鄉(xiāng)深度融合提供前置條件[26]。未來要打破區(qū)域城鄉(xiāng)間資源流動的壁壘,通過產業(yè)結構的優(yōu)化升級促進生產要素報酬提高,促進要素雙向流動;通過西部城鄉(xiāng)需求結構的升級并向東部靠攏,實現(xiàn)城鄉(xiāng)商品雙向銷售。同時,政府要發(fā)揮積極作用,加強城鄉(xiāng)一體化的制度供給,注重營建農村市場環(huán)境,提供競爭公平、流動自由的制度環(huán)境;積極運用相關政策工具,科學合理地引導資源及要素導向,讓更多資源流向農村。再次,西部要借鑒東部發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展的經驗,通過發(fā)展特色產業(yè),推進土地制度、農民工入(城市戶)籍制度、基本公共服務制度改革,進一步提高西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。同時要注重城鄉(xiāng)設施、服務、環(huán)境、機會等各方面均衡發(fā)展,避免片面追求城鎮(zhèn)化水平指標,推動西部實現(xiàn)高質量城鎮(zhèn)化。最后,要在省級統(tǒng)籌基礎上加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進度,切實解決中西部地區(qū)農民工在東部省份的養(yǎng)老保險回西部無法接續(xù)的問題,在全國范圍內實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟。同時,要進一步完善東西部之間的財政轉移支付制度,加強對西部重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)、困難地區(qū)有效轉移支付的供給。最終保障西部民生底線,推進西部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務均等化。

第三,以脫貧為重,做好2020年后西部“新扶貧”工作。一要深化細化西部脫貧攻堅。西部要按照中央部署,咬定既定脫貧目標,以補齊“兩不愁三保障一安全”的短板為工作核心,主攻深度貧困地區(qū),統(tǒng)籌資金項目,加大扶持力度;保持“目標不變、靶心不散、頻道不換”,保質保量全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。二要提前部署西部2020年后扶貧工作。西部要在全國率先研究在2020年后如何開展“新扶貧”工作,以此拉動西部相對貧困農村地區(qū)繼續(xù)發(fā)展。具體建議實現(xiàn)三大政策升級,一是從絕對貧困幫扶政策向相對貧困群體幫扶政策升級。一方面,拓展農村內部扶貧對象并制定相關政策。對相對貧困人口,現(xiàn)行“五個一批”脫貧措施在2020年后勢必有所收縮,后續(xù)應聚焦升級為以致富導向的“發(fā)展生產致富一批、發(fā)展教育致富一批、轉移就業(yè)致富一批”的“三個一批”政策。另一方面,從單純關注農村貧困人口向共同關注城鄉(xiāng)貧困群體拓展。二是從單維解困政策向多維解困政策升級?，F(xiàn)行貧困戶認定主要以收入和“兩不愁三保障”為標準,未來如仍以這兩個標準考察是否相對貧困則過于簡單,而且標準過低。建議從健康、教育、生活水平、權利獲得等方面綜合評價2020年后的個體或家庭的貧困程度,并制定相關扶貧政策。三是從救濟型政策向正向激勵政策升級。如產業(yè)補貼政策從以往補貼生產環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)轉向補貼現(xiàn)代農副業(yè)、綠色農業(yè)等的先進技術環(huán)節(jié);從以往補貼個人、企業(yè)等市場主體轉向更多用于投入“環(huán)境營建”。如轉移支付政策,從普惠型轉向正向激勵型升級:盡快建立有利于推進內生扶貧的轉移支付制度,發(fā)展“扶志”與“扶智”相結合的轉移支付項目,例如貧困人口的智慧發(fā)展、職業(yè)促進項目。同時,建議西部各省區(qū)市在“十四五”規(guī)劃中開辟專門章節(jié),拿出超前思路,詳細研究并部署2020年后新扶貧政策。三要做好西部脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接。李克強總理在今年的《政府工作報告》中指出,要“加強脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接”。對西部來說,一要做好規(guī)劃銜接,注意從中央到西部地方的各項脫貧攻堅、易地扶貧搬遷規(guī)劃,及下一階段的《西部大開發(fā)“十四五”規(guī)劃》與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》的銜接和協(xié)調。二要做好產業(yè)銜接,脫貧攻堅重在發(fā)展產業(yè)擺脫貧困,鄉(xiāng)村振興強調產業(yè)興旺促進生活富裕,這要求西部在脫貧攻堅收尾階段,重點傾向于培育和發(fā)展有長效潛力、產業(yè)鏈長的、便于農戶廣泛參與的產業(yè)項目,通過產業(yè)興旺帶動百姓富裕、驅動鄉(xiāng)村興旺。同時,做好政策、思維、體制機制等方面的銜接工作。

第四,以產業(yè)為基,大力推動西部產業(yè)興旺。新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是產業(yè)興旺,西部地區(qū)追趕超越的希望也在產業(yè)興旺。一要尊重市場規(guī)律,加強分類指導。對西部確有特色農業(yè)資源的,后續(xù)要發(fā)展標準化、定制化、綠色有機的農副業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等;對已成規(guī)模的產業(yè),后續(xù)要注重質量管控、規(guī)范管理,同時結合引進新技術、新產品;對有發(fā)展?jié)摿Φ漠a業(yè),引入或培育有技術實力、經營能力、懂市場的長期資本,吸引上下游產業(yè)集聚配套,提升產業(yè)競爭力。二要促進西部產業(yè)融合發(fā)展。大力發(fā)展西部農村新經濟、新業(yè)態(tài),創(chuàng)新農業(yè)經營方式,延長農副業(yè)產業(yè)鏈,提高農副業(yè)產品的附加值;開拓鄉(xiāng)村旅游、“互聯(lián)網(wǎng)+”等非物質產品的新業(yè)態(tài);創(chuàng)新運用“平臺模式”“一縣一品模式”“直播模式”等新模式。三要壯大西部農村集體經濟。一方面,通過“激勵一批、維持一批、淘汰一批”分類施策,并引育農村青年成為合作社帶頭人;通過相關政策積極吸引東部和城市人才回流創(chuàng)業(yè),促進工商業(yè)資本向西部農村流動。另一方面,用活用好東西協(xié)作、省市協(xié)作機制,壯大集體經濟發(fā)展的外部支持,帶動農村集體企業(yè)融入產業(yè)鏈、價值鏈、利益鏈，高質量推動村級集體經濟發(fā)展。同時,激活西部農村基層黨組織的“橋頭堡”作用,通過相關政策機會向西部傾斜,激發(fā)村干部的集體經濟經營動力,幫扶集體經濟發(fā)展。四要優(yōu)化升級西部農村產業(yè)政策。一方面,升級產業(yè)空間政策。對西部農村現(xiàn)有各類產業(yè)園、示范園、創(chuàng)業(yè)園等進行摸排清理,優(yōu)質園區(qū)給予支持、同類同質園區(qū)予以合并、“僵尸園區(qū)”則予清退。另一方面,轉變產業(yè)政策補貼對象。從以往補貼生產環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié),轉向補貼現(xiàn)代農副業(yè)、綠色農業(yè)等的先進技術環(huán)節(jié);從以往補貼個人、企業(yè)等市場主體轉向更多用于投入“環(huán)境營建”。通過以上措施,在2020后逐漸形成“市場(企業(yè))高效+政府自覺+集體經濟壯大+能人引領+農戶自發(fā)”的西部產業(yè)發(fā)展大格局,實現(xiàn)人才鄉(xiāng)土化、產業(yè)持久化、利益農戶化。

第五,以教育為根,切實提高西部人力資本水平。一要多措并舉支持農村教師,助力西部農村人力資本持續(xù)提高。對西部農村教師的各類補貼應不低于相應職稱公務員的補貼標準,既有政策雖有強調,但現(xiàn)實中落實并不到位;在職稱晉升、評優(yōu)、退休待遇等問題上向西部農村地區(qū)教師傾斜,并督促落實;探索將常見的教師職業(yè)病納入醫(yī)療保險計劃,或專門建立針對教師職業(yè)病的職業(yè)醫(yī)療保險計劃;積極動員對接企業(yè)、公益組織,設立“西部鄉(xiāng)村教育基金”、實施“西部鄉(xiāng)村教師計劃”“西部鄉(xiāng)村教育家工程”，建設“西部鄉(xiāng)村教師培訓中心”。通過以上措施,讓西部特別是西部貧困地區(qū)的農村教師不心涼、留得住、用心教,也激勵更多有志優(yōu)秀青年投身農村教育,使之成為一份有干頭的事業(yè)。二要大力開發(fā)西部農村人才資源,加大農村人力資本投入,培育新型職業(yè)農民,建設農業(yè)人才隊伍。創(chuàng)新人才向西部農村流動的激勵機制,鼓勵更多優(yōu)秀人才到西部農村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。