周杰

摘 要：培育發(fā)展特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，同時也是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，更是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要途徑。四川省小城鎮(zhèn)數(shù)量較多，特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得一定成就，全省共有20個入圍在兩批中國特色小鎮(zhèn)名單中。但不容忽視的是，四川省在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在人口基數(shù)大、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明、公共服務(wù)不均衡等問題。必須精準理解特色小鎮(zhèn)的建設(shè)理念，通過以更高的標準、更快的速度、更強的合力來高質(zhì)量推進四川省特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn);高質(zhì)量;特色產(chǎn)業(yè);發(fā)展模式

中圖分類號：F127? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）23-0035-05

改革開放后，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度相當快，小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村剩余勞動力就地就近城鎮(zhèn)化的空間載體，在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中發(fā)揮了重要作用。當前，中國發(fā)展進入新常態(tài)，與此同時，資源瓶頸、生態(tài)瓶頸和勞動力瓶頸等發(fā)展階段的標志性門檻開始催動城市轉(zhuǎn)型。自2015年6月正式公布浙江省首批特色小鎮(zhèn)名單以來，特色小鎮(zhèn)得到了中央和各地領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和民眾的關(guān)心。2016 年7月1日在《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出了“到2020 年將培育出1 000個具有鮮明動態(tài)的休閑旅游、現(xiàn)代制造、教育科技、商貿(mào)物流、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)是積極探索、積極適應(yīng)，把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，也將是國內(nèi)需求擴大以促進經(jīng)濟發(fā)展以及實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動力之一。

一、特色小鎮(zhèn)的定義及分布情況

目前國家對特色小鎮(zhèn)的概念并沒有明確的定義，但按照各級政府發(fā)布的文件可以看出來，特色小鎮(zhèn)并不是一個行政意義上的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)，而是在空間上相對獨立發(fā)展，具有特色產(chǎn)業(yè)、休閑旅游和美麗宜居功能的項目集合體。特色小鎮(zhèn)既可能是大都市周圍的小城鎮(zhèn)，也可能是農(nóng)村里較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至還可能是城市內(nèi)部相對獨立但部分服務(wù)功能與城市共享的區(qū)塊或街區(qū)。

在住建部公布的兩次中國特色小鎮(zhèn)名單中，我國東、中西部地區(qū)分別有174個、86個和143個小鎮(zhèn)入圍。西部區(qū)域雖然經(jīng)濟欠發(fā)達，但旅游資源豐富，從入圍的143個特色小鎮(zhèn)可以看出，旅游發(fā)展型特色小鎮(zhèn)最多，占總數(shù)的過半以上。四川省一共有20個小鎮(zhèn)入圍，是西部地區(qū)入圍國家級特色小鎮(zhèn)最多的省份。

二、四川省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)現(xiàn)狀

四川省委、省政府一直都在高度重視小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，在全省范圍內(nèi)先后實施了發(fā)展改革試點鎮(zhèn)建設(shè)、全國建制鎮(zhèn)試點、“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”等一系列舉措，積極探索著小城鎮(zhèn)發(fā)展的新路徑。

（一）大中小城鎮(zhèn)體系逐漸形成

自2013年，四川省推出了“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”，到2016年全國發(fā)起創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)之時，恰逢四川“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”第一輪3年行動期收尾驗收之際，示范鎮(zhèn)的選點布局與全省新型城鎮(zhèn)化空間布局充分一致，呈現(xiàn)出向四大城市群融入的顯著特點。在300個試點示范鎮(zhèn)中，有287個位于四大城鎮(zhèn)群中，占試點示范鎮(zhèn)總數(shù)的96%。示范鎮(zhèn)的空間布局是符合區(qū)域空間發(fā)展演進規(guī)律的，有利于形成大城市向小城鎮(zhèn)拓展產(chǎn)業(yè)功能疏散空間、小城鎮(zhèn)依托大城市輻射效應(yīng)的良性互動。如宜賓市翠屏區(qū)李莊鎮(zhèn)、南溪區(qū)江南鎮(zhèn)以及大觀鎮(zhèn)等試點示范鎮(zhèn)被納入宜賓中心城區(qū)的功能組團，并沿長江串接分布，充分發(fā)揮了帶動沿江城鎮(zhèn)密集發(fā)展區(qū)的作用。

（二）具有地域特色的產(chǎn)業(yè)支撐效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)

特色產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)獲得持續(xù)內(nèi)生動力的關(guān)鍵內(nèi)核，也是實現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化吸納勞動者就業(yè)的基礎(chǔ)。四川省的小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷挖掘當?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，特別是在“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”中是按照“工業(yè)重鎮(zhèn)”、“商貿(mào)強鎮(zhèn)”、“旅游名鎮(zhèn)”這三種產(chǎn)業(yè)大類來引導(dǎo)試點示范鎮(zhèn)聚力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的。根據(jù)不同的區(qū)位特點、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，已經(jīng)初步形成了95個工業(yè)鎮(zhèn)、107個商貿(mào)鎮(zhèn)和98個旅游鎮(zhèn)，而且在空間分布上與全省新型城鎮(zhèn)化的空間布局保持了高度一致。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)初見成效

建立了多級財政資金啟動投入機制，對小鎮(zhèn)給予了政策資金的重點傾斜，省、市（州）和縣（區(qū)、市）都安排相應(yīng)專項資金支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施配套和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。截至2015年底，全省300個鎮(zhèn)通鎮(zhèn)通村公路通達率達到了100%，城鎮(zhèn)道路網(wǎng)格局基本形成;在全省抽樣調(diào)查的127個試點示范鎮(zhèn)中，人均道路面積、供水和燃氣普及率、污水和垃圾處理率等基礎(chǔ)設(shè)施水平快速增長。根據(jù)四川省住建廳評估統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年，示范鎮(zhèn)就地就近轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口達到了78.6萬人，間接帶動全省小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)人口152萬人，每年可以為全省城鎮(zhèn)化率貢獻0.62個百分點。試點鎮(zhèn)的平均常住人口達到1.59萬人，是建制鎮(zhèn)平均常住人口0.58萬人的2.74倍。

（四）逐漸培育出類型豐富的特色小鎮(zhèn)

不同的地貌類型，如平原、丘陵、山地、高原等給四川省小鎮(zhèn)帶來了不同的氣質(zhì)。四川省擁有悠久的歷史文化，古蜀文化、民族文化、三國文化、紅色文化、鄉(xiāng)土民俗豐富多彩，創(chuàng)造了大量具有豐富歷史文化意義和鮮明民族風情的四川小鎮(zhèn)。四川省有數(shù)千個古鎮(zhèn)，現(xiàn)存有一定價值的仍有100多個，居全國第一?；谫Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通區(qū)位和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，目前四川省已?jīng)形成了一批旅游休閑、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)物流、加工制造、文化創(chuàng)意、科技教育等不同類型的特色小鎮(zhèn)，逐漸形成了類型多樣、充滿活力、富有魅力的全省小城鎮(zhèn)發(fā)展的新格局。按照《四川省“十三五”特色小鎮(zhèn)規(guī)劃》，全省有200個特色小城鎮(zhèn)進入規(guī)劃建設(shè)名單，其中有47個旅游休閑型特色小鎮(zhèn)，占到40%;現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型特色小鎮(zhèn)45個，占比23%;文化創(chuàng)意型特色小鎮(zhèn)32個，占比16%;商貿(mào)物流型特色小鎮(zhèn)31個，占比16%;加工制造型特色小鎮(zhèn)30個，占比15%;科技教育型15個，占比8%。這些特色鮮艷的小鎮(zhèn)為四川省培育升級版的特色小鎮(zhèn)奠定了基礎(chǔ)。

三、四川省推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)的問題

（一）人口基數(shù)較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高

四川省轄區(qū)面積約有48.6萬平方千米，但大部地區(qū)都屬于丘陵和山地，可利用的土地資源相對較少、資源環(huán)境約束力強。截至2018年底，四川省常住人口約8 341萬人，人均可利用土地資源較少。2018年全國城鎮(zhèn)化率為59.58%，而四川省的城鎮(zhèn)化率僅為52.29%，低于國家城鎮(zhèn)化率7.3個百分點，說明四川省的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對較低。人口基數(shù)大和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高都反映了四川省經(jīng)濟發(fā)展動力不足，兩者是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)不對等

雖然近年來四川省的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速，但是由于財政資金撥付不足，加上資金使用限制因素較多，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平較低的小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相對落后。而基礎(chǔ)設(shè)施的落后不利于積聚小鎮(zhèn)人氣，更難發(fā)揮出小鎮(zhèn)的輻射帶動作用。公共服務(wù)職能是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的根本，一方面體現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)的服務(wù)職能上，包括產(chǎn)品孵化、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)和融資渠道等方面;另一方面也體現(xiàn)在對人居的服務(wù)職能，包括生態(tài)優(yōu)化、社區(qū)居住和人文教育等方面。對比特色小鎮(zhèn)對公共服務(wù)職能的要求，四川省許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的公共服務(wù)職能還不夠完善。

（三）產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，創(chuàng)新動力不足

四川省是全國小城鎮(zhèn)數(shù)量最多的省份，但是絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)集聚能力較低、產(chǎn)業(yè)特色不明顯。目前，四川省很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)門類較多，但大多數(shù)小鎮(zhèn)都是依托傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、自然景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建立而成，在具體培育發(fā)展過程中，由于目標定位不明確、基礎(chǔ)薄弱等各種因素的限制，科技、人才、創(chuàng)新等要素資源的支撐也比較薄弱，導(dǎo)致小鎮(zhèn)發(fā)展中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、同質(zhì)化問題較嚴重，產(chǎn)業(yè)內(nèi)生創(chuàng)新動力不足，產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向不明或?qū)ν廨椛涔δ懿粡姟?/p>

四、高質(zhì)量推進四川省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的建議

（一）因地制宜，建立不同的發(fā)展模式

特色小鎮(zhèn)是關(guān)系全省推進轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、高層次人才集中、高端要素集聚、高新業(yè)態(tài)培育的重大創(chuàng)新。根據(jù)四川省小鎮(zhèn)發(fā)展的實際情況，可以采用以下四種方式建設(shè)特色小鎮(zhèn)：一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。深入挖掘農(nóng)業(yè)大省的優(yōu)勢，培育服務(wù)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民增收的特色小鎮(zhèn)。積極實施新型農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，適度發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工。二是以“工”興鎮(zhèn)。依托工業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工、傳統(tǒng)工業(yè)等，形成特色工業(yè)小鎮(zhèn)。三是旅游觀光特色鎮(zhèn)。充分發(fā)揮四川省歷史文化豐富、山川秀麗、民族風情濃郁多姿的優(yōu)勢，積極培育旅游特色鎮(zhèn)。四是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)特色鎮(zhèn)。隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力不斷釋放和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，選取具有扎實工業(yè)基礎(chǔ)的小鎮(zhèn)，升級為信息科技、生物醫(yī)療、節(jié)能環(huán)保、智能裝備制造等高新技術(shù)特色小鎮(zhèn)，充分發(fā)揮高新技術(shù)對經(jīng)濟的帶動作用，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)倍增和質(zhì)量升級。

（二）市場為主，堅持企業(yè)的主體地位

特色小鎮(zhèn)建設(shè)首先要厘清政府與市場的邊界，必須要在政府的引導(dǎo)下充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用，堅持市場化運作。一方面，政府要充分發(fā)揮在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的過程中規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、要素保障、文化傳承、環(huán)境保護等方面的作用。各級政府要根據(jù)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)定位和專業(yè)人才的需求，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，鼓勵民營企業(yè)參與小鎮(zhèn)建設(shè)，制定各類扶持政策，提供定制服務(wù)。另一方面，要真正落實企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體地位，讓企業(yè)能夠真正實現(xiàn)自主決策、自主管理、自主經(jīng)營、自擔風險。

（三）創(chuàng)新理念，聚集優(yōu)勢特色資源

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)物，沒有現(xiàn)成的發(fā)展模式可以照抄。因此，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中創(chuàng)新發(fā)展理念尤為關(guān)鍵。特色小鎮(zhèn)的特色、魅力和生命力在于“特色”，只有深挖特色資源和優(yōu)勢資源，形成特色創(chuàng)新，才能打造一個具有協(xié)調(diào)發(fā)展理念的頂級體系，培育一個和諧的小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)實質(zhì)上是一項涉及眾多經(jīng)濟和社會要素的項目工程，在建設(shè)過程中不僅要注意保持小鎮(zhèn)顯著的地域特色、產(chǎn)業(yè)特色、生態(tài)特色和文化特色的，更需要注重人與自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、人與人之間的和諧發(fā)展、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展。

（四）突出四特，打造融合的“三生”空間

各地區(qū)要建立以人為本，科學規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進產(chǎn)城人文融合發(fā)展，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高集聚人口能力，增進人民群眾獲得感。在挖掘、放大并保護好地域特色基礎(chǔ)上，要彰顯產(chǎn)業(yè)特色。小鎮(zhèn)建設(shè)不能“百鎮(zhèn)一面”，即便主攻同一產(chǎn)業(yè)，也要差異定位、細分領(lǐng)域和錯位發(fā)展。要彰顯生態(tài)特色，堅守生態(tài)良好的底線，特別要重視生產(chǎn)和生態(tài)融合發(fā)展，做到特色小鎮(zhèn)生態(tài)特色、產(chǎn)業(yè)特色和地方自然特征相協(xié)調(diào)。要彰顯人文特色，高質(zhì)量建設(shè)特色小鎮(zhèn)要注意匯聚人文資源，形成人文標識，將文化基因植入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的整個過程中。努力培育創(chuàng)新文化，延續(xù)歷史文化根脈，保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，營造獨特的景觀文化，形成“人無我有”、“人有我優(yōu)”的區(qū)域特色文化。

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