陳祝康 徐榮

摘要：中美戰(zhàn)略競爭潛在風(fēng)險(xiǎn)，要求雙方積極探索更多合作領(lǐng)域以穩(wěn)定整體關(guān)系框架，同時(shí)中美共同面臨由全球化帶來的非傳統(tǒng)安全治理難題，更加凸顯兩國海關(guān)合作重要性?！?·11”事件后，雙方海關(guān)已經(jīng)展開密切合作，并在知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)與商品監(jiān)管、反對恐怖主義與邊境安全保護(hù)等方面取得一系列成果。戰(zhàn)略競爭時(shí)代，推動(dòng)未來雙方海關(guān)進(jìn)一步合作必須結(jié)合中美宏觀層次合作路徑，同時(shí)重視海關(guān)層次上的中國海關(guān)自身、中美雙邊合作、國際海關(guān)多邊合作的戰(zhàn)略構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略競爭;海關(guān)合作;全球化;非傳統(tǒng)安全

中圖分類號：D8? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2019）05-0052-10

近些年來，中美兩國實(shí)力結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略方向發(fā)生顯著變化，雙方在很多領(lǐng)域呈現(xiàn)競爭態(tài)勢?；诖耍乩势照訌?qiáng)調(diào)綜合政治、經(jīng)濟(jì)與安全等手段制衡中國在印太地區(qū)日益拓展的影響，確定美國優(yōu)先關(guān)注與中國長期戰(zhàn)略競爭，要求制定新的對華戰(zhàn)略，中美由此進(jìn)入戰(zhàn)略競爭時(shí)代。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的貿(mào)易摩擦，安全領(lǐng)域內(nèi)的朝核問題、南海問題，人文交流領(lǐng)域的環(huán)境惡化，國際制度創(chuàng)制與維護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)爭奪，在某種程度上都是中美戰(zhàn)略競爭的具體體現(xiàn)。另一方面，作為最受全球矚目的兩大行為體，中美兩國全面競爭潛在的風(fēng)險(xiǎn)也凸顯尋找更多合作領(lǐng)域以走出戰(zhàn)略競爭困境的必要性。這與雙方競爭特征密切相關(guān)，即在宏觀戰(zhàn)略層次上展開激烈競爭，在微觀技術(shù)層次上進(jìn)行豐富合作，雙方都極力避免戰(zhàn)爭和全面對抗。[1]

全球化進(jìn)程不斷深入帶來的一大后果是，國際社會(huì)共同面臨的跨國犯罪、環(huán)境惡化等非傳統(tǒng)安全問題日益嚴(yán)峻，對地區(qū)與全球安全造成嚴(yán)重威脅。中美作為全球最具影響力的兩個(gè)大國，亟需為這類安全議題尋求解決方案，在此背景下更加凸顯兩國海關(guān)攜手合作、共同應(yīng)對的重要性。海關(guān)長期以來都是國家間交往的前沿哨所，在國家合作中具有基礎(chǔ)性作用，而海關(guān)合作主要涉及商品預(yù)歸類、歸類、估價(jià)和原產(chǎn)地等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)、數(shù)據(jù)交換和海關(guān)聯(lián)合反恐認(rèn)證等非傳統(tǒng)職能?？梢钥闯?，海關(guān)合作已然在當(dāng)今國際合作中占據(jù)重要位置。

海關(guān)作為監(jiān)督國家間交往行為、維護(hù)國家利益的窗口，其國際性合作在中美戰(zhàn)略競爭時(shí)代的重要性尚未引起學(xué)界過多關(guān)注。已有關(guān)于海關(guān)合作研究論述較為隨機(jī)且缺乏時(shí)代性，更多傾向于從國際貿(mào)易、海關(guān)制度等領(lǐng)域視角進(jìn)行探討。本文試圖在中美戰(zhàn)略競爭背景下考察兩國在海關(guān)層面的合作經(jīng)驗(yàn)以及進(jìn)一步合作的可能性，進(jìn)而探索雙方更多的潛在合作領(lǐng)域。

一、中美海關(guān)合作：基于現(xiàn)實(shí)，源于理論

“9·11”恐怖襲擊事件后，世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家更加重視海關(guān)合作。例如世界海關(guān)組織在2005年通過《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)框架》），《標(biāo)準(zhǔn)框架》對現(xiàn)代海關(guān)發(fā)展模式進(jìn)行了規(guī)劃，以海關(guān)與海關(guān)間合作及海關(guān)與商界合作為基礎(chǔ)，目標(biāo)是整合供應(yīng)鏈，加強(qiáng)國際合作，不斷提高海關(guān)對進(jìn)出口高風(fēng)險(xiǎn)貨物的識(shí)別能力。歐盟成員國間也已經(jīng)開展聯(lián)合邊境控制計(jì)劃，使用供應(yīng)鏈整合數(shù)據(jù)資源;美國與阿根廷、巴西、墨西哥等國家通過建立貿(mào)易信息雙邊交換的互助機(jī)制，加強(qiáng)貿(mào)易協(xié)作;中國與歐盟也在2007年啟動(dòng)“安智貿(mào)”項(xiàng)目，選取多個(gè)港口試點(diǎn)合作。

在戰(zhàn)略競爭背景下，中美海關(guān)合作同樣受到危機(jī)推動(dòng)，并擁有具體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與理論支撐?，F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在：第一，非傳統(tǒng)安全治理成為中美兩國共同難題。進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)非傳統(tǒng)安全威脅日趨嚴(yán)峻，諸如恐怖主義、環(huán)境污染、金融危機(jī)等都對當(dāng)前國際社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。其中，尤其是涉及中美雙源性非傳統(tǒng)威脅時(shí)，比如跨國有組織犯罪威脅、海洋安全威脅、海外企業(yè)與公民安全問題，[2]兩國更加需要合作應(yīng)對。這也對海關(guān)提出更高要求，海關(guān)不僅需要兼顧自身有效監(jiān)管與貿(mào)易便利，還需要與國外海關(guān)增強(qiáng)合作、執(zhí)法互助。比如2015年中國公安部與美國國土安全部就反恐合作舉行會(huì)晤，雙方同意將在邊境管控、防止簡易爆炸裝置化學(xué)品前體和制爆零件非法擴(kuò)散等方面加強(qiáng)合作。

第二，戰(zhàn)略競爭時(shí)代中美需要主動(dòng)尋求合作。當(dāng)前兩國戰(zhàn)略競爭集中在更基礎(chǔ)性和根本性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，具有全面性、深刻性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，而且不可能在短期內(nèi)結(jié)束。這不僅將對中美自身發(fā)展造成影響，長期來看也會(huì)損害世界范圍內(nèi)其他國家的貿(mào)易利益以及危害國際社會(huì)穩(wěn)定。從經(jīng)貿(mào)角度來說，美國長期以來都是中國僅次于歐盟的第二大進(jìn)出口貿(mào)易伙伴，中國則是美國最大的進(jìn)出口貿(mào)易伙伴國，雙方經(jīng)濟(jì)相互依賴也要求避免全面的戰(zhàn)略沖突。正因如此，兩國如何在地區(qū)性事務(wù)以及全球化經(jīng)濟(jì)等方面展開合作是重要且艱巨的問題。[3]而海關(guān)作為直接聯(lián)系國家主權(quán)的領(lǐng)域，在連接雙方共同利益、深化合作方面具有不可忽視的作用。

第三，中美海關(guān)職能的特征為其合作提供可行性。中國海關(guān)的基本職能是監(jiān)管進(jìn)出境的運(yùn)輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關(guān)稅，查緝走私，編制海關(guān)統(tǒng)計(jì)和辦理其他業(yè)務(wù)。而隨著國際安全環(huán)境發(fā)生變化，傳統(tǒng)職能已經(jīng)不能適應(yīng)新的時(shí)代需要，2008年全國海關(guān)關(guān)長會(huì)議首次提出海關(guān)的傳統(tǒng)職能與非傳統(tǒng)職能的論斷，認(rèn)為海關(guān)協(xié)助解決國際貿(mào)易爭端、實(shí)施貿(mào)易救濟(jì)、參與反恐和防止核擴(kuò)散等非傳統(tǒng)職能任務(wù)不斷加重。在美國方面，2001年恐怖襲擊事件后，美國對國土安全戰(zhàn)略迅速進(jìn)行調(diào)整，海關(guān)也由傳統(tǒng)的進(jìn)出口商貿(mào)管理轉(zhuǎn)向保衛(wèi)國家安全。為更好履行這一職能，2003年美國海關(guān)署正式改組為海關(guān)及邊境保護(hù)局（Bureau of Customs and Border Protection，CBP），并推出“美國盾牌計(jì)劃”“集裝箱安全計(jì)劃”等一系列措施。綜上，當(dāng)前兩國海關(guān)都發(fā)展到新階段，需要對非傳統(tǒng)職能予以更多關(guān)注，這為雙方海關(guān)互助合作提供現(xiàn)實(shí)可能性。

此外，中美海關(guān)合作還遵循這樣一條邏輯：全球化背景下國際公共問題不斷涌現(xiàn)，對危機(jī)的治理已經(jīng)超出國家范疇，需要通過國際合作來實(shí)現(xiàn)。該邏輯每一環(huán)節(jié)都為中美海關(guān)合作提供理論支撐。

全球化理論傾向于從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面探討國際問題，其中人口流動(dòng)、安全問題、環(huán)境問題是關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)于這些國際性問題，戴維·赫爾德指出人口的全球性遷移與區(qū)域性遷移將對邊境控制與監(jiān)督帶來挑戰(zhàn)，進(jìn)而促成國際合作與管制跨越邊境的遷移;[4]卡斯特認(rèn)為環(huán)境主義不只是由于環(huán)境問題日益嚴(yán)峻帶來的人們意識(shí)覺醒，其目標(biāo)更是直指立法與管制，并開始對政府和國際組織施壓;[5]斯特蘭奇也承認(rèn)允許跨國有組織犯罪、跨國武器走私及非法移民不受限制進(jìn)行，將冒著巨大的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并且國際規(guī)則管理或遏制跨國犯罪的余地極為有限。[6]因此，治理這些跨國問題將呼喚多種行為主體合作治理模式，包括政府間合作治理模式，正如安-瑪麗·斯勞特所描述的“跨國政府網(wǎng)絡(luò)”形式，即各國管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制通過跨國合作與協(xié)調(diào)來應(yīng)對治理難題。[7]從這個(gè)角度來說，全球治理理論為中美兩國合作提供了第一個(gè)理論支持。

其次，海關(guān)領(lǐng)域合作具有功能主義特征，其功能性合作有可能外溢至其他領(lǐng)域。功能主義理論認(rèn)為低政治領(lǐng)域主要涉及技術(shù)問題，政治爭議性較低，因而容易展開合作，并且眾多功能性部門合作過程中一些意料不到的經(jīng)驗(yàn)會(huì)從一個(gè)職能領(lǐng)域傳遞到另一個(gè)職能領(lǐng)域。[8]在當(dāng)前戰(zhàn)略競爭背景下，中美推動(dòng)全面合作的基本條件并不具備，尤其是美國認(rèn)為維系關(guān)系穩(wěn)定的經(jīng)貿(mào)合作已失去原有“壓艙石”的作用，因此其他功能性領(lǐng)域合作才顯得更加重要。海關(guān)合作功能性在于，中美共同面臨的風(fēng)險(xiǎn)成為合作有效切入點(diǎn)，雙方在促進(jìn)貿(mào)易安全與便利化、跨國犯罪、毒品走私、能源與環(huán)境保護(hù)、國土邊境安全等問題上互相加強(qiáng)交流，共同應(yīng)對雙源性非傳統(tǒng)安全威脅。這在當(dāng)前戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下具有深刻意義，海關(guān)在微觀層次上承擔(dān)功能合作，并以此為突破口，與WTO以及WCO等相關(guān)國際組織密切聯(lián)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更多制度性合作。

二、海關(guān)合作現(xiàn)狀與特征

“9·11”事件后，美國海關(guān)實(shí)行重大戰(zhàn)略調(diào)整，將首要任務(wù)定為阻止恐怖分子及其武器進(jìn)入美國，具體措施包括：2001年CBP開展“海關(guān)-貿(mào)易反恐合作計(jì)劃”（C-TPAT），建立海關(guān)與商界的反恐合作關(guān)系;2002年CBP施行“集裝箱安全倡議”（CSI），利用情報(bào)和自動(dòng)化目標(biāo)信息識(shí)別和鎖定構(gòu)成危險(xiǎn)的犯罪分子，將本國安全控制前移至境外;2006年國土安全部和能源部提出“安全貨運(yùn)計(jì)劃”（SFI），在全球港口應(yīng)用放射探測和非侵入式檢查設(shè)施。[9]與此同時(shí)，中國的海關(guān)事業(yè)也進(jìn)入嶄新發(fā)展階段。中國海關(guān)在原有任務(wù)基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)全國通關(guān)一體化改革，加強(qiáng)衛(wèi)生免疫、進(jìn)出口食品安全監(jiān)管，重拳打擊洋垃圾等，以便更好地貫徹總體國家安全觀。

（一）中美海關(guān)合作現(xiàn)狀

為應(yīng)對共同危機(jī)難題，兩國海關(guān)在21世紀(jì)初便在多項(xiàng)具體事務(wù)上積極展開合作。

在反對恐怖主義和保護(hù)邊境安全方面，海關(guān)合作主要體現(xiàn)在：2003年7月中國海關(guān)與美國海關(guān)邊境保護(hù)局正式簽署中美CSI合作“原則聲明”，內(nèi)容主要包括：中方支持CSI倡議;美方在上海和深圳港派駐海關(guān)官員，兩國共同制定有關(guān)工作計(jì)劃。2005年，中國海關(guān)總署、質(zhì)檢總局與美國能源部簽署“特大型港口”計(jì)劃《意向性聲明》，這是兩國關(guān)于國際反恐方面的一項(xiàng)重要合作。2008年3月，中美簽署關(guān)于C-TPAT的試點(diǎn)合作聲明，規(guī)定在企業(yè)自愿基礎(chǔ)上，由中國海關(guān)派員對企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證，并將深圳海關(guān)作為第一次C-TPAT中美聯(lián)合驗(yàn)證試點(diǎn)培訓(xùn)地，第二次驗(yàn)證試點(diǎn)則在深圳-東莞地區(qū)開展。在2016年第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話框架下戰(zhàn)略對話具體成果清單中，雙方就防擴(kuò)散出口管制商品識(shí)別培訓(xùn)、打擊核材料走私、海關(guān)執(zhí)法合作、海關(guān)“集裝箱安全倡議”合作、海關(guān)聯(lián)合驗(yàn)證與“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”互認(rèn)合作等方面達(dá)成一致，并簽署意向聲明。中國海關(guān)總署將與美國能源部國家核安全署將繼續(xù)開展技術(shù)合作，支持中國海關(guān)在洋山港進(jìn)境通道安裝設(shè)備;在打擊槍支彈藥、毒品等方面建立長效合作機(jī)制，積極開展情報(bào)交流、案件協(xié)查和聯(lián)合行動(dòng)。[10]

關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與商品監(jiān)管，近些年中美海關(guān)合作頻繁，并已經(jīng)取得一系列成果。2007年海關(guān)總署與美國海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）簽署《中美海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境執(zhí)法合作備忘錄》，規(guī)定中美海關(guān)將在人員往來、執(zhí)法實(shí)踐技術(shù)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流、執(zhí)法數(shù)據(jù)交流和案件信息通報(bào)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作。[11]為進(jìn)一步深化與美國海關(guān)的合作，2015年6月海關(guān)總署又與美國移民與海關(guān)執(zhí)法局（ICE）簽署知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作文件，建立更深層次執(zhí)法合作關(guān)系。具體案例有：2016年3月開始，中國海關(guān)同美國海關(guān)聯(lián)合開展兩次知識(shí)產(chǎn)權(quán)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，攜手打擊兩國間侵權(quán)貿(mào)易。2017年4月和8月，中國海關(guān)與美國海關(guān)再次開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，此次行動(dòng)中國海關(guān)共查獲1560多起輸美侵權(quán)案件。[12]

其次，海關(guān)技術(shù)性合作也較為頻繁，這主要指美國海關(guān)專家來中國作報(bào)告，中國海關(guān)派員赴美接受培訓(xùn)，雙方就現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)互相交流經(jīng)驗(yàn)。

此外，中美海關(guān)合作還在多邊領(lǐng)域內(nèi)展開，這主要體現(xiàn)在兩國海關(guān)在世界海關(guān)組織（WCO）框架內(nèi)進(jìn)行合作，共同參與全球事務(wù)治理。世界海關(guān)組織為加強(qiáng)各成員海關(guān)工作效益，促進(jìn)海關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域合作，于2009年召集各個(gè)國家共同開展“大地女神”專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)打擊非法越境轉(zhuǎn)移的廢物。2018年第四期“大地女神”國際聯(lián)合行動(dòng)由中國海關(guān)發(fā)起，得到包括美國海關(guān)在內(nèi)的各成員海關(guān)和國際組織的積極響應(yīng)，各項(xiàng)成果創(chuàng)下歷屆“大地女神”聯(lián)合行動(dòng)之最。

總體來說，中美兩國海關(guān)同步開展有針對性合作，形成跨境執(zhí)法合力，不僅對凈化兩國間貿(mào)易環(huán)境、邊境國土安全保護(hù)具有重要作用，而且對區(qū)域范圍內(nèi)安全治理與貿(mào)易發(fā)展具有積極意義。

（二）中美海關(guān)合作特征

全球化進(jìn)程深入意味著國際社會(huì)對貿(mào)易便利化、國際安全的需求不斷增加，此時(shí)海關(guān)合作業(yè)已成為國際合作的重要部分。在已有合作基礎(chǔ)上，戰(zhàn)略競爭背景下的中美海關(guān)合作也呈現(xiàn)出明顯特征。

第一，在共同利益驅(qū)動(dòng)下，雙方合作范圍明確。當(dāng)前雙方海關(guān)合作范圍主要涉及聯(lián)合打擊進(jìn)出口侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法活動(dòng)、聯(lián)合驗(yàn)證、AEO互認(rèn)和風(fēng)險(xiǎn)管理等。關(guān)于打擊假冒商品合作，自2013年至今中美海關(guān)已相繼開展6次針對性聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，雙方進(jìn)行大量數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)分析，并根據(jù)不同貿(mào)易特點(diǎn)，采取不同措施。而在C-TPAT聯(lián)合驗(yàn)證方面，自2008年第一次在深圳海關(guān)舉行聯(lián)合驗(yàn)證試點(diǎn)培訓(xùn)以來，雙方合作已日趨成熟，通過美國海關(guān)認(rèn)證的中國企業(yè)、參與聯(lián)合驗(yàn)證合作的中國海關(guān)數(shù)量也顯著增多。這體現(xiàn)出在相互依賴的全球化時(shí)代，中美面臨非傳統(tǒng)安全威脅時(shí)在共同利益指引下的合作取向，以及隨著中國逐漸深度參與當(dāng)前國際秩序，中國海關(guān)與美國海關(guān)合作共同促進(jìn)貿(mào)易便利、維護(hù)貿(mào)易安全符合中國當(dāng)前重大利益。另一方面，雙方合作范圍穩(wěn)定也意味著對其進(jìn)一步拓寬的艱難，需要出現(xiàn)新的共同利益或者主動(dòng)對當(dāng)前合作機(jī)制進(jìn)行發(fā)展、修正。

第二，合作過程中雙方角色作用分配清晰。國家間合作不可避免涉及主權(quán)以及自主性問題，主權(quán)重要性在于主權(quán)規(guī)范是國家間公認(rèn)的“全球契約”，并構(gòu)成當(dāng)前國際秩序的基本原則;[13]自主性則取決于國家在權(quán)力分配中的位置和它對國際機(jī)制和組織的內(nèi)嵌性。[14]正因如此，為平衡自身訴求與共同利益，中美戰(zhàn)略競爭下的海關(guān)合作角色明確、職責(zé)清晰，相互尊重主權(quán)，共同發(fā)揮自主性，呈現(xiàn)積極互信的合作態(tài)勢。以C-TPAT聯(lián)合驗(yàn)證為例，該計(jì)劃是由美國海關(guān)與邊境保護(hù)局倡議實(shí)施的一項(xiàng)政府與商界的合作項(xiàng)目與安全計(jì)劃，海關(guān)聯(lián)合驗(yàn)證須遵照美國方面標(biāo)準(zhǔn)，通過驗(yàn)證的企業(yè)將會(huì)在進(jìn)入國際市場特別是美國市場時(shí)更加順利暢通，取得國際貿(mào)易主動(dòng)權(quán)。在此過程中，其主體是中國企業(yè)，目的在于獲得美國海關(guān)認(rèn)可，參與驗(yàn)證方為中美海關(guān)，雙方各自發(fā)揮自主性作用，互相尊重。

第三，海關(guān)合作仍然受到大國合作模式制約，主要體現(xiàn)在海關(guān)合作遵照的國際規(guī)則仍然由美國主導(dǎo)，更多反映美國利益，以及海關(guān)合作受到雙邊宏觀政策影響。一方面，當(dāng)前中美海關(guān)雙邊合作高度關(guān)注反恐聯(lián)合驗(yàn)證、打擊侵權(quán)商品，這與美國自“9·11”事件以來國土安全防務(wù)戰(zhàn)略相吻合，也更加契合美方利益。而在多邊合作領(lǐng)域，世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織的海關(guān)制度設(shè)計(jì)更加體現(xiàn)美國主導(dǎo)作用，例如2005年世界海關(guān)組織通過、各成員國付諸實(shí)踐的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》正是美國遭受恐怖襲擊后努力推動(dòng)的結(jié)果。另一方面，中美兩國自身的戰(zhàn)略政策也會(huì)對海關(guān)合作產(chǎn)生影響，尤其在戰(zhàn)略競爭時(shí)代，中美兩國在各個(gè)領(lǐng)域展開激烈競爭，將對雙方海關(guān)合作帶來巨大壓力。例如美國國防部長馬蒂斯曾指出，大國之間的戰(zhàn)略競爭而不是恐怖主義已經(jīng)成為對美國國家安全的主要挑戰(zhàn)，這意味著當(dāng)前中美海關(guān)合作基礎(chǔ)性共識(shí)將面臨瓦解的危險(xiǎn)。

（三）中美海關(guān)合作走向

2018年12月，中國國家主席習(xí)近平與美國總統(tǒng)特朗普在布宜諾斯艾利斯舉行會(huì)晤，雙方同意繼續(xù)保持密切交往，共同引領(lǐng)中美關(guān)系新方向，并將采取積極行動(dòng)加強(qiáng)執(zhí)法、禁毒等合作，包括對芬太尼類物質(zhì)的管控。[15]在此基礎(chǔ)上，可預(yù)見未來中美海關(guān)合作將趨于穩(wěn)定，同時(shí)也將充滿競爭與挑戰(zhàn)。

國際社會(huì)非傳統(tǒng)安全威脅依舊嚴(yán)峻，各種跨國問題的解決仍然有賴于全球治理與大國協(xié)作。未來中美海關(guān)合作趨于穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于雙方領(lǐng)導(dǎo)人對國際形勢的認(rèn)知共識(shí)、其他國家對中美合作的期待、中美雙方自身相互依賴與發(fā)展需求，以及雙方海關(guān)長期以來合作經(jīng)驗(yàn)?zāi)Y(jié)而成的相互信任、相互尊重。海關(guān)合作面臨的挑戰(zhàn)主要指：中美海關(guān)反恐合作更多依賴美方戰(zhàn)略，中方則偏向于從屬地位，接受美方認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，這在很大程度上屬于非對稱性合作。此外，隨著中國海關(guān)對外合作戰(zhàn)略進(jìn)一步完善，在世界海關(guān)制度、規(guī)范建設(shè)方面發(fā)揮更多作用，當(dāng)前海關(guān)相關(guān)制度是否會(huì)受到?jīng)_擊、中國海關(guān)能否與美國海關(guān)在制度層面上展開合作仍然有待觀察。

三、戰(zhàn)略競爭與海關(guān)合作路徑

在戰(zhàn)略競爭背景下，必須肯定雙方海關(guān)合作已取得的積極成果，同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)清未來合作可能存在的挑戰(zhàn)，以及雙方進(jìn)一步推動(dòng)合作的潛在路徑。本質(zhì)上說，中美海關(guān)合作屬于大國合作體系的基礎(chǔ)部分，推進(jìn)海關(guān)合作也應(yīng)該首先考量中美宏觀層次的合作體系，其次則是從海關(guān)視角予以探討。

（一）穩(wěn)固中美合作框架

一般認(rèn)為，當(dāng)前中美兩國和諧共處的挑戰(zhàn)因素在政治、安全、經(jīng)濟(jì)層面都存在，其中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是全面戰(zhàn)略競爭的核心焦點(diǎn)。在安全層面，崛起大國與現(xiàn)有大國是否從然存在“修昔底德陷阱”將可能是兩國之間長期的疑慮;在政治層面，中美在國際制度建設(shè)上的競爭也尤為激烈。一方面，美國部分聲音認(rèn)為中國“一帶一路“倡議作為中國國際戰(zhàn)略重要舉措，正逐漸侵蝕當(dāng)前國際秩序的基礎(chǔ)，并且這種影響已經(jīng)在地緣政治、商業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理與發(fā)展等領(lǐng)域開始顯現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之所以成為雙方戰(zhàn)略競爭焦點(diǎn)，更多在于中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長對美國帶來的影響。有美國學(xué)者認(rèn)為中國模式經(jīng)濟(jì)崛起將在制度上削弱美國、歐洲等國的信心;美國企業(yè)將失去在中國的商業(yè)機(jī)會(huì)，并在第三市場面臨更多挑戰(zhàn);中國政府補(bǔ)貼與干預(yù)式的經(jīng)濟(jì)將對建立在競爭基礎(chǔ)上的全球供應(yīng)鏈和商業(yè)模式帶來壓力等等。[16]而中國方面則認(rèn)為，中美雙方從經(jīng)貿(mào)合作中獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)了互利共贏;美國背棄國際承諾，四面出擊挑起國際貿(mào)易摩擦的行為是一種貿(mào)易霸凌主義。[17]

以上分析表明，中美間的協(xié)調(diào)合作要求雙方必須規(guī)避惡性競爭，主動(dòng)尋求構(gòu)建穩(wěn)定關(guān)系的合理路徑。首先，雙方應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通，增強(qiáng)戰(zhàn)略互信。2018年11月8日習(xí)近平主席會(huì)見美國前國務(wù)卿基辛格時(shí)指出，“中美雙方對彼此的戰(zhàn)略意圖要有準(zhǔn)確的判斷，要通過友好協(xié)商妥善解決兩國關(guān)系發(fā)展中出現(xiàn)的問題?！盵18]中美兩國在戰(zhàn)略互信方面還需進(jìn)一步增強(qiáng)，例如美國國防部長馬蒂斯在談到中國周邊政策時(shí)曾認(rèn)為，中國似乎是想恢復(fù)明王朝的冊封體制，將周邊地區(qū)全部納入自己的勢力范圍。有學(xué)者認(rèn)為，影響中美增強(qiáng)戰(zhàn)略互信的因素根源于中國崛起以及大國政治的“伯羅奔尼撒邏輯”，同時(shí)又與東亞復(fù)雜的地緣政治構(gòu)造有關(guān)，還包括兩國國內(nèi)政治制度和價(jià)值體系的差異，以及領(lǐng)導(dǎo)人的外交風(fēng)格。[19]在這種情況下，充分發(fā)揮兩國領(lǐng)導(dǎo)人對外交決策的決定性作用，以緩解戰(zhàn)略互疑建立戰(zhàn)略互信極有必要。艾利森在提出“修昔底德陷阱”時(shí)也指出，“領(lǐng)導(dǎo)人不必然是歷史規(guī)律的奴隸，領(lǐng)導(dǎo)人需要比歷史上的那些做得更好，就沖突點(diǎn)進(jìn)行更多坦白的對話，并做出實(shí)質(zhì)性調(diào)整?！盵20]其次，兩國還應(yīng)當(dāng)有效管控分歧、擴(kuò)大共識(shí)、增加共同利益。當(dāng)前中美兩國建構(gòu)新型大國關(guān)系，必須在各個(gè)領(lǐng)域?qū)で蠊餐?。?xí)近平主席與特朗普總統(tǒng)在2018年12月的會(huì)晤達(dá)成的共識(shí)包括：在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域停止加征新關(guān)稅，兩國經(jīng)濟(jì)團(tuán)隊(duì)加緊磋商，朝著取消所有加征關(guān)稅的方向，達(dá)成互利雙贏的具體協(xié)議;在臺(tái)灣問題上再次強(qiáng)調(diào)一個(gè)中國政策;在朝鮮半島等重大國際問題上保持密切溝通;跨國安全問題上雙方同意采取積極行動(dòng)加強(qiáng)執(zhí)法、禁毒等合作。[21]而在聯(lián)合國、WTO等國際多邊組織范圍內(nèi)，中美雙方也應(yīng)管控利益分歧，加強(qiáng)對話協(xié)商。盡管戰(zhàn)略競爭中兩國的理念存在差別，但在國際和平與安全問題上，理念分歧顯然應(yīng)該置于次要地位，[22]

（二）構(gòu)建海關(guān)對外戰(zhàn)略

推動(dòng)海關(guān)進(jìn)一步合作，不僅要穩(wěn)固中美宏觀合作體系框架，也必須關(guān)注微觀層次的海關(guān)自身主體。正如上所述，中美海關(guān)合作未來面臨挑戰(zhàn)主要在合作制度、海關(guān)制度的修正與互動(dòng)，因此中方要想試圖把握未來合作主動(dòng)性，應(yīng)當(dāng)在中國海關(guān)自身建設(shè)、中美雙邊合作、多邊國際合作三個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃。

第一，關(guān)于對外合作的中國海關(guān)建設(shè)主要涉及外事人才培養(yǎng)、海關(guān)制度建設(shè)、海關(guān)對外發(fā)展戰(zhàn)略等。在外事人才培養(yǎng)方面，隨著中國海關(guān)承擔(dān)任務(wù)越來越繁重，對外事人才要求也逐漸提高，當(dāng)前海關(guān)人才培養(yǎng)機(jī)制能否適應(yīng)未來國際秩序變動(dòng)下的海關(guān)合作實(shí)踐仍然存在疑問。對此，必須從師資隊(duì)伍、課程教材、創(chuàng)新培訓(xùn)方式、學(xué)風(fēng)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)管理、理論研究著手，[23]打造一支精通外語、熟悉國際規(guī)則、業(yè)務(wù)能力優(yōu)秀并且具備一定外交素養(yǎng)和談判技能的海關(guān)外事工作隊(duì)伍，同時(shí)還要加強(qiáng)海關(guān)智庫的理論、政策研究建設(shè)。在海關(guān)制度建設(shè)方面，聚焦海關(guān)合作應(yīng)對貿(mào)易監(jiān)管和安全維護(hù)，未來中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變理念，不僅要從管理轉(zhuǎn)向治理，還應(yīng)該堅(jiān)持協(xié)同治理，加強(qiáng)海關(guān)內(nèi)外部協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)建構(gòu)不同主體的新型伙伴關(guān)系。與他國開展對外合作時(shí)，在重視現(xiàn)場執(zhí)法基礎(chǔ)上，同樣要充分發(fā)揮信息、智力、技術(shù)等要素資源，協(xié)同通關(guān)監(jiān)管、稽查、緝私三支執(zhí)行力量。在海關(guān)對外發(fā)展戰(zhàn)略方面，推動(dòng)建立符合國際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的新型海關(guān)統(tǒng)計(jì)體系、推進(jìn)同其他國家海關(guān)AEO互認(rèn)、完善與國際海關(guān)間行政互助協(xié)查機(jī)制、推動(dòng)與國際海關(guān)間跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)等等，但海關(guān)本身更長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃仍然有待發(fā)展，以增強(qiáng)中國海關(guān)國際合作連續(xù)性與邏輯性。

第二，中美海關(guān)需要形成新型合作關(guān)系。新型模式主要指未來階段合作重點(diǎn)不能僅僅由美方主導(dǎo)，還要體現(xiàn)中方利益訴求，與此同時(shí)還要確保合作規(guī)則體現(xiàn)雙方平等地位，這與兩國海關(guān)所處發(fā)展階段以及面臨的外部考驗(yàn)有關(guān)。目前中美兩國海關(guān)合作主要集中在海關(guān)與企業(yè)聯(lián)合反恐、打擊侵權(quán)商品流通等議題上，但根據(jù)“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展規(guī)劃，新形勢下中國海關(guān)將服務(wù)于推進(jìn)外貿(mào)優(yōu)化升級、打造國際化便利化營商環(huán)境、搭建企業(yè)與境外海關(guān)對話溝通渠道以支持企業(yè)“走出去”等，[24]這意味著未來中美海關(guān)合作，中方海關(guān)將更加重視貿(mào)易合作議題。例如將雙方合作已久的C-TPAT認(rèn)證加快拓展到AEO認(rèn)證，主動(dòng)適應(yīng)美國商界整體供應(yīng)鏈要求，更好體現(xiàn)企業(yè)安全執(zhí)行力同時(shí)促使貿(mào)易便利化，提升中國企業(yè)競爭力。此外，海關(guān)在執(zhí)法合作時(shí)應(yīng)體現(xiàn)規(guī)則平等原則。在第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話成果中，兩國對打擊核走私、供應(yīng)鏈安全與便利合作、“集裝箱安全倡議”合作等安全領(lǐng)域成果達(dá)成共識(shí)并確認(rèn)將繼續(xù)合作，[25]對中方而言關(guān)鍵之處在確保此類執(zhí)法互助合作過程中的規(guī)則平等、價(jià)值平等，從而維護(hù)更高層次國家利益。

第三，中國海關(guān)積極參與國際多邊事務(wù)，本文主要包括主動(dòng)參與國際海關(guān)規(guī)則制定、主動(dòng)參與多邊問題治理、主動(dòng)在多邊框架內(nèi)與美國展開合作。關(guān)于當(dāng)前國際規(guī)則，考克思曾描述，“現(xiàn)行國際機(jī)制實(shí)際上強(qiáng)化了發(fā)達(dá)國家對其余世界的統(tǒng)治力度，是分配不公正的結(jié)果，因而在道德上是值得譴責(zé)的?！盵26]“十三五”時(shí)期海關(guān)發(fā)展規(guī)劃也對此作出展望，中國海關(guān)應(yīng)積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，主動(dòng)參與國際規(guī)則制定，抓住國際公約修訂、談判的契機(jī)主動(dòng)提出建議主張，努力引導(dǎo)規(guī)則制定，從規(guī)則的接受者、應(yīng)對者逐步向建設(shè)者、塑造者轉(zhuǎn)變，提高中國海關(guān)在國家海關(guān)間的制度性話語權(quán)和影響力。[27]其次，在參與多邊問題治理方面，向國際海關(guān)機(jī)構(gòu)派遣優(yōu)秀工作人員，借鑒其他國家先進(jìn)之處，同時(shí)也傳播中國海關(guān)的治理經(jīng)驗(yàn);與其他國家海關(guān)合作打擊走私、跨國污染、恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題，在多邊合作過程塑造中國海關(guān)盡責(zé)擔(dān)當(dāng)、敢于作為的形象。最后，中國海關(guān)還應(yīng)在多邊場合重視與美國海關(guān)合作。作為當(dāng)前國際秩序主導(dǎo)者、國際規(guī)則制定推動(dòng)者，美國在世界海關(guān)制度建設(shè)中具有不可忽視作用，中國參與海關(guān)國際規(guī)則制定、多邊問題治理等行動(dòng)都將受到美國因素影響，因此主動(dòng)與其協(xié)商合作而非沖突對抗是必然要求。

四、結(jié)論

如何在全面競爭背景下展開海關(guān)合作是一項(xiàng)時(shí)代難題。本文認(rèn)為，在應(yīng)對地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅以及構(gòu)建貿(mào)易便利化、安全化合理路徑等方面，各國海關(guān)需要合作應(yīng)對，并且這也是中美海關(guān)合作在亞太地區(qū)秩序建構(gòu)方面的共同利益作在。尤其在雙邊關(guān)系層面，海關(guān)合作還關(guān)涉中美在戰(zhàn)略競爭時(shí)代下的合作可能性，例如海關(guān)非傳統(tǒng)職能演變發(fā)展促使雙方在知識(shí)產(chǎn)權(quán)維護(hù)與商品監(jiān)管、反對恐怖主義與邊境安全保護(hù)方面展開共同行動(dòng)。將海關(guān)合作置于競爭背景下考察，雖然難以避免大國合作模式局限性，但已取得的一系列成果應(yīng)該得到肯定，這也為展望雙方海關(guān)合作前景提供了新的視角。

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