黃洛鋒 曹紅

（1.昆明理工大學(xué)檔案館 云南昆明 650093；2.云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院 云南昆明 650091）

2018年11月下旬，中辦印發(fā)了《干部人事檔案工作條例》（修訂版，以下簡稱《條例》），《條例》總結(jié)吸收了黨的十八大以來干部人事檔案工作的經(jīng)驗(yàn)做法。2018年12月17日，中組部召開全國干部人事檔案工作會議，全面總結(jié)十八大以來干部人事檔案工作取得的顯著成績。在這個背景下，回顧干部人事檔案專項(xiàng)審核工作，統(tǒng)計分析幾年來的研究成果，予以介紹、評價并進(jìn)行反思，有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、干部人事檔案專項(xiàng)審核工作回顧

（一）背景

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻分析世情國情黨情的變化，直面風(fēng)險與考驗(yàn)，作出全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署。全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏處于首要和關(guān)鍵的地位。“黨要管黨, 首先是管好干部；從嚴(yán)治黨, 關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏。”[1]治黨是治國的關(guān)鍵, 治吏是治黨的關(guān)鍵, 從嚴(yán)治吏是治國理政的關(guān)鍵中的關(guān)鍵。人事檔案是記錄干部成長和發(fā)展經(jīng)歷的重要資料，[2]是干部歷史情況和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的反映，是組織管理干部的基礎(chǔ)和依據(jù)。從嚴(yán)管理干部，首先要從嚴(yán)管理干部人事檔案開始。如果干部人事檔案材料不全、內(nèi)容失真、記錄前后矛盾，從嚴(yán)管理干部只能淪為空談。這種擔(dān)心不是杞人憂天，2014年中央巡視組兩輪巡視，被巡視的20個省區(qū)市中有15個存在干部檔案造假問題。[3]偽造和篡改干部檔案，其目的是騙官上位，是一種嚴(yán)重的腐敗行為，不僅侵蝕了檔案作為憑證的公信，而且污染社會風(fēng)氣，干擾組織選人用人的公平公正，影響政治生態(tài)健康。聽之任之，必然危害到治國理政根基。正是基于嚴(yán)峻的形勢，為貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理監(jiān)督干部的要求，中央組織部把整治檔案造假問題列為整治選人用人不正之風(fēng)的6項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，從2014年10月開始，在全國分三批部署開展了干部人事檔案專項(xiàng)審核工作。

（二）內(nèi)容

這次中組部部署的全國人事檔案專項(xiàng)審核，在審核范圍上，突出干部隊伍主體，重點(diǎn)審核公務(wù)員和參照管理人員、國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層以上干部的檔案。范圍以外的其它干部人事檔案的審核，由各地區(qū)各部門各單位結(jié)合實(shí)際確定。在審核內(nèi)容上，重點(diǎn)審核干部的出生日期、參加工作時間、入黨時間、學(xué)歷學(xué)位、工作經(jīng)歷、干部身份和家庭主要成員及重要社會關(guān)系等信息，即“三齡二歷一身份”。具體人事檔案審核程序分三步進(jìn)行：第一步審核登記。逐卷逐頁進(jìn)行初審、復(fù)審，發(fā)現(xiàn)問題如實(shí)登記。對存疑案卷實(shí)行交叉審核、層層把關(guān)；第二步調(diào)查核實(shí)。對干部重要信息真實(shí)性存疑的，采取個人說明、實(shí)地調(diào)查、物證鑒定、專門認(rèn)證等多種方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；第三步是組織認(rèn)定。根據(jù)審核情況，由專項(xiàng)審核工作組織對干部檔案問題進(jìn)行集體研究、綜合研判、統(tǒng)一認(rèn)定，形成審核結(jié)論。

（三）過程

2014年，中央組織部專門召開全國干部人事檔案專項(xiàng)審核工作會議就工作進(jìn)行統(tǒng)一部署。2015年11月30日，中央組織部召開中央單位干部人事檔案專項(xiàng)審核工作推進(jìn)會 ；[4]2016年1月，取得了階段性成效，第一批即省管干部檔案專項(xiàng)審核工作基本完成，市、縣兩級和中央單位繼續(xù)推進(jìn) ；[5]2016年12月，人民日報報道全國干部人事檔案專項(xiàng)審核基本完成。[6]（實(shí)際上，各地各級單位黨組織根據(jù)干部管理權(quán)限，結(jié)合實(shí)際、從嚴(yán)要求，把一般干部的人事檔案也納入了審核范圍，“基本完成”只是針對中組部層面的專項(xiàng)審核部署。）審核期間，中組部制定了《全國干部人事檔案專項(xiàng)審核工作實(shí)施方案》（組通字[2014]32號），會同相關(guān)主管部門就涉及“干部三齡二歷一身份”等41個政策問題進(jìn)行認(rèn)真研究，印發(fā)工作問答；出臺《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》（中組發(fā)[2015]23號），明確了檔案造假行為的具體情形和組織處理規(guī)定；編印《干部人事檔案工作文件選編》，為專項(xiàng)審核工作提供了依據(jù)和遵循；派出督查組，對各地各單位進(jìn)行調(diào)研督查，對發(fā)現(xiàn)的問題限期整改。中紀(jì)委修訂《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，增加對不實(shí)填報、篡改、偽造個人檔案資料等行為的處分規(guī)定。各地各單位普遍成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，嚴(yán)格按程序和要求，“嚴(yán)、細(xì)、準(zhǔn)”地對審核范圍內(nèi)的人事檔案進(jìn)行了審查核定。

（四）成效

十八大以來，累計完成1556萬人的干部人事檔案審核，重新認(rèn)定351.5萬人檔案信息，涉及涂改造假受到處理處分的5.9萬人。[7]通過這次干部人事檔案專項(xiàng)審核工作，集中解決了檔案中存在的問題，檔案內(nèi)容回歸本真 ；廣大干部認(rèn)識到，檔案真實(shí)是最基本的底線要求，歪風(fēng)邪氣得到有效遏制 ；標(biāo)本兼治，把問題清理和制度建設(shè)結(jié)合起來，針對發(fā)現(xiàn)的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，健全完善各項(xiàng)規(guī)章制度。全面推行干部人事檔案任前審核制度，堅持“凡提必審、凡轉(zhuǎn)必審、凡進(jìn)必審”，使檔案審核深度嵌入干部工作鏈條，切實(shí)防止干部因檔案問題“帶病”提拔上崗。

二、干部人事檔案專項(xiàng)審核研究情況

關(guān)于干部人事檔案專項(xiàng)審核的綜述性論文，以西北民族大學(xué)帖梅《干部人事檔案專項(xiàng)審核工作研究述評》一文為例[8]。本文不同之處在于：1.研究文獻(xiàn)的時間節(jié)點(diǎn)延伸到2018年11月，即新修訂《干部人事檔案工作條例》發(fā)布之后；2.文獻(xiàn)檢索選擇超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)，因?yàn)閺脑獢?shù)據(jù)資源整合、檢索功能、數(shù)據(jù)挖掘服務(wù)、全文獲取途徑等幾個方面，比較知網(wǎng)學(xué)術(shù)搜索、超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)、百度學(xué)術(shù)搜索三大中文發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的發(fā)現(xiàn)功能，結(jié)果顯示超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)具有絕對的優(yōu)勢[9]。

（一）文獻(xiàn)檢索分析方法

為了最大限度地掌握關(guān)于干部人事檔案專項(xiàng)審核的研究文獻(xiàn)，在超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)輸入專業(yè)檢索公式：(T=人事檔案*審核|三齡*審核 OR K=人事檔案*審核|三齡*審核 OR (S=人事檔案專項(xiàng)審核|三齡二歷一身份|三齡兩歷一身份 AND T=檔案| 三齡)) AND 2014〈Y〈2018，選擇只檢索學(xué)術(shù)文章，返回388結(jié)果，總被引頻次為319。逐項(xiàng)瀏覽檢索所示論文題錄，剔除重復(fù)顯示、一稿多發(fā)、內(nèi)容高度重合、學(xué)術(shù)性低的論文文獻(xiàn)，二次篩選后，實(shí)得289篇，保存題錄為EXCELL格式，然后進(jìn)行人工統(tǒng)計分析。因?yàn)檫M(jìn)行了二次人工篩選（修正），超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)的文獻(xiàn)可視化分析就沒有意義，這里就不再展現(xiàn)。

（二）文獻(xiàn)統(tǒng)計分析

1.論文文獻(xiàn)年度分布

如表1所示，在干部人事檔案專項(xiàng)審核工作宣告基本完成的2016年，論文發(fā)表出現(xiàn)峰值，之后呈緩慢減少的趨勢（2018年只統(tǒng)計到11月），這符合以研究對象干部人事檔案專項(xiàng)審核作為專項(xiàng)工作，具有專題性、階段性、集中性的特點(diǎn)。

表1 論文文獻(xiàn)年度分布

表2 論文文獻(xiàn)來源分布

2.論文文獻(xiàn)來源分布

如表2，從論文文獻(xiàn)的來源類型看，超過三分之二的論文發(fā)表于非檔案刊物，會議論文和學(xué)位論文很少，在不到三分之一的檔案學(xué)刊物占比里，檔案學(xué)核心期刊和檔案學(xué)非核心期刊差不多各占一半。檔案學(xué)核心期刊依據(jù)檔案學(xué)頂級刊物《檔案學(xué)通訊》和《檔案學(xué)研究》資料很少。（為了客觀歷史地統(tǒng)計分析論文文獻(xiàn)核心期刊發(fā)表情況，檔案學(xué)核心期刊的判定依據(jù)為北大2014版《中文核心期刊目錄總覽》）。

3.論文文獻(xiàn)研究主題分布

因?yàn)殛P(guān)鍵詞的標(biāo)識具有很大的主觀隨意性，而且論文文獻(xiàn)樣本中“人事檔案”、“審核”、“三齡兩歷”、“三齡二歷”基本是共同關(guān)鍵詞，所以進(jìn)行關(guān)鍵詞統(tǒng)計分析沒有研究價值。本文選擇將“共同關(guān)鍵詞”以外的“差異化關(guān)鍵詞”結(jié)合論文標(biāo)題來分析主題分布。如表3，關(guān)于干部人事檔案專項(xiàng)審核的論文文獻(xiàn)研究主題，基本集中在六個方面：專項(xiàng)審核做法、經(jīng)驗(yàn)交流；三齡兩歷一身份具體的審核原則、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)節(jié)、注意事項(xiàng)；專項(xiàng)審核中發(fā)現(xiàn)的問題難點(diǎn)及解決對策；某地某系統(tǒng)某類型單位某類型人員人事檔案的專項(xiàng)審核問題；專項(xiàng)審核必要性、重要性、意義、成效等概述；對完善干部人事檔案管理制度、體制、機(jī)制的建議。

表3 論文文獻(xiàn)主題分布

4.論文文獻(xiàn)作者機(jī)構(gòu)分布

因?yàn)楹芏嗾撐奈墨I(xiàn)未注明所屬省份，所以分析作者機(jī)構(gòu)所在區(qū)域（省份）就不再具有意義，但是可以根據(jù)作者機(jī)構(gòu)的單位性質(zhì)做一些分析。在289篇論文文獻(xiàn)中，作者機(jī)構(gòu)為高校的有91篇次，差不多三分之一，因?yàn)楦呓滔到y(tǒng)本身比較龐大，而且作為高等教育科研機(jī)構(gòu)，研究活動比較活躍。作者機(jī)構(gòu)寫明為檔案館、檔案室、檔案信息中心的有36篇次，占總樣本量的12%；寫明為組織人事機(jī)構(gòu)有57篇，占比12%，其中12篇次為組織人事檔案機(jī)構(gòu)；去除交叉重復(fù)，寫明為組織人事或檔案機(jī)構(gòu)的有81篇次，占比為28%。因?yàn)楹芏嗾撐奈墨I(xiàn)作者并未詳細(xì)注明所在機(jī)構(gòu)的內(nèi)部部門名稱，而且這次干部人事檔案專項(xiàng)審核因?yàn)槿蝿?wù)重，時間緊，實(shí)際抽調(diào)了相當(dāng)多的非檔案工作者參與，他們也撰寫了關(guān)于專項(xiàng)審核的論文。即使如此，保守估計，論文文獻(xiàn)作者為檔案工作者的篇次不會少于50%。

5.論文文獻(xiàn)基金資助情況

289篇論文文獻(xiàn)，標(biāo)識為基金項(xiàng)目研究成果的有6篇，國家自然科學(xué)基金1篇，省部級項(xiàng)目3篇，省級以下2篇，科研項(xiàng)目資助比例非常低，而且項(xiàng)目基本不以干部人事檔案專項(xiàng)審核為主題。

（三）代表性研究成果介紹

1.大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用

王建美《大數(shù)據(jù)背景下的機(jī)關(guān)干部人事檔案優(yōu)化管理》大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠滿足機(jī)關(guān)干部人事檔案管理的客觀需求，并能預(yù)防檔案涂改造假行為，全面保護(hù)原始檔案資料。目前機(jī)關(guān)干部人事檔案的資料歸檔不齊全，信息錄入不準(zhǔn)確，日常維護(hù)也不規(guī)范。政府部門應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)化機(jī)關(guān)干部人事檔案的日常管理，做好檔案安全管理，并開展檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使大數(shù)據(jù)分析技術(shù)得到充分運(yùn)用。[10]

2.具體審核方法和工作策略

計婷婷《干部檔案清理與“三齡二歷一身份”的審定》分析干部人事檔案管理現(xiàn)狀，詳盡地介紹了干部人事檔案“三齡兩歷一身份”等專項(xiàng)審核的具體依據(jù)和方法，總結(jié)了干部人事檔案專項(xiàng)審核的特點(diǎn)，提出了專項(xiàng)審核及專項(xiàng)審核后干部人事檔案工作的對策，即專職人員“審”；依據(jù)材料“核”；經(jīng)過審核“補(bǔ)”；根據(jù)政策“定”；網(wǎng)絡(luò)平臺“管”；制度建設(shè)“促”。[11]

3.信息化問題

羅智剛《干部人事檔案亟待信息化》認(rèn)為開展專項(xiàng)審核有“治標(biāo)之能”，卻無“治本之效”。主張要徹底整治檔案造假亂象，切實(shí)發(fā)揮檔案信息應(yīng)有的價值作用，亟待加強(qiáng)干部人事檔案信息化、數(shù)據(jù)化建設(shè)，并納入新時期干部隊伍整體建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合部署；認(rèn)為干部人事工作應(yīng)該在思想理念上更新、在手段上創(chuàng)新、在作用發(fā)揮上革新，要緊跟信息網(wǎng)絡(luò)迅猛發(fā)展的時代步伐和中央從嚴(yán)管黨治吏的政治新常態(tài)主動適應(yīng)、積極服務(wù)社會發(fā)展和政治進(jìn)步的需要。[12]

4.前端研究（關(guān)聯(lián)研究）

鄭新鶯《干部人事檔案專項(xiàng)審核視域下的學(xué)籍檔案管理》認(rèn)為學(xué)籍檔案是干部人事檔案的重要組成部分，這次專項(xiàng)審核發(fā)現(xiàn)干部學(xué)籍材料不齊全、不規(guī)范、不準(zhǔn)確、手續(xù)不完備的問題比較突出，原因在于學(xué)籍檔案材料自身繁雜，來源分散。而管理制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，多頭管理，缺乏協(xié)調(diào)，責(zé)任缺位也難辭其咎。解決學(xué)籍檔案的問題需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善制度建設(shè)，促進(jìn)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化；加強(qiáng)前端控制，注重過程管理，確保歸檔材料規(guī)范化；加快檔案數(shù)字化建設(shè)步伐，確保檔案信息安全。[13]

三、評價與思考

檔案是控制的記錄，又是記錄的控制，是一切工作開展的基礎(chǔ)。從嚴(yán)管檔是全面從嚴(yán)管理基礎(chǔ)中關(guān)鍵的一環(huán)。干部人事檔案專項(xiàng)審核是針對干部人事檔案失真失全、造假風(fēng)氣滋蔓現(xiàn)象而開展的一場覆蓋面廣，影響深遠(yuǎn)的審查核定活動。專項(xiàng)審核工作由組織人事系統(tǒng)發(fā)動和組織，其目的是為全面從嚴(yán)管理各級領(lǐng)導(dǎo)干部正本清源、夯實(shí)基礎(chǔ)，其過程既轟轟烈烈又扎扎實(shí)實(shí)，其結(jié)果實(shí)現(xiàn)了標(biāo)本兼治的預(yù)期目標(biāo)。同時，干部人事檔案是國家檔案資源的有機(jī)構(gòu)成部分，對人事檔案進(jìn)行專項(xiàng)審核，打假求真，復(fù)其本相，客觀上也維護(hù)了檔案之所以稱之為檔案，其獨(dú)一無二的、賴以存在的、憑證資政的公信力。從這點(diǎn)來看，干部人事檔案專項(xiàng)審核不僅是在組織人事領(lǐng)域，也是在檔案領(lǐng)域開展的一次反腐敗斗爭。

但是對于這次專項(xiàng)審核，檔案界的研究活動是不夠的。已有的研究（修正前的388篇）在同期關(guān)于“人事檔案”的研究（9350篇）中占的比重僅有4.15%，如果放到關(guān)于“檔案”的研究（131009篇）中，更是微乎其微，僅占2.96%（基于超星發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)）。四年多來，時間久、用力集中、覆蓋面廣、涉及人員多，干部人事檔案專項(xiàng)審核毫無疑問是涉及到檔案領(lǐng)域的最大的一次實(shí)踐活動。各級各類綜合檔案館（室）的提供利用服務(wù)也主要是圍繞這一工作開展，提供證明、服務(wù)查驗(yàn)。而關(guān)于其研究，成果卻寥寥可數(shù)，值得思考。究其原因，筆者以為，一方面客觀上講，干部人事檔案專項(xiàng)審核首先是組織人事學(xué)、人力資源管理領(lǐng)域的研究對象，其次才是因?yàn)閷徍藢ο笫菣n案，而和檔案學(xué)發(fā)生關(guān)聯(lián)，所以主流研究多是從干部管理角度審視這次專項(xiàng)審核活動；另一方面，作為專門檔案，干部人事檔案具有較強(qiáng)的保密性，非組織人事機(jī)構(gòu)不能接觸，檔案學(xué)研究界多不從事具體檔案工作，缺少第一手的資料。

新修訂的《干部人事檔案工作條例》屬于黨內(nèi)法規(guī)，總結(jié)吸收了黨的十八大以來干部人事檔案工作的經(jīng)驗(yàn)做法，也是干部人事檔案專項(xiàng)審核的最大研究成果。廣大組織人事、檔案基層工作者在進(jìn)行專項(xiàng)審核實(shí)踐的同時，發(fā)現(xiàn)問題、積極思考，分析原因和根源，尋找解決方法和途徑，展開研究活動。因?yàn)檠芯恐黧w、研究對象自身的原因，這些研究活動和成果具有以下特點(diǎn)：其一、因?yàn)檠芯恐黧w是廣大基層工作者，受自身研究視野、科研素養(yǎng)、發(fā)表渠道的局限，研究成果數(shù)量少、整體質(zhì)量偏低、學(xué)術(shù)水準(zhǔn)參差不齊、發(fā)表刊物級別不高。而且存在一些學(xué)術(shù)問題，如一稿多投、論文內(nèi)容高度重合、不列示參考文獻(xiàn)等等；其二、因?yàn)檠芯繉ο笫侨耸聶n案專項(xiàng)審核，是具體檔案工作，所以研究主題呈現(xiàn)開展具體工作而自然應(yīng)有的邏輯順序，即為什么要開展這項(xiàng)工作（必要性、意義），怎么開展這項(xiàng)工作（依據(jù)、程序、原則），怎樣做好這項(xiàng)工作（難點(diǎn)及對策），舉個例子（個案），工作之后的收獲（啟示、建議）。由于兩點(diǎn)的共同作用，總體而言，關(guān)于干部人事檔案專項(xiàng)審核研究的學(xué)術(shù)水平不高，理論研究單薄，基本停留在就事論事。

筆者以為，檔案學(xué)不同于哲學(xué)邏輯學(xué)等抽象思維學(xué)科，必須根植于實(shí)踐，檔案學(xué)研究不能不顧有實(shí)際影響的實(shí)踐活動，而醉心于圍繞小眾命題甚至“偽”命題構(gòu)造各種復(fù)雜模型。20世紀(jì)30年代，國民政府發(fā)動的以文書檔案改革為主要內(nèi)容的“行政效率運(yùn)動”引發(fā)研究高潮、“催生”近現(xiàn)代意義上的中國檔案學(xué)，這次“干部人事檔案專項(xiàng)審核工作”其開展范圍、開展力度、影響深度遠(yuǎn)超“行政效率運(yùn)動”，應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界的足夠重視。