何劍波

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008)

一、引 言

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)制造2025》，強(qiáng)調(diào)在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和作用，提出十大重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，航空航天裝備就是其中之一。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，仍處于波音和空客的雙寡頭壟斷狀態(tài)，為獲取更高的市場(chǎng)占有率，雙方及其背后政府在WTO規(guī)則框架下展開(kāi)了數(shù)輪博弈。一方面，經(jīng)過(guò)二十多年的博弈，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)仍未使美歐雙方就民用飛機(jī)制造的產(chǎn)業(yè)政策達(dá)成實(shí)質(zhì)性的和解，現(xiàn)行WTO規(guī)則所蘊(yùn)含的自由公平原則是否能適用于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)？另一方面，隨著民用飛機(jī)運(yùn)輸市場(chǎng)的擴(kuò)張，中國(guó)、日本等國(guó)都紛紛進(jìn)入民用飛機(jī)的研發(fā)制造當(dāng)中，當(dāng)下正經(jīng)歷重塑的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則將如何平衡各方利益？本文從民用飛機(jī)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)視角出發(fā)，試圖分析從美歐民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼爭(zhēng)端到近期美國(guó)在“301調(diào)查”報(bào)告中對(duì)我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式指責(zé)的背后國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的變革，為我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供若干啟示。

二、民用飛機(jī)：自由市場(chǎng)之上頗具政治色彩的高端制造業(yè)

在梳理民用飛機(jī)市場(chǎng)爭(zhēng)端之前，有必要了解民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)中的特殊地位，以便更好理解各方產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端背后經(jīng)貿(mào)規(guī)則變革與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的政治性聯(lián)系。首先，航空航天技術(shù)與國(guó)防安全關(guān)系密切，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)諸多核心技術(shù)來(lái)自軍方。其次，航空航天技術(shù)為美歐等國(guó)所壟斷，新興國(guó)家發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的權(quán)力與美歐等民用飛機(jī)市場(chǎng)的既得利益者之間存在矛盾。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為航空航天裝備的重要部分，其“政治性”表現(xiàn)在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈與一國(guó)政府產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)貿(mào)政策的緊密聯(lián)系。其背后原因有以下三點(diǎn)：第一，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)具有高溢出效應(yīng)和高風(fēng)險(xiǎn)并存的特點(diǎn)。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無(wú)論是對(duì)一國(guó)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)還是對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)繁榮都具有積極意義。研究表明，在飛機(jī)產(chǎn)業(yè)增加1美元投入，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出預(yù)計(jì)會(huì)增加2.30美元，而每10億美元飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的出貨量，可以創(chuàng)造將近35 000個(gè)工作崗位。①同時(shí)，由于民用飛機(jī)項(xiàng)目巨額的研發(fā)費(fèi)用、漫長(zhǎng)的研發(fā)周期、不穩(wěn)定的市場(chǎng)需求等風(fēng)險(xiǎn)因素，社會(huì)資本很難在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中單純依靠自身力量生存下來(lái)，故政府在民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)中“護(hù)航者”的角色就顯得尤為重要。第二，航空航天技術(shù)的軍民兩用性。一方面，政府在軍民技術(shù)轉(zhuǎn)化流通中起協(xié)調(diào)作用，另一方面，涉及軍事機(jī)密的航空航天技術(shù)應(yīng)用于民用飛機(jī)項(xiàng)目時(shí)所產(chǎn)生的國(guó)家安全問(wèn)題又離不開(kāi)政府的監(jiān)管。第三，航空航天技術(shù)的壟斷性。由于歷史原因，美歐的航空航天技術(shù)與其他國(guó)家差距甚大，當(dāng)前只有美國(guó)、歐洲和俄羅斯有能力獨(dú)立制造民用飛機(jī)。在不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，政府產(chǎn)業(yè)政策可以使國(guó)家獲得較大份額的“租金”和“外部經(jīng)濟(jì)效益”。從1992年美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布的調(diào)查報(bào)告來(lái)看，影響全球大型民用飛機(jī)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的相關(guān)因素包括但不限于以下幾個(gè)方面：(1)政府政策；(2)監(jiān)管和貿(mào)易障礙；(3)研發(fā)融資和支出；(4)空客財(cái)團(tuán)對(duì)民用飛機(jī)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的看法；(5)外國(guó)資本對(duì)美國(guó)航空航天技術(shù)和制造商的收購(gòu)。②上述原因均涵蓋了政府行為對(duì)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要影響，也從側(cè)面反映出民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的“政治性”。

民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)除了考慮市場(chǎng)所強(qiáng)調(diào)的公平、自由準(zhǔn)則外，更要重視民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的“政治性”所帶來(lái)的影響。波音和空客作為兩大航空巨頭在國(guó)際市場(chǎng)上的訂單很大部分來(lái)自政府外交談判，除了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，外交政策、政治戰(zhàn)略都直接影響雙方市場(chǎng)占有率。③民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，由于其“政治性”而被諸多國(guó)家定義為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，故從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)看各國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的沖突十分激烈。一是以美歐為代表的民用飛機(jī)市場(chǎng)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)，如美歐在WTO的大型民用飛機(jī)器中影響貿(mào)易的措施案，巴西航空工業(yè)公司和加拿大龐巴迪公司在支線飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策上的爭(zhēng)端。此類爭(zhēng)端主要圍繞民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策是否構(gòu)成《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》下的補(bǔ)貼，以及民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼界定邊界。二是近幾年中國(guó)、日本等國(guó)開(kāi)始涉水民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)，美歐等民用飛機(jī)市場(chǎng)的既得利益者與新興產(chǎn)業(yè)國(guó)家之間發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)之間矛盾日益凸顯。此類爭(zhēng)端主要涉及國(guó)際投資、雙方經(jīng)濟(jì)模式、國(guó)防安全等方面。歸根結(jié)底，民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端重心正在從利益集團(tuán)內(nèi)部向外部轉(zhuǎn)移，但民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的“政治性”沒(méi)有變。

三、美歐民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端法律問(wèn)題分析

美國(guó)和歐盟就大型民用飛機(jī)的制造和貿(mào)易展開(kāi)了一場(chǎng)近四十年的斗爭(zhēng)。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于雙方政府行為與補(bǔ)貼的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)和歐盟的市場(chǎng)理念以及貿(mào)易模式的不同導(dǎo)致沖突的發(fā)生，歐盟強(qiáng)調(diào)將公共部門和私營(yíng)部門結(jié)合，故產(chǎn)業(yè)發(fā)展依靠政府的支持，而美國(guó)主張自由市場(chǎng)原則，認(rèn)為政府的財(cái)政支持扭曲了資源配置，影響國(guó)際貿(mào)易流動(dòng)性。還有學(xué)者認(rèn)為美歐雙方爭(zhēng)議的核心問(wèn)題是歐盟補(bǔ)貼行為可能構(gòu)成了國(guó)家保護(hù)主義的回歸，而SCM協(xié)定以限制保護(hù)主義為主要目標(biāo)。

(一)美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端的起源

民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)在寡頭壟斷的市場(chǎng)之中，美歐爭(zhēng)議焦點(diǎn)自然在波音、空客與其各自母國(guó)政府的關(guān)系上。波音公司的成功主要得益于初期大批量的軍事訂單，以競(jìng)購(gòu)利潤(rùn)豐厚的軍用飛機(jī)合同，通過(guò)重建和升級(jí)數(shù)百架軍用飛機(jī)積累了資金和技術(shù)知識(shí)。④大量軍事合同有效地援助了波音公司。20世紀(jì)70年代歐洲成立空客，在整個(gè)民用飛機(jī)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)一系列民用飛機(jī)，初衷便是與波音公司的每一種機(jī)型競(jìng)爭(zhēng)。⑤經(jīng)濟(jì)學(xué)家Paul Krugman指出民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，其市場(chǎng)進(jìn)入壁壘很高且發(fā)展需要不斷的補(bǔ)貼。美歐雙方補(bǔ)貼政策大相徑庭，雙方抨擊對(duì)方產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策不符合WTO規(guī)則，部分原因在于波音和空客成立的歷史背景不同，美國(guó)對(duì)市場(chǎng)先入者波音所采取的補(bǔ)貼形式更隱蔽，而歐洲作為挑戰(zhàn)者所采取的補(bǔ)貼形式更直接。

空客在民用飛機(jī)市場(chǎng)份額的不斷增加引起美國(guó)的重視。20 世紀(jì) 70 年代，美歐就民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼問(wèn)題開(kāi)展了第一回合的較量，美國(guó)政府首先對(duì)歐洲空中客車補(bǔ)貼提出指責(zé)，歐盟也指控美國(guó)通過(guò)軍事資金和其他金融工具為波音提供補(bǔ)貼，最終雙方簽署《民用飛機(jī)器貿(mào)易協(xié)定》暫時(shí)平息爭(zhēng)端。該協(xié)定在序言中承認(rèn)民用飛機(jī)器部門在共同經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易利益中的重要性,同時(shí)尋求消除政府支持民用飛機(jī)器發(fā)展、生產(chǎn)和銷售而對(duì)民用飛機(jī)器貿(mào)易產(chǎn)生的不良影響，期望民用飛機(jī)器活動(dòng)在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展。⑥締約各方期望通過(guò)該協(xié)定將民用飛機(jī)爭(zhēng)端及其產(chǎn)生的政治影響納入關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)并提供解決途徑。協(xié)定并未解決美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，原因在于：第一,對(duì)補(bǔ)貼定義過(guò)于模糊。協(xié)定第6條明確了關(guān)于政府支持出口信貸和航空器營(yíng)銷適用《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施守則》，應(yīng)尋求避免對(duì)《守則》第8.3條和第8.4條意義上的不利影響。⑦但美歐在國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的影響上仍存在分歧，導(dǎo)致《守則》允許政府通過(guò)資助企業(yè)實(shí)施研究和發(fā)展計(jì)劃等形式給予補(bǔ)貼。第二,過(guò)多模棱兩可的詞匯使該協(xié)定不具執(zhí)行力，只被作為一般性原則宣言和未來(lái)談判的起點(diǎn)，而不是具體的行動(dòng)文件。

1992年美歐雙方以該協(xié)定為基礎(chǔ)簽訂關(guān)于大型民用飛機(jī)器的雙邊協(xié)定。1992 年雙邊協(xié)定相比1979年協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼有了更嚴(yán)格的限制。第一，該雙邊協(xié)議規(guī)定禁止雙方對(duì)未來(lái)生產(chǎn)的補(bǔ)貼和將補(bǔ)貼限額為總成本的 33%。 第二，強(qiáng)化了規(guī)則力度，進(jìn)一步禁止政府援助營(yíng)銷。第三，增加了報(bào)告要求，提高了市場(chǎng)的透明度。第四，將政府援助限制在每年全行業(yè)營(yíng)業(yè)額的3%或銷售價(jià)值的4%。雙邊協(xié)定的實(shí)踐效果并不理想，雙方都試圖加強(qiáng)各自的補(bǔ)貼計(jì)劃。美國(guó)政府仍然通過(guò)政治、外交手段推銷其波音飛機(jī)，空客公司則繼續(xù)采取直接補(bǔ)貼的方式提高其在民用飛機(jī)市場(chǎng)中的份額，1998年空客首次超越波音占據(jù)全球民用飛機(jī)50%的市場(chǎng)份額。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的爭(zhēng)端持續(xù)存在，GATT經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展成為WTO，美國(guó)于2004年退出協(xié)定，在WTO規(guī)則體系下指控歐盟補(bǔ)貼違反SCM協(xié)定。

(二)WTO規(guī)則體系下的美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端

對(duì)比GATT時(shí)期與WTO時(shí)期美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端不難發(fā)現(xiàn)，雙方對(duì)彼此補(bǔ)貼模式的指責(zé)沒(méi)有太大變化。⑧但多邊貿(mào)易體系隨著時(shí)代變遷有所變化：第一,WTO時(shí)期相比GATT時(shí)期規(guī)則體系更加完善，烏拉圭回合期間通過(guò)了SCM協(xié)定和爭(zhēng)端解決機(jī)制的基本法律文件《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》。第二,多個(gè)新興國(guó)家開(kāi)始試水民用飛機(jī)市場(chǎng)。⑨波音和空客的寡頭壟斷市場(chǎng)地位開(kāi)始動(dòng)搖。一方面，美歐都不希望自身補(bǔ)貼政策受到約束，另一方面，雙方也期待WTO的裁決能成為民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的先例，對(duì)新興國(guó)家有所約束。

相比較《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》，SCM協(xié)定細(xì)化了對(duì)補(bǔ)貼的分類，在通知和執(zhí)行方面做了更嚴(yán)格的規(guī)定，但其市場(chǎng)化的理念與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政治性的特點(diǎn)并不契合。SCM協(xié)定不能處理美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端的原因如下：

第一，SCM協(xié)定雖然明確了補(bǔ)貼的定義，并以列舉的方式試圖定義“財(cái)政資助”，主要包括資金或債務(wù)的直接轉(zhuǎn)移、應(yīng)征收入的豁免、提供非一般基礎(chǔ)設(shè)施的商品或服務(wù)、收購(gòu)產(chǎn)品。非窮盡式的列舉方式不能涵蓋補(bǔ)貼的全部范疇，故又規(guī)定1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定第十六條定義下的任何形式的收支和價(jià)格支持也構(gòu)成“財(cái)政資助”。⑩如何對(duì)非常規(guī)的“財(cái)政資助”行為定性尚未明確，筆者對(duì)美歐雙方在WTO爭(zhēng)端中涉及的補(bǔ)貼行為進(jìn)行了整理歸納(如表1所示)。可以看出，歐盟的“財(cái)政資助”行為基本屬于SCM協(xié)定第一條列舉的幾種方式，容易直接認(rèn)定為存在補(bǔ)貼，相比之下美國(guó)補(bǔ)貼行為的“間接性”表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過(guò)州際政府層面而不是聯(lián)邦層面實(shí)施補(bǔ)貼政策，利用州層面發(fā)展權(quán)和聯(lián)邦政策的微妙關(guān)系掩蓋政府的“財(cái)政資助”行為。如華盛頓州參議院法案5925希望通過(guò)授權(quán)免稅的方式鼓勵(lì)航空制造企業(yè)留在或來(lái)到華盛頓，目的在于維持和增加華盛頓州的航空產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)。二是利用NASA、DOD等與航空技術(shù)關(guān)系密切部門對(duì)波音提供技術(shù)、資金等，以軍民融合的方式提供隱蔽的“財(cái)政資助”。此種“間接性”補(bǔ)貼方式源于波音發(fā)展初期與美國(guó)國(guó)防的緊密聯(lián)系。

表1 美歐補(bǔ)貼模式在SCM協(xié)定下的對(duì)比

美歐雙方在SCM協(xié)定下補(bǔ)貼模式的不同導(dǎo)致接受補(bǔ)貼者所獲利益、損害的確定等變得難以計(jì)算，尤其是在美國(guó)采取間接性補(bǔ)貼模式和民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)雙寡頭壟斷的市場(chǎng)環(huán)境下。對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)，很難舉證出DOD和NASA通過(guò)合同方式對(duì)波音公司提供研發(fā)補(bǔ)貼的金額及其與重大銷售損失的因果關(guān)系。雙寡頭壟斷市場(chǎng)下波音和空客的市場(chǎng)份額有著必然的聯(lián)系，多樣的補(bǔ)貼手段使得授予利益計(jì)算的困難，補(bǔ)貼金額的難以計(jì)算在民用飛機(jī)市場(chǎng)政治層面和經(jīng)濟(jì)層面上都是敏感的，飛機(jī)市場(chǎng)的任何不確定性都會(huì)破壞當(dāng)前的貿(mào)易平衡。

第二，SCM協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼的分類在雙寡頭壟斷市場(chǎng)下的作用減弱。相比之前的補(bǔ)貼規(guī)則，SCM協(xié)定的一大亮點(diǎn)在于確立了紅綠燈規(guī)則，即根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)自由貿(mào)易的影響程度不同將其分為禁止性補(bǔ)貼、可訴性補(bǔ)貼、不可訴補(bǔ)貼。一方面，不可訴補(bǔ)貼的范圍包括研發(fā)補(bǔ)貼(R&D)、落后地區(qū)補(bǔ)貼、環(huán)境補(bǔ)貼。民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)作為技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，R&D補(bǔ)貼在其研發(fā)過(guò)程中占據(jù)重要地位，隨著2000年1月1日起不可訴補(bǔ)貼的失效，所有R&D補(bǔ)貼都有可能被認(rèn)定為禁止性補(bǔ)貼或可訴性補(bǔ)貼，此種認(rèn)定方式在美歐民用飛機(jī)爭(zhēng)端中是不現(xiàn)實(shí)的。有學(xué)者認(rèn)為，SCM協(xié)定下補(bǔ)貼規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)是其不利于自由貿(mào)易市場(chǎng)下的公平競(jìng)爭(zhēng)，但民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)處于美歐寡頭壟斷的市場(chǎng)環(huán)境中，禁止R&D補(bǔ)貼不利于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入市場(chǎng)從而抑制競(jìng)爭(zhēng)，高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)意味著缺乏R&D補(bǔ)貼不利于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新。1992年美歐簽訂的雙邊協(xié)定允許雙方通過(guò)R&D補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)。SCM協(xié)定完全放棄對(duì)R&D補(bǔ)貼的規(guī)制反而不利于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在認(rèn)定構(gòu)成具體補(bǔ)貼之后，進(jìn)一步判定補(bǔ)貼是否對(duì)其他成員造成不利影響。雙寡頭壟斷的情況往往意味著一方市場(chǎng)占有率的增加會(huì)導(dǎo)致剩余一方的減少，此時(shí)判定的關(guān)鍵在于發(fā)生的補(bǔ)貼與不利影響的因果關(guān)系。從民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼實(shí)踐來(lái)看，補(bǔ)貼往往與未來(lái)產(chǎn)品相關(guān)，在當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)下并未形成競(jìng)爭(zhēng)。有學(xué)者認(rèn)為，在民用飛機(jī)補(bǔ)貼爭(zhēng)端的政治斗爭(zhēng)中，世界貿(mào)易組織采取“過(guò)于純粹的市場(chǎng)方法”是理想化的。就民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)而言，雙寡頭壟斷的市場(chǎng)下適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)是合理的，當(dāng)下應(yīng)就補(bǔ)貼規(guī)制圍繞政府政策的支持程度和政策形式做進(jìn)一步的完善。也有學(xué)者認(rèn)為國(guó)有企業(yè)和國(guó)家資本可以給航空機(jī)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)合理的外部因素，提出應(yīng)當(dāng)重新定義國(guó)家對(duì)航空工業(yè)研發(fā)的支援。

四、從美歐到中美：民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)是我國(guó)推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要領(lǐng)域。2005年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》，將空天技術(shù)列為前沿技術(shù)研究，并為其提供多方面的支持。2009年，多部委印發(fā)《重大技術(shù)裝備自主創(chuàng)新指導(dǎo)目錄》，將民用飛機(jī)錄入其中，可優(yōu)先列入政府有關(guān)科技及產(chǎn)品開(kāi)發(fā)計(jì)劃，優(yōu)先給予產(chǎn)業(yè)化融資支持，產(chǎn)品開(kāi)發(fā)成功后享受政府采購(gòu)政策支持。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)制造2025》，將發(fā)展航空航天設(shè)備作為重點(diǎn)領(lǐng)域推動(dòng)其發(fā)展。作為推動(dòng)民用飛機(jī)制造業(yè)發(fā)展的主要載體，中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司于2008年成立，由中央政府、上海市政府和幾家大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)共同控股。與波音、空客相比，中國(guó)商飛制造的民用飛機(jī)尚不能參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際民用飛機(jī)市場(chǎng)仍處于寡頭壟斷的狀態(tài)。航天工業(yè)一直是美國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)之一，任何可能危及其航空航天產(chǎn)業(yè)壟斷地位的新晉競(jìng)爭(zhēng)者都會(huì)受到重視，早期美國(guó)要求中國(guó)通過(guò)2009年過(guò)渡性審查機(jī)制和2010年世界貿(mào)易組織框架內(nèi)的貿(mào)易政策審查機(jī)制提供有關(guān)任何支持民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策的詳細(xì)信息，以確保其所謂的“公平競(jìng)爭(zhēng)”。美國(guó)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和安全審查委員會(huì)于2010年發(fā)布報(bào)告，指出美國(guó)對(duì)我國(guó)發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的擔(dān)憂：一是民用飛機(jī)和軍用航空的緊密聯(lián)系帶來(lái)的國(guó)家安全隱患。中國(guó)商飛作為國(guó)有企業(yè)，同時(shí)從事商業(yè)和軍事制造，美國(guó)基于民用飛機(jī)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓可能會(huì)有利于中國(guó)的軍事項(xiàng)目。二是中國(guó)在航空航天領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策以及該領(lǐng)域的政府資助一定程度上可能違反其WTO義務(wù)，對(duì)中國(guó)制造商進(jìn)行不公平補(bǔ)貼。三是，中國(guó)商飛國(guó)有企業(yè)的身份使得政府支持的性質(zhì)難以明確界定，而無(wú)法確保美國(guó)企業(yè)在所謂“公平”的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)作為新興大國(guó)，其航空制造業(yè)的市場(chǎng)是巨大的，從2018年到2037年，中國(guó)將需要超過(guò)7 400架新客機(jī)和貨機(jī)，總市值為10 600億美元，占全球約37 400架新飛機(jī)總需求的19%。對(duì)于波音來(lái)說(shuō)，中國(guó)市場(chǎng)必然是非常重要的出口市場(chǎng)，隨著中國(guó)商飛的不斷發(fā)展，波音和空客在中國(guó)民用飛機(jī)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額變得不可估計(jì)，相比空客崛起時(shí)美國(guó)通過(guò)談判以及WTO框架下訴訟等手段向歐洲施壓，美國(guó)傾向于以更加多元化的方式抑制我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以維護(hù)其民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)利益。

第一，通過(guò)WTO指責(zé)我國(guó)涉及民用飛機(jī)制造的產(chǎn)業(yè)政策。在案例DS501中，美國(guó)認(rèn)為我國(guó)免除了部分國(guó)產(chǎn)飛機(jī)的增值稅，而繼續(xù)對(duì)同類進(jìn)口飛機(jī)征收增值稅，構(gòu)成了對(duì)進(jìn)口商品的歧視。同時(shí)認(rèn)為我國(guó)未向世貿(mào)組織成員提供上述產(chǎn)業(yè)政策文件，不符合《中國(guó)入世議定書(shū)》中的透明度要求。我國(guó)認(rèn)為民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容主要是對(duì)支線飛機(jī)中尚不能國(guó)產(chǎn)化的零部件免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，目的在于增強(qiáng)民用飛機(jī)制造業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力。我國(guó)在民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的總體關(guān)稅并不高，中國(guó)政府承諾以1%從價(jià)的最惠國(guó)水平實(shí)施相關(guān)關(guān)稅，飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)的進(jìn)口征收2%的從價(jià)稅。在美國(guó)提出磋商請(qǐng)求后，加拿大、歐盟、日本相繼提出該案的磋商請(qǐng)求。這些國(guó)家都在大型民用飛機(jī)或支線飛機(jī)產(chǎn)業(yè)中處于壟斷地位，WTO規(guī)則如何平衡新晉國(guó)家發(fā)展民用飛機(jī)制造業(yè)的權(quán)利和原先市場(chǎng)內(nèi)部成員的既得利益兩者之間的關(guān)系，保證實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)，是當(dāng)下WTO規(guī)則面臨的重大挑戰(zhàn)。

第二，美國(guó)在國(guó)內(nèi)法層面對(duì)我國(guó)發(fā)展民航制造業(yè)提出挑戰(zhàn)。2018年，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布針對(duì)我國(guó)關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等行為的“301調(diào)查”報(bào)告，對(duì)我國(guó)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等政府行為進(jìn)行抨擊，其中航空航天技術(shù)成為報(bào)告的重點(diǎn)。從“301調(diào)查”報(bào)告內(nèi)容來(lái)看，美國(guó)對(duì)我國(guó)發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的抨擊可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：一是在航空航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展中我國(guó)政府是主導(dǎo)力量，通過(guò)國(guó)有企業(yè)利用國(guó)家資源和監(jiān)管體系，使得航空航天產(chǎn)業(yè)相比外國(guó)獲取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。二是我國(guó)在航空工業(yè)中利用自設(shè)購(gòu)買力要求外國(guó)生產(chǎn)商與國(guó)內(nèi)形成合資企業(yè)或轉(zhuǎn)讓技術(shù)。三是我國(guó)政府鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)、并購(gòu)等方式獲取美國(guó)航空領(lǐng)域的尖端技術(shù)，從而實(shí)現(xiàn)軍事目標(biāo)。相較于美歐民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端在WTO多邊體系下的較量，美國(guó)所采取的“301 調(diào)查”單邊行為已經(jīng)超出了WTO限制，同時(shí)將爭(zhēng)議的焦點(diǎn)從貿(mào)易向投資領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?！?01 調(diào)查”后，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》，將投資和并購(gòu)導(dǎo)致的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和高新技術(shù)出售與危害美國(guó)國(guó)家安全相等同，再通過(guò)加強(qiáng)美國(guó)國(guó)家安全審查的范圍和力度，避免中國(guó)企業(yè)利用投資美國(guó)企業(yè)，削弱美國(guó)科技領(lǐng)先地位。這意味我國(guó)企業(yè)的境外投資也被認(rèn)為屬于中國(guó)政府致力于獲取和發(fā)展航空領(lǐng)域的尖端技術(shù)的方式。這在一定程度上達(dá)到了美國(guó)通過(guò)單邊手段維護(hù)其在民用飛機(jī)市場(chǎng)的壟斷地位的目的。

第三，針對(duì)我國(guó)民用飛機(jī)制造業(yè)發(fā)展模式制定新型國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。由于民用飛機(jī)制造業(yè)極高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻以及高風(fēng)險(xiǎn)性，我國(guó)采取以國(guó)有企業(yè)的形式開(kāi)展民用飛機(jī)的研發(fā)制造。而從美國(guó)近期參與或簽訂的一系列區(qū)域或雙邊協(xié)定來(lái)看，這些協(xié)定對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)制是重中之重。以美、加、墨于2018年簽訂的“美墨加協(xié)定”國(guó)有章節(jié)為例，其對(duì)國(guó)有企業(yè)提出了非歧視待遇、禁止提供非商業(yè)性援助、透明度條款等要求。我國(guó)雖然沒(méi)有加入類似條款，但美國(guó)在其簽訂的諸多雙邊協(xié)定中都加入了類似的國(guó)有企業(yè)條款以影響國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展。我國(guó)推進(jìn)民用飛機(jī)制造業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者中國(guó)商飛由多家國(guó)有獨(dú)資企業(yè)控股，屬于上述協(xié)定中的國(guó)有企業(yè)，而民用飛機(jī)制造業(yè)基于其“政治性”必然受到一定的援助，如我國(guó)政策中就對(duì)包括民用飛機(jī)制造業(yè)在內(nèi)的重要產(chǎn)業(yè)提供科技投入、稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持等多項(xiàng)政府援助。在民用飛機(jī)雙寡頭壟斷市場(chǎng)下，這些“非商業(yè)性援助”很容易歸屬于不利影響的“市場(chǎng)份額重大變動(dòng)”。對(duì)比波音、空客的所受的政府援助，我國(guó)以國(guó)有企業(yè)的模式發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)受到阻礙，此類“雙重標(biāo)準(zhǔn)”值得探討。

五、我國(guó)發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的建議

隨著民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)走向多元化，美歐就民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)采取保護(hù)主義措施，中國(guó)商用飛機(jī)有限公司作為中航工業(yè)控股的國(guó)有企業(yè)，當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)的投資收購(gòu)行為都受到美歐政府密切監(jiān)控。故以上述分析為基礎(chǔ)，從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策兩個(gè)角度出發(fā)，對(duì)我國(guó)發(fā)展民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)提出若干建議。

(一)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則層面的應(yīng)對(duì)措施

從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則層面來(lái)看，在民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)中，無(wú)論是美歐WTO規(guī)則下的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼爭(zhēng)端還是當(dāng)下美國(guó)參與國(guó)有企業(yè)規(guī)則的制定，歸根結(jié)底都是對(duì)政府援助行為進(jìn)行規(guī)制。由于民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的“政治性”，政府援助在其發(fā)展中始終存在，只是援助形式上的差異。就補(bǔ)貼而言，我國(guó)以國(guó)有企業(yè)的方式開(kāi)展民用飛機(jī)的生產(chǎn)研發(fā)類似于空客公司“啟動(dòng)援助”中的股權(quán)注入，對(duì)支持民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套政策類似于美國(guó)州一級(jí)政府的稅收優(yōu)惠。當(dāng)下國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中國(guó)有企業(yè)章節(jié)都以競(jìng)爭(zhēng)中立原則為指導(dǎo)，如TPP協(xié)定序言指出要為國(guó)有企業(yè)制定規(guī)則，以促進(jìn)形成國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。但就民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)來(lái)看，各國(guó)核心企業(yè)都屬于TPP協(xié)定國(guó)有企業(yè)章節(jié)中的國(guó)有企業(yè)或指定壟斷企業(yè)，很少涉及私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)民用飛機(jī)的研發(fā)生產(chǎn)需以一國(guó)綜合國(guó)力為基礎(chǔ)，有能力參與民用飛機(jī)制造的國(guó)家屈指可數(shù)，故民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)制定專門的雙邊或區(qū)域投資、貿(mào)易協(xié)定而不是以“一刀切”的方式規(guī)制產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)圍繞民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易、投資協(xié)定的商討和制定，充分利用我國(guó)民用飛機(jī)市場(chǎng)需求作為談判籌碼，盡可能地維護(hù)我國(guó)涉及民用飛機(jī)的國(guó)有企業(yè)在政府援助、跨國(guó)投資并購(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的權(quán)益，為我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則環(huán)境。

(二)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策層面的應(yīng)對(duì)措施

由于我國(guó)民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段，吸收、借鑒國(guó)外先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)是發(fā)展過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。而近期美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的“301調(diào)查”報(bào)告，列舉了中航工業(yè)對(duì)美國(guó)航空產(chǎn)業(yè)鏈上公司的收購(gòu)，并以中航工業(yè)也是中國(guó)人民解放軍軍用飛機(jī)的唯一國(guó)內(nèi)供應(yīng)商為由，將此類投資行為與美國(guó)國(guó)家安全聯(lián)系起來(lái)。隨后修訂的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》就明確區(qū)分國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，對(duì)涉及國(guó)有企業(yè)的審查十分嚴(yán)苛，一定程度上影響我國(guó)國(guó)有企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)民用飛機(jī)制造技術(shù)。故我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)更多民營(yíng)企業(yè)參與到民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈中。就民用飛機(jī)全球市場(chǎng)來(lái)看，雖然整機(jī)制造被波音和空客壟斷，但圍繞民用飛機(jī)制造的產(chǎn)業(yè)鏈卻是全球化的。通過(guò)民營(yíng)企業(yè)參與民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)中，優(yōu)化我國(guó)航空制造產(chǎn)業(yè)鏈，以減少國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)外公司的依賴。另外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)利用好國(guó)內(nèi)市場(chǎng)資源，優(yōu)化航空產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，吸引外資進(jìn)入民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈。

注 釋：

①John W Fischer, et al. Airbus Industrie: An Economic and Trade Perspective (Washington, DC: Congressional Research Service, Feb. 20, 1992), appendix, p. 61.轉(zhuǎn)引自Global Competitiveness of U.S. Advanced-Technology Manufacturing Industries：Large Civil Aircraft.USITC Inv. No. 332-332 (U.S.Intern.Trade Com'n), USITC Pub. No. 2667, 1993 WL 853057.

②參見(jiàn)Global Competitiveness of U.S. Advanced-Technology Manufacturing Industries：Large Civil Aircraft.USITC Inv. No. 332-332 (U.S.Intern.Trade Com'n), USITC Pub. No. 2667, 1993 WL 853057.

③波音空客產(chǎn)業(yè)下的民用飛機(jī)都是雙方國(guó)家政要在外交場(chǎng)合推銷的重要產(chǎn)品，如時(shí)任法國(guó)的奧朗德曾稱自己為空客飛機(jī)頭號(hào)推銷員.

④除民用飛機(jī)外波音公司是世界上第二大防務(wù)公司，為美國(guó)國(guó)家軍隊(duì)提供軍用飛機(jī)以及其他產(chǎn)品.

⑤空客A320直接競(jìng)爭(zhēng)波音737，A330和A340 寬體噴氣式飛機(jī)在市場(chǎng)中定位類似于波音767和777，A380更是直接挑戰(zhàn)當(dāng)時(shí)波音747作為巨型飛機(jī)的地位.

⑥參見(jiàn)《民用飛機(jī)器貿(mào)易協(xié)定》文本序言.

⑦參見(jiàn)《民用飛機(jī)器貿(mào)易協(xié)定》文本第6.1條。美歐雙方在東京回合就GATT1947第16條有關(guān)初級(jí)產(chǎn)品出口產(chǎn)品補(bǔ)貼以示例清單的方式解釋，被稱之為《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》.

⑧外國(guó)學(xué)者M(jìn)ICHAEL J. LEVICK在其TheProductionofCivilAircraft:ACompromiseofTwoWorldGiants一文中列舉了美歐雙方對(duì)彼此補(bǔ)貼模式指責(zé)的內(nèi)容，筆者將其與WTO時(shí)期雙方指控內(nèi)容對(duì)比發(fā)現(xiàn)后者只是在前者基礎(chǔ)上增加一些新的政府援助手段.

⑨中國(guó)獨(dú)立制造的干線民用飛機(jī)于2017年完成首飛，日本三菱重工主導(dǎo)研發(fā)的MRJ計(jì)劃在2020年上市，支線飛機(jī)制造商巴西航空工業(yè)公司和加拿大的龐巴迪業(yè)開(kāi)始涉足民用飛機(jī)制造.

⑩參見(jiàn)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第一條對(duì)補(bǔ)貼的定義.