【摘要】國家審計參與全面從嚴治黨是一個新問題?？疾煳覈鴩榭梢钥闯?，國家審計參與全面從嚴治黨具有歷史的根源、制度的保障、體制的適應和現實的需要等多個方面的可行性。同時，國家審計參與全面從嚴治黨也需重點關注并解決諸如領導體制、重點選擇、規(guī)范缺失、細節(jié)模糊和權益保障等問題。新時代國家審計參與全面從嚴治黨的突破口主要是變革經濟責任審計、深化績效審計和建設數據平臺。

【關鍵詞】國家審計;全面從嚴治黨;可行性;績效審計;經濟責任審計

【中圖分類號】F239 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-0994（2019）06-0003-4

習近平總書記在2018年5月23日中央審計委員會成立時的講話中指出，“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分”[1]。這種對審計的定位，是我們在新時代研究國家審計一參與全面從嚴治黨的政治基礎。國家審計參與全面從嚴治黨，是一種制度創(chuàng)新，是中國特色社會主義審計制度的體現。與西方國家審計機關“不代表任何黨派傾向”不同，我國國家審計被賦予了受黨領導、為黨服務的鮮明的中國特色。

一、國家審計參與全面從嚴治黨的可行性

1.歷史的根源。中國共產黨的發(fā)展歷史，證明了黨的生死存亡與審計難解難分。在新中國成立之前，中國共產黨只有局部的執(zhí)政歷史與經驗，當時的黨組織、政府、軍隊都處在黨的“一元化”領導之下，政府與軍隊都是為黨的事業(yè)服務。在特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境下，審計工作實際上就是為黨服務的工作。審計為維護黨的廉潔奉公形象、消除貪污腐敗、促進節(jié)約和反對浪費，做出了突出貢獻。從這個意義上講，在中國共產黨領導下的國家審計，一開始就具有為黨服務的政治屬性。

2.制度的保障。審計機關隸屬于政府，是否能完成對黨組織的審計，這一問題一直備受質疑。雖然中共中央辦公廳和國務院辦公廳的有關規(guī)定要求實施對黨政領導干部的經濟責任審計，但是對黨的領導干部的審計仍然存在法律和授權方面的障礙。近期一個重大的突破是修改《憲法》，使得中國共產黨的領導地位得到了法律確認。我國在2018年3月舉行的第十三屆全國人民代表大會第三次全體會議上通過的《憲法修正案》第一條中明確規(guī)定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”也就是說，現行社會制度是中國特色社會主義制度，而其最本質的特征是中國共產黨領導。在國家機器的整個運行過程中，黨具有絕對的決策權、管理權和監(jiān)督權等。在新時代，黨的領導地位和組織權威的確立，意味著需要重新構建一些權力組織并形成新的權力構架，這是產生“國家監(jiān)察委員會”和“中央審計委員會”的政治基礎。而在形成包括審計監(jiān)督在內的八大黨和國家監(jiān)督系統方面，我們還有許多工作要做。為了實現這一政治戰(zhàn)略，既要進一步解決原有的監(jiān)督手段的升級問題，同時也要解決新的監(jiān)督形式的制度建設以及與其他監(jiān)督形式形成合力等一系列問題。

3.體制的適應。中共中央設立中央審計委員會來領導全國的審計工作，并在審計署設立辦公室，這成為新時代審計發(fā)展的一個標志性事件。在中央審計委員會的協調下，審計機關對黨的監(jiān)督變得順理成章，國家審計獲得了權威支持，審計的順利實施得到了保障。在新時代，黨對審計工作高度重視，這為審計發(fā)展提供了難得的契機。審計工作只有主動為黨服務，才可能獲得黨的高度認同和支持。基于新的監(jiān)督理念，建立中央審計委員會就是整合政府審計與黨內監(jiān)督的一種嘗試，是一種制度創(chuàng)新，對于強化全面從嚴治黨將發(fā)揮積極作用。

4.現實的需要。在強調黨的領導地位的背景下，必須強化對黨的領導干部的監(jiān)督，以防止權力過分集中導致權力濫用，這時對各級黨委領導干部的審計也成為一個新的問題。引入審計監(jiān)督，是強化紀委監(jiān)督不足的重要手段。據統計，我國80%以上的公務員95%以上的領導干部是共產黨員[2]。由此可以看出，解決共產黨的先進性問題，必須從黨員抓起。特別是在對黨員的監(jiān)督方面，引入了“審計監(jiān)督”機制，借力外部的獨立監(jiān)督手段實施對黨員的制約，從而保證黨的廉潔性。

二、國家審計參與全面從嚴治黨需關注的問題

1.領導體制問題。黨對審計工作的領導是宏觀性的政策指導，還是深度的介入，仍然是一個需要深入研究的問題。我國《憲法》第九十一條和一百零九條明確規(guī)定審計機關由政府領導;而《憲法》同時也確立了黨領導一切的制度，審計機關事實上受到政府和黨委的雙重領導。地方審計機關還要考慮接受上級審計機關的領導，從而形成了一種復雜的多頭領導關系。誠然，政府對審計工作的領導應當服從黨的領導，但是當黨的工作重點與政府的工作重點存在差異時，審計機關應當優(yōu)先滿足誰的要求？許多審計機關自主選擇的審計項目具有很強的政策性，在審計資源有限、黨對審計工作沒有明確要求的情況下，審計機關可能以對政府負責為主，從而使審計在全面從嚴治黨方面發(fā)揮作用的空間受到限制。

2.重點選擇問題。審計機關需要向政府、人大和黨組織報告審計工作情況，這可能促使審計機關的項目計劃專注于滿足三方的需要，其結果會不會影響審計的獨立性（項目選定的獨立性），也是需要認真研究的問題。審計項目選擇的專業(yè)性很強，它與行政性的項目委托存在較大差異，孰輕孰重，難以判斷。另外，在審計機關的項目安排方面，基于全面從嚴治黨的項目會不會受到重視或者特別考慮，是一個不能回避的問題。

3.規(guī)范缺失問題?！稇椃ā匪?guī)定的審計體制是受到法律保護的，而目前黨領導的中央審計委員會并沒有被寫入十九大修改并通過的新《黨章》中，沒有通過黨的最高行為規(guī)范賦予中央審計委員會相應的組織地位，是一個小小的遺憾。如果僅僅依靠《黨章》中的“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切”的重大政治原則來確立中央審計委員會的組織地位，可能缺乏明確的制度保障。

4.細節(jié)模糊問題。地方審計機關如何與地方黨組織形成明確的管理體制（類似中央審計委員會在審計署設辦公室）是一個需要明確的問題。在地方審計機關的人財物統一由省級審計機關管理的情況下，市縣級審計機關與當地的黨組織如何聯系，也需要具體研究。實際上，基層審計機關的審計人員通常對未來的體制變化難以判斷，從而感到十分困惑。

5.權益保障問題。審計機關作為政府的組成部[一，對黨的高級領導干部進行經濟責任審計，在工作上會非常謹慎。雖然近幾年積累了“黨政同審”的經驗，但是真正深入到黨組織進行的審計，尤其是對黨的高級干部進行審計，是不是會使部分審計人員產生畏難情緒，難以判斷;對于普通的審計人員而言，能不能獲得權威支持，也需要時間的考驗。

在審計機關參與全面從嚴治黨工作的情況下，審計的領導體制問題仍然是一個繞不開的話題。審計機關向黨委、人大和政府報告工作，是否需要編寫三份工作報告、報告的內容是否一樣，以及不一樣時應當如何協調，也是必須考慮的問題。審計機關必須面對各種錯綜復雜的關系不斷協調，以滿足有關方面的要求，并在協調的過程中為全面從嚴治黨發(fā)揮最大的作用。

三、國家審計參與全面從嚴治黨的突破口選擇

國家審計參與全面從嚴治黨，可以選擇的路徑很多，例如，可將大量的傳統審計工作與全面從嚴治黨結合起來。但是，傳統的審計工作無論是財務收支審計還是財政收支審計與績效審計，基本上是在對一個確定的單位進行審計一，而這個單位不一定存在一級黨組織。這意味著，國家審計的大部分業(yè)務與全面從嚴治黨還存在一定的距離?？梢姡瑖覍徲媴⑴c全面從嚴治黨必須尋找突破口。

1.變革經濟責任審計。在從嚴治黨方面，國家審計的主要作用集中在經濟責任審計方面。習近平總書記在中央紀委第十八屆第六次全體會議上的講話中指出：“黨要管黨，首先是管好干部;從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏?！蔽覈慕洕熑螌徲嬚且环N“從嚴治吏”的有效手段。經濟責任審計必須深化，經濟責任審計將是未來審計工作的亮點[3]。在現實中，有多少經濟責任審計報告的審計結論或者意見被采納，不得而知。實際上，經濟責任審計的深化，需要建立一套行之有效的機制：

（1）審計對象的擴大。對于黨政“一把手”，應當確立“逢提必審”“逢離必審”的制度，同時對一些負責關鍵業(yè)務或者核心部門的副職領導干部也進行審計。一旦組織部門安排經濟責任審計項目，審計機關就應立即跟進。在強化黨的作用的情況下，許多組織內的經濟決策要求黨委常委參與，在“黨政同審”的情況下，經濟責任審計是否應當涉及所有的黨委常委，也是需要考慮的問題。

（2）審計報告的公開。經濟責任審計報告的公開制度應當全面實施，審計一意見應當經得起社會各界專業(yè)人士和普通群眾的檢驗。實際上，社會公眾希望看到審計結果以及黨組織對干部任用的依據是什么，這樣也能夠促使黨組織廣泛聽取廣大群眾的意見，改變工作作風。

（3）審計范圍的拓展。在可能的情況下，經濟責任審計應當拓寬視野。審計范圍應拓展至領導干部的行政責任、政治責任和家庭責任等，這是在全面從嚴治黨條件下對一個黨員領導干部的基本要求。某些國家的審計一機關甚至連政府官員的“假學歷”也審計，它們認為一個不誠實的官員是沒有資格從事公共管理工作的。如果拓展了經濟責任審計的視野，就可以看到更加全面和真實的黨政官員的風貌。值得注意的是，新時代對領導干部的“政治站位”特別關注，這也是審計機關在評價經濟責任履行情況時應當涵蓋的內容。

（4）審計問責的強化。習近平總書記要求審計機關做到“應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責”，并將“問責”作為審計機關的一項重要工作。但是，目前有相當一部分審計人員認為，審計不能問責，沒有問責權力，審計的處理處罰是針對被審計單位的，而涉及個人問責的事情應由上級機關、紀檢機構或者司法機關決定。這是對審計問責的誤解。實際上，被審計單位的“屢審屢犯”是一種頑疾，與審計機關問責不力有關。審計需要類似“八項規(guī)定”一樣的良方，徹底解決重復違規(guī)問題;而審計問責，才是解決這些問題的真正良方。關于審計問責的方案，可以參考馮均科[4]相關論著，這里不再一一贅述。

2.深化績效審計。審計機關目前主要開展的預算執(zhí)行情況審計，對于提高預算執(zhí)行的合法性意義重大。從“審計風暴”開始，人們對中央預算單位的違法違紀行為深惡痛絕，這使得目前查出的違紀金額有所下降。實際上，在中央強勢監(jiān)管的情況下，經濟領域的違法違紀行為有從根本上緩解的趨勢。我國的國家審計需要深入開展績效審計，認真解決財政資金的使用績效問題。在績效審計方面，需要進行一些重大改革：

（1）強化以“項目”為單元的績效審計。當前針對行政機關或者事業(yè)單位普通的基本預算收支評價比較簡單，主要涉及單位運行所需要的基礎性資金，而真正重要的問題集中在項目預算方面。因為許多項目有一定的特殊性，其績效評價比較困難。一些大型基礎設施公共投資項目動輒幾百億、上千億元，腐敗案件層出不窮。因此，審計重點應當轉換到以項目審計為主，以期在績效審計方面獲得重大突破。如果有條件，對于超大型建設項目可以采用“常駐審計”形式，由外派的審計小組常駐項目所在地實施審計，加大審計事前介入的力度。

（2）建立與績效審計結果聯動的財政撥款制度。應當在財政撥款制度方面進行改革，將審計機關績效審計結果作為財政部門下次撥款的依據，強化對審計結果的利用。應當與財政部門建立一個很好的協調溝通機制，使審計結果能夠被采用。另外，可以通過互聯網實現大額財政支出的實時審計，將審計監(jiān)督嵌入被審計業(yè)務流程，有效控制大額財政支出活動。由此帶來的結果是，將過去的“項目制”審計（設立審計項目進行專項審計）變革為“常設型”審計（連續(xù)實施的日常審計），將事后審計轉變?yōu)槭虑皩徲嫽蛘呤轮袑徲嫞梢赃_到“防患于未然”的效果，這應當是審計改革的一個重要方向。

（3）嘗試“績效管理黑名單”制度?？冃徲嫴粦饕u價單位或者項目的績效，不應只檢查指標的完成情況，而應當重點檢查有關負責人的履職情況（如是否勤勉、創(chuàng)新和廉潔等）;有關單位的績效，是“人”的“績效”，因此，在評價單位時最終應當追溯到負責人層面?？冃徲嫅旉P聯到有關負責人的經濟責任審計評價，與經濟責任審計實現聯動，記入個人績效檔案。對于績效比較差的負責人，應當列入“績效管理黑名單”，在國有單位實施“領導干部禁入”制度，以使績效審計成果得到充分利用。對于黨員領導干部，應當提出更高的要求，如定期暫緩晉升或者降低職務等。一旦擴展了績效審計范圍，在解決“人”的問題上能夠有突破，績效審計質量就能得到顯著提升，全面從嚴治黨也有了依托。

（4）改革績效審計評價的手段。低層次的績效審計一，通常只是針對一些指標的評價。事實上，績效審計中還存在大量的定性問題（如形成績效過程中的價值觀問題），不易使用指標進行評價。另外，僅僅依靠審計人員所掌握的信息去完成宏大的項目評價，尤其是對技術性問題、社會性問題和自然界因素的全面考慮，可能存在不少缺陷。鑒于上述問題，大數據技術的采用可能是深化績效審計的一個十分重要的手段。大數據技術，可以解決采購業(yè)務價格合理性、費用支出額度適當性、項目造價的可靠性和預算編制的準確性等數據比對與分析問題，可以對一些技術缺陷（配方、結構、性能、質量等）做出預警，提升審計評價的可靠性。

（5）擴展績效評價范圍。審計評價可以從對業(yè)務的評價（如財務收支、采購業(yè)務、施工業(yè)務，驗收業(yè)務等）擴展到對管理過程的評價。這種評價主要包括：組織結構的合理性、管理制度的健全性、人員配備的適當性、管理流程的有效性和治理結構的合法性等。有時管理績效比業(yè)務績效更重要，現實中不乏因管理績效較差使得企業(yè)破產的案例，也不乏因管理績效突出使企業(yè)起死回生的案例。績效評價應當通過對單位的績效考察來評價領導者的個人績效（涉及行政績效、管理績效等），尤其是考核黨員領導干部的“黨性”體現程度如何，對保持共產黨員的先進性做出了哪些工作。

3.建設數據平臺。目前，審計普遍存在信息獲取渠道不足的情況。因此，審計機關應當建立一系列的數據平臺，為審計過程提供數據支持。筆者認為主要平臺應包括以下幾個方面：

（1）輿情收集平臺。應當考慮在審計機關內部建立獨立的輿情收集機構。這個機構采用大數據手段，利用數據挖掘技術，以應當列入審計對象的單位名稱作為搜索目標，以收集“負面信息”為主，設定一系列關鍵詞組，利用計算機軟件進行數據采集、篩選、分類和報告。輿情的主要來源是網絡信息、媒體信息（包括自媒體）和舉報信息等，信息的可靠性需要經過初級分析判斷和進一步驗證以得到保證。這個平臺的主要任務是為現場審計提供有價值的線索，以提高現場審計的針對性。另外，在有條件的情況下，可以建立有關輿情信息的交換與分享機制;審計機關可以將所收集的信息在一定范圍內共享，同時也可以從其他機構獲得相關的輿情信息，為實施現場審計提供更大范圍的數據支持。

（2）個人信息平臺。審計機關應當在可能的條件下，對列入審計對象的領導干部建立專門的檔案，分別設計個人經歷、歷次經濟責任審計報告、社會輿情分析、個人負面信息以及個人和家庭財產變化監(jiān)測等板塊，反映個人的詳細情況。在有可能的情況下，可以開發(fā)軟件分別設計基礎信息模塊、預警信息模塊和審計檔案模塊進行作業(yè)?；A信息的收集應當采用大數據收集技術，除了個人工作信息、生活信息和社會活動信息等，還可以尋找涵蓋家人的關聯信息，以判斷家庭成員的工作狀況與其名下財產的相符程度，借以評價領導干部的清廉程度。審計小組在對相關領導干部進行經濟責任審計時，應當以這些線索為重要判斷基礎，實施有針對性的審計。未來審計應當減少現場審計的工作，而將大量的工作放在后臺去做，通過強化非現場審計來提高現場審計的針對性和有效性。

（3）數據分析平臺。主要是對有關數據進行分析，為審計立項、計劃和作業(yè)提供參考資料，以提高現場審計效率、合理配置審計資源?？梢钥紤]的模塊有：以審計發(fā)現問題種類為分析內容的模塊;以被審計單位違紀的行業(yè)特征為測試內容的模塊;以多發(fā)的舞弊統計特征為分析對象的模塊;以被審計單位違規(guī)次數和金額為排列順序的模塊等。在審計資源有限的情況下，要想在“審計全覆蓋”的條件下突出審計重點，是需要大量信息給予支持的。

總之，我國國家審計面臨著重大的發(fā)展機遇，黨對審計事業(yè)高度重視，為其發(fā)展提供了良好的平臺。因此，國家審計必須考慮為全面從嚴治黨服務，這樣才能有更加輝煌的明天。

主要參考文獻：

[1]新華社.習近平主持中央審計委員會首次會[N].人民日報，2018-05-24.

[2]黃曉輝.健全黨和國家監(jiān)督體系的內涵和意義[N].中國社會科學報，2018-06-12.

[3]馮均科.基于國家治理的國家審計制度分析[A].紀念審計機關成立二十周年論文集[C].北京：中國時代經濟出版社，2003.

[4]馮均科.審計問責：理論研究與制度設計[M].北京：經濟科學出版社，2009：4.