李琬珩+唐滔智+趙光景

摘要：近些年，越來越多的環(huán)境問題曝光在公眾視線中，環(huán)境污染與保護(hù)問題已成為國際社會(huì)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。自“十一五”以來，我國的各級(jí)財(cái)政，特別是中央財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排投入了大量的資金。但隨著國家對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投資力度的不斷加大，環(huán)保腐敗問題也日益突出，導(dǎo)致環(huán)保專項(xiàng)資金流失、浪費(fèi)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效能和作用。政府審計(jì)作為重要的國家治理工具，是國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，理應(yīng)在反對(duì)腐敗與促進(jìn)廉政、提高公共資源使用效率、促進(jìn)民生改善和環(huán)境治理等方面發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù) 資金審計(jì) 績效審計(jì) 腐敗控制

中圖分類號(hào)：F239.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）15-0070-04

一、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開環(huán)保資金審計(jì)

2014年11月，新疆準(zhǔn)東地區(qū)將大量工業(yè)廢料排入當(dāng)?shù)赜刑泐愖匀槐Ｗo(hù)區(qū)，致使大量珍貴的植被被破壞，造成自然生態(tài)鏈?zhǔn)Ш猓?014年12月6日，湖南桃源鋁廠發(fā)生嚴(yán)重的污染事件，企業(yè)生產(chǎn)中排放的廢氣、廢水、廢渣給周圍環(huán)境造成嚴(yán)重污染，導(dǎo)致周邊村莊作物大量減產(chǎn)、果實(shí)畸形、村民患癌病逝；2015年12月8日，北京市為應(yīng)對(duì)霧霾天氣，啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警……隨著越來越多的環(huán)境問題被曝光，環(huán)境保護(hù)已成為國際社會(huì)和廣大民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年召開的十八屆五中全會(huì)，“生態(tài)文明建設(shè)”直接被列為國家重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)之一，習(xí)近平總書記指出，“扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，讓優(yōu)越舒適的自然生態(tài)環(huán)境成為提高民眾生活質(zhì)量的增長點(diǎn)，成為中國對(duì)外展現(xiàn)其良好形象的發(fā)力點(diǎn)?！?/p>

“十一五”以來，我國各級(jí)財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排投入了大量資金。但隨著國家對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)投入資金的力度不斷加大，“環(huán)保腐敗”頻頻出現(xiàn)，一些環(huán)保資金和國有資產(chǎn)受到侵占、環(huán)保資源浪費(fèi)和錯(cuò)配，國家對(duì)于環(huán)保資金、環(huán)保資產(chǎn)和環(huán)保資源的監(jiān)督的重要性也愈發(fā)凸顯。為了促進(jìn)相關(guān)部門、企業(yè)履行好公共受托環(huán)保責(zé)任，提升環(huán)保資金、環(huán)保資產(chǎn)和環(huán)保資源合法、合規(guī)與有效使用，審計(jì)部門對(duì)環(huán)保領(lǐng)域加強(qiáng)審計(jì)，充分發(fā)揮政府審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能已成為目前一項(xiàng)緊迫課題。

黨的十八屆三中全會(huì)在《全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中有著至關(guān)重要的作用，該決定同時(shí)規(guī)范了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的工作要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變不僅關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長方式及速度，而且強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境、自然資源承載能力之間的和諧關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長與保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境同步實(shí)現(xiàn)，使人類社會(huì)能以可持續(xù)的方式使用資源。環(huán)境保護(hù)資金的收撥、投入運(yùn)用及管理實(shí)質(zhì)上是對(duì)自然資源掠奪和生態(tài)環(huán)境破壞的一種補(bǔ)償，與可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容要求相符合。而對(duì)環(huán)保資金進(jìn)行審計(jì)亦是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保證，并更有利于可持續(xù)發(fā)展順利、有效地進(jìn)行?？偠灾D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開環(huán)保資金審計(jì)。

目前，國家治理環(huán)境污染、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的力度前所未有。如何加強(qiáng)環(huán)保公共資金和公共資源的安全和使用效率是當(dāng)前環(huán)保治理的突出問題之一。在此種情形下，充分發(fā)揮政府審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)資金的審計(jì)，促進(jìn)相關(guān)部門和責(zé)任人全面、有效地履行受托環(huán)保責(zé)任，是新時(shí)期政府審計(jì)的重要職能之一。

二、環(huán)保資金審計(jì)現(xiàn)狀與問題

（一）環(huán)保資金投入使用概況。

1.環(huán)保專項(xiàng)資金投入歷年增加。據(jù)環(huán)保部網(wǎng)站公布的中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目規(guī)劃，2004年，中央財(cái)政環(huán)保資金僅有中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和中央自然保護(hù)區(qū)專項(xiàng)資金兩類，中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金主要用于全國的排污防治；2007年，中央財(cái)政增設(shè)主要污染物減排專項(xiàng)資金、三河（淮河、海河、遼河）三湖（太湖、巢湖、滇池）及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金和城鎮(zhèn)污水處理配套管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金三類專項(xiàng)資金；2008年，中央新設(shè)農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金；2010年，中央財(cái)政新增重金屬污染防治專項(xiàng)資金……環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目資金已由從前單一項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在多種環(huán)保資金項(xiàng)目“多頭并進(jìn)”的新格局。

依據(jù)環(huán)境保護(hù)部每年公布的環(huán)保資金預(yù)算報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2010年，我國環(huán)保資金支出共計(jì)198 802.29萬元，其中節(jié)能環(huán)保支出119 210.2萬元，占全年環(huán)保資金支出總額的59.96%，污染減排支出54 884.46萬元，占全年環(huán)保資金支出總額的27.61%，環(huán)境檢測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)支出金額分別為22 045.40萬元、1 940.02萬元、722.21萬元。2015年，環(huán)保資金支出共計(jì)524 570.65萬元，較2010年環(huán)保資金支出總額增長163.87%，污染減排、環(huán)境檢測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)支出金額分別在五年間增長 71 550.54萬元、34 082.07萬元、 6 513.31萬元、2 429.83萬元，此外，2015年增加廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金項(xiàng)目，支出總額為2 460萬元，約占全年環(huán)保支出總額的1%。可以看出，隨著環(huán)境保護(hù)與節(jié)能減排項(xiàng)目的細(xì)分及其數(shù)量的增加，各個(gè)環(huán)保領(lǐng)域所投入的資金亦呈現(xiàn)逐漸增加的態(tài)勢。

2. 環(huán)保資金領(lǐng)域腐敗案件數(shù)高發(fā)。近幾年，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪案頻頻出現(xiàn)，其中與國家公職人員相關(guān)的導(dǎo)致國家資產(chǎn)、資源和人民利益蒙受嚴(yán)重?fù)p失的瀆職案件更是層出不窮。據(jù)中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，檢察部門參與調(diào)查辦理的案件中，與生態(tài)破環(huán)、環(huán)境污染相關(guān)的貪污賄賂案件共計(jì)292件之多，涉案人員343人，且各類案件已造成15人死亡，相關(guān)經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)12.9億元。而2015年，檢察機(jī)關(guān)檢查辦理的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件增至319件，涉案人員456人。結(jié)合環(huán)保資金的特點(diǎn)與近些年曝光的案件可以發(fā)現(xiàn)，自然生態(tài)領(lǐng)域貪污腐敗案件主要以錢權(quán)交易為主，違法犯罪形式多表現(xiàn)為受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)以及監(jiān)管失職等，涉案機(jī)構(gòu)與人員主要集中在林業(yè)、水利、國土、環(huán)境監(jiān)管等國家機(jī)關(guān)，違法犯罪活動(dòng)觸及審批、監(jiān)管、處罰等各行政方面。

通過梳理近些年我國環(huán)保領(lǐng)域所發(fā)生的腐敗案件，我們總結(jié)出，我國目前環(huán)保領(lǐng)域的腐敗主要集中在環(huán)境監(jiān)管、流域水污染治理、污染物排污管理、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境檢測等方面。從環(huán)保資金補(bǔ)貼申報(bào)到資金分配、使用的過程中，有的地方管理規(guī)定過于松散，缺乏有效的政務(wù)信息公開環(huán)節(jié)，對(duì)環(huán)保項(xiàng)目資金申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、審批、支付程序和資金使用的監(jiān)督管理、追責(zé)機(jī)制等規(guī)定均不夠明確，致使有些企業(yè)采用賄賂環(huán)保部門人員等手段換取排污許可證、少繳納排污費(fèi)、逃避超標(biāo)排污罰款、違規(guī)檢測、出具虛假環(huán)境監(jiān)測報(bào)告等，使某些不符合項(xiàng)目資金使用條件的單位，套取專項(xiàng)資金。

可以預(yù)見，今后我國環(huán)境治理的力度將繼續(xù)增強(qiáng)，環(huán)保資金的規(guī)模也將因此越來越大。通過審計(jì)監(jiān)督，防范并揭露環(huán)保資金腐敗行為、提高環(huán)保資金使用績效、促進(jìn)環(huán)境治理與可持續(xù)發(fā)展是未來政府審計(jì)的重點(diǎn)之一。但是，政府審計(jì)雖作為發(fā)現(xiàn)上述問題的重要手段，在實(shí)際工作中也存在不少問題和審計(jì)難點(diǎn)。

（二）環(huán)保資金審計(jì)存在的問題及審計(jì)難點(diǎn)。

1.環(huán)保資金審計(jì)多具有綜合性、專業(yè)性和技術(shù)性，在其審計(jì)過程中可能會(huì)涉及環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法、環(huán)境管理、工程預(yù)算、決算等多方面的知識(shí)。如對(duì)2015年中央財(cái)政安排的用于京津冀及周邊地區(qū)（晉、魯和內(nèi)蒙古）6個(gè)省份大氣污染防治的50億資金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)過程中需要了解和掌握上述地區(qū)污染物排出量、預(yù)計(jì)減少量、PM2.5濃度等大氣環(huán)境指標(biāo)含義，污染治理資金投入范圍、規(guī)格、有害物質(zhì)下降比例等環(huán)境管理知識(shí)，以及相關(guān)部門頒布的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、制度等知識(shí)和內(nèi)容，這對(duì)作為僅具備單一財(cái)會(huì)知識(shí)的審計(jì)人員而言，審計(jì)環(huán)保資金是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

2.環(huán)保資金項(xiàng)目涉及的內(nèi)容較多、投入資金數(shù)額較大且來源廣泛，因此，對(duì)環(huán)保資金的審計(jì)較難做到深審、審?fù)?，更較難做到構(gòu)建審計(jì)覆蓋網(wǎng)，將環(huán)保資金置于連續(xù)的監(jiān)督和管理之下。環(huán)保資金審計(jì)項(xiàng)目包括排污費(fèi)審計(jì)、環(huán)境保護(hù)事業(yè)資金審計(jì)、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)審計(jì)、育林基金審計(jì)、防沙治沙專項(xiàng)資金審計(jì)、生態(tài)林建設(shè)資金審計(jì)、天然林保護(hù)資金審計(jì)以及國外援款審計(jì)等，項(xiàng)目不同，排放標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)亦不同。例如，液體環(huán)保資金審計(jì)涉及廢水排污費(fèi)審計(jì)、污水處理費(fèi)審計(jì)、環(huán)保事業(yè)經(jīng)費(fèi)審計(jì)以及國家撥付的污水專項(xiàng)治理資金等各項(xiàng)目的審計(jì)；大氣環(huán)保資金審計(jì)涉及氣體排污費(fèi)審計(jì)、國家撥付的大氣專項(xiàng)治理資金審計(jì)、碳排放稅費(fèi)審計(jì)等項(xiàng)目審計(jì)；而對(duì)于涉及環(huán)保的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)保專項(xiàng)資金亦在審計(jì)范圍之內(nèi)。各個(gè)項(xiàng)目有其需要重點(diǎn)關(guān)注和審計(jì)的細(xì)節(jié)，對(duì)各項(xiàng)目的審計(jì)技術(shù)和方法有待細(xì)化加強(qiáng)。

3.缺乏具體、標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保資金績效評(píng)價(jià)體系與實(shí)施程序。與環(huán)境相關(guān)的許多問題很難直接用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而環(huán)保資金審計(jì)除應(yīng)對(duì)資金的申報(bào)、投入、劃撥、管理等方面進(jìn)行審計(jì)外，還應(yīng)對(duì)環(huán)保資金的使用績效進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，但在實(shí)際中，環(huán)保審計(jì)工作大多安排在環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施后的一兩年內(nèi)，在較短的時(shí)間里要想正確掌握環(huán)保資金投入項(xiàng)目的實(shí)施效果，對(duì)環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行效益評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)人員來說難度過高。如防沙治沙資金投入需審計(jì)沙漠化土地減少的面積數(shù)、林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)資金需審計(jì)若干年中林木的成活情況等，但在已頒布實(shí)施的審計(jì)準(zhǔn)則和行業(yè)審計(jì)規(guī)范中，均沒有較為詳細(xì)的環(huán)保資金績效審計(jì)實(shí)施辦法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這也使得審計(jì)機(jī)關(guān)和人員對(duì)被審計(jì)單位的環(huán)境保護(hù)資金績效審計(jì)結(jié)果存在一定偏差。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程較其他工程項(xiàng)目更具有復(fù)雜性和綜合性，其涉及建造環(huán)保設(shè)施、植樹造林、清淤排污等多個(gè)領(lǐng)域的工作，這在一定程度上導(dǎo)致使用與管理環(huán)保資金的部門較多，為審計(jì)部門實(shí)施審計(jì)工作增添了難度。例如，涉及云南省滇池水污染治理資金使用與管理的部門涵蓋昆明市政府、相關(guān)區(qū)（縣）人民政府以及各級(jí)政府的財(cái)政、環(huán)保、城市管理、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、發(fā)展和改革、滇池管理、滇池投資公司等部門和主管單位，這些部門和組織會(huì)不同程度地參與到滇池水污染治理的項(xiàng)目中，同樣，其也必然與治理資金存在些許聯(lián)系，審計(jì)人員在對(duì)該項(xiàng)目環(huán)保資金進(jìn)行審計(jì)時(shí)，復(fù)雜程度較大，部分工作難以著手開展。

5.環(huán)保資金審計(jì)實(shí)地盤點(diǎn)困難較大。環(huán)保資金多投入于水（空氣、固體廢棄物等）污染項(xiàng)目的防治、環(huán)境生態(tài)建設(shè)等事項(xiàng)，其多具有地理位置偏遠(yuǎn)、工程面積廣闊、項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間花費(fèi)長、地處自然環(huán)境相對(duì)惡劣等特點(diǎn)，且經(jīng)過多年開發(fā)，多種項(xiàng)目相互交叉、彼此覆蓋。例如，2015年4月開始實(shí)施的黑臭水體的治理期限長達(dá)15年之久，治理范圍涉及全國七大重點(diǎn)流域；太湖藍(lán)藻防治項(xiàng)目歷經(jīng)8年，投入高達(dá)500億元，但藍(lán)藻仍未消除；三峽生態(tài)林種植項(xiàng)目，該項(xiàng)目規(guī)劃涵蓋三峽壩區(qū)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)21個(gè)村，建設(shè)總規(guī)模5萬畝……與此類似的環(huán)保項(xiàng)目在一定程度上均會(huì)為審計(jì)機(jī)關(guān)及人員實(shí)地盤點(diǎn)、調(diào)查相關(guān)資金使用投入情況、工程建設(shè)情況等增加難度。

總而言之，政府審計(jì)對(duì)于環(huán)保資金及環(huán)保相關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)控日益緊迫而重要，解決政府審計(jì)在環(huán)保資金審計(jì)中存在的問題及難點(diǎn)，充分發(fā)揮政府審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，防范和治理可能或已經(jīng)發(fā)生的腐敗問題，有利于強(qiáng)化環(huán)保資金的管理，提升環(huán)保資金的使用效率和效益。

三、環(huán)保資金審計(jì)的對(duì)策建議

2015年12月8日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》，提出對(duì)公共資金等7部分內(nèi)容實(shí)行審計(jì)全覆蓋。因此，環(huán)保資金的全過程跟蹤審計(jì)，能夠?qū)Y金使用過程中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，保證環(huán)保資金投入使用的秩序。同時(shí)，還可以減少有關(guān)項(xiàng)目腐敗和項(xiàng)目貪污等問題的發(fā)生，有效保證環(huán)保資金用之于環(huán)境保護(hù)。根據(jù)以上分析，針對(duì)環(huán)保資金的現(xiàn)狀、環(huán)保資金腐敗發(fā)生的主要環(huán)節(jié)，以及當(dāng)前環(huán)保資金審計(jì)存在的問題及審計(jì)難點(diǎn)，我們提出以下建議：

（一）環(huán)保資金申報(bào)、審核階段。這一階段應(yīng)堅(jiān)持合規(guī)性、公開性、公平性的原則，將環(huán)保資金的支出預(yù)算與有關(guān)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目承擔(dān)單位申報(bào)項(xiàng)目資金過程和政府有關(guān)主管部門對(duì)項(xiàng)目資金的審核以及報(bào)上一級(jí)部門批復(fù)情況作為此階段的審計(jì)重點(diǎn)。一方面，應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)各級(jí)地方政府和相關(guān)主管部門是否按照環(huán)保資金項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)文件或規(guī)定，合理安排環(huán)保資金的總量、結(jié)構(gòu)、使用、費(fèi)用去向等，增加對(duì)環(huán)保資金申報(bào)企業(yè)的調(diào)研和審計(jì)力度。另一方面，要對(duì)項(xiàng)目申報(bào)條件、審批程序、撥付程序以及資金使用的監(jiān)督管理主體、監(jiān)督途徑和方法、追責(zé)機(jī)制等內(nèi)容進(jìn)行明確要求和說明，檢查審批過程、評(píng)議審查意見及批復(fù)的合規(guī)、合法，同時(shí)，進(jìn)一步完善各環(huán)節(jié)監(jiān)督檢查辦法，使其更具制約性和可控性。最后，應(yīng)充分利用媒體和社會(huì)監(jiān)督，做好公示工作，嚴(yán)格環(huán)保項(xiàng)目資金申報(bào)程序，將上報(bào)的企業(yè)項(xiàng)目予以公示，并對(duì)成功申報(bào)項(xiàng)目的單位的資金使用過程予以全程公示。

（二）環(huán)保資金撥付、使用階段。這一階段應(yīng)堅(jiān)持有效性、及時(shí)性的原則，將實(shí)施的項(xiàng)目以及資金的撥付和使用情況作為審計(jì)重點(diǎn)。一方面，應(yīng)關(guān)注環(huán)保部門是否按預(yù)算和項(xiàng)目資金的規(guī)定程序撥款，在資金執(zhí)行過程中，是否存在亂調(diào)預(yù)算金額、隨意更改資金用途等現(xiàn)象，審查并揭露資金撥付不合規(guī)、不及時(shí)、私吞挪用等問題。不同的環(huán)保項(xiàng)目資金的投入和使用各不相同，其審計(jì)內(nèi)容也應(yīng)因項(xiàng)目而異。另外，國債、金融機(jī)構(gòu)環(huán)保信貸、國際組織援助貸款等也應(yīng)成為環(huán)保資金審計(jì)的內(nèi)容。除此之外，在審查中可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，創(chuàng)新審計(jì)方式。如安徽省審計(jì)廳在對(duì)退耕還林補(bǔ)助資金發(fā)放過程進(jìn)行審計(jì)時(shí)，利用SQL數(shù)據(jù)查詢功能，建立退耕還林補(bǔ)助資金發(fā)放模型，運(yùn)用條件查詢語句，通過查詢、比對(duì)、分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，進(jìn)行調(diào)查取證，審計(jì)出某村在補(bǔ)助資金發(fā)放過程中套取、挪用補(bǔ)助資金6.61萬元。

另一方面，應(yīng)大力關(guān)注項(xiàng)目的承擔(dān)單位是否按照國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等制度使用環(huán)保資金，是否按申報(bào)資金項(xiàng)目書中的規(guī)定組織實(shí)施項(xiàng)目、完成項(xiàng)目建設(shè)并組織竣工驗(yàn)收，有無私自更改建設(shè)內(nèi)容、收縮投資規(guī)模、降低治污標(biāo)準(zhǔn)等問題，有無虛報(bào)項(xiàng)目、騙取資金、私吞、挪用以及改變資金用途等違規(guī)、違紀(jì)問題，有無因決策失誤、管理不當(dāng)?shù)仍蛟斐少Y金虧損浪費(fèi)的情形。審計(jì)部門要對(duì)環(huán)保資金支持的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管、追蹤問責(zé)，按季（月）度呈報(bào)項(xiàng)目發(fā)展情況，重點(diǎn)闡明項(xiàng)目資金撥付情況、項(xiàng)目進(jìn)展情況和資金成效等。

（三）環(huán)保資金管理階段。這一階段應(yīng)堅(jiān)持謹(jǐn)慎性的原則，將加強(qiáng)環(huán)保資金的監(jiān)督管理作為審計(jì)工作的重點(diǎn)。一方面，應(yīng)建立健全環(huán)境保護(hù)資金征收管理辦法和責(zé)任制度，做到全方面、足額、及時(shí)征收；環(huán)保資金要實(shí)行?？顚Ｓ茫坏蒙米耘灿?，環(huán)保資金在分配和使用時(shí)應(yīng)遵循“突出重點(diǎn)、?？顚Ｓ?、加強(qiáng)管理、注重實(shí)效”的原則，做到公開、公平、公正；資金使用部門應(yīng)合理、有效地使用和管理資金，需要資金補(bǔ)助的項(xiàng)目應(yīng)符合國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策及生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

另一方面，由于環(huán)保資金具有逐層下?lián)艿奶攸c(diǎn)，因此，應(yīng)加大對(duì)各級(jí)財(cái)政部門的審計(jì)力度，重點(diǎn)審查用款單位與相關(guān)機(jī)構(gòu)的資金核算和資金管理，評(píng)價(jià)資金的管理制度是否健全，日常的財(cái)務(wù)核算是否真實(shí)、合規(guī)，是否存在虛增費(fèi)用、公款私分、挪用?？钣糜谄胶獾胤截?cái)力等違法違紀(jì)行為，是否有專管部門對(duì)未分配與使用的資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，是否嚴(yán)格實(shí)施環(huán)境保護(hù)資金使用的審批制度和用款流程等，同時(shí)，對(duì)比現(xiàn)有制度規(guī)定和實(shí)際情況，分析兩者存在的差異及其產(chǎn)生的原因，推動(dòng)環(huán)保資金管理制度的不斷完善。

（四） 環(huán)保資金績效評(píng)價(jià)階段。這一階段應(yīng)堅(jiān)持效果性、效益性的原則。將環(huán)境保護(hù)資金投入使用后所產(chǎn)生的效果、效益、效率作為審計(jì)重點(diǎn)。一方面，審查已完成項(xiàng)目的環(huán)境治理能力和投入運(yùn)行效果，對(duì)資金投入所產(chǎn)生的結(jié)果、發(fā)揮的作用和成效等進(jìn)行評(píng)價(jià)。環(huán)保資金的使用一般有以下情況：一是為保持環(huán)境原有狀態(tài)不被破壞而投入的資金。這一類資金由于所投入的項(xiàng)目不同而差異很大。例如，青藏鐵路建設(shè)中，投入的用于保持生態(tài)原貌解決凍土問題、野生動(dòng)植物保護(hù)等問題的資金。二是用于治理并改善生態(tài)環(huán)境的資金，例如，在新疆沙漠多風(fēng)地區(qū)修建鐵路，需要在鐵路兩旁種植防護(hù)林等改善環(huán)境的配套設(shè)施。由于投入不同項(xiàng)目的環(huán)保資金之間不可比，因此，在審計(jì)過程中，應(yīng)分類別獨(dú)立評(píng)價(jià)環(huán)保資金使用的效益性和合理性。

在評(píng)價(jià)環(huán)保資金使用績效時(shí)，可以采用資金劃撥與考評(píng)結(jié)果相聯(lián)系的激勵(lì)方式，對(duì)于環(huán)保資金使用績效好的單位，政府相關(guān)部門應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，在后續(xù)資金和新增資金的撥付上，可加大力度，對(duì)于重大環(huán)保投資，應(yīng)予優(yōu)先考慮，甚至可以發(fā)行相關(guān)債券予以支持。相反，對(duì)于環(huán)保資金使用績效不好，或有嚴(yán)重違法違規(guī)行為的，在后續(xù)資金的撥付上要嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)新增資金的要求須嚴(yán)格考核，對(duì)于重大環(huán)保投資，可以采取限制審批等手段，從而促進(jìn)環(huán)保資金的合理、有效使用。同時(shí)，在績效審計(jì)過程中，可以充分利用專家儲(chǔ)備制度，聘用環(huán)境工程技術(shù)專家、律師等，利用他們的專業(yè)知識(shí)和技能，提高審計(jì)的效率和審計(jì)結(jié)論的有效性、權(quán)威性。

另一方面，對(duì)環(huán)保資金績效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)向被審計(jì)單位及相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行反饋，要求被審計(jì)單位進(jìn)行整改并對(duì)其整改過程進(jìn)行監(jiān)督，可視情況嚴(yán)重程度采取相應(yīng)的懲罰措施；對(duì)其整改結(jié)果要再次進(jìn)行審查，了解被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)建議的采納和整改效果，對(duì)未能及時(shí)整改的要同被審計(jì)單位溝通并分析原因，促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)環(huán)保資金績效審計(jì)的重視，促進(jìn)其加強(qiáng)管理并提高環(huán)保資金的使用效率。

（五） 環(huán)保資金后續(xù)審計(jì)階段。環(huán)保項(xiàng)目的效果和作用對(duì)環(huán)境的影響并不隨著項(xiàng)目的結(jié)束而完全體現(xiàn)，其一般是在項(xiàng)目完成后的一年至幾年內(nèi)逐漸顯現(xiàn)，因此，只有在項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響完全顯現(xiàn)時(shí)再對(duì)其進(jìn)行后續(xù)審計(jì)才能真正達(dá)到審計(jì)評(píng)價(jià)的目的，但大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)繁重、人員緊張，不可能對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的長期影響和效果體現(xiàn)進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。而全過程審計(jì)通過引入“補(bǔ)充審計(jì)”，要求對(duì)環(huán)境的未來影響給予評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)資金投入若干期后對(duì)環(huán)境保護(hù)長期影響的評(píng)價(jià)，完善現(xiàn)有的審計(jì)模式，“補(bǔ)充審計(jì)”不是實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)，而是在項(xiàng)目結(jié)束以后的某個(gè)恰當(dāng)?shù)臅r(shí)點(diǎn)上，補(bǔ)充審計(jì)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境改善的長期影響，目的在于敦促被審計(jì)單位針對(duì)審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的問題采取及時(shí)、有效的改正措施，以使審計(jì)結(jié)論更加科學(xué)、可靠。

在這一階段，相關(guān)部門應(yīng)制定補(bǔ)充審計(jì)的實(shí)施程序和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)并結(jié)合環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、生態(tài)學(xué)等各學(xué)科知識(shí)，在實(shí)踐中不斷摸索，針對(duì)不同審計(jì)項(xiàng)目制定出適合且規(guī)范的跟蹤審計(jì)的時(shí)間點(diǎn)，對(duì)環(huán)保資金投入項(xiàng)目的存續(xù)影響進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)項(xiàng)目的長期影響進(jìn)行保留和評(píng)估。

四、結(jié)語

近幾年來，隨著我國對(duì)環(huán)保治理力度及環(huán)保事業(yè)資金投入數(shù)額不斷加大，環(huán)保領(lǐng)域日益成為腐敗現(xiàn)象的高發(fā)領(lǐng)域。而要保證環(huán)保資金合法、合規(guī)使用，提高環(huán)保資金使用效率、效果和效益，必須根據(jù)環(huán)保領(lǐng)域的特點(diǎn)，針對(duì)環(huán)保資金使用的重點(diǎn)和難點(diǎn)，因地制宜地實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)。通過對(duì)資金的申報(bào)審核階段、撥付使用階段、資金管理階段、績效評(píng)價(jià)階段以及后續(xù)跟蹤審計(jì)階段等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大審計(jì)力度，確保各級(jí)財(cái)政資金能真正用到環(huán)境保護(hù)與污染防控與治理上，真正踐行審計(jì)全覆蓋的要求，促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，還百姓一片青山綠水、藍(lán)天白云。

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