葛紅玲

摘要：中國改革開放40年來，扶貧脫貧事業(yè)取得了歷史性成就，成為全球最早實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，其中金融扶貧發(fā)揮了超常規(guī)的作用。本文概括了中國金融扶貧在世界范圍的理論貢獻(xiàn)和實(shí)踐成就，從國家的頂層設(shè)計(jì)、制度安排、政策體系、實(shí)施機(jī)制等方面，總結(jié)了中國金融扶貧的做法和經(jīng)驗(yàn)，梳理了改革開放40年來中國金融扶貧的實(shí)踐經(jīng)歷和理論脈絡(luò)，并從扶貧效果和理論推導(dǎo)兩條線索指出了金融扶貧的國家戰(zhàn)略意義，為豐富深化世界金融扶貧的理論研究、政策研究和實(shí)踐研究提供參考。

關(guān)鍵詞：金融扶貧?精準(zhǔn)扶貧?脫貧攻堅(jiān)?普惠金融

消除貧困是人類的共同理想，是世界和諧發(fā)展的前提，各國政府都為之進(jìn)行不懈努力。在各國減貧方案中，金融扶貧是最重要的組成部分。然而，金融更多被認(rèn)為是市場化商業(yè)活動(dòng)，如何在具有公益性、社會(huì)性的減貧事業(yè)中發(fā)揮作用，是金融扶貧領(lǐng)域的世界性難題。無論是美國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是孟加拉國、印度等發(fā)展中國家，在金融扶貧領(lǐng)域都進(jìn)行過多年的探索和實(shí)踐，形成了多種金融扶貧模式。然而，從這些國家金融扶貧的效果看都有很大局限性，且能否持續(xù)發(fā)展尚在實(shí)踐檢驗(yàn)之中。

中國作為最大的發(fā)展中國家，減貧任務(wù)十分艱巨。世界上沒有一種金融扶貧模式能夠適應(yīng)和承載中國規(guī)模如此巨大的減貧脫貧任務(wù)。中國人民經(jīng)過改革開放40年的砥礪奮進(jìn)、扶貧攻堅(jiān)，已使7億人口擺脫貧困，特別是黨的十八大以來，脫貧人口減少到約3000萬人，貧困發(fā)生率下降到3.1%以下，2015年成為全球最早實(shí)現(xiàn)“千年發(fā)展目標(biāo)”中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，扶貧事業(yè)取得舉世矚目的歷史性成就。在中國扶貧攻堅(jiān)的偉大成就和艱難歷程中，金融扶貧發(fā)揮了超常規(guī)的作用！中國金融扶貧一直堅(jiān)持中國特色，走中國道路，探索形成了中國特色的金融扶貧模式，在人類歷史上最大規(guī)模的精準(zhǔn)扶貧中，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為世界金融扶貧做出新貢獻(xiàn)。

一、定位準(zhǔn)、站位高，金融扶貧納入國家戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

（一）定位準(zhǔn)、站位高，從國家戰(zhàn)略層面自上而下構(gòu)筑金融扶貧體系

在世界扶貧事業(yè)中，各國政府都十分重視金融扶貧。但是，從對金融扶貧的定位、站位以及國家重視程度和制度安排層級看，中國金融扶貧獨(dú)樹一幟。扶貧攻堅(jiān)是國家最重要的戰(zhàn)略，金融扶貧作為國家脫貧攻堅(jiān)的重要抓手和途徑，被納入國家脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略部署;國家主導(dǎo)、政府推動(dòng)是中國扶貧攻堅(jiān)最重要的特點(diǎn)，中國金融扶貧也從國家戰(zhàn)略高度進(jìn)行系列制度安排和政策實(shí)施。2015年國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中提出金融支持脫貧攻堅(jiān)政策，“十三五”規(guī)劃對金融扶貧工作提出明確要求。金融扶貧的出發(fā)點(diǎn)和具體定位由國家扶貧攻堅(jiān)的頂層設(shè)計(jì)直接賦予。這是中國金融扶貧體制不同于其他國家和地區(qū)金融扶貧的重要差異，由此決定和形成了中國自上而下、依靠制度優(yōu)勢、政策支持和系統(tǒng)力量支撐的金融扶貧體制、機(jī)制和模式。這種金融扶貧制度和體制機(jī)制既把黨和國家的戰(zhàn)略意圖與金融發(fā)展有機(jī)融合為一體，也高度契合了中國打贏打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)巨大的現(xiàn)實(shí)需要，更是對普惠金融理論思想最好的實(shí)踐，凸顯了中國金融扶貧的特色，從實(shí)踐和理論兩個(gè)方面對世界金融扶貧貢獻(xiàn)了中國智慧和經(jīng)驗(yàn)。

（二）中國自上而下構(gòu)筑金融扶貧體系契合三大理論邏輯，具有堅(jiān)實(shí)的理論支撐

首先，中國金融扶貧的定位與市場需求相契合，與國家需要和人民利益相一致，使金融扶貧獲得可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。金融活動(dòng)首先要有市場需求，中國廣大貧困地區(qū)眾多貧困人口的金融需求迫切而巨大;任何金融活動(dòng)都要有社會(huì)意義，有益于更多人民受益，有益于增進(jìn)社會(huì)福祉。中國扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)就是要讓最貧困的勞苦大眾過上好日子，讓貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同發(fā)展，讓貧困地區(qū)和貧困百姓同全國人民一道進(jìn)入小康社會(huì)，一個(gè)都不能落下。金融扶貧被精準(zhǔn)定位于以貧困地區(qū)和貧困人口為服務(wù)對象，不僅具有廣闊的市場需求，而且與黨和國家、人民利益相一致，具有巨大的市場正外部性，為金融扶貧獲得政策支持提供了基礎(chǔ)，為金融扶貧在政策支持框架下長期、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了可能性。

其次，中國金融扶貧的站位與國家戰(zhàn)略相契合，與人類發(fā)展和歷史進(jìn)步同維度，使金融扶貧具有更強(qiáng)大的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力和發(fā)展動(dòng)力。中國把扶貧開發(fā)作為國家最重要的戰(zhàn)略決策，進(jìn)行頂層規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，是站在人類歷史和社會(huì)發(fā)展的角度，認(rèn)為“消除貧困自古以來就是人類夢寐以求的理想”，

習(xí)近平在2015減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講：《攜手消除貧困，促進(jìn)共同發(fā)展》，新華社10月16日電。把“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！?/p>

中共中央國務(wù)院：《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，2015年11月29日。歸為社會(huì)主義的本質(zhì)要求，作為我們黨的重要使命，把人民對美好生活的向往作為黨和國家的奮斗目標(biāo)。金融扶貧納入國家戰(zhàn)略，與國家戰(zhàn)略意圖相一致，以推動(dòng)全國人民擺脫貧困、共同富裕為目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，這使金融扶貧不再是一種單純的市場行為，而是被賦予了使命和責(zé)任，被置于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、人類進(jìn)步的維度和框架下，是順應(yīng)歷史潮流和社會(huì)發(fā)展趨勢的必然之舉，使金融扶貧獲得更強(qiáng)大的社會(huì)驅(qū)動(dòng)力和發(fā)展動(dòng)力。

再者，中國金融扶貧的制度設(shè)計(jì)與普惠金融理論思想相契合，尊重人類基本的金融權(quán)利，平衡公平與效率，使金融扶貧制度設(shè)計(jì)具有更堅(jiān)實(shí)的理論支撐。社會(huì)需要包容性發(fā)展，每一個(gè)公民都有享受金融服務(wù)的基本權(quán)利，金融應(yīng)以惠民為導(dǎo)向，這是普惠金融的基本思想。發(fā)展普惠金融就是要讓社會(huì)所有階層和群體都能獲得金融服務(wù)，特別是弱勢群體，小微企業(yè)、低收入階層和農(nóng)村貧困群體。正如習(xí)近平總書記所指出的，發(fā)展普惠金融就是要滿足人民群眾日益增長的金融需求。目前商業(yè)化主導(dǎo)的金融體系并不能為社會(huì)所有群體提供有效的金融服務(wù)，貧困地區(qū)和貧困人口的金融服務(wù)更為短缺。中國金融扶貧制度設(shè)計(jì)與普惠理論思想高度契合，就是要提高金融對農(nóng)村貧困群體的關(guān)注和政策傾斜，利用政策優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，推進(jìn)普惠金融在支持貧困地區(qū)和服務(wù)貧困人口方面向縱深發(fā)展，以金融扶貧的系列制度安排推動(dòng)普惠金融在中國貧困地區(qū)落地實(shí)踐。中國金融扶貧制度設(shè)計(jì)是普惠金融理論的具體運(yùn)用，具有普惠金融理論的堅(jiān)實(shí)支撐。

（三）中國自上而下的金融扶貧制度安排具有優(yōu)勢強(qiáng)化效應(yīng)

基于深厚的理論根基和強(qiáng)大的制度優(yōu)勢，中國自上而下的金融扶貧體系安排在實(shí)踐中高度契合中國扶貧減貧的現(xiàn)實(shí)需要，符合中國國情，更加易于強(qiáng)化金融扶貧的優(yōu)勢。

一是更易于形成協(xié)同效應(yīng)。中國金融扶貧被賦予政治屬性和較高的社會(huì)站位，從頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)就與黨和國家的戰(zhàn)略意圖、人民的根本利益融合在一起。金融扶貧承載了貫徹落實(shí)國家扶貧攻堅(jiān)政策、方針的重大任務(wù)。所以，圍繞金融扶貧的一系列制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)品開發(fā)、金融服務(wù)等都要與國家的戰(zhàn)略意圖保持高度一致，有利于與國家扶貧攻堅(jiān)各項(xiàng)任務(wù)、政策、措施形成高度協(xié)同和相互支撐。

二是更易于實(shí)現(xiàn)脫貧的規(guī)模效應(yīng)。中國貧困人口多、分布廣，致貧原因復(fù)雜。國際實(shí)踐證明，依靠民間自發(fā)、市場自下而上、分散組織實(shí)施的金融扶貧，難以解決中國大規(guī)模貧困問題。中國經(jīng)過40年改革開放和脫貧攻堅(jiān)，已經(jīng)成功使7億人口脫貧，主要依托于中國脫貧攻堅(jiān)自上而下的制度優(yōu)勢，尤其是金融扶貧的制度優(yōu)勢。2020年要全面建成小康社會(huì)，脫貧任務(wù)艱巨。截至2017年底，在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下尚有3046萬貧困人口有待脫貧。而且，現(xiàn)有貧困人口主要分布在地域偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣的深度貧困地區(qū)，扶貧攻堅(jiān)需要打硬仗。實(shí)踐證明，別無選擇，只有依托制度優(yōu)勢、從國家戰(zhàn)略層面自上而下推進(jìn)金融扶貧才是最高效的金融扶貧路徑，才能達(dá)到大規(guī)模脫貧的目標(biāo)。

三是更易于形成資本撬動(dòng)和金融擴(kuò)張效應(yīng)。中國金融扶貧由國家主導(dǎo)、政府推動(dòng)，由中國人民銀行牽頭，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等行業(yè)管理機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)，以政策性銀行為前導(dǎo)，以合作金融為基礎(chǔ)，以商業(yè)銀行為主體，保險(xiǎn)公司、證券機(jī)構(gòu)等全部金融系統(tǒng)共同參與。不僅有利于多種金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部和金融體系之間的業(yè)務(wù)合作和資本融合，擴(kuò)大金融資本扶貧效應(yīng)，而且能夠通過金融機(jī)構(gòu)、金融工具共同作用撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與扶貧，擴(kuò)大金融扶貧的范圍，推動(dòng)更多的社會(huì)資本與金融資本融合，實(shí)現(xiàn)金融扶貧的擴(kuò)張效應(yīng)。

二、統(tǒng)籌推進(jìn)，系統(tǒng)實(shí)施，構(gòu)建多部門、多層次的金融扶貧組織架構(gòu)和機(jī)構(gòu)體系，加強(qiáng)制度保障

（一）金融扶貧按照國家的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)

“統(tǒng)籌推進(jìn)、系統(tǒng)實(shí)施”是中國金融扶貧在落實(shí)國家戰(zhàn)略中的突出特色和工作原則。黨的十八大以來，中央把脫貧攻堅(jiān)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，擺到治國理政的重要位置。金融扶貧是國家重要的戰(zhàn)略部署，在落實(shí)中始終需要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、系統(tǒng)實(shí)施。金融扶貧的統(tǒng)籌推進(jìn)主要體現(xiàn)在目標(biāo)統(tǒng)籌、資本統(tǒng)籌和手段統(tǒng)籌三個(gè)方面。金融扶貧目標(biāo)統(tǒng)籌，即“脫貧攻堅(jiān)和區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌、貧困戶生活改善和生產(chǎn)改進(jìn)統(tǒng)籌、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)籌、短期扶持和長期支持統(tǒng)籌”。金融扶貧資本籌集，即“財(cái)政資金和金融資本統(tǒng)籌、金融資本和社會(huì)資本統(tǒng)籌、中央財(cái)政支持和地方財(cái)政支持統(tǒng)籌、涉農(nóng)專項(xiàng)與其他扶貧資金統(tǒng)籌”;金融扶貧手段統(tǒng)籌，即“間接金融和直接金融統(tǒng)籌、政策性金融與商業(yè)性金融統(tǒng)籌、宏觀工具運(yùn)用和微觀產(chǎn)品統(tǒng)籌、傳統(tǒng)金融手段與科技金融統(tǒng)籌”。

（二）從頂層構(gòu)建金融扶貧的組織體系和工作機(jī)制，保障金融扶貧系統(tǒng)實(shí)施

首先，出臺(tái)金融扶貧綱領(lǐng)性文件，確定頂層設(shè)計(jì)原則。2015年11月29日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，作為金融精準(zhǔn)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件，提出金融支持脫貧攻堅(jiān)的一攬子政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持，要求運(yùn)用多種貨幣政策工具，向金融機(jī)構(gòu)提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)，為金融服務(wù)脫貧攻堅(jiān)做出頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略安排。

其次，健全金融扶貧組織實(shí)施體系和工作機(jī)制。中國人民銀行作為金融扶貧的牽頭部門，會(huì)同財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、扶貧辦等，組織實(shí)施金融扶貧，落實(shí)中央金融扶貧大政方針，制定金融扶貧的實(shí)施政策和措施。2016年3月出臺(tái)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，對深入推進(jìn)金融扶貧工作進(jìn)行具體部署，要求各類商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。同時(shí)，中國人民銀行與國務(wù)院扶貧辦、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等共同建立長效工作制度和信息共享機(jī)制，建立金融精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)金融扶貧信息的精準(zhǔn)采集、實(shí)時(shí)監(jiān)測和準(zhǔn)確評估。此外，“一行兩會(huì)”都成立了由最高領(lǐng)導(dǎo)任組長的扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)具體的扶貧政策措施。

第三，明確各類金融機(jī)構(gòu)參與金融扶貧的責(zé)任、分工，構(gòu)建多主體的金融扶貧機(jī)構(gòu)體系和組織架構(gòu)。銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)組織實(shí)施中國金融扶貧主體體系建設(shè)，由銀監(jiān)會(huì)組織建立銀行金融機(jī)構(gòu)為主的金融扶貧服務(wù)體系，形成開發(fā)性、政策性、商業(yè)性和合作性金融協(xié)調(diào)配合、共同參與的金融扶貧格局;由保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施保險(xiǎn)、證券領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)開展金融扶貧。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工：一是國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩家政策性銀行成立“扶貧金融事業(yè)部”，針對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口的易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)、教育醫(yī)療以及交通、水利、電力、“互聯(lián)網(wǎng)+”、農(nóng)村危舊房改造和人居環(huán)境整治等貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供扶貧金融支持;二是中國農(nóng)業(yè)銀行和郵儲(chǔ)銀行設(shè)立“三農(nóng)金融事業(yè)部”，推動(dòng)貧困地區(qū)三農(nóng)金融服務(wù)供給;三是各大商業(yè)銀行成立普惠金融事業(yè)部，聚焦小微企業(yè)、“三農(nóng)”、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新群體，特別是貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域;四是證券、保險(xiǎn)、農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)采取措施，按照行業(yè)屬性和業(yè)務(wù)特點(diǎn)落實(shí)國家金融扶貧政策。其中，農(nóng)村信用合作社近年來加強(qiáng)網(wǎng)點(diǎn)延伸和服務(wù)創(chuàng)新，穩(wěn)定和優(yōu)化縣域基層網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置，在金融扶貧中成效顯著。

第四，明確扶貧資金來源，構(gòu)筑財(cái)政、金融相互支撐、協(xié)同配合的扶貧資金保障機(jī)制。為實(shí)施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，國家建立包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金以及金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)力量、國際組織捐贈(zèng)等相關(guān)資金在內(nèi)的扶貧資金支持體系。從2011年到2017年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)扶貧資金從270億元增至861億元，累計(jì)投入達(dá)2822億元，年均增幅為33.2%。2017年中央和地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模達(dá)1400億元，相關(guān)省級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模達(dá)到約540億元。2017年度金融精準(zhǔn)扶貧貸款金額達(dá)到3.55萬億元，同比增長42.9%。其中，全國建檔立卡貧困人口及已脫貧人口貸款余額6008億元，同比增長46.18%;產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款8971億元，同比增長48.5%。

三、錨定目標(biāo)，精準(zhǔn)施策，制定一攬子差異化金融扶貧政策，構(gòu)筑政策支持體系

（一）改革開放以來，中國金融扶貧始終錨定扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)，根據(jù)頂層規(guī)劃和戰(zhàn)略部署，建設(shè)和發(fā)展金融扶貧體系，不斷完善金融扶貧政策

1979—1994年，伴隨著改革開放，國家加大對農(nóng)村貧困地區(qū)的支持。1986年成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行大規(guī)模開放式扶貧，以農(nóng)業(yè)銀行為主導(dǎo)成立農(nóng)村信用社，配合國家財(cái)政實(shí)施貧困地區(qū)貼息貸款，支持貧困地區(qū)發(fā)展。截至1994年，成功解決了6億人口的吃飯問題，中國貧困人口下降到8000萬人。1994—2001年，國家計(jì)劃用7年時(shí)間解決8000萬貧困人口的溫飽問題，出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確金融機(jī)構(gòu)在扶貧中的角色，規(guī)定商業(yè)銀行發(fā)放扶貧貸款指標(biāo)，增加貼息貸款，發(fā)展小額信貸，成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行，形成政策性、合作和商業(yè)性金融“三駕馬車”共同參與的金融扶貧體系。2001—2012年，國家扶貧目標(biāo)由“解決溫飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐赂弧?，不僅要解決貧困人口的溫飽問題，還要保障貧困人口的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全。為此，2001年發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，2010年頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020）》，強(qiáng)化金融扶貧力度，繼續(xù)增加貼息貸款，放寬農(nóng)村地區(qū)金融準(zhǔn)入，支持成立村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司、社區(qū)信用合作社，組建郵儲(chǔ)銀行，鼓勵(lì)更多金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村貧困地區(qū)，金融扶貧進(jìn)入強(qiáng)化和多元化階段。從區(qū)域看，重點(diǎn)支持全國14個(gè)集中連片特困地區(qū)及832個(gè)國家級貧困縣。

（二）黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧重要論述為金融扶貧確定了政策方向和目標(biāo)，中國金融扶貧進(jìn)入金融精準(zhǔn)扶貧新時(shí)期

為解決大規(guī)模貧困問題，長期以來，中國主要遵循“連片開放式扶貧”的扶貧工作思路，不論是在貧困人口的識別或者扶貧資金的運(yùn)用方面，缺乏精細(xì)化的工作理念。2013年11月3日習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)指出，要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，明確提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，為新時(shí)期扶貧開發(fā)指明了方向，確立了精準(zhǔn)扶貧方略，由此，中國進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧新階段。

2013年12月，中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，確立了精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)。2014年5月26日，國務(wù)院扶貧辦會(huì)同多部門聯(lián)合出臺(tái)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制。2015年10月，習(xí)近平在國際減貧與發(fā)展高層論壇上闡述了中國精準(zhǔn)扶貧方略的“六個(gè)精準(zhǔn)”，即“扶貧對象精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”，使中國精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容、方向更加具體明確。2017年6月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，進(jìn)一步明確了現(xiàn)階段扶貧的重點(diǎn)區(qū)域和對象，即“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)。

（三）按照精準(zhǔn)扶貧方略，中國制定出臺(tái)了一攬子差異化金融精準(zhǔn)扶貧政策，構(gòu)筑金融扶貧的政策支持體系

按照新時(shí)代國家精準(zhǔn)扶貧方略，中國金融扶貧錨定精準(zhǔn)扶貧對象和地區(qū)，根據(jù)區(qū)域差異、行業(yè)差異、貧困程度差異等制定、出臺(tái)了一系列金融扶貧政策，形成金融扶貧政策支持體系。

一是出臺(tái)綱領(lǐng)性文件，確定金融扶貧的各項(xiàng)政策和重大舉措?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》作為金融精準(zhǔn)扶貧的綱領(lǐng)性文件，提出一攬子金融扶貧的政策措施，拓寬扶貧資金來源，增設(shè)金融扶貧主體，鼓勵(lì)金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，在政策和體制安排上把中國金融扶貧推向新階段。二是“一行兩會(huì)”會(huì)同國務(wù)院扶貧辦出臺(tái)多項(xiàng)差異化金融扶貧政策，落實(shí)中央精神，指導(dǎo)金融扶貧工作。主要包括《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見》等。在此期間，人民銀行出臺(tái)多項(xiàng)具體政策、辦法，推動(dòng)落實(shí)金融扶貧。如《中國人民銀行支農(nóng)再貸款管理辦法》對降低“三農(nóng)”融資成本做出具體規(guī)定;《中國人民銀行關(guān)于開辦扶貧再貸款業(yè)務(wù)的通知》對開展扶貧再貸款做出具體規(guī)定;《中國人民銀行關(guān)于對普惠金融實(shí)施定向降準(zhǔn)的通知》對支農(nóng)支小的金融機(jī)構(gòu)下調(diào)存款準(zhǔn)備金率。此外，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見》，對貧困地區(qū)企業(yè)上市開辟綠色通道，實(shí)施“即報(bào)即審，即過即發(fā)”的政策;保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于加快貧困地區(qū)市場體系建設(shè)提升保險(xiǎn)業(yè)保障服務(wù)能力的指導(dǎo)意見》。

四、形式多樣，方式靈活，創(chuàng)新金融扶貧供給模式，保障政策落地實(shí)施

中國金融扶貧采取的是高位推動(dòng)的政策性主動(dòng)供給模式，各項(xiàng)金融扶貧的政策措施最終要落實(shí)在各種金融扶貧產(chǎn)品和金融扶貧服務(wù)上。近年來，圍繞貧困地區(qū)的需求和國家扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，進(jìn)行了一系列金融扶貧供給側(cè)改革和創(chuàng)新，在金融扶貧產(chǎn)品、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上，出現(xiàn)多樣化局面。

（一）推出多種金融扶貧產(chǎn)品，增加扶貧資金供給

改革開放后，中國金融扶貧主要以財(cái)政貼息貸款為主，直到20世紀(jì)90年代中期，允許開展小額信貸，金融扶貧形式開始向多元化方向發(fā)展。黨的十八大以來，在“一行三會(huì)”的鼓勵(lì)下，金融扶貧創(chuàng)新加速。首先，央行創(chuàng)新運(yùn)用多種貨幣政策，從全局角度系統(tǒng)支持金融機(jī)構(gòu)扶貧，實(shí)施定向降準(zhǔn)、差別存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)、再貸款和差異化監(jiān)管等手段和方式，拓寬金融機(jī)構(gòu)扶貧資金來源，從高位引導(dǎo)金融資源向貧困地區(qū)投放。其次，四大行以及地方性商業(yè)銀行、合作金融機(jī)構(gòu)作為金融扶貧的主力軍，積極開展扶貧信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，推出各類支農(nóng)、支小、支創(chuàng)等金融扶貧業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，為貧困戶提供免抵押、免擔(dān)保扶貧小額信貸，拓展貧困地區(qū)抵押物擔(dān)保范圍，開展大型農(nóng)機(jī)具抵押、倉單和應(yīng)收賬款質(zhì)押等新型信貸業(yè)務(wù)。以湘西州建行為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅其一家銀行在湘西就開展了24個(gè)3000萬元以下的扶貧小額貸款產(chǎn)品，如助保貸、稅易貸、善融貸、創(chuàng)業(yè)貸、油茶貸、小額貸、小微企業(yè)快貸等，大大活躍了農(nóng)村金融扶貧市場。此外，證監(jiān)會(huì)對貧困地區(qū)企業(yè)上市實(shí)施綠色通道制，推出扶貧票據(jù)、企業(yè)債等多種直接金融產(chǎn)品;保監(jiān)會(huì)鼓勵(lì)開發(fā)新型保險(xiǎn)品種，實(shí)施保費(fèi)補(bǔ)貼，辦理特色農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)，開辟異地理賠綠色通道等，開展保險(xiǎn)扶貧創(chuàng)新服務(wù)。

（二）完善金融扶貧基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，推動(dòng)金融扶貧服務(wù)手段和方式創(chuàng)新

中國金融扶貧是全方位、立體式推進(jìn)，不僅注重對貧困主體實(shí)施金融支持，更主要的是從貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)抓起，實(shí)施創(chuàng)新舉措。一是下沉網(wǎng)點(diǎn)，增加金融扶貧主體，農(nóng)行、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)村信用社不斷向農(nóng)村延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，郵儲(chǔ)銀行設(shè)立“三農(nóng)金融事業(yè)部”，實(shí)行“三農(nóng)金融事業(yè)部—省級—地市級—縣級”四級架構(gòu)，增強(qiáng)服務(wù)貧困地區(qū)的能力。推行貧困縣實(shí)現(xiàn)“一縣兩行”，即農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行覆蓋貧困縣。特別值得一提的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是在貧困村建立金融扶貧服務(wù)站。2016年人民銀行牽頭、商業(yè)銀行共同參與，開始在每一個(gè)貧困村建立金融扶貧服務(wù)站。以湖南省湘西州為例，不到兩年時(shí)間全州建立了1100多個(gè)金融扶貧服務(wù)站，覆蓋全部貧困村。目前，正在推動(dòng)“三站融合”建設(shè)試點(diǎn)，即農(nóng)村電商、金融扶貧服務(wù)站和助農(nóng)取款點(diǎn)整合運(yùn)營。二是加強(qiáng)貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)、通信和助農(nóng)存取款設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)利用互聯(lián)網(wǎng)、新金融的能力。在各類扶貧資金的支持下，中國大部分貧困縣鄉(xiāng)一級都實(shí)現(xiàn)了4G覆蓋，推動(dòng)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)、電商平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民使用手機(jī)、電商平臺(tái)等進(jìn)行交易活動(dòng)。目前基本實(shí)現(xiàn)助農(nóng)取款點(diǎn)貧困村全覆蓋。三是進(jìn)行金融扶貧軟環(huán)境建設(shè)，建立精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)檔案，在貧困縣開展金融精準(zhǔn)扶貧示范區(qū)、金融安全區(qū)、普惠金融示范區(qū)、再貸款試點(diǎn)建設(shè)活動(dòng)，開展貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評估，加強(qiáng)金融軟環(huán)境建設(shè)，提高貧困地區(qū)信用質(zhì)量。

（三）開展金融扶貧模式創(chuàng)新，形成金融扶貧合力

在中國大扶貧格局下，金融扶貧廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，合作推出一些金融扶貧新模式。首先是金融部門與扶貧部門、財(cái)政部門合作，開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)，是近年主推的典型的合作創(chuàng)新扶貧模式。金融機(jī)構(gòu)向建檔立卡貧困戶實(shí)施5萬元以下信用貸款，由扶貧部門審核、財(cái)政部門貼息，地方政府擔(dān)保，銀行放貸，從而實(shí)現(xiàn)以財(cái)政資金撬動(dòng)銀行資金，支持貧困人口開展生產(chǎn)致富經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。其次是金融機(jī)構(gòu)與國家機(jī)關(guān)合作，提高定點(diǎn)扶貧的效果和資金效率。如國家開發(fā)銀行與中央國家機(jī)關(guān)47個(gè)部門建立合作關(guān)系，與78個(gè)定點(diǎn)扶貧縣的掛職干部建立穩(wěn)定聯(lián)系機(jī)制，累計(jì)向150個(gè)定點(diǎn)扶貧縣發(fā)放貸款669億元，為83個(gè)縣設(shè)計(jì)融資方案，有力推動(dòng)了定點(diǎn)扶貧縣的脫貧攻堅(jiān)。再次，引入金融科技等新金融，助力金融精準(zhǔn)扶貧。以京東金融為例，利用“數(shù)字化”和“場景化”理念和科技優(yōu)勢，以科技金融手段為涉農(nóng)用戶提供支付、保險(xiǎn)、信貸等綜合金融服務(wù)，為貧困地區(qū)農(nóng)品和養(yǎng)殖業(yè)從業(yè)者提供“定制化”金融產(chǎn)品和服務(wù)，增強(qiáng)貧困人口的高效就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)能力。

五、特色鮮明，成效顯著，共筑世界金融扶貧新篇章

總覽中國金融扶貧，從理論到實(shí)踐，從政策、制度安排到落地實(shí)施方案，都體現(xiàn)了中國特色，在世界金融扶貧事業(yè)中獨(dú)樹一幟，走出了金融扶貧的中國模式。

總結(jié)中國金融扶貧的特點(diǎn)，最突出的是“國家主導(dǎo)、政府統(tǒng)籌”。制度優(yōu)勢是中國金融扶貧最強(qiáng)大的依托，使金融扶貧以頂層設(shè)計(jì)為統(tǒng)領(lǐng)，以體制、機(jī)制為保障，以系統(tǒng)政策為支持，統(tǒng)籌推進(jìn)，系統(tǒng)實(shí)施，取得世界矚目的扶貧成就。

總結(jié)中國金融扶貧的經(jīng)驗(yàn)，最關(guān)鍵的是“錨定需要、創(chuàng)新供給”。以扶貧需要為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)造金融扶貧供給，是金融扶貧始終堅(jiān)持的原則。錨定貧困地區(qū)、貧困群體改善生活、發(fā)展生產(chǎn)的需求，錨定國家脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)需要，創(chuàng)新金融扶貧做法和模式，在堅(jiān)持政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界共同參與的大扶貧格局下，注重發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融、民間金融等多種金融的協(xié)同效應(yīng)，注重發(fā)揮政策資金、金融資本、社會(huì)資本等多種資本的融合效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)金融扶貧的放大效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)。

總結(jié)中國金融扶貧的貢獻(xiàn)，最主要的是“實(shí)踐成效顯著、理論創(chuàng)新突出”。從實(shí)踐層面看，中國金融扶貧改革實(shí)踐40年，走過其他國家上百年的歷程，建成了體系完整、機(jī)制健全、運(yùn)行規(guī)范、規(guī)模龐大、風(fēng)險(xiǎn)可控的金融扶貧供給體系，為中國脫貧攻堅(jiān)取得歷史性成就發(fā)揮了超常的作用。2007年成立涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)以來，全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額累計(jì)增長361.7%，年均增長18.8%。截至2017年底，扶貧小額信貸累計(jì)發(fā)放4300多億元，累計(jì)惠及1100萬建檔立卡貧困戶（次）;扶貧再貸款余額1600多億元，支持龍頭企業(yè)和合作社、能人大戶帶動(dòng)貧困戶;“十三五”期間，易地扶貧搬遷專項(xiàng)貸款幫助1000萬貧困群眾搬離生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)。截至2018年3月末，全國共有835萬建檔立卡貧困人口獲得信貸支持，帶動(dòng)842萬建檔立卡貧困人口就業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展;國家級貧困縣有12家企業(yè)通過資本市場綠色通道政策上市，貧困地區(qū)金融扶貧水平顯著提高。

金融扶貧有力地推動(dòng)了中國減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2015年聯(lián)合國《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，中國極端貧困人口比例從1990年的61%下降到2002年的30%以下，率先實(shí)現(xiàn)比例減半，中國對全球減貧的貢獻(xiàn)率超過70%，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。事實(shí)證明，中國的金融扶貧創(chuàng)造了中國奇跡。

從理論層面看，一直困擾國際扶貧界的問題是，如何使“嫌貧愛富”的金融更多關(guān)注貧困群體、為貧困群體提供更多的服務(wù)？如何在風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)的前提下找到金融扶貧的長久生存之道？中國金融扶貧在市場這只無形之手不能有效平衡貧困金融需求和供給時(shí)，依托于制度優(yōu)勢，有效運(yùn)用政府之手，用外在的行政約束激活金融機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)體的本質(zhì)基因，推動(dòng)其更多地服務(wù)貧困群體的需求;“人民對美好生活的追求就是我們奮斗的目標(biāo)”，用使命和任務(wù)喚醒金融的初心;用貧困地區(qū)的市場需求和發(fā)展前景激發(fā)金融跨域、跨期配置資源的基本功能，在公平和效率之間找到平衡的手段，有效平衡金融機(jī)構(gòu)的利益動(dòng)機(jī)和社會(huì)動(dòng)機(jī)，也為貧困群體實(shí)現(xiàn)普惠金融權(quán)利提供了創(chuàng)新路徑。在理論上深化了金融扶貧的理論基礎(chǔ)，推動(dòng)世界金融扶貧理論進(jìn)入新高度、發(fā)展進(jìn)入新階段。同時(shí)也證明了，人民利益是一切事業(yè)成功的出發(fā)點(diǎn)！金融扶貧亦是如此。

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