劉學敏　孫巖　劉琨

摘要：脫貧攻堅戰(zhàn)是當前我國正在進行的三大攻堅戰(zhàn)之一，各地進行了富有成效的工作并取得了積極的成果，完成了脫貧摘帽的階段性目標。但脫貧攻堅中也存在許多難點問題，影響著各個貧困縣脫貧摘帽的質(zhì)量，需要高度關(guān)注。本文基于實地調(diào)研，就當前脫貧攻堅中存在的貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧、農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟、村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡、建立基層干部激勵機制諸方面存在的問題進行分析并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)發(fā)展?產(chǎn)業(yè)扶貧?合作社?集體經(jīng)濟

脫貧攻堅戰(zhàn)是當前我國正在進行的三大攻堅戰(zhàn)之一。到2020年全國832個貧困縣將要全部如期脫貧摘帽，任務艱巨。2017年，全國有28個縣脫貧摘帽，這是共和國自有貧困縣以來首次數(shù)量的減少;2018年，全國脫貧摘帽125個貧困縣;2019年，全國將有280多個縣如期脫貧摘帽。為了如期實現(xiàn)脫貧，各地投入了大量的精力，進行了富有成效的工作并取得了積極的成果，尤其是針對各貧困縣已經(jīng)確定了退出的時間表和路線圖，完成了脫貧摘帽的階段性目標。近年來，筆者參與主持了山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、重慶等地貧困縣退出的第三方評估工作，在廣西、甘肅、陜西、云南等地就脫貧攻堅相關(guān)問題進行了多次調(diào)研。從脫貧攻堅實踐中看到，這確實是一部可歌可泣的壯麗史詩，涌現(xiàn)出許多經(jīng)驗和模式，這將在共和國的歷史上寫下濃墨重彩的一筆。然而，在脫貧攻堅中，還存在著許多難點問題，這些問題有些直接影響著各個貧困縣脫貧摘帽的質(zhì)量，因此需要高度關(guān)注。

一、貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶貧問題

近年來，隨著精準扶貧精準脫貧工作的順利推進，全國各地貧困縣經(jīng)濟發(fā)展迅速，都培育了適合縣域發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)戶的收入持續(xù)增加。產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常能夠覆蓋各縣50%～80%的貧困戶，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展使部分建檔立卡貧困戶順利脫貧出列，取得了良好的效果。為充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的引領作用，引導和鼓勵農(nóng)戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，鞏固擴大產(chǎn)業(yè)扶貧成果，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動力，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和貧困人口穩(wěn)定增收有效結(jié)合，全面提高貧困人口脫貧質(zhì)量，許多地方都出臺了“產(chǎn)業(yè)獎補”政策。通常情況下， “產(chǎn)業(yè)獎補”是采取先干后補、以獎代補、不干不補的方式鼓勵貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。通過“產(chǎn)業(yè)獎補”使約50%的貧困戶實現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧，有些地方甚至高達80%。然而，從實地調(diào)研的情況看，目前很多貧困村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面存在的最大問題就是思路不清晰，對于發(fā)展什么類型的產(chǎn)業(yè)和怎么發(fā)展產(chǎn)業(yè)沒有明確的方向和規(guī)劃。

（一）主要問題

第一，容易盲目跟風。產(chǎn)業(yè)選擇極其重要，很大程度上決定著今后發(fā)展的走勢，所以必須因地制宜，根據(jù)自身特點選擇合適的產(chǎn)業(yè)。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多貧困村在這方面做得并不好，這些村不知道要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，方向是什么，風險有多大，沒有基本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展思路。有些貧困村在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面是走一步看一步，但這種做法所承擔的風險較大。不少貧困村盲目跟風，放棄自己傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，當看到其他村發(fā)展某產(chǎn)業(yè)獲得了比較可觀的收益，自己便也決定發(fā)展同樣的產(chǎn)業(yè)，而這通常是在沒有考慮該產(chǎn)業(yè)是否適合本村的實際，是否有條件，是否有技術(shù)支撐，對于可能存在的風險也沒有應對的措施等。例如，我們調(diào)研的某村其產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路非常模糊，對于產(chǎn)業(yè)選擇沒有清晰的認識，盲目發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)，既缺經(jīng)驗也缺技術(shù)，同時也沒有深入調(diào)研以及制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨極大的風險。

第二，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，就是基本的勞動力也缺乏。由于存在大量外出務工現(xiàn)象，勞動力嚴重外流，農(nóng)村的“空心化”問題非常嚴重，青壯年勞力大部分外出務工（有的村甚至達到60%～70%），大部分家庭都是由老人帶孫兒留守在家，在家務農(nóng)的勞動力大多年齡偏大、文化層次偏低、女性較多，他們接受科技的能力差，這成為制約貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。

第三，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制。許多貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是在幫扶單位的“扶持”下發(fā)展起來的，依靠幫扶單位的不斷“輸血”才得以維持，一旦2020年貧困縣脫貧摘帽后幫扶單位的撤離，這些產(chǎn)業(yè)很有可能面臨無法繼續(xù)維持下去的風險。

第四，不少貧困村產(chǎn)業(yè)選擇多以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，由于生產(chǎn)周期比較長，市場波動的風險很大，存在“蛛網(wǎng)效應”。這類農(nóng)產(chǎn)品往往是：上年產(chǎn)量決定上年價格，而上年價格決定今年產(chǎn)量進而決定今年價格。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隱含著極大的市場風險。

第五，產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用存在問題。一些地方的財政扶貧資金主要是簡單投入企業(yè)使貧困戶取得固定分紅。小額信貸通常存在的問題是許多農(nóng)戶不了解情況，有些了解情況的農(nóng)戶因自己沒有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)而被迫放棄。還有一種情況就是戶貸企用（或者稱委托經(jīng)營），就是以貧困戶為貸款主體、承擔還款責任、貸款交由企業(yè)使用。這種模式中，貧困戶并未實際參與生產(chǎn)經(jīng)營，而是坐享分紅，發(fā)放的小額扶貧貸款并未起到“造血”的作用，難以增強貧困戶自我發(fā)展的能力。另外，這種模式也容易將企業(yè)經(jīng)營風險轉(zhuǎn)嫁給貧困戶。這些企業(yè)中，有的有擔保，有的沒有擔保，得到貸款的企業(yè)均無抵押，甚至有的企業(yè)明顯沒有償貸能力。從調(diào)研和座談中了解到，有些企業(yè)（合作社）已經(jīng)資不抵債，甚至已經(jīng)事實上破產(chǎn)了，不僅不能帶動農(nóng)戶脫貧致富，原來的本金收回也無望了。

第六，發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目質(zhì)量不高。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少貧困村在選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目時往往“千挑萬選”，但因受視野和知識所限，往往選擇出一些非常大眾化的項目，發(fā)展方向不明確，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，優(yōu)勢重點不突出，質(zhì)量不高，多是粗放經(jīng)營，受市場波動影響大，而且又缺乏市場競爭力，使政府和幫扶單位無法支持和注入資金。有的項目沒有緊緊依托自身的優(yōu)勢，對市場研判和風險評估分析不夠，存在一定的災害風險;有的項目利益連接機制標準過低，帶動貧困戶較少，產(chǎn)業(yè)扶貧效益明顯不足。

第七，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受基礎設施落后制約。不少貧困村農(nóng)田水利設施落后;一些深度貧困村網(wǎng)絡覆蓋極差，無法及時獲得市場信息和資訊;還有就是地處偏遠、交通不便等，貧困村的產(chǎn)品不能及時地運出或運出的物流成本過高。由于基礎薄弱、信息阻隔、物流不暢、人流不通，使資源優(yōu)勢無法充分發(fā)揮，更無法實現(xiàn)商業(yè)價值，嚴重制約了貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第八，龍頭企業(yè)發(fā)展規(guī)模太小，帶動性不強。貧困村產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，一個重要原因就是缺少有實力的企業(yè)。對于農(nóng)戶來說，因為分散不僅缺乏市場信息、商業(yè)資源，直接面對市場也面臨巨大的交易成本。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品科技含量低，與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)不緊密。企業(yè)的初級加工多，精深加工少，產(chǎn)品檔次低、批量小，市場開拓能力不足。

（二）對策建議

一是貧困村都要謀劃自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要有清晰的發(fā)展思路。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要謀劃，除了選擇合適的產(chǎn)業(yè)，還需要把握產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，制定合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。這就必須深入調(diào)查研究，摸清產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點。對于貧困村進行幫扶時，駐村工作隊與村“兩委”要認真謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，即使已經(jīng)有了一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的貧困村也要厘清未來的發(fā)展思路。

二是針對發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺勞動力的問題，一個可行的思路是，吸引外出務工農(nóng)民回鄉(xiāng)就業(yè)。許多在外闖蕩多年的農(nóng)民工，手里有較為充裕的資金，也不乏懂市場、善經(jīng)營者，如果他們能夠參與到村里扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中，將會收到事半功倍的效果。事實上，近來各媒體曾經(jīng)多次報道過貧困縣不少外出務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的事跡。關(guān)鍵是政府要打好“政策牌”，著力引導回鄉(xiāng)勞動力發(fā)展市場前景好、產(chǎn)品附加值高的產(chǎn)業(yè)。

三是針對缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制的情況，建議把扶貧作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的前奏來看待。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不是一朝一夕的事情，一個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的形成往往需要很長時間，有些地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)幾十年才得以形成。須知，脫貧攻堅僅僅是一個階段性目標，鄉(xiāng)村振興才是長遠的發(fā)展目標。在脫貧攻堅階段形成的產(chǎn)業(yè)實屬不易，有些還在萌芽階段，還很脆弱，它是在各種幫扶和很多投入下才形成的，一旦離開扶持，費盡千辛萬苦發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)就可能萎縮。因此，必須建立產(chǎn)業(yè)扶持的長效機制，完善產(chǎn)業(yè)扶持體系，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略銜接，使貧困村的產(chǎn)業(yè)成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐。

四是針對農(nóng)產(chǎn)品的市場波動風險，建議政府要主動關(guān)注市場變化，及時對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場變化趨勢做出研判，提供決策服務。

由于做好市場選擇需要一定的專業(yè)知識，鑒于大多數(shù)農(nóng)民的文化程度不高，憑他們的自身能力很難完成，農(nóng)業(yè)、科技、物價等部門應組織科研、技術(shù)部門人員定期上門服務，全程跟蹤指導，及時解決產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的技術(shù)難題;幫扶單位要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，擴大市場信息收集渠道，幫助貧困村因地制宜探索促進經(jīng)濟發(fā)展、貧困戶真正脫貧的長期發(fā)展路徑。

五是財政扶貧資金應用于支持村集體和貧困戶自主創(chuàng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。建議已投入企業(yè)的扶貧資金應在村集體賬上記“長期投資”等資產(chǎn)科目，同時應登記村集體資產(chǎn)臺賬，每年嚴格按照協(xié)議約定清收分紅資金，并及時入賬，防止扶貧資金流失及損失。扶貧小額貸款資金應投放給貧困戶用于自主經(jīng)營發(fā)展，“戶貸戶用”。已經(jīng)“戶貸企用”存量貸款一定要做好風險防控工作，確保貧困戶、金融機構(gòu)的利益不受損失。

六是針對產(chǎn)業(yè)項目質(zhì)量不高的情況，駐村工作隊和村“兩委”要立足本村本戶的優(yōu)勢資源，論證發(fā)展見效快、能持續(xù)增收的好項目?；谕嬖谙噜弾讉€村產(chǎn)業(yè)基礎相同的情形，也可以聯(lián)合起來發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)，政府給予一定的資金支持，改變項目分散、不成規(guī)模的狀態(tài)。當然，政府也要定期開展對扶貧產(chǎn)業(yè)項目建設和資金使用進行檢查，確保資金使用安全，同時關(guān)注項目建設進度、質(zhì)量和效益。

七是加大力度補齊基礎設施短板，全力解決脫貧攻堅“最后一公里”問題?；A設施補齊短板的目標是，使各貧困村的比較優(yōu)勢能夠發(fā)揮出來，與外部能夠形成信息流、物流、人流、資金流順暢流動和順暢交流的局面。針對不同貧困村（縣域內(nèi)的不同片區(qū)）的特殊情況如道路、水、電、網(wǎng)絡等短板，基礎設施建設也應各有側(cè)重。

八是增強龍頭企業(yè)對于貧困村、貧困戶的帶動作用。通過培育或引入龍頭企業(yè)，由龍頭企業(yè)將分散的農(nóng)戶組織起來參與商品生產(chǎn)、進行市場交易。龍頭企業(yè)既可以由農(nóng)民組建行業(yè)協(xié)會、合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可以直接引入外部具有較大規(guī)模的企業(yè)投資設廠或組織采購，形成“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等多種形式的生產(chǎn)組織方式。

二、農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展問題

在脫貧攻堅中，農(nóng)民專業(yè)合作社成為各貧困縣帶動農(nóng)戶脫貧致富的重要組織形式，它在脫貧攻堅中扮演極其重要的角色。從調(diào)研的情況看，幾乎每個縣都有上百家甚至幾百家的各類合作社，類型有種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、服務業(yè)、種養(yǎng)結(jié)合等。然而，農(nóng)民專業(yè)合作社存在很多的問題。

（一）主要問題

一是合作社運作不規(guī)范，管理制度不健全。在調(diào)研中和訪談中發(fā)現(xiàn)各貧困縣的合作社運作不規(guī)范、制度不健全的情況比較普遍，嚴重影響和阻礙了合作社的健康發(fā)展。在多數(shù)合作社的運作過程中，農(nóng)戶并沒有真正參與到合作機制中。很多農(nóng)民專業(yè)合作社由于主客觀條件的限制，如成員文化程度低、小農(nóng)意識強、民主決策意識缺失、管理水平差;同時，合作社的資金管理混亂，沒有相應的資金管理制度，甚至沒有專門的財務人員;還有合作社拖欠農(nóng)戶分紅、合作社瀕于破產(chǎn)導致農(nóng)戶投入的股金很難收回等情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍問題是，雖然專業(yè)合作社眾多，但相當多的合作社徒有其名，有的合作社早就不再運行了，即使還在運行的合作社也沒有完全把農(nóng)戶真正帶動起來。且不說這些專業(yè)合作社自身運行不規(guī)范（這些合作社本身是一個私人企業(yè)或者是私人作坊等），許多農(nóng)戶加入這樣的合作社也僅僅是獲得一定的分紅，因為政府給予了這些合作社入社農(nóng)戶“產(chǎn)業(yè)獎補”的資金甚至是“戶貸企用”的小額貸款，有些合作社甚至早就已經(jīng)資不抵債了。

二是即使是正常運行的合作社規(guī)模也普遍偏小，整體實力偏弱，輻射帶動能力有限。從調(diào)研的很多縣看，幾乎每個貧困村都有專業(yè)合作社，但普遍是質(zhì)量不高。規(guī)模大、實力強、帶動能力強的合作社少之又少。由于缺乏龍頭企業(yè)帶動，很多合作社“單打獨斗”，規(guī)模小，收益少，應對市場風險的能力弱，自身的發(fā)展前景都很渺茫。

三是合作社缺乏人才，整體素質(zhì)偏低。由于農(nóng)村大多數(shù)年輕人外出務工，勞動力和各類人才流失嚴重，使得合作社大部分沒有專業(yè)人才，雖然都是種植養(yǎng)殖多年的大戶，有一定的實踐經(jīng)驗，但缺乏新科技知識的支持。同時，由于參與者大多是貧困戶，他們只關(guān)心合作社的分紅，對于合作社的其他事務幾乎不聞不問，社員與專業(yè)合作社之間聯(lián)系不夠緊密，沒有形成真正的利益共同體。還有就是，農(nóng)民的文化程度低、思想保守，對合作社的認識有偏差，市場化意識、合作意識不強，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民不理解合作社、不愿意配合合作社的現(xiàn)象。而合作社的負責人通常是由所在村組負責人或當?shù)氐姆N養(yǎng)大戶擔任，靠長久積累的經(jīng)驗做事，難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的要求，而且大部分合作社由于領導人自身認知的局限，對如何將產(chǎn)業(yè)做大做強以及對合作社和產(chǎn)品的定位都模糊不清，甘于滿足現(xiàn)狀的小農(nóng)意識也進一步制約了專業(yè)合作社的發(fā)展壯大。

四是合作社產(chǎn)業(yè)層次低，市場競爭力弱。除一些規(guī)模較大的合作社之外，規(guī)模較小的合作社多數(shù)都停留在第一產(chǎn)業(yè)（種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)）等一些低層次服務上，合作層次不高，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈和深加工，在標準化生產(chǎn)、產(chǎn)品深加工、市場開拓等方面很少涉足，很難適應越來越激烈的市場競爭。僅僅依靠簡單的種植或養(yǎng)殖獲得收益，利潤較低，抵御市場風險能力和市場競爭力不強。

（二）對策建議

一是規(guī)范合作社的運行。一般來說，農(nóng)民專業(yè)合作社是以農(nóng)村家庭經(jīng)營為基礎，通過提供農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務來實現(xiàn)成員互助目的的組織，從成立開始就具有經(jīng)濟互助性。農(nóng)民專業(yè)合作社擁有一定的組織架構(gòu)，成員享有一定權(quán)利，同時負有一定責任。合作社的性質(zhì)是合作制，其運作模式不同于股份制，股份制的特點是按照股份大小分配權(quán)利，股份越多，權(quán)利也就越大。建議借此次脫貧攻堅之機，農(nóng)業(yè)及相關(guān)部門要進一步規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社的組織章程，做到有章可循。各貧困縣政府也要加快推進完善農(nóng)民專業(yè)合作社運行機制，幫助專業(yè)合作社建立企業(yè)化管理制度和規(guī)?；芾砟Ｊ?，建立健全組織機構(gòu)和內(nèi)部管理制度，增強專業(yè)合作社的吸引力，增加農(nóng)民加入合作社的積極性。

二是鑒于很多扶貧資金尤其是“產(chǎn)業(yè)獎補”資金進入合作社，而貧困戶獲得分紅是其收入增加實現(xiàn)脫貧出列的主要途徑之一，因此建議各個貧困縣對于每個涉及到貧困戶的合作社都派駐專門的財務人員（通常情況下，因每個合作社的規(guī)模都不大，資金往來流量都不多，一個專門的財務人員可以同時兼顧多家合作社）。通過嚴格執(zhí)行規(guī)范的財務管理流程和制度，使財務管理規(guī)范化，保障國家扶貧資金不致流失，也保障貧困戶的利益，使其順利脫貧出列。

三是充分發(fā)揮龍頭、大戶示范作用，促進合作社規(guī)模化。千家萬戶的小作坊，難以應對千變?nèi)f化的大市場。只有把一家一戶的農(nóng)民聯(lián)合起來，才能形成規(guī)模、增加效益、做響品牌、占領市場。要做大做強龍頭專業(yè)合作社，增強其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的帶動作用。同時，良性發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社能起帶頭作用，而帶頭人就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營較好的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶是農(nóng)民專業(yè)合作社的核心，核心農(nóng)戶往往是懂技術(shù)、善經(jīng)營的農(nóng)村“能人”。因此，政府應對這些核心農(nóng)戶進行扶持，使其盡快地成為農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的“領頭羊”。

四是各貧困縣應對于現(xiàn)有的合作社進行梳理和研判，對于那些確實已經(jīng)瀕于資不抵債的合作社要下決心清理。而對于那些經(jīng)營前景好的合作社，鑒于其缺乏各種專業(yè)人才的實際情況，一方面可以加大培訓力度，不再僅僅是局限于貧困戶的就業(yè)培訓和技能培訓，建議統(tǒng)籌培訓資源，建立培訓制度，使合作社專業(yè)人才培訓工作經(jīng)?；?、固定化。同時，政府還可以撥付專項資金，開展合作社專業(yè)人才培訓，培訓以理事長為主的經(jīng)營管理人才、以會計為主的理財能手、以生產(chǎn)技術(shù)為主的種養(yǎng)能人等。另一方面，為了使合作社能夠做大，政府還應支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)紀人隊伍，支持合作社積極吸納物流、信息、營銷等農(nóng)村經(jīng)紀人加盟，也培養(yǎng)自己的經(jīng)紀人隊伍，解決貧困村小生產(chǎn)與大市場的對接問題，促進本地區(qū)的生產(chǎn)融入到整個區(qū)域市場和全國市場中。

三、村集體經(jīng)濟的發(fā)展問題

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)貧困村摘帽、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，其具體的內(nèi)容就是集體經(jīng)濟獲得發(fā)展，村集體經(jīng)濟收入“破零”。從實地調(diào)研的情況看，各貧困縣都在積極扶持貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展，但村級集體經(jīng)濟呈現(xiàn)出幾個特點：一是貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展情況要明顯好于非貧困村;二是非貧困村普遍缺乏集體經(jīng)濟發(fā)展資金，產(chǎn)生了許多集體經(jīng)濟“空殼村”;三是貧困村集體經(jīng)濟主要通過入股合作社獲取分紅的方式獲得收益，而非貧困村更多通過出租閑置資產(chǎn)來獲得集體經(jīng)濟收益。

（一）主要問題

一是集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡。經(jīng)過近幾年的幫扶，絕大部分貧困村都有了集體經(jīng)濟收入，反倒是許多非貧困村沒有集體經(jīng)濟收入，兩者之間存在明顯的差距。這種發(fā)展差距與本次脫貧攻堅戰(zhàn)以來實施的支持貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策高度關(guān)聯(lián)，因為在很多地方貧困村有集體經(jīng)濟發(fā)展資金，而非貧困村則基本沒有。此外，集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡還體現(xiàn)在各貧困村之間發(fā)展不平衡、各非貧困村之間發(fā)展也不平衡。貧困村之間、非貧困村之間集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況與各村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、資源稟賦有較大聯(lián)系。一般情況下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況良好的村，集體經(jīng)濟通過入股分紅獲取收益，資源稟賦好的村也能通過出租或流轉(zhuǎn)的方式獲取收益。

二是村集體經(jīng)濟發(fā)展思路不清，即使有思路也是思路不多。與產(chǎn)業(yè)發(fā)展類似，集體經(jīng)濟發(fā)展也有發(fā)展思路不清、思路不多的問題，相當多的村對于發(fā)展什么類型的集體經(jīng)濟和怎樣發(fā)展集體經(jīng)濟沒有明確的方向和規(guī)劃，沒有對集體經(jīng)濟發(fā)展的定位選擇、投入實施、經(jīng)營管理等一系列步驟進行規(guī)劃設計，多數(shù)情況下都是走一步看一步，缺少明確的方向和目標，很難保證集體經(jīng)濟的良性發(fā)展。目前的情形是，一部分村基本沒有集體經(jīng)濟，而沒有集體經(jīng)濟收入的村都是典型的“空殼村”。有集體經(jīng)濟的村主要通過土地流轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)出租、入股分紅等方式獲得收益，發(fā)展方式單一，缺乏自主經(jīng)營性收入，增收渠道窄。

三是村干部思想認識不到位，內(nèi)生動力不足。部分村干部對村級集體經(jīng)濟發(fā)展有畏難情緒，在實踐中未能有效發(fā)揮主觀能動性，基層村干部存在對發(fā)展村集體經(jīng)濟“隨意”不“刻意”、被動不主動的問題。認為如果經(jīng)營成功了，成果是集體的，如果經(jīng)營失敗了，群眾要埋怨，債務難化解，責任是自己的。于是不愿意輕易冒風險，思想上有壓力和阻力，由此造成了政策執(zhí)行力不足、指導引導不夠、發(fā)展氛圍不濃等問題，這在一定程度上阻礙了集體經(jīng)濟發(fā)展。還有一個重要的障礙就是“追責”問題，相關(guān)規(guī)定要求對集體資產(chǎn)“疏于管理”“隨意處置”“造成損失”等問題，要嚴抓不懈、嚴厲追責、嚴懲不貸，使村干部對于有一定基礎可以發(fā)展集體經(jīng)濟也視為畏途。再就是，部分村干部缺乏信心和底氣，認為村級集體經(jīng)濟基礎差、底子薄、缺資源、無資金，無路可走，操作難度太大，從而不愿涉足。

四是勞動力流失嚴重，農(nóng)村管理人才匱乏，管理制度缺失。目前，村“兩委”普遍缺乏有領導能力的人才，村集體也缺乏有能力、有經(jīng)驗的帶頭人，這成為制約村級集體經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。其中，有的村“兩委”班子成員大多年齡偏大，思想偏于保守，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的信心和勇氣，容易安于現(xiàn)狀，不重視集體經(jīng)濟的發(fā)展。也有一些村“兩委”班子成員文化程度不高，缺乏管理村級事務的能力和經(jīng)驗，難以勝任其職位。目前，貧困地區(qū)的年輕人大多外出務工，勞動力流失嚴重，留在村里的人口結(jié)構(gòu)是老人多年輕人少、老黨員多年輕黨員少，這在很大程度上制約了村集體經(jīng)濟的發(fā)展。與管理人才缺乏對應的是管理制度存在問題。村集體經(jīng)濟主要由村“兩委”管理，但一些村“兩委”缺乏懂得經(jīng)營管理的人員，無法使集體經(jīng)濟正常運作。還有就是，部分村執(zhí)行村集體經(jīng)濟的制度不到位、管理不科學，集體資金管理、使用不規(guī)范。

（二）對策建議

一是加大力度平衡集體經(jīng)濟發(fā)展。目前的問題主要是非貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，而造成這種非貧困村與貧困村之間發(fā)展不平衡的主要原因是政策參數(shù)，即貧困村所享受的集體經(jīng)濟扶持資金量大?；诖?，有必要在扶持資金的增量上，重點向集體經(jīng)濟發(fā)展弱的非貧困村傾斜，增加對其扶持力度，以縮小貧困村與非貧困村之間的差距，使所有村的集體經(jīng)濟都有所發(fā)展，集體經(jīng)濟收入都能夠破“零”，促進貧困村與非貧困村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是明確各個村集體經(jīng)濟發(fā)展思路。建議貧困村由駐村工作隊和村“兩委”要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，分析村情和優(yōu)勢劣勢、有利條件和制約因素、遵循原則和發(fā)展目標、發(fā)展重點和內(nèi)容、政策措施保障和政府扶持等。由于通常情況下非貧困村沒有駐村工作隊，且非貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟是目前的重點，建議各貧困縣及縣內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派專人與村“兩委”一起來籌劃非貧困村集體經(jīng)濟的發(fā)展，共同制定集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，探尋非貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑。

三是提高思想認識，通過激勵手段推進集體經(jīng)濟發(fā)展。針對村集體經(jīng)濟薄弱，以及部分村干部不愿發(fā)展、不會發(fā)展、不敢發(fā)展村集體經(jīng)濟的狀況，各貧困縣要研究思路和舉措，引導基層干部破除“等、靠、要”思想，解決畏難情緒，增強主動擔當、主動發(fā)展的意識，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟方面不斷創(chuàng)新突破。當然，要發(fā)展就可能出現(xiàn)問題，這就要有項目實施各種結(jié)果的預案。由于項目的失敗也可能有各種原因，要具體分析原因，而不能不分青紅皂白動輒問責。要建立和完善激勵機制，將集體經(jīng)濟發(fā)展成效與村干部個人績效掛鉤。激勵制度把責任落實到村干部頭上，利用激勵機制鼓勵村干部，通過提高物質(zhì)待遇、優(yōu)先提拔任用等方式獎勵有所作為的干部，以此激勵廣大村干部積極主動發(fā)展集體經(jīng)濟。

四是培育和引進管理人才，建立健全和完善集體經(jīng)濟經(jīng)營管理制度。發(fā)展村集體經(jīng)濟，關(guān)鍵是要有一個好班子，一個好的帶頭人。要鼓勵回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，堅持本土人才回引，把本村有頭腦、有眼光的外地務工人員請回來，他們有發(fā)展?jié)摿?、有思路、視野開闊，用他們的理念，影響和帶領群眾致富強村。從本村致富能手、農(nóng)民經(jīng)紀人、合作社負責人等優(yōu)秀人才中選拔培育一批懂經(jīng)營、善管理、發(fā)展集體經(jīng)濟意識強的能人，作為村書記、主任，提高村級黨組織引領村集體發(fā)展的水平。各派出單位和“第一書記”要積極為貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展爭項目、跑資金，增加集體經(jīng)濟薄弱村的原始積累，為加快發(fā)展打好基礎;各貧困縣也要高度關(guān)注非貧困村，在支持其集體經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的同時，也積極支持好的項目實施。同時，也要高度重視村集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理，確保發(fā)展成果惠及于民。各村都應成立村務監(jiān)督管理委員會和村民理財小組，完善村級財務公開制度，及時真實地公開相關(guān)信息，確保村級財務收支狀況曬在陽光下，充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)。確保管好村集體每一分錢，確保村集體資產(chǎn)不致流失。要突出增加群眾福祉，以改善民生為重點，把集體經(jīng)濟收入花在刀刃上，并且完善集體資金使用的審查制度，防止私用、濫用集體資金的行為發(fā)生。不可因為集體經(jīng)濟的財務不公開、群眾不知情而引發(fā)干群矛盾，招致群眾的不滿意、不認可。

四、村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡的問題

經(jīng)過幾年精準扶貧和精準脫貧，國家各種幫扶政策力度的加大，貧困戶獲得了很多收益，貧困村的基礎設施也得到了明顯改善，集體經(jīng)濟收入也得到提高，很多貧困戶搭上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的快車，順利實現(xiàn)脫貧摘帽。從一些地方的情況看，非貧困村里的貧困人口已超過貧困村，有的貧困村的貧困發(fā)生率甚至明顯低于非貧困村。在幫扶政策上，貧困村能夠享受到多方面的幫扶政策，且?guī)头稣吒采w面廣，要求嚴格。而大部分非貧困村能享受的幫扶政策寥寥無幾。近兩年來，國家開始關(guān)注非貧困村的建設，主要是道路建設、水利項目建設、電力設施、公共服務設施等，試圖解決不平衡發(fā)展的問題。關(guān)于貧困戶與非貧困戶的不平衡問題，貧困戶脫貧摘帽標準各地設定很多，但大體包含：有穩(wěn)定收入來源且吃穿不愁、有住房保障、有基本醫(yī)療保障、有義務教育保障、有安全飲水、年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準等指標，每項指標下還有更多細化的要求，如“有基本醫(yī)療保障”要求貧困戶家庭成員100%參加當年城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險，患病（含慢性病、地方病等大?。┚歪t(yī)能得到有效治療等。相比之下，非貧困戶享受的幫扶政策要少得多，雖然生活狀況較差的非貧困戶在一定條件下也能享受到危房改造、醫(yī)療保險、就業(yè)培訓等幫扶政策，但幫扶力度不足，與貧困戶相比差距較大。村際發(fā)展不平衡和農(nóng)戶之間不平衡產(chǎn)生了許多問題。

（一）主要問題

一是造成貧困村與非貧困村的矛盾。自實施精準扶貧政策以來，由于政策上的不平衡，使貧困村和非貧困村被人為地“撕裂”。貧困村與非貧困村的矛盾主要在于扶貧資金、幫扶人員以及基礎設施建設三個方面。在扶貧資金的安排上，貧困村和非貧困村獲得的扶貧資金差距大。貧困村每年可以享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟發(fā)展等多種扶貧資金，而非貧困村的幫扶資金則相對較少。在幫扶隊伍和人員的配備上，貧困村擁有駐村工作隊，幫扶力量充足，而非貧困村的駐村工作隊員較少，幫扶力量相對薄弱。在基礎設施投資和建設上，實施精準扶貧之前，非貧困村的基礎設施建設普遍好于貧困村，經(jīng)過這幾年的脫貧攻堅工作，由于貧困村享受了多種幫扶政策，基礎設施建設力度加大，反而非貧困村的基礎設施建設要落后于貧困村。其結(jié)果是，貧困村的發(fā)展快于非貧困村，相比之下，非貧困村反倒落后，甚至成為“不是貧困村的深度貧困村”。

二是造成貧困戶與非貧困戶的矛盾。由于享受的扶貧政策差距大，導致了貧困戶與非貧困戶之間的矛盾。在初始狀態(tài)下，貧困戶與非貧困戶之間的差距并不是很明顯，因為在同一個村里的農(nóng)戶收入大體呈現(xiàn)“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態(tài)，大部分家庭的人均收入相差不會很大，而在貧困線臨界值上下的農(nóng)戶非常集中。位于貧困線以下的農(nóng)戶被識別為貧困戶，由此而享受多項扶貧政策，并得到多項幫扶措施。經(jīng)過幾年的幫扶，生活狀況有的已經(jīng)遠遠好于非貧困戶，這是國家的政策扶持而非家庭和個人努力的結(jié)果，更何況還有一些缺乏脫貧致富的內(nèi)在動力、坐等上門扶貧、坐收扶貧之利的農(nóng)戶，往往會招致勤勞致富的那部分非貧困戶產(chǎn)生意見和不滿。尤其是易地扶貧搬遷和健康扶貧（大病醫(yī)療保障等）對于貧困戶的幫扶數(shù)額，在非貧困戶看來往往“特別”巨大，使非貧困戶心生怨言，招致對于扶貧政策的不滿，由此引發(fā)群眾矛盾和一系列社會問題。不僅如此，還引發(fā)了貧困戶與脫貧戶之間的矛盾。從2014年實施精準扶貧以來特別是2016年以來，各級政府對貧困戶的幫扶力度不斷加大，扶貧政策也越來越多。在2014年和2015年就退出的建檔立卡農(nóng)戶對此產(chǎn)生了心理上的不平衡，當時國家的幫扶政策和措施少，有些是“當年進當年退”的建檔立卡農(nóng)戶，抱怨自己當時作為貧困戶享受的扶貧政策太少、獲得太少而過早地退出了，如今的貧困戶能享受更多的扶貧政策，獲得更多，認為國家扶貧政策的實施有失公允，因而心生不滿。

（二）對策建議

基于目前貧困村和非貧困村之間的不平衡、貧困戶與非貧困戶之間的不平衡引起的矛盾（這種現(xiàn)象目前在全國已經(jīng)非常常見，似是這種幫扶形式的必然結(jié)果），因此建議：

一是將幫扶力量和幫扶資金適當向非貧困村傾斜?？梢猿雠_相應政策來調(diào)整貧困村和非貧困村之間的幫扶力量分配，使幫扶力量盡可能惠及一些非貧困村，促進村際之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。可以考慮，扶貧資金向非貧困村傾斜，向貧困人口集中、基礎設施落后、產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展弱、村級集體經(jīng)濟發(fā)展弱的非貧困村增加扶貧資金。采取以整合資金的方式建立非貧困村精準扶貧專項資金，用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)長期穩(wěn)定脫貧。在幫扶力量和人員上向非貧困村傾斜，向貧困人口集中的非貧困村增派駐村工作隊，加大幫扶力度。

二是加大對非貧困戶的幫扶力度。目前各地都已經(jīng)出臺“脫貧不脫政策”的各種規(guī)定，脫貧戶可以繼續(xù)享受有關(guān)扶貧政策。對于非貧困戶尤其是“邊緣戶”，要改變以往扶持政策“一刀切”的情況，即改變貧困戶享受多種幫扶政策而非貧困戶基本享受不到幫扶政策，兩者之間差距明顯，且缺乏中間過渡。由于“邊緣戶”非常脆弱，一旦遇到天災或者家庭成員患大病就很可能滑向貧困戶，形成新的貧困人口，因此各地都應予以足夠的關(guān)注，在聚焦幫扶貧困人口的同時，加大對“邊緣戶”的幫扶力度。

五、建立基層干部激勵機制的問題

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《脫貧攻堅責任制實施辦法》（2016）要求：省級黨委和政府要加強對貧困縣的管理，組織落實貧困縣考核機制、約束機制、退出機制;保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到“不脫貧不調(diào)整”“不摘帽不調(diào)離”。文件的出臺標志著國家進一步強化了貧困縣相關(guān)領導的任務和責任。為此，各地建立了一系列問責制度，實施問責機制的目的是加強責任落實，督促基層干部完成扶貧任務。隨著任務強度的逐級自然傳導，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大，很多基層干部因此產(chǎn)生了膽怯、畏難心理，擔心被問責，在工作中放不開手腳，有許多扶貧干部因壓力巨大無法再繼續(xù)工作從而挪到其他工作崗位上。從在各地調(diào)研中看到，一些優(yōu)秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務繁重，但這些戰(zhàn)斗在脫貧攻堅戰(zhàn)第一線的基層扶貧干部，依舊任勞任怨、日夜奮戰(zhàn)，做出了突出的貢獻。

當然，畢竟基層扶貧干部隊伍龐大，出現(xiàn)這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴重。雖然可能只是個別現(xiàn)象，但經(jīng)媒體披露甚至渲染、放大之后，會在社會上造成極大的負面影響，嚴重損害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上傷害他們投身工作的干勁和積極性。

（一）基層扶貧干部面臨的問題

一是物質(zhì)待遇不足。為了改善駐村工作隊員的駐村生活條件，各地出臺了相關(guān)措施，如駐村工作隊員實際駐村期間，享受伙食補貼、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼、通信補貼及單位駐地到派駐地往返的公共交通費用等。一些地方還為幫扶干部購買團體人身意外保險，為幫扶干部在幫扶工作中保駕護航。但這些措施只是解決了駐村工作隊員的基本生活和工作保障，尚沒有真正起到從物質(zhì)待遇上進行激勵的作用。

二是缺乏基層干部提拔任用的機制。在各地提拔任用的過往歷史中，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導和扶貧分管領導獲得提拔的機會較多，而基層扶貧干部獲得的提拔機會相對較少。有些地方對于基層扶貧干部提拔問題關(guān)心太少，而在機關(guān)工作的干部因為近水樓臺得以更快提拔，這就寒了基層扶貧干部的心。很多基層干部對此有抱怨情緒，認為這種只有付出沒有回報的情況是不公平的，嚴重打擊了他們的工作積極性。

（二）對策建議

基于脫貧攻堅的階段性目標和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務，需要基層干部長期在一線工作，這就迫切需要建立一種能夠激勵基層扶貧干部的機制，使他們沒有后顧之憂，安心工作。因此建議：

一是要真心關(guān)愛基層扶貧干部。關(guān)心與愛護基層扶貧干部，讓他們出行有安全、吃住有著落、病累可休息，通過切實的保障解決他們最基本最迫切的需求。關(guān)愛基層扶貧干部一個重要方面，就是讓他們從繁瑣的迎檢資料準備中抽身出來，投入實際工作;要注重人文關(guān)懷，既要噓寒問暖也要讓基層扶貧干部有更多的獲得感與幸福感;要加強輿論宣傳引導，營造全社會尊重、關(guān)心、愛護基層扶貧干部的良好社會風氣。

二是要增加提拔任用基層扶貧干部，把脫貧攻堅實績作為提拔干部的重要依據(jù)。要在脫貧攻堅第一線考察識別干部，對那些長期在脫貧攻堅一線默默奉獻、有突出貢獻的干部優(yōu)先提拔任用，建立脫貧攻堅第一線考察和推薦優(yōu)秀基層扶貧干部機制，要求派駐單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委定期走訪駐村干部、黨員群眾，了解他們的工作表現(xiàn)、群眾基礎、民意反映等，對綜合表現(xiàn)優(yōu)秀、能力素質(zhì)突出、工作成效明顯、群眾普遍公認的優(yōu)秀干部，各單位要及時向上級黨組織推薦。要通過制定相關(guān)措施，增加優(yōu)秀基層干部的提拔任用機會，對實績突出、群眾公認的干部，在崗位調(diào)整、提拔任用、交流重用時優(yōu)先考慮，特別優(yōu)秀或因工作特殊需要的可破格提拔，對特別優(yōu)秀的村“兩委”主要負責人，直接提拔進入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）黨政班子任職等。

三是提高基層扶貧干部的物質(zhì)待遇。這是最基本的激勵手段，在改善基層扶貧干部生活條件的基礎上，還需要進一步提高工資待遇和獎勵資金。要通過物質(zhì)利益的刺激，使收入的天平傾斜到基層扶貧工作中，使他們在同等條件下能夠獲得更多的收入。可以通過多種方式適當提高基層扶貧干部的工資待遇，建立“基本報酬+任期報酬+績效報酬”工資模式，將工資報酬與個人績效掛鉤，保證“多勞多得，少勞少得”，體現(xiàn)按勞分配。同時，鼓勵各村明確將集體經(jīng)濟發(fā)展收益的某個比例用于基層扶貧干部績效分配，提高基層扶貧干部的積極性。

參考文獻：

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