王碧琮，周燕

【摘要】隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，學(xué)前適齡幼兒數(shù)不斷上升，城鎮(zhèn)學(xué)前教育面臨著多重挑戰(zhàn)，其中包括城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)的增長，城鎮(zhèn)體制內(nèi)人群生育意愿的提高，流動(dòng)兒童的增加以及城鎮(zhèn)民辦幼兒園的困境加劇。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，應(yīng)從合理增加幼兒園數(shù)和班數(shù)、提高教師隊(duì)伍質(zhì)量、建立教師培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系、加快建設(shè)普惠性幼兒園和規(guī)范管理民辦園，促進(jìn)民辦園的生態(tài)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】全面二孩；城鎮(zhèn)學(xué)前教育；城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)；民辦園

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）07/08-0033-05

【作者簡介】王碧琮（1995-），女，廣東河源人，廣州大學(xué)教育學(xué)院學(xué)前教育學(xué)碩士研究生；周燕（1965-），女，湖南株洲人，廣州大學(xué)教育學(xué)院教授，博士。

學(xué)前教育公平問題近年來備受學(xué)者關(guān)注，但是多把關(guān)注的重點(diǎn)放在農(nóng)村和西部學(xué)前教育發(fā)展上，主張政策的優(yōu)惠應(yīng)該向農(nóng)村和西部傾斜，堅(jiān)持政府主導(dǎo)優(yōu)先普及農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展戰(zhàn)略，要將有限的資源用于大力推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展上[1][2][3][4]。然而隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，我國迎來新一輪的“嬰兒潮”。人口的增長變化必然會(huì)影響教育資源的配置，學(xué)前教育正面臨新一輪的挑戰(zhàn)，我們不得不重新思考學(xué)前教育的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)真的只是在農(nóng)村地區(qū)嗎。“全面二孩”政策的實(shí)施提高了體制內(nèi)人群的生育意愿，而這一部分群體又多集中在城鎮(zhèn)，這無疑增加了城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)成為城鎮(zhèn)戶籍人口或是流動(dòng)人口。在三方面的夾擊下，城鎮(zhèn)學(xué)前教育資源嚴(yán)重短缺，以民辦園為主體的幼兒園市場也面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了避免學(xué)前教育資源出現(xiàn)配置風(fēng)險(xiǎn)，更好地處理和解決社會(huì)矛盾，重新思考城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公平問題是當(dāng)務(wù)之急。

因此本文在“全面二孩”政策的背景下，從城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)的增長、城鎮(zhèn)體制內(nèi)人群生育意愿的提高、流動(dòng)兒童的增加以及民辦幼兒園面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等四個(gè)方面討論城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展面臨的壓力，并給出相應(yīng)的對(duì)策。

一、“全面二孩”政策下，城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)不斷增長

中國城鎮(zhèn)化率正逐年上升，2011年城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)超過50%，2016年城鎮(zhèn)人口比重已達(dá)57.35%。圖1顯示，從整體來看，城鎮(zhèn)人口不斷上升，鄉(xiāng)村人口則不斷下降。

2016年城鎮(zhèn)地區(qū)（非農(nóng)戶口）“全面二孩”政策育齡婦女的初步規(guī)模約為5082.1萬人，約占49.1%，農(nóng)村地區(qū)（農(nóng)業(yè)戶口）“全面二孩”政策育齡婦女的初步規(guī)模約為5273.0萬人，約占50.9%[5]，從戶籍看城鎮(zhèn)和農(nóng)村符合全面二孩政策的育齡婦女人數(shù)并沒有顯著差異。在城鄉(xiāng)生育意愿的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以江蘇省為例，其農(nóng)村生育二孩的意愿為60.7%，城市生育二孩的意愿為49.8%，但是在實(shí)際上，60.7%與49.8%之間生育二孩的差異并不是太大。以此可進(jìn)一步看出，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)之間關(guān)于生育二孩的觀念在不斷地趨向一致，傳統(tǒng)的生育觀念改變比較明顯[6]。

也有研究表明，城市居民的意愿生育子女?dāng)?shù)在一定程度上要少于農(nóng)村居民，但城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間居民生育意愿的差異日益縮小，且生育意愿差別不大[7]。在學(xué)齡前適齡幼兒的預(yù)測上，楊順光、李玲、張兵娟、殷新等人基于2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)，通過CPPS人口預(yù)測軟件，對(duì)“全面二孩”政策實(shí)施以后我國未來20年的人口變動(dòng)進(jìn)行預(yù)測，測算了學(xué)前教育階段的適齡幼兒和在園幼兒規(guī)模。研究表明，在2019～2021年學(xué)前教育適齡幼兒新增人數(shù)會(huì)迅速上升，2021年后開始回落。到2021年，因“全面二孩”政策新增的當(dāng)年學(xué)前教育階段適齡幼兒將達(dá)到1500萬[8]。

因此綜合以上因素，新增學(xué)前教育階段適齡幼兒數(shù)將大多數(shù)出現(xiàn)在城鎮(zhèn)地區(qū)，城鎮(zhèn)學(xué)前教育在未來面臨的壓力將超過農(nóng)村學(xué)前教育?！叭娑ⅰ钡恼呦?，資源分配前的人口預(yù)測是做好城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平的必要手段。

盡管生育政策的開放必然帶來學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)的增長，但是在大多數(shù)的學(xué)前教育資源配置預(yù)測的研究中都表明，因“全面二孩”政策增加的學(xué)前教育階段適齡幼兒并不會(huì)持續(xù)呈迅猛的增長趨勢，而是呈拋物線式。因此在進(jìn)行資源配置的時(shí)候，城鎮(zhèn)地區(qū)的學(xué)前教育資源配置也應(yīng)該是理性的，分批階段式地增加幼兒園數(shù)量，否則將可能面臨適齡人潮過后的校舍閑置，以致資源浪費(fèi)。

二、“全面二孩”政策提高體制內(nèi)育齡婦女的生育意愿

我國的計(jì)劃生育政策，從1979年提出的“全面一孩”政策，隨后在1984年為了緩和農(nóng)村生育與生產(chǎn)生活的矛盾，修改為農(nóng)村家庭可生育“一孩半”政策。 90年代開始，各省市自治區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)了“雙獨(dú)二孩”政策。21世紀(jì)以來，逐步在各少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行了農(nóng)村普遍二孩政策。再到全國范圍內(nèi)2013年的“單獨(dú)二孩”和2015年的“全面二孩”又引起全社會(huì)的高度關(guān)注。從整個(gè)計(jì)劃生育的政策發(fā)展過程來說，我們不難看出，計(jì)劃生育政策的“優(yōu)惠”更多地傾向于農(nóng)村和西部地區(qū)，對(duì)于城市和沿海地區(qū)則有著時(shí)間長、要求高的政策規(guī)定。

計(jì)劃生育政策對(duì)體制內(nèi)人群有更強(qiáng)的約束力，懲罰也更為嚴(yán)厲。體制內(nèi)群體泛指公務(wù)員、國企編制內(nèi)員工或國家管理階層家屬等代表國家權(quán)力或依靠國有資產(chǎn)獲得收益的群體。一旦違反計(jì)生政策，體制內(nèi)人群除了面臨經(jīng)濟(jì)上的懲罰，甚至危及自身的事業(yè)發(fā)展，因此制度要求和心理壓力更加嚴(yán)格控制了體制內(nèi)人口的生育。另外，對(duì)于大部分的體制內(nèi)人群來說，他們的工作穩(wěn)定，擁有較好的福利待遇，甚至擁有較大的發(fā)展空間，人們多數(shù)不愿意以此為代價(jià)生育二孩。

因此，在高成本的付出面前，體制內(nèi)工作人員會(huì)以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)待超生行為。然而隨著計(jì)劃生育政策的逐步放開，體制內(nèi)群體的政策響應(yīng)是明顯的。有研究表明體制內(nèi)身份對(duì)城鎮(zhèn)家庭生育選擇有顯著的抑制作用，而農(nóng)村的體制內(nèi)人群其身份并不影響生育二孩。因此“全面二孩”政策的出臺(tái)主要提高了城鎮(zhèn)體制內(nèi)育齡婦女生育的意愿[9]。

在我國，體制內(nèi)家庭占有相當(dāng)?shù)谋壤?，從以往生育政策?duì)體制內(nèi)身份的嚴(yán)格管控下，“全面二孩”的放開勢必也會(huì)增加體制內(nèi)家庭中新生兒的數(shù)量。在城鄉(xiāng)體制人員規(guī)模的比較下，城市體制內(nèi)群體數(shù)量占據(jù)相當(dāng)高的比例。再者體制內(nèi)的群體主要集中在政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)，大多數(shù)都擁有高學(xué)歷和良好的教育背景，對(duì)未來子女的教育會(huì)傾注更多的關(guān)注，因此對(duì)教育高質(zhì)量的需求也會(huì)更迫切，對(duì)教師素質(zhì)也有更嚴(yán)格和明確的要求。

在處理城鄉(xiāng)學(xué)前教育公平的時(shí)候，政府應(yīng)該兩手抓，既要看到農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的不足，也要看到在新時(shí)代的要求下，城鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展的迫切需求。在加快建設(shè)幼兒園，增加幼兒園數(shù)的同時(shí)，為了滿足人民群眾對(duì)學(xué)前教育高質(zhì)量的需求，政府也應(yīng)該加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)已有的教師隊(duì)伍建設(shè)的方案進(jìn)行評(píng)估判斷，及時(shí)調(diào)整培訓(xùn)方式，將有限的教育資源能夠更加有效充分地運(yùn)用在教師隊(duì)伍建設(shè)上，優(yōu)化現(xiàn)有的教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

三、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，流動(dòng)人口家庭化帶來流動(dòng)兒童數(shù)的增加

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不僅增加了城鎮(zhèn)戶籍人口，也增加了流動(dòng)人口。2016年流動(dòng)人口規(guī)模為2.45億，仍然保持較大比重，且在較長一段時(shí)間內(nèi)流動(dòng)人口都是我國人口發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要現(xiàn)象。流動(dòng)人口主要分跨省流動(dòng)和省內(nèi)流動(dòng)，但是從整體上看，都是從農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)。在我國現(xiàn)行流動(dòng)人口遷移中流動(dòng)人口家庭化是主要模式，且流動(dòng)人口低齡化趨勢發(fā)展顯著。

根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，學(xué)齡前兒童在流動(dòng)兒童中所占比例為25.09%，規(guī)模達(dá)到899萬，比2005年的學(xué)齡前流動(dòng)兒童規(guī)模增加了191萬，增幅達(dá)26.91%。在各市3～5歲幼兒中流動(dòng)幼兒所占比例，上海和北京占比最高，分別高達(dá)44.22%和38.13%。小學(xué)和初中階段學(xué)齡兒童在流動(dòng)兒童中所占比例分別為25.94%和12.95%，義務(wù)教育階段流動(dòng)兒童總?cè)丝跀?shù)達(dá)1393萬，與2005年相比增加了267萬，但增幅為23.69%，低于學(xué)齡前兒童增幅的3個(gè)百分點(diǎn)[10]。

隨遷子女呈現(xiàn)低齡化，3～6歲幼兒占據(jù)較大比重，流動(dòng)人口中學(xué)齡前兒童的增多毋庸置疑會(huì)給城鎮(zhèn)地區(qū)帶來學(xué)前教育的壓力。此外有研究表明，隨遷子女難以進(jìn)入幼兒園對(duì)流動(dòng)女性就業(yè)帶來顯著的負(fù)面影響[11]，限制了流動(dòng)女性參與和成功就業(yè)的機(jī)會(huì)。因此不管是從流動(dòng)兒童的受教育機(jī)會(huì)還是從社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，都要求城鎮(zhèn)地區(qū)，尤其是流入人口大的地區(qū)要處理好流動(dòng)兒童入園教育的問題。然而從全國范圍看，流動(dòng)兒童入園問題并沒有得到很好的解決，有研究從農(nóng)村戶籍已婚流動(dòng)?jì)D女的生育子女?dāng)?shù)為統(tǒng)計(jì)單位分析其學(xué)齡前教育的類型，如圖2所示，38.45%的流動(dòng)兒童沒有接受幼兒園教育，46.93%的流動(dòng)兒童走進(jìn)民辦幼兒園。流動(dòng)兒童入園難的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，主要原因有以下兩方面：一方面是教育資源的供給跟不上教育需求[12]，另一方面是家長對(duì)學(xué)前教育理念的錯(cuò)誤解讀[13]。

“80后”及“90后”已成為流動(dòng)人口的主力軍，因此流動(dòng)兒童的父母也主要是“80后”和“90后”。有不少外出打工的父母，謀求更高的經(jīng)濟(jì)利益，是為了孩子將來能夠享有更好的教育。有研究指出“外出打工的父母比在家的父母更重視子女的教育”[15]。流動(dòng)人口父母對(duì)教育重要性的深刻認(rèn)識(shí)是流動(dòng)人口家庭化的重要推動(dòng)力，因此一旦外出打工的父母有經(jīng)濟(jì)能力，都會(huì)將子女帶到身邊，隨遷進(jìn)城。流動(dòng)家庭受戶籍和經(jīng)濟(jì)條件的影響，并不能多數(shù)進(jìn)入公辦幼兒園。而不少民辦幼兒園出現(xiàn)亂收費(fèi)，管理混亂的局面，對(duì)于低收入的流動(dòng)家庭來說，教育支出是巨大的壓力，因此也阻擋著適齡幼兒進(jìn)入幼兒園接受教育。政府應(yīng)加快建設(shè)普惠性幼兒園，保證流動(dòng)兒童的入園率，保障適齡兒童的受教育權(quán)利。

四、城鎮(zhèn)民辦幼兒園基數(shù)大，質(zhì)量差帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

我國在幼兒園發(fā)展上，一直堅(jiān)持公辦為主導(dǎo)，民辦為主體，因此民辦幼兒園數(shù)量占據(jù)主要位置，并連年呈現(xiàn)上升的趨勢。2016年全國共有幼兒園24.0萬所，比上年增加1.6萬所。其中民辦幼兒園15.4萬所，比上年增加7827所，占全國總數(shù)的64.3%。在城鄉(xiāng)發(fā)展中，民辦幼兒園在城鎮(zhèn)中占據(jù)著主體地位。

從圖3（見上頁）我們不難看出，城鄉(xiāng)民辦幼兒園在數(shù)量上存在明顯的差距，且從發(fā)展趨勢看，城鎮(zhèn)民辦幼兒園的發(fā)展速度比農(nóng)村的更快。但是由于國內(nèi)幼兒園整體市場管理并沒有跟上快速的幼兒園數(shù)量的發(fā)展，導(dǎo)致幼兒園，尤其是民辦幼兒園亂象叢生。眾多學(xué)者在研究民辦幼兒園的問題時(shí)主要體現(xiàn)在三方面：一是園所環(huán)境設(shè)備的研究。有學(xué)者在2012～2014年通過調(diào)查大連市的公私立幼兒園，經(jīng)過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在光照度、課桌椅、人均活動(dòng)室面積中公辦幼兒園的合格率都顯著高于民辦幼兒園[16]。二是教師隊(duì)伍發(fā)展研究。不管是從數(shù)量還是質(zhì)量上看，民辦幼兒園的教師隊(duì)伍發(fā)展的問題都更為嚴(yán)峻。調(diào)查顯示，河南省城市民辦幼兒園師幼比為1∶16，距離《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》中的1∶7～1∶9還有很大的差距。在職稱評(píng)比中，北京市民辦幼兒園僅有2.4%的教師參與過職稱評(píng)定，大連市城區(qū)有64.5%的民辦幼兒園教師沒有參與過職稱評(píng)定[17]。三是民辦幼兒園政策研究，根據(jù)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》中的相關(guān)規(guī)定，民辦幼兒園的資金籌措全由舉辦者負(fù)責(zé)，而政府只是積極鼓勵(lì)企事業(yè)單位或個(gè)人為民辦幼兒園捐款。在生均撥款中，河南省2017年發(fā)布的《關(guān)于完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的通知》中明確指出，公辦幼兒園年生均財(cái)政撥款額3000元至1萬元不等，民辦幼兒園年生均撥款至少獎(jiǎng)補(bǔ)200元[18]。

由此可見，盡管政府在大力扶持民辦幼兒園，但是其力度仍然有待提高。另外，城鎮(zhèn)民辦幼兒園的安全問題也是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，近年來不斷出現(xiàn)的幼兒園虐童事件多發(fā)生在民辦幼兒園，比重約占89%，其中接近16%的幼兒園是無辦園資質(zhì)的[19]。

由上述可知，學(xué)前流動(dòng)兒童入園難的問題，不僅難在對(duì)數(shù)量的需求無法滿足，在質(zhì)量上也難以享受到優(yōu)質(zhì)的公辦園的服務(wù)。然而在較長的歷史時(shí)期內(nèi)，民辦幼兒園都是幼教事業(yè)發(fā)展的主力軍，隨著“全面二孩”政策的實(shí)施，城鎮(zhèn)適齡幼兒數(shù)的增加更加刺激了學(xué)前教育的發(fā)展。由于實(shí)現(xiàn)普惠性幼兒園財(cái)政投入大，政府在短期內(nèi)不能夠及時(shí)滿足求學(xué)需求，民辦幼兒園在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)仍將是主體。因此其規(guī)范管理、面向大眾和有質(zhì)量保證的教育教學(xué)應(yīng)盡快落實(shí)，滿足人民群眾的需要。在面對(duì)流動(dòng)兒童日益增多的社會(huì)，城鎮(zhèn)民辦幼兒園的迅猛發(fā)展，必然會(huì)帶來更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。政府如何做好普惠性學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，更好地發(fā)揮服務(wù)功能，既要保障適齡兒童的入學(xué)機(jī)會(huì)，又要提高教育質(zhì)量，此是緩解社會(huì)矛盾的重要切口。既不能盲目地將資源分配在鄉(xiāng)村教育建設(shè)，又要解決當(dāng)下城鎮(zhèn)適齡學(xué)童帶來的就學(xué)壓力，這是一個(gè)迫切需要權(quán)衡的問題。

為了緩解民辦幼兒園的辦學(xué)壓力，政府可借鑒義務(wù)教育階段中流動(dòng)人口教育經(jīng)費(fèi)管理的措施建議。流出地政府不應(yīng)再承擔(dān)流動(dòng)兒童的教育經(jīng)費(fèi)，但是流入地政府也不應(yīng)承擔(dān)全部的教育經(jīng)費(fèi)。更重要的是由中央政府承擔(dān)主要的責(zé)任，可建立流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，流入地流動(dòng)兒童多的應(yīng)得到更多的教育經(jīng)費(fèi)的支持，教育經(jīng)費(fèi)以教育券的形式流通，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將每張教育券與流動(dòng)兒童的身份證號(hào)對(duì)應(yīng)錄入，流入地幼兒園根據(jù)教育券向上申報(bào)相應(yīng)數(shù)量的教育經(jīng)費(fèi)[20]。

在提高民辦幼兒園教育質(zhì)量方面，政府除了應(yīng)增加民辦幼兒教師的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，盡快出臺(tái)相關(guān)的民辦教師待遇標(biāo)準(zhǔn)，提高教師待遇外，也可以鼓勵(lì)公辦幼兒園牽手民辦幼兒園，共享教育資源，比如示范園的課程活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)可以跟民辦幼兒園共享，多方面促進(jìn)交流學(xué)習(xí)。政府也要對(duì)努力合作并且取得一定成效的公私立幼兒園給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，鼓勵(lì)更多的公私立幼兒園合作發(fā)展。

學(xué)前教育的發(fā)展由于歷史積淀一直存在著懸而未決的問題，在“全面二孩”政策實(shí)施的形勢下，城鎮(zhèn)學(xué)前教育更是面臨著歷史以來巨大的挑戰(zhàn)。這不得不提醒我們，在重視鄉(xiāng)村學(xué)前教育發(fā)展的同時(shí)，城鎮(zhèn)學(xué)前教育的發(fā)展也仍然不容懈怠。清楚地辨析城鎮(zhèn)學(xué)前教育面臨的巨大挑戰(zhàn)，有利于政府重新思考學(xué)前教育的資源配置問題。解決城鎮(zhèn)的學(xué)前教育發(fā)展中帶來的挑戰(zhàn)，理性對(duì)待在“全面二孩”政策下的資源配置，避免盲目大量的無效投入，不僅要看到數(shù)量上的迫切需求，也要看到民眾對(duì)質(zhì)量的強(qiáng)烈期待。

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本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“‘全面二孩’政策下廣東學(xué)前教育資源配置存在的問題與對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GD16CJY09）、廣東省普通高校省級(jí)重大科研項(xiàng)目（社科類）“全面二孩政策下廣東城市地區(qū)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017WZDXM033）的課題成果。

通訊作者：周燕，gzdxshirley@163.com

（責(zé)任編輯 張付慶）