陳瑜瑕

摘 要：隨著人口老齡化問題的加劇、男女比例嚴(yán)重失調(diào)、失獨(dú)老人養(yǎng)老難等問題的出現(xiàn)，我國近幾年不斷加以調(diào)整和完善計(jì)劃生育政策方面的法律法規(guī)，使計(jì)劃生育經(jīng)歷了“提倡一孩”、“雙獨(dú)二孩”、“單獨(dú)二孩”和“開放二孩”的發(fā)展歷程，2015年“全面二孩政策”的開放再次使計(jì)劃生育這一項(xiàng)基本國策成為了民眾關(guān)注熱議的民生問題。本文就以赫伯特·西蒙提出的有限理性理論為視角，對生育政策的調(diào)整加以評析，并為政策的有效推行提出科學(xué)性建議。

關(guān)鍵詞：計(jì)劃生育；全面二孩；有限理性理論

一、政策回顧

新中國成立起初，我國社會(huì)安定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，醫(yī)療水平也逐漸改善，促使我國出生率上升，死亡率降低，整個(gè)國家都處于人口高增長狀態(tài)。然而，人口增長過快也帶來了環(huán)境污染、資源短缺等問題，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨和國家對人口問題也有了一個(gè)重新的認(rèn)識(shí)，提出了控制人口數(shù)量的節(jié)制生育計(jì)劃，這時(shí)期的計(jì)生政策以教化宣傳為主，沒有強(qiáng)制的行政手段為鋪，對于生育子女的數(shù)量也沒有明確限制。直至1980年，中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》（簡稱《公開信》）?！豆_信》提倡“一對夫婦只生育一個(gè)孩子”。為期三十多年的獨(dú)生政策就此拉開了序幕，至2009年我國出生率已經(jīng)降低到12.13‰，婦女總和生育率降至更替水平以下，并逐漸降低，這意味著我國成功實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代型人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變[1]。

我國長期踐行的計(jì)劃生育政策帶來人口減少的積極作用時(shí)，也引發(fā)了一系列問題：人口老齡化加劇、男女比例失調(diào)、失獨(dú)老人養(yǎng)老難、青年勞動(dòng)力不足面臨“劉易斯拐點(diǎn)”問題等。為此，黨的十八大對計(jì)劃生育政策進(jìn)行了新的表述：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，提高出生人口素質(zhì)，逐步完善政策，促進(jìn)人口長期均衡的發(fā)展?！痹谏式档鸵l(fā)性別比例失調(diào)的壓力面前，計(jì)劃生育政策不再僅是控制人口數(shù)量，而是追求人口數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡，人口政策中開始出現(xiàn)“一個(gè)不少，兩個(gè)也不多”的松動(dòng)跡象。2015年10月29日黨的十八屆五中全會(huì)允許實(shí)行普遍二孩政策，政策規(guī)定：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動(dòng)。從“單獨(dú)二孩”政策到“開放二孩”政策的調(diào)整是基于我國現(xiàn)實(shí)情況而定的，是黨和政府對當(dāng)前人口現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形的深刻認(rèn)識(shí)，也是繼“單獨(dú)一孩”、“單獨(dú)二孩”之后生育政策的一項(xiàng)重大轉(zhuǎn)折性調(diào)整。

二、計(jì)生政策調(diào)整中有限理性的體現(xiàn)

在西蒙提出有限理性理論之前，一直都是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和完全理性假定作為公共決策理論研究的主要邏輯依據(jù)，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)將人視為利益角逐者，其行為動(dòng)機(jī)都是由利己需要來支配，那么，想要對“經(jīng)濟(jì)人”施加外在影響朝著既定目標(biāo)行動(dòng)，就可以將物質(zhì)激勵(lì)和懲罰作為手段。“完全理性”假定作為古典決策理論的理論依據(jù)，將決策者視為全知全能的“經(jīng)濟(jì)人”，能不計(jì)時(shí)間精力得失窮盡所有備選方案，并能精準(zhǔn)預(yù)測各方案發(fā)生的概率及結(jié)果，從備選中選擇最優(yōu)實(shí)現(xiàn)利益最大化。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些理論為現(xiàn)實(shí)決策帶來了可行性指導(dǎo)，使決策者關(guān)注到公共決策中的各方利益之爭，但隨著30年代行為科學(xué)學(xué)派的發(fā)展，霍桑實(shí)驗(yàn)開啟了人類行為規(guī)律及人際關(guān)系的研究，將人視為“社會(huì)人”難以達(dá)到近乎完美的“完全理性”。

20世紀(jì)40年代，西蒙詳盡而深刻地指出了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的不現(xiàn)實(shí)之處，批判了建立在“經(jīng)濟(jì)人”假說之上的完全理性決策理論只是一種理想模式，不可能指導(dǎo)實(shí)際中的決策。西蒙指出，由于人類知識(shí)的不完備性、預(yù)測的困難、人類活動(dòng)或行為范圍有限等因素，使得決策者只能在力所能及的范圍內(nèi)去從事決策，用有限理性去取代純粹的理性。計(jì)生政策時(shí)至今天已經(jīng)執(zhí)行了三十多年，其中也經(jīng)歷多次生育數(shù)量的調(diào)整，不同地區(qū)的生育政策執(zhí)行結(jié)果也是大不相同，計(jì)生政策之所以調(diào)整很大程度是因?yàn)闆Q策者只能依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況達(dá)到有限理性，在難以追求最優(yōu)決策情況下追求滿意決策。

（一）計(jì)生政策體現(xiàn)有限理性的價(jià)值偏好多元性

生育權(quán)本是公民的基本權(quán)，公民有權(quán)決定生育或不生育、少生或多生，計(jì)生政策的推行導(dǎo)致了公民權(quán)利與國家公權(quán)力之間的矛盾和沖突，國家如何在保障公民的隱私生育權(quán)不受侵犯的同時(shí)有效控制人口總量成為計(jì)生政策推行的首要目的。計(jì)生政策的實(shí)施需要政策主體來主導(dǎo)、目標(biāo)群體的迎合來進(jìn)行，由于政策主體和群眾都是由不同價(jià)值偏好的個(gè)體組成的，這種復(fù)雜性便決定了其價(jià)值偏好的多元性。有夫婦立志做“丁克”，對于這類選擇不生育的群體，無論國家主張生育多少孩子其執(zhí)行結(jié)果都不會(huì)受到影響；相反，農(nóng)村夫婦長期受“養(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”等傳統(tǒng)觀念的熏陶，就會(huì)鉆計(jì)生法律空子“偷生”，政策執(zhí)行者對于這類群體要予以關(guān)注并采取措施限制生育數(shù)量；此外，不少富裕者由于經(jīng)濟(jì)寬裕負(fù)擔(dān)得起超生罰款，也會(huì)明目張膽地越過法律生育或奔赴他國產(chǎn)子。這些是不同目標(biāo)群體可能出現(xiàn)的價(jià)值取向，是由不同的利益取向決定的，很多利益群體因?yàn)樵谡咧贫ㄟ^程時(shí)沒有承擔(dān)一定的角色而不得不放棄個(gè)人的價(jià)值偏好，但只要有實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)這些利益需求都會(huì)顯現(xiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)利益沖突。由于計(jì)生政策是黨和國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，在其權(quán)威合法地位的影響下賦予計(jì)生政策不容侵犯的法律地位，使多元價(jià)值觀順從了主流價(jià)值，使想多生孩子的夫婦也不敢違抗，從而保障了這一政策目標(biāo)的明確性。

（二）計(jì)生政策的調(diào)整源于執(zhí)行主體認(rèn)知能力的有限及環(huán)境的復(fù)雜性

計(jì)劃生育政策作為我國一項(xiàng)強(qiáng)制推行的公共政策，也是一種人類的選擇行為，計(jì)生政策在經(jīng)歷70年代的提出確立，80年代、90年代生育數(shù)量的調(diào)整，及21世紀(jì)初對公民逐漸放開生育限制和鼓勵(lì)生育二胎行為等歷程，是在執(zhí)行主體認(rèn)知能力有限、政策環(huán)境的復(fù)雜多變下政策方案的調(diào)整。

新中國成立之初，我國人口呈現(xiàn)高生育水平狀態(tài)，人口處于高增長狀態(tài)，為了抑制人口增長影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡，黨和國家做出了計(jì)劃生育決策，執(zhí)行獨(dú)生子女政策有三十五年，也取得了生育率降低的突破性進(jìn)展，但步入21世紀(jì)之后，由于長期滯后的計(jì)劃生育政策也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了一系列問題：性別比例失調(diào)、老齡化加劇、失獨(dú)老人養(yǎng)老難等，甚至有專家預(yù)測：2020年之后，將爆發(fā)招工難、娶妻難和養(yǎng)老難等問題，從而制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國在未來可能會(huì)因?yàn)槿丝谏儆?0億而獎(jiǎng)勵(lì)生育[2]。因此，決策主體在面臨這些可能爆發(fā)的問題之后，調(diào)查民眾的生育意愿，逐步設(shè)立試點(diǎn)放開政策，成為亟不可待的任務(wù)。一項(xiàng)政策確實(shí)需要漫長的時(shí)間才能暴露出存在的問題，計(jì)生政策也歷經(jīng)三十年才暴露出獨(dú)生子女政策的缺陷，這在一定程度上也是源于決策主體認(rèn)識(shí)能力是局限的，并不能如“完全理性”要求的那般，認(rèn)為目標(biāo)是單一可衡量的，決策者可以知盡一切變化因素，窮盡所有備選方案，選出最優(yōu)。外界問題的模糊性與理性分析所需材料的精確性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的準(zhǔn)確性上是有限的；客觀外界信息的繁多性與理性選擇的時(shí)效性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的全面性上是有限的；客觀外界事物的不確定性與理性思維過程的邏輯性存在矛盾，使理性在公共政策行為選擇的科學(xué)性上是有限的[3]。

（三）計(jì)生政策的調(diào)整源于執(zhí)行主體追求于“滿意”方案

當(dāng)決策者不能找到最優(yōu)方案轉(zhuǎn)而求其次，尋找滿意方案，也是省時(shí)減力的有效方法。每一時(shí)期的計(jì)生政策都是為了解決當(dāng)前問題，決策主體在三十五年前作出的獨(dú)生政策也不能考慮到在21世紀(jì)后也會(huì)帶來人口結(jié)構(gòu)失衡的負(fù)面影響，在瞬息萬變的環(huán)境下，決策主體就只能依據(jù)當(dāng)前形勢做出判斷，不能做到全面客觀地分析未來時(shí)期的決策情況。西蒙指出，由于客觀條件的限制，決策者在決策過程中對備選方案的選擇，所追求的不是最優(yōu)方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案；決策者在“滿意”標(biāo)準(zhǔn)和有限理性之下，面對一個(gè)簡化了的決策，不必去驗(yàn)視“所有的”可能備選方案[4]。有限理性并不如同當(dāng)前的完全理性去追求一種“客觀理性”，相反，它追求的是一種“主觀理性”。計(jì)生政策的決策主體也是純粹的“行政人”：充分意識(shí)到把握決策環(huán)境中的各個(gè)方面的相互關(guān)系是不可能的，自覺地承認(rèn)他對行政形勢的看法往往過于簡單化，且只滿足于“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)，從而減少?zèng)Q策所需收集的范圍和數(shù)量才降低了政策花費(fèi)的成本。

三、對推行全面二孩政策的建議

（一）落實(shí)前期宣傳，鼓勵(lì)公眾參與決策

正因?yàn)闆Q策主體的有限理性，政策推行就要更加注重宣傳，鼓勵(lì)公眾參與，充分聽取民意汲取民智。由于頂層領(lǐng)導(dǎo)、決策主體在推行計(jì)生決策時(shí)往往都是在抵消多元價(jià)值的前提下推行主流價(jià)值觀，因“金字塔”式的組織結(jié)構(gòu)往往使決策主體難以聆聽到群眾的聲音，只是在做出決策后卻少參與決策過程，更加無法評估政策運(yùn)行的利弊，對是否需要推行、修正還是終結(jié)難以做出有效衡量。我國計(jì)劃生育政策的主要內(nèi)容是控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)。但在實(shí)際宣傳和執(zhí)行過程中，卻過分強(qiáng)調(diào)了人口數(shù)量的控制，而忽視了人口素質(zhì)的提高。政策宣傳不準(zhǔn)確，使政策難以準(zhǔn)確地被執(zhí)行，或在執(zhí)行的過程中被打折扣，或者不被政策對象理解而使政策受到抵觸[5]。任何認(rèn)識(shí)上的偏差、工作的失誤和外部環(huán)境的不利影響都可能造成生育水平的反彈，都會(huì)影響社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程，因此公眾都要明白，全面二孩政策并不是國家對生育數(shù)量限制的完全放開，違反生育規(guī)定仍然要受到相關(guān)處罰。對于計(jì)生政策的調(diào)整，政府層面應(yīng)該多創(chuàng)建平臺(tái)讓民眾發(fā)聲，有關(guān)方案也要經(jīng)過社會(huì)各界的充分討論，尤其是利益相關(guān)方的參與，政策的調(diào)整也要循序漸進(jìn)，只有這樣政策取之于民，利于民。

（二）完善相關(guān)法律銜接及配套設(shè)施

由于決策主體的認(rèn)知能力有限，不能充分認(rèn)識(shí)到影響環(huán)境變化的所有因素，那么，對于計(jì)生政策的執(zhí)行就要隨時(shí)保持密切關(guān)注，要積極采取方案應(yīng)對可能出現(xiàn)的情況，并在政策推行中不斷完善相關(guān)法律銜接及配套政策以減少爭議摩擦。在全面二孩政策推行中，自然也有很多民眾關(guān)心的問題還有待解答，如：未經(jīng)二孩生育審批就已懷孕是否違規(guī)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是否要繼續(xù)征收以及征收的條件是什么、二孩審批制需不需要廢除等等。2013年12月28日，第十二屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議并表決通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，并要求各省啟動(dòng)地方人口和計(jì)劃生育條例的修法程序。南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所原新教授在接受媒體采訪時(shí)表示，實(shí)施全面二孩并不意味著對計(jì)劃生育政策的否定，作為體現(xiàn)違規(guī)成本的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收將繼續(xù)執(zhí)行[6]。國家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安也表示，將取消二孩審批制，實(shí)行生育登記服務(wù)制度。所有這些民眾關(guān)心的問題都需要正式文件來為公眾解答。

應(yīng)對全面二孩政策，不單單需要修訂計(jì)生法律法規(guī)，還要具備前瞻性，對于即將可能到來的生育潮，要及時(shí)完善教育、養(yǎng)護(hù)、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域的配套設(shè)施，尤其學(xué)校、醫(yī)療的完善對未來新生兒的成才教育起了不可忽視的作用，大力提高生殖健康、婦幼保健、托幼的服務(wù)水平，為新生夫婦提供相關(guān)專業(yè)的育兒指導(dǎo)，加大對計(jì)劃生育的基層建設(shè)，加大對困難生育家庭的幫扶力度。

（三）加強(qiáng)政策執(zhí)行主體素質(zhì)建設(shè)，深化計(jì)劃生育基層工作

美國學(xué)者艾利斯說：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10﹪，而其余的90﹪取決于政策的有效執(zhí)行”。計(jì)劃生育立法的不足、執(zhí)法缺陷、服務(wù)人員水平不高、設(shè)施不齊等現(xiàn)象的出現(xiàn)，為計(jì)劃生育系列政策的執(zhí)行產(chǎn)生了巨大的阻礙，產(chǎn)生了社會(huì)矛盾[7]。政策執(zhí)行主體的素質(zhì)隊(duì)伍建設(shè)成為政策執(zhí)行的關(guān)鍵，首先，計(jì)生執(zhí)行者要自覺主動(dòng)提高法律意識(shí)，仔細(xì)研讀計(jì)生政策法律法規(guī)，才能落實(shí)好政策宣講工作，及時(shí)解答民眾疑惑，預(yù)防執(zhí)行偏離。其次，鼓勵(lì)計(jì)生隊(duì)伍深入農(nóng)村縣鄉(xiāng)，走家入戶調(diào)查了解民眾生育的需求、養(yǎng)育的能力，對切實(shí)有困難的家庭要及時(shí)編號入檔，上報(bào)組織，爭取支持，此外，動(dòng)員組織鎮(zhèn)、村計(jì)生工作人員學(xué)習(xí)計(jì)生法規(guī)知識(shí)，提高群眾依法約束婚育行為的自覺性，使全面二孩政策落到實(shí)處。最后，加強(qiáng)對政策執(zhí)行者的權(quán)力監(jiān)管，健全計(jì)生制約監(jiān)督機(jī)制，防止政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的權(quán)錢交易尋租腐敗行為，也可在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作點(diǎn)設(shè)立民意評議箱，或?qū)嵤﹩柧碚{(diào)查法，使計(jì)生工作者的工作態(tài)度、工作方法、工作效果作為多項(xiàng)考核指標(biāo)，提高計(jì)生工作者的服務(wù)水平。

計(jì)劃生育政策的調(diào)整是一項(xiàng)決策民主化科學(xué)化的過程，公民參與是前提，政策執(zhí)行是關(guān)鍵，我們應(yīng)要努力汲取西蒙帶給我們豐富的決策理論知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到政策主體的有限性，著重落實(shí)信息的有效收集，做出令公眾滿意的政策。

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