劉菲菲

【摘要】全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是中國(guó)特色社會(huì)主義下“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想在財(cái)政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。首先，立足于發(fā)展需要、客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)情況，從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)財(cái)政體制改革、適應(yīng)財(cái)政收支緊平衡三個(gè)方面介紹了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)代背景。其次，以宏觀架構(gòu)視角，從意識(shí)形態(tài)、管理維度、保障機(jī)制三個(gè)層面提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵路徑，包括：強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績(jī)效觀；推動(dòng)集“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”為一體的績(jī)效格局；創(chuàng)造有利于績(jī)效真正落地的發(fā)展條件。最后，以微觀執(zhí)行視角，從全面推廣事前績(jī)效評(píng)估、逐步做實(shí)事中績(jī)效監(jiān)控、科學(xué)應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果三個(gè)層面提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績(jī)效管理；宏微觀視角；全面實(shí)施；路徑；受托責(zé)任

【中圖分類(lèi)號(hào)】F810【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1004-0994（2019）21-0172-5

2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出，“要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。正所謂財(cái)政收入“取之于民，用之于民”，從建立預(yù)算制度的新表述可以看出，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理正是黨中央“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想在財(cái)政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。2018年9月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），成為全國(guó)上下全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的綱領(lǐng)性文件。這意味著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理將從主要由部門(mén)推動(dòng)的局部探索轉(zhuǎn)型升級(jí)為國(guó)家全面實(shí)施的全方位、全過(guò)程、全覆蓋體系。因此，研究全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的路徑選擇具有較大實(shí)踐意義。

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)代背景

西漢桓寬撰寫(xiě)的《鹽鐵論》中提到，“明者因時(shí)而變，知者隨事而制”。根據(jù)事物發(fā)展的時(shí)期、規(guī)律、狀態(tài)來(lái)確定與之相適應(yīng)的制度才是明智的做法。無(wú)論是從發(fā)展需要、客觀規(guī)律還是現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理正是黨中央在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新的發(fā)展階段這一歷史條件下做出的重大戰(zhàn)略部署和重要制度安排。

1.從發(fā)展需要來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。黨的十八屆三中全會(huì)指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一闡述將財(cái)政的定位上升到前所未有的高度。國(guó)家治理的主體是政府，而政府履職正是在財(cái)政一收一支的過(guò)程中得以實(shí)現(xiàn)，抓住了財(cái)政這個(gè)“牛鼻子”，就等于抓住了政府履職、國(guó)家治理的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告繼而提出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”，再次將預(yù)算績(jī)效管理的重要性提高到前所未有的位置。預(yù)算績(jī)效管理水平始終與政府績(jī)效管理、國(guó)家治理水平緊密相連，緊緊抓住預(yù)算績(jī)效管理，必然能夠約束政府行為，提升國(guó)家治理效能。從發(fā)展需要來(lái)看，這一前一后的重要闡述，意味著全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，必將成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。

2.從客觀規(guī)律來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理成為推進(jìn)財(cái)政體制改革的必經(jīng)階段。從1994年開(kāi)始分稅制財(cái)政體制改革，到1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出“建立公共財(cái)政制度框架”的改革目標(biāo)，再到20世紀(jì)90年代后期我國(guó)逐步開(kāi)展“實(shí)行部門(mén)預(yù)算、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、建立政府采購(gòu)制度”財(cái)政支出管理“三駕馬車(chē)”改革，財(cái)政體制改革不斷深入，不僅實(shí)現(xiàn)了從收入領(lǐng)域到支出領(lǐng)域的跨越，而且完成了圍繞“規(guī)范化管理”這一核心工作的改革任務(wù)。一方面，伴隨著“規(guī)范化管理”的實(shí)現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)的“績(jī)效型管理”自然被提到議程上來(lái)；另一方面，在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的“重財(cái)政投入控制、輕財(cái)政投入評(píng)價(jià)”“重預(yù)算支出進(jìn)度、輕預(yù)算執(zhí)行水平”“重資金使用規(guī)范、輕資金使用效益”等慣性思維，也使“績(jī)效型管理”呼之欲出。從客觀規(guī)律來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理自然成為財(cái)政體制改革由“規(guī)范化管理”向“績(jī)效型管理”轉(zhuǎn)型升級(jí)的必經(jīng)階段。

3.從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理成為財(cái)政收支緊平衡特征下的必然選擇。為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期這三期疊加的新常態(tài)，我國(guó)通過(guò)一系列減稅降費(fèi)措施以助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2018年我國(guó)推行了降低部分行業(yè)增值稅稅率、實(shí)施個(gè)人所得稅改革等舉措，全年減稅降費(fèi)規(guī)模約為1.3萬(wàn)億元，2019年又進(jìn)一步降低社保費(fèi)率、減少政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，預(yù)計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模增至2萬(wàn)億元?？梢?jiàn)，財(cái)政收入已進(jìn)入中低速增長(zhǎng)階段，而打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、污染防治、精準(zhǔn)脫貧三大攻堅(jiān)戰(zhàn)又離不開(kāi)有力的財(cái)政支持。而且改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在減稅降費(fèi)的同時(shí)，還需要平衡好財(cái)政收支關(guān)系，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政收支緊平衡特征日益明顯的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，壓縮政府無(wú)效、低效支出，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，為減稅降費(fèi)提供條件、創(chuàng)造空間，成為財(cái)政收支緊平衡特征下的必然選擇。

二、宏觀架構(gòu)下全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵路徑

從我國(guó)首次引入預(yù)算績(jī)效管理概念，到黨中央提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理的原有之意已難以與我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展背景相適應(yīng)，這就需要突破“就績(jī)效談績(jī)效”“就資金談資金”的慣性思維，以宏觀架構(gòu)的視角重塑全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵路徑，從意識(shí)形態(tài)層面樹(shù)立績(jī)效思想本源，從管理維度層面構(gòu)建績(jī)效大格局，從保障機(jī)制層面創(chuàng)造績(jī)效發(fā)展條件。

1.從意識(shí)形態(tài)層面強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績(jī)效觀。荀子在《富國(guó)》中說(shuō)：“故田野縣鄙者，財(cái)之本也；垣窌倉(cāng)廩者，財(cái)之末也。百姓時(shí)和，事業(yè)得敘者，貨之源也；等賦府庫(kù)者，貨之流也。故明主必謹(jǐn)養(yǎng)其和，節(jié)其流，開(kāi)其源，而時(shí)斟酌焉。潢然使天下必有余，而上不憂不足。”荀子是在提醒君主，若要國(guó)家富強(qiáng)，既要愛(ài)護(hù)百姓、發(fā)展生產(chǎn)，還要開(kāi)源節(jié)流、應(yīng)對(duì)天災(zāi)。可見(jiàn)，遠(yuǎn)在封建社會(huì)就有“取之于民、用之于民”的思想。在公共財(cái)政體制下，公共財(cái)政的本質(zhì)是“以政控財(cái)，以財(cái)行政[1]”，政府所做的事情，就是依托憑借政治權(quán)力掌握的公共財(cái)力，去做那些人人都需要但是人人無(wú)法做、做不好或者不愿做的事情，如國(guó)防事業(yè)、民生保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。

在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下，我國(guó)的發(fā)展立足于“堅(jiān)持以人民為中心”，政府通過(guò)稅收等方式集中屬于人民的公共資金并將其作為財(cái)政收入，再通過(guò)財(cái)政支出履行政府職能，為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。歸根結(jié)底，政府與人民之間的這種受托關(guān)系正是通過(guò)財(cái)政收支活動(dòng)這一載體建立的，政府作為受托人必然要承擔(dān)起人民賦予的“受托責(zé)任”[2]?？茖W(xué)合理的制度必須由人來(lái)執(zhí)行，而人的觀念直接決定了制度的執(zhí)行效率和效果，因此，應(yīng)當(dāng)在政府職責(zé)范圍內(nèi)，強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績(jī)效觀，從意識(shí)形態(tài)層面真正地喚起對(duì)人民切身利益和現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)切、對(duì)公共資金成本的關(guān)切、對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)效果的關(guān)切，政府公職人員才能基于“受托責(zé)任”，從人民的角度出發(fā)，管理好人民交付的公共資金，履行好社會(huì)公共管理職能，在履職過(guò)程中自覺(jué)、自愿、自主地既注重節(jié)約，又講求效果，成為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要思想基礎(chǔ)。

2.從管理維度層面推動(dòng)集“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”為一體的績(jī)效格局?？v觀預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展歷程，從2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，中央、地方開(kāi)始積極探索試點(diǎn)，到2005年財(cái)政部出臺(tái)《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，我國(guó)以績(jī)效評(píng)價(jià)為開(kāi)端的預(yù)算績(jī)效管理時(shí)代已經(jīng)開(kāi)啟，在概念層面、實(shí)踐層面、制度層面實(shí)現(xiàn)了零的突破。從2011年財(cái)政部在第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理會(huì)議正式提出“預(yù)算績(jī)效管理”，到財(cái)政部相繼印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理理念已經(jīng)確立，預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程管理機(jī)制初步形成。從2014年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確四本預(yù)算，并首次以法律形式明確預(yù)算績(jī)效管理要求，到2017年黨的十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”以及意見(jiàn)的印發(fā)，我國(guó)各地不斷探索績(jī)效管理方式，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理格局正向全方位、全過(guò)程、全覆蓋一體化邁進(jìn)。

所謂全方位績(jī)效，不僅要做好項(xiàng)目績(jī)效管理，更要加強(qiáng)政策績(jī)效管理；既要做好部門(mén)的績(jī)效管理，還要以預(yù)算主體為基礎(chǔ)、以政府為整體進(jìn)行績(jī)效管理；不僅要做好本級(jí)預(yù)算的績(jī)效管理，還要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效管理；不僅要抓好中央、省、市層面的績(jī)效管理，還要拓展至各級(jí)政府特別是縣、鄉(xiāng)層面的績(jī)效管理[3]。全過(guò)程績(jī)效是圍繞事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用這一完整鏈條，準(zhǔn)確把握各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題，逐一補(bǔ)齊短板，構(gòu)建事前、事中、事后的績(jī)效管理循環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效的深度融合。全覆蓋績(jī)效是在加強(qiáng)一般公共預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)上，將政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入績(jī)效管理范圍，并研究建立政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的績(jī)效管理體系，積極探索政府與社會(huì)資本合作、政府債務(wù)、政府投資基金等政府投融資活動(dòng)相適應(yīng)的績(jī)效管理模式。

3.從保障機(jī)制層面創(chuàng)造有利于績(jī)效真正落地的發(fā)展條件。在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)代背景下，無(wú)論是從意識(shí)形態(tài)層面強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績(jī)效觀，還是從管理維度層面推動(dòng)建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的績(jī)效格局，都需要一個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)持的過(guò)程和不斷發(fā)展的周期。在這個(gè)過(guò)程中，要保證預(yù)算績(jī)效管理真正落地，而不是流于形式，還需要從保障機(jī)制入手，突破思維上的局限、原框架的束縛，創(chuàng)造有利于績(jī)效真正落地的發(fā)展條件。

突破思維上的局限，績(jī)效只是一種手段，最終目的是以最合理的公共資金成本向社會(huì)公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其中包括兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是實(shí)現(xiàn)最合理成本，另一個(gè)是滿足社會(huì)公眾需求，二者實(shí)現(xiàn)首先基于政府正確的財(cái)政支出政策，然后才關(guān)系到執(zhí)行層面的問(wèn)題。例如北京市文惠券項(xiàng)目，通過(guò)向北京地區(qū)消費(fèi)者發(fā)放文惠券用于補(bǔ)貼個(gè)人文化消費(fèi)，2016～2019年連續(xù)提供財(cái)政撥款1.6億元，不僅通過(guò)補(bǔ)貼需求方提供了3.33億元的購(gòu)買(mǎi)優(yōu)惠，還間接支持了供給方，帶動(dòng)文化消費(fèi)7.8億元，該項(xiàng)目作為北京市重大民生實(shí)事，實(shí)現(xiàn)了“普惠市民、促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)增長(zhǎng)”的目標(biāo)。可見(jiàn)，政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政支出政策上多下功夫，從源頭上研究制定以投入產(chǎn)出比、社會(huì)公眾需求為核心的財(cái)政支出政策，以保證財(cái)政資金達(dá)到事半功倍的效果，這是績(jī)效能夠真正落地的基礎(chǔ)和前提。

突破原框架的束縛，預(yù)算績(jī)效管理要做到實(shí)處，就必須突破現(xiàn)有的在財(cái)政部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)兩者之間簡(jiǎn)單循環(huán)的模式，拓展到更大空間去重塑預(yù)算績(jī)效管理框架，實(shí)現(xiàn)政府、部門(mén)、預(yù)算主體的體系循環(huán)。從實(shí)際情況來(lái)看，部門(mén)預(yù)算主要是在部門(mén)職責(zé)的框架下，根據(jù)政府分解的年度重點(diǎn)工作、上級(jí)部門(mén)布置的重點(diǎn)任務(wù)以及部門(mén)政策和項(xiàng)目需求進(jìn)行編制的。一方面，政府、上級(jí)部門(mén)的正確導(dǎo)向至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)自上而下建立以“公共責(zé)任、管理效率、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)公眾滿意度”為主要內(nèi)容的績(jī)效導(dǎo)向型決策機(jī)制和考核機(jī)制，引導(dǎo)部門(mén)預(yù)算績(jī)效提升。另一方面，部門(mén)要改變由財(cái)務(wù)牽頭、預(yù)算主體參與，預(yù)算和績(jī)效平行不融合的任務(wù)型管理模式，明確預(yù)算主體既是預(yù)算申報(bào)和預(yù)算執(zhí)行的主體，更是履職盡責(zé)和績(jī)效管理的主體，從加強(qiáng)部門(mén)內(nèi)控管理入手，建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，調(diào)動(dòng)預(yù)算主體的主觀能動(dòng)性和責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)自下而上的全過(guò)程信息傳導(dǎo)，為上級(jí)決策和考核提供依據(jù)，形成良性循環(huán)體系，達(dá)到花錢(qián)與辦事、權(quán)利與責(zé)任、預(yù)算和績(jī)效的融合統(tǒng)一。

三、微觀執(zhí)行上全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)路徑

任何事物的發(fā)展都要經(jīng)過(guò)一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理也不例外。一方面，在宏觀架構(gòu)上需要有明確的發(fā)展定位、路徑和目標(biāo)；另一方面，還需要結(jié)合目前全國(guó)各地積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以及實(shí)踐中存在的薄弱環(huán)節(jié)，在微觀執(zhí)行上確定全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)路徑。

1.推動(dòng)關(guān)口前移，全面推廣事前績(jī)效評(píng)估。事前績(jī)效評(píng)估處于預(yù)算管理的起點(diǎn)，是績(jī)效管理的重要基礎(chǔ)。財(cái)政性資金是政府集中起來(lái)的國(guó)民收入，主要用于滿足公共需求，而財(cái)政資金的有限性和公共需求的無(wú)限性決定了財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于公共需求最迫切的領(lǐng)域。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場(chǎng)有著明確的邊界，財(cái)政資金一方面要滿足政府履職的需要，另一方面其使用要符合公共財(cái)政的支持范圍，遵循政府與市場(chǎng)的界限。財(cái)政資金取之于民、用之于民，預(yù)算決策過(guò)程不僅需要預(yù)算部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的參與，更需要強(qiáng)化社會(huì)公眾、專(zhuān)業(yè)人士的話語(yǔ)權(quán)。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估，判斷財(cái)政支出是否投向了社會(huì)公眾最需要的領(lǐng)域，是否符合公共財(cái)政的支出范圍，是否以最合理的成本為人民謀利益。

事前績(jī)效評(píng)估一般是由財(cái)政部門(mén)組織專(zhuān)家組，根據(jù)預(yù)算申報(bào)主體提供的項(xiàng)目可行性論證報(bào)告、實(shí)施方案、績(jī)效目標(biāo)等，在履行必要的現(xiàn)場(chǎng)踏勘、征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，與預(yù)算申報(bào)主體進(jìn)行溝通，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的必要性、可行性，預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，績(jī)效目標(biāo)的可操作性、可實(shí)現(xiàn)性進(jìn)行評(píng)估，為預(yù)算資金分配提供決策依據(jù)。簡(jiǎn)而言之，就是以評(píng)估項(xiàng)目有沒(méi)有必要做、方案合不合理、預(yù)算實(shí)不實(shí)、能不能產(chǎn)生預(yù)期效果等，決定財(cái)政資金能不能安排、安排多少、怎么安排。從實(shí)踐來(lái)看，北京市事前績(jī)效評(píng)估工作開(kāi)始得最早，從2010年財(cái)政部門(mén)開(kāi)始試點(diǎn)到2019年全面實(shí)施，從由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)推廣到各部門(mén)積極借鑒，從以項(xiàng)目評(píng)估為主拓展到試點(diǎn)財(cái)政支出政策評(píng)估，經(jīng)過(guò)近十年的積極探索，對(duì)于一些現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題起到了很好的制約作用，具體包括：預(yù)算項(xiàng)目超出公共財(cái)政支出范圍；沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)研就做出決策導(dǎo)致項(xiàng)目不符合現(xiàn)實(shí)需求；延續(xù)性項(xiàng)目固有慣性支出導(dǎo)致項(xiàng)目效益不高；項(xiàng)目實(shí)施方案準(zhǔn)備不足導(dǎo)致財(cái)政支出存在不確定風(fēng)險(xiǎn)；配套政策措施不完備就匆匆開(kāi)始導(dǎo)致項(xiàng)目難以執(zhí)行；等等。北京市在事前績(jī)效評(píng)估方面積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)起到了很好的示范引導(dǎo)作用。

《意見(jiàn)》中明確提出要將績(jī)效關(guān)口前移，對(duì)新出臺(tái)的重大政策和項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必備要件，防止“拍腦袋”的決策。下一步，國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)部門(mén)預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理辦法，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣北京市事前績(jī)效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，將事前績(jī)效評(píng)估工作常態(tài)化，通過(guò)預(yù)算支出項(xiàng)目和支出政策等評(píng)估內(nèi)容全覆蓋，人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)專(zhuān)家、社會(huì)公眾代表等評(píng)估主體的廣泛參與，成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評(píng)判法等評(píng)估方法的綜合運(yùn)用，問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪、組織座談、專(zhuān)家質(zhì)詢(xún)等評(píng)估方式的相互結(jié)合，確保財(cái)政資金支出符合公共財(cái)政支出范圍、社會(huì)公眾切身利益和現(xiàn)實(shí)需求、績(jī)效管理要求，在短期內(nèi)以“受托責(zé)任”為本源的績(jī)效觀尚未形成之前，事前績(jī)效評(píng)估能夠約束和引導(dǎo)部門(mén)在決策、執(zhí)行中更加注重績(jī)效，長(zhǎng)期來(lái)看可促使績(jī)效意識(shí)的提升。

2.依托信息化手段，逐步做實(shí)績(jī)效監(jiān)控。事中績(jī)效監(jiān)控是預(yù)算管理中周期最長(zhǎng)的環(huán)節(jié)，也是績(jī)效管理中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)各地開(kāi)展的績(jī)效管理主要集中在績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)上，績(jī)效監(jiān)控一般是部門(mén)通過(guò)委托第三方機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行，選取部分重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效跟蹤，最終形成書(shū)面報(bào)告以備財(cái)政部門(mén)檢查，存在覆蓋面少、手段落后、效果不佳的問(wèn)題，導(dǎo)致績(jī)效管理過(guò)程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)流于形式?？?jī)效監(jiān)控的前提是清晰可行的績(jī)效目標(biāo)，目的是及時(shí)糾偏，結(jié)果需要反饋評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，績(jī)效監(jiān)控之所以最為關(guān)鍵，是因?yàn)樗B接了從目標(biāo)設(shè)置到運(yùn)行管理再到結(jié)果評(píng)價(jià)的全過(guò)程。

（1）績(jī)效監(jiān)控是以績(jī)效目標(biāo)為標(biāo)尺，應(yīng)當(dāng)在充分收集全部預(yù)算項(xiàng)目信息、清晰掌握績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)績(jī)效運(yùn)行情況與績(jī)效目標(biāo)的差異比對(duì)，對(duì)績(jī)效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的異常問(wèn)題，按權(quán)限進(jìn)行分類(lèi)處理，包括糾偏、整改、報(bào)告、問(wèn)責(zé)、政策建議等。

（2）績(jī)效監(jiān)控必須依托信息化手段，在政府部門(mén)多、資金體量大、涉及主體多的情況下，加強(qiáng)信息化建設(shè)成為做實(shí)績(jī)效監(jiān)控的重要基礎(chǔ)性工作之一，要打破“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，鼓勵(lì)各地進(jìn)行試點(diǎn)創(chuàng)新。財(cái)政部門(mén)在現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加績(jī)效管理要素，將編制預(yù)算與績(jī)效目標(biāo)提取、預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效監(jiān)控、項(xiàng)目驗(yàn)收與績(jī)效評(píng)價(jià)等管理環(huán)節(jié)相融合，逐步打通預(yù)算績(jī)效管理、國(guó)庫(kù)支付、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)橫向信息互聯(lián)互通；各部門(mén)在本部門(mén)搭建一體化自運(yùn)轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理、部門(mén)評(píng)審、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)管理的融合統(tǒng)一，逐步打通上下級(jí)部門(mén)間的系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)縱向信息互聯(lián)互通；推動(dòng)政府部門(mén)間、政府部門(mén)內(nèi)的信息共享和數(shù)據(jù)比對(duì)，將績(jī)效監(jiān)控建立在充分、準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)的大數(shù)據(jù)信息之上，有助于實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理格局。

（3）績(jī)效監(jiān)控應(yīng)當(dāng)采取內(nèi)外部并行的方式。一方面，各部門(mén)對(duì)預(yù)算主體有績(jī)效管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)加大績(jī)效監(jiān)控力度，從監(jiān)控重大項(xiàng)目擴(kuò)大到覆蓋全部項(xiàng)目，充分掌握項(xiàng)目信息，對(duì)發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏差和管理漏洞及時(shí)予以糾正，建立責(zé)任約束機(jī)制。另一方面，財(cái)政部門(mén)基于對(duì)各部門(mén)的績(jī)效管理職責(zé)，在做好績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效監(jiān)控這一薄弱環(huán)節(jié)的管理，將其作為財(cái)政績(jī)效管理的常態(tài)化工作之一。除了依托信息化手段等先進(jìn)技術(shù)，還需要采取專(zhuān)業(yè)的工作方法，無(wú)論是財(cái)政工作人員還是委托的第三方機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)著重了解預(yù)算項(xiàng)目的政策背景，熟悉部門(mén)內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程，分析績(jī)效監(jiān)控的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，掌握政策落實(shí)和項(xiàng)目推進(jìn)的困難，在此基礎(chǔ)上再考慮績(jī)效信息數(shù)據(jù)，以根據(jù)不同情況進(jìn)行客觀的判斷和正確的處理。

3.以改進(jìn)管理為目標(biāo)，科學(xué)應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。事后績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的最后一環(huán)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是績(jī)效管理的落腳點(diǎn)。這實(shí)際包含兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是績(jī)效評(píng)價(jià)，二是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)是否客觀、科學(xué)、有力，直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度；另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用延伸至下一個(gè)預(yù)算周期，能夠影響預(yù)算決策，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性提出了更高的要求。績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的開(kāi)端，在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)形成了較為成熟的模式，但是依然存在較大的改進(jìn)空間。

雖然績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為財(cái)政績(jī)效管理常態(tài)化工作之一，但通常以部門(mén)自評(píng)為主、以財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)評(píng)價(jià)為輔，部門(mén)自評(píng)一般采取自行委托第三方機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性，財(cái)政部門(mén)只針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果與政府績(jī)效考核掛鉤，但未做到績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，難以對(duì)部門(mén)形成有力約束。通常情況下規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接與第二年部門(mén)預(yù)算控制數(shù)掛鉤。一方面，在績(jī)效評(píng)價(jià)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性不足的情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接與部門(mén)預(yù)算控制數(shù)掛鉤的規(guī)定頗顯粗放；另一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的目的是標(biāo)本兼治，不應(yīng)只局限在扣減預(yù)算控制數(shù)等懲罰措施上[4]。目前，結(jié)合全國(guó)各地實(shí)際情況來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用主要集中在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋預(yù)算主體、財(cái)政政策和重大支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告人大和同級(jí)政府、部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨決算報(bào)告公開(kāi)、與政府績(jī)效考核結(jié)果掛鉤等方面[5]，預(yù)算管理制度中規(guī)定的“整改、完善財(cái)政政策、與預(yù)算安排掛鉤、問(wèn)責(zé)”等形式并未被普遍采用。

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的并不是削減部門(mén)預(yù)算，也不是問(wèn)責(zé)，而是為了更好地服務(wù)于決策和管理[6]。首先，應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有部門(mén)自評(píng)和財(cái)政評(píng)價(jià)相結(jié)合的任務(wù)型模式，在制度上規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，財(cái)政部門(mén)加快建立績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)庫(kù)和專(zhuān)家?guī)?，為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供智力支撐，在保證績(jī)效評(píng)價(jià)人員專(zhuān)業(yè)性的基礎(chǔ)上，參考北京市事前績(jī)效評(píng)估的方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾代表，讓其參與到財(cái)政支出政策和重大支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，從供需兩個(gè)角度對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性，以及時(shí)改進(jìn)管理、完善或調(diào)整政策。其次，應(yīng)當(dāng)深入論證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度。第一層級(jí)是結(jié)果反饋、信息公開(kāi)；第二層級(jí)是改進(jìn)管理、完善或調(diào)整政策；第三層級(jí)是問(wèn)責(zé)等懲罰性措施。要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度的成熟程度，確定與之相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用體系，避免績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用僅是紙上談兵。最后，嘗試建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與事前績(jī)效評(píng)估的對(duì)接，經(jīng)過(guò)改進(jìn)后的項(xiàng)目、調(diào)整或完善后的政策，須再次進(jìn)行重大支出項(xiàng)目和財(cái)政支出政策事前績(jī)效評(píng)估，重新認(rèn)定其是否可以實(shí)施或安排資金。通過(guò)建立以改進(jìn)管理為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用體系，有利于促進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的真正落地。

《財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)[2018]167號(hào)）明確提出：到2020年底，中央部門(mén)和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系；到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果?？梢?jiàn)，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，落地正當(dāng)其時(shí)，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革背景下，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，從宏觀架構(gòu)和微觀執(zhí)行層面入手，成為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的有效路徑。

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作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京100014