馬奔騰 張長全

摘 要：2008年美國次貸危機波及世界各國，“影子銀行”走進了國際社會的視野，關(guān)于強化“影子銀行”監(jiān)管的討論已持續(xù)十余年。由于影子銀行長期脫離監(jiān)管當局的視野，加之其天生具的表外性、高杠桿性和資產(chǎn)證券化等特征，監(jiān)管套利問題和系統(tǒng)性風險頻發(fā)。危機之后，以金融穩(wěn)定委員會為代表的國際金融監(jiān)管組織和美英歐等發(fā)達經(jīng)濟體著眼問題，探索強化影子銀行監(jiān)管之路，陸續(xù)出臺相關(guān)金融監(jiān)管改革法案。對我國影子銀行的監(jiān)管，應充分了解國內(nèi)影子銀行發(fā)展現(xiàn)況，積極借鑒影子銀行監(jiān)管國際改革的實踐，構(gòu)建并完善我國影子銀行監(jiān)管制度，應對系統(tǒng)性金融風險，促進經(jīng)濟金融平穩(wěn)運行。

關(guān)鍵詞：影子銀行;國際監(jiān)管;改革;系統(tǒng)性風險

一、引言

伴隨金融市場多元化趨勢，影子銀行迅速發(fā)展，彌補了傳統(tǒng)商業(yè)銀行體系缺漏的同時，也相應承擔了比之更高的風險。2008年金融危機表明，“影子銀行”由于監(jiān)管缺乏、信息不對稱、資本充足率不足等問題，嚴重威脅全球經(jīng)濟金融的穩(wěn)定，全球?qū)嶓w經(jīng)濟持續(xù)低迷。危機發(fā)生以后，2010年首爾G20峰會上各國首腦重點提出并深入討論影子銀行監(jiān)管問題，有關(guān)影子銀行體系監(jiān)管的改革被提上日程。我國金融市場和影子銀行體系的發(fā)展雖不及發(fā)達國家般復雜，但其增長態(tài)勢迅猛，對經(jīng)濟平穩(wěn)增長產(chǎn)生了一定影響。

2018年3月，F(xiàn)SB發(fā)布的《2017年全球影子銀行檢測報告》囊括了占全球GDP80%以上的29個經(jīng)濟體（盧森堡被首次納入）。廣義統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年底全球“非銀行金融中介監(jiān)測規(guī)?？傤~”高達160萬億美元，約占統(tǒng)計對象金融資產(chǎn)48%。狹義統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全世界影子銀行總額約45.2萬億美元，約占統(tǒng)計對象金融資產(chǎn)的13%，而影子銀行規(guī)模最大的6個經(jīng)濟體約占總規(guī)模的75%。其中，美國占比最大，占比約為31%;歐盟次之;我國位列第三，狹義影子銀行規(guī)模達7萬億美元，占比約為16%[1]。于金融危機展現(xiàn)的巨大沖擊和深刻教訓，我們必須對危機發(fā)生的原因和風險特征進行認真分析剖析。對此，政府部門相應出臺了一系列文件推動影子銀行監(jiān)管改革，以防范系統(tǒng)性金融風險。我國雖未直接卷入此次金融危機，但國際影子銀行監(jiān)管改革的經(jīng)驗教訓和他們對此的安排，有助于深化我國金融監(jiān)管改革。

本文全方位比較FSB、美英歐在金融危機后對影子銀行監(jiān)管的金融改革實踐，從中吸取經(jīng)驗，剖析我國影子銀行監(jiān)管改革的實際，一者為影子銀行業(yè)務的發(fā)展提供積極證明，另一方面以期為當下國內(nèi)金融監(jiān)管改革予以可行建議。

二、文獻綜述

國內(nèi)外對影子銀行體系的研究日漸豐富，主要分為三類：國際影子銀行研究、中國影子銀行研究以及國際影子銀行改革經(jīng)驗對中國啟示研究[2]。

（一）國外研究現(xiàn)狀和趨勢

國際社會研究影子銀行的關(guān)注點在影子銀行體系的系統(tǒng)性風險、流動性風險、高杠桿率以及監(jiān)管框架改革等方面。Paul Mc-culley（2007）首次提出“影子銀行”概念，把脫離傳統(tǒng)監(jiān)管系統(tǒng)的的金融機構(gòu)都劃分為影子銀行[3]。FSB（2011）明確“影子銀行”概念：影子銀行是指在開展、提供金融產(chǎn)品或服務的過程中，由于期限錯配、流動性風險、信用缺失、高杠桿率等因素擺脫當局監(jiān)管，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險和監(jiān)管套利的信貸中介機構(gòu)[4]。Daniel K.Tarullo（2013）認為影子銀行潛在的不穩(wěn)定因素可能產(chǎn)生引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的漏洞[5]。Gennaioli（2013）認為風險分散化和多元化的證券化方法會使得金融中介機構(gòu)暴露于共同風險之下，進而引發(fā)系統(tǒng)性風險[6]。DeAngelo（2015）基于金融監(jiān)管差異的視角指出杠桿率限制的不一致會使傳統(tǒng)銀行處于競爭劣勢地位，流動性債權(quán)業(yè)務會轉(zhuǎn)移到游離于當局監(jiān)管之外的影子銀行組織[7]。Farhi和Tirole（2015）認為監(jiān)管規(guī)避假說包含兩個觀點：第一，表外流動性特征為影子銀行提供了規(guī)避監(jiān)管的便利;第二，影子銀行機構(gòu)資本充足率的限制不明確[8]。Adrian（2009）認為影子銀行風險的根源在于其固有的脆弱性、期限錯配和高杠桿率，因此要全面強化和完善影子銀行監(jiān)管體系[9]。Ferrante（2015）立足金融杠桿的視角，指出影子銀行體系會擴大外部沖擊的影響[10]。Poser（2010）在大量的研究基礎(chǔ)上指出對影子銀行的監(jiān)管要從業(yè)務和功能兩方面著手，協(xié)調(diào)機構(gòu)間的監(jiān)管職能[11]。Gorton和 Metrick（2010）提出將貨幣市場共同基金和資產(chǎn)證券化納為特殊融資銀行并對其進行審慎監(jiān)管[12]。Acharya（2013）;Kodres（2013）建議使用對商業(yè)銀行同樣或類似的監(jiān)管來監(jiān)督管理影子銀行體系，此觀點得到廣泛接受[13]。Buchak（2017）指出55%的影子銀行增長可以由監(jiān)管負擔加重解釋[14]。

經(jīng)過長期探索，專家學者認為國際影子銀行的存在不容置喙，且更加清楚地認識了影子銀行的表現(xiàn)形式和特征。金融危機前，西方政府秉持自由主義思想，過分依賴市場的力量，影子銀行機構(gòu)長期游離于監(jiān)管框架之外。經(jīng)歷金融危機后，影子銀行國際監(jiān)管框架日趨成熟。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀和趨勢

國內(nèi)對影子銀行的研究更多的關(guān)注于影子銀行與實體經(jīng)濟的關(guān)系以及對金融產(chǎn)品服務創(chuàng)新、信貸政策、金融監(jiān)管等方面的影響。李建軍（2013）指出中國的影子銀行體系結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為倒金字塔形狀。李建軍、薛瑩（2014）基于投入產(chǎn)出理論測度了影子銀行的系統(tǒng)性風險，結(jié)論將風險的主要來源和承擔者分別歸屬為信托公司和銀行部門[15]。王兆星（2015）基于影子銀行定義和其對實體經(jīng)濟的影響，對我國影子銀行概念和其主要特點作出新的界定，并對我國影子銀行的快速發(fā)展進行深度解析[16]。姚軍、葛新峰（2011）對比了中外影子銀行特點，指出國內(nèi)影子銀行獨特性在于弱監(jiān)管、高杠桿、表外性以及信貸創(chuàng)造效應[17]。連飛（2018）基于BVAR模型的實證檢驗，指出影子銀行對貨幣供給具有周期性影響[18]。丁建臣等（2017）從理財產(chǎn)品和信用行為的角度評估了中國狹義影子銀行風險，建議強化審核客戶表外授信的背景信息[19]。巴曙松（2009）認為影子銀行的潛在風險遠遠高于傳統(tǒng)商業(yè)銀行。他從影子銀行的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設計和資本約束兩方面進行了分析，主張從信息披露新制度研究、透明度的提高和場外交易市場信息披露的完善三個方面加強影子銀行監(jiān)管[20]。何文彬（2012）充分分析了中國影子銀行的發(fā)展現(xiàn)狀和監(jiān)管困境，指出當前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管” 模式缺乏有效協(xié)調(diào)，造成影子銀行監(jiān)管的漏洞。周莉萍（2012）分析對比了國際組織（FSB）和美、英、歐盟等主要經(jīng)濟體對影子銀行監(jiān)管的改革，提供三點建議：第一，要充分認識本國發(fā)展現(xiàn)狀，不能盲目復制其他經(jīng)濟體的改革方案;第二，要把握好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系;第三，增強非銀行金融機構(gòu)的核心競爭力。尹繼志（2013）剖析了中國影子銀行發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國際金融監(jiān)管改革的成功經(jīng)驗，系統(tǒng)地介紹了影子銀行監(jiān)管的改革措施，包括建立科學有效的監(jiān)測評估體系、完善金融法律體系、采取差別化措施、加強監(jiān)管部門協(xié)作等四個方面[21]。韓珣等（2017）基于內(nèi)外驅(qū)動因素建立了非金融企業(yè)影子銀行規(guī)模實證模型，提出了四點監(jiān)管建議：一要建立并完善企業(yè)影子銀行識別和規(guī)模測算機制;二要加強市場緩解企業(yè)融資難得能力;三要強化企業(yè)財務信息披露;四要避免企業(yè)短期“投機”行為，促進經(jīng)濟“新常態(tài)”穩(wěn)健發(fā)展[22]。巴曙松（2017）分析了影子銀行的特點，并建議加強影子銀行活動的穿透式監(jiān)管[23]。

我國影子銀行發(fā)展起步晚，相關(guān)的研究較為粗淺，有關(guān)定義、特征形式和變現(xiàn)形式等的觀點和看法尚未形成統(tǒng)一意見。除此之外，我國的影子銀行主要服從于分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系，問題復雜多樣，爭議不斷。

三、影子銀行國際監(jiān)管改革

（一）影子銀行國際監(jiān)管改革現(xiàn)狀

金融危機爆發(fā)后，影子銀行作為主要誘因之一引起國際社會高度關(guān)注，頻繁出現(xiàn)于大眾視野中。對此，國際社會將影子銀行體系納入監(jiān)管，相繼推出一系列改革方案和監(jiān)管法案。

1. 金融穩(wěn)定委員會（FSB）對影子銀行的監(jiān)管改革

2010年12月6日，針對影子銀行業(yè)務活動的特殊性，金融穩(wěn)定委員會成立了五個工作組強化監(jiān)管。2011年間，委員會發(fā)布了《影子銀行體系：范圍問題》、《影子銀行體系：進展和下一步措施》和《影子銀行體系：強化觀測和監(jiān)管》三份文件，整合有關(guān)影子銀行的觀點和看法，為影子銀行體系國際監(jiān)管改革作出引導。

首先，F(xiàn)SB從宏觀審慎和微觀審慎兩個角度出發(fā)，結(jié)合定性法與定量法監(jiān)管影子銀行體系。監(jiān)管機構(gòu)主要利用財務報表中的會計數(shù)據(jù)分析影子銀行體系金融資產(chǎn)的規(guī)模及其變化，進而建立相應的風險預警機制，主要涉及的指標有GDP、社會融資規(guī)模、總負債以及資產(chǎn)絕對額等。其次，F(xiàn)SB任務組圍繞影子銀行體系制定了大體監(jiān)管框架，提出了五類主要監(jiān)管對象：傳統(tǒng)銀行與影子銀行機構(gòu)間的業(yè)務關(guān)系、貨幣市場基金、其他影子銀行機構(gòu)與業(yè)務、資產(chǎn)證券化和證券融資交易活動，同時明確了監(jiān)管重點、監(jiān)管的強度、前瞻性和適應性、有效性以及評估和評論五項監(jiān)管原則。

2. 美國對影子銀行的監(jiān)管改革

美國在次貸危機中創(chuàng)傷嚴重，因此率先全面改革本國的金融監(jiān)管體系。2009年3月出臺的《金融體系全面改革方案》中，指明要嚴控對沖基金之類的金融活動。次年7月，《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（《多德法案》）應運而生，法案在裁撤儲蓄機構(gòu)監(jiān)管局的同時新增了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會和消費者金融保護局。法案涉及影子銀行的監(jiān)管的內(nèi)容主要是：第一，強化對沖基金和私募股權(quán)基金的監(jiān)管。隨后頒布的《私募基金投資顧問注冊法案》將矛頭指向銀行經(jīng)營的基金業(yè)務，同時明確私募機構(gòu)的注冊和信息披露細則并定期進行審查。第二，監(jiān)管機構(gòu)要完善風險預警機制，同時要及時制定有效的危機處理方案。第三，關(guān)注新型場外衍生品。法案對場外衍生品的交易場、清算方以及關(guān)于監(jiān)管主體等作出了規(guī)定。

《多德法案》從根本上重新塑造了美國金融監(jiān)管框架，其改革力度之大、影響之是經(jīng)濟大危機以來所前所未有的。新法案的頒布，意味美國的監(jiān)管由分散監(jiān)管向集中性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)監(jiān)管交叉業(yè)務，從而防范系統(tǒng)性金融風險。

3. 英國對影子銀行的監(jiān)管改革

2009年2月英國議會通了《2009年銀行法》，對影子銀行活動進行有針對的監(jiān)管，維護金融市場穩(wěn)定。同年，金融服務局發(fā)布的《特納報告》中明確了加強監(jiān)管私募機構(gòu)的目標。2011年2月，《英國金融服務和市場法》中所確立的三方監(jiān)管宣告結(jié)束，新出臺的《金融監(jiān)管的一個新路徑：構(gòu)建一個更強大的體系》確立金融政策委員會（FPC）、審慎監(jiān)管當局（PRA）和消費者保護和市場當局（CPMA）[24]為影子銀行業(yè)務活動的新監(jiān)管主體。此外，《交易行為的審慎制度》和《金融服務法》等法律法規(guī)的頒布，強化了英國影子銀行體系的監(jiān)管，系統(tǒng)性金融風險得以控制[25]。就英國監(jiān)管的整體改革而言，由于其國內(nèi)私募基金發(fā)展較繁榮，所以對投資基金等監(jiān)管相對寬松。

4. 歐盟對影子銀行的監(jiān)管改革

金融危機后，歐洲中央銀行不斷完善聯(lián)盟范圍內(nèi)金融行業(yè)法律框架。2010年的泛歐金融監(jiān)管改革方案將宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的職責分別賦予了歐盟系統(tǒng)風險委員會（ESRB）和歐洲金融監(jiān)管系統(tǒng)（ESFS）。2012年《影子銀行體系綠皮書》出臺，對影子銀行體系歐盟委員會有了更為清晰的認知，同時把歐盟金融監(jiān)管的對象具體歸為資產(chǎn)證券化活動以及證券借貸和回購活動。另外，針對系統(tǒng)性與非系統(tǒng)性風險，歐盟委員會出臺了《歐盟信用評級機構(gòu)條例》、《歐盟市場基礎(chǔ)設施監(jiān)管規(guī)則》等規(guī)則條例，用以深化改革信用評級機構(gòu)和場外衍生品交易的監(jiān)管。

（二）主要經(jīng)濟體影子銀行監(jiān)管改革的異同

1. 監(jiān)管改革重點的差異

由于金融制度和經(jīng)濟的差異，各國監(jiān)管影子銀行的側(cè)重點有所不同。不同國家影子銀行業(yè)務在跨境流動中所面臨的風險受到其在國際資產(chǎn)證券化鏈條中所占據(jù)的位置的影響。美國位于資產(chǎn)證券化鏈條的前列，影子銀行體系十分興旺，制度設計更為監(jiān)管改革者所關(guān)注，監(jiān)管者必須充分認識場外衍生產(chǎn)品交易活動，加強影子銀行機構(gòu)入市、退市的審核，從而控制系統(tǒng)性風險。

與美國相較，歐盟成員國的監(jiān)管重心放在了全球?qū)_基金交易上，這根源于歐洲國家處于國際資產(chǎn)證券化鏈條的銷售地位。歐洲諸國監(jiān)管影子銀行的最終目的是防范美國次貸危機的傳染。英國除了在對對沖基金的監(jiān)管上同歐盟保持著一直，監(jiān)管當局尤為重視金融業(yè)務的競爭程度和相關(guān)信息的透明度，加大對金融消費者的保護。

2. 監(jiān)管改革的共同之處

國情的不同導致監(jiān)管側(cè)重點差異，但主要經(jīng)濟體的監(jiān)管框架仍然存在諸多的共性：首先，都致力于完善金融監(jiān)管框架，結(jié)合宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，從而達到降低系統(tǒng)性金融風險、促進經(jīng)濟的平穩(wěn)運行的目標。FSB特別指出要擺脫傳統(tǒng)的影子銀行體系場外監(jiān)管方式，將對影子銀行業(yè)務活動的監(jiān)管轉(zhuǎn)移到場內(nèi)，使之處于監(jiān)管者的視野范圍內(nèi)。其次，都致力于制定相關(guān)法制監(jiān)管體系，依法治理。各主要經(jīng)濟體都不斷出臺相關(guān)法律規(guī)章制度，以期加強影子銀行體系治理工作，這些文件或有差異，但它們的最終目標都是為了加強監(jiān)管、穩(wěn)定經(jīng)濟。再次，F(xiàn)SB所明確的五項監(jiān)管原則：監(jiān)管重點、監(jiān)管的強度、前瞻性和適應性、有效性以及評估檢查，得到了各國的認可和奉行。

四、我國影子銀行發(fā)展的基本情況和監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國影子銀行發(fā)展

1. 我國影子銀行發(fā)展的基本情況

基于全球視角，我國的影子銀行發(fā)展起步較晚。然而自次貸危機之后，中國的影子銀行迎來了發(fā)展的春天，規(guī)模一度飛速擴張，但同美英等發(fā)達經(jīng)濟體差距仍十分明顯。

從金融穩(wěn)定委員會（FSB）公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)我們可以看到至2016年末，全球影子銀行的規(guī)模達45.2萬億美元，漲幅明顯。與此同時，由于近年相關(guān)政策的支持，2016年中國影子銀行的規(guī)模上升到45.31萬億元人民幣，年增速約40%，[26]而國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示同年GDP為82.71萬億元人民幣，占比約54.78%。2018年，穆迪的《中國影子銀行季度監(jiān)測報告》顯示至2017年底，我國影子銀行規(guī)模約65.6萬億元人民幣，增速1.7%。我國影子銀行規(guī)模在全球排名中占據(jù)第三，僅在美國和歐盟之后[27]。

我國在2010年提出了“社會融資規(guī)?！钡母拍睿⒂?011年后開始廣泛使用。本文收集了2007年至2017年間國內(nèi)社會融資規(guī)模的數(shù)據(jù)，并整理得到我國影子銀行的規(guī)模變化趨勢如下圖1所示。可知，伴隨我國金融行業(yè)的快速發(fā)展，影子銀行在歷經(jīng)一段飛速增長期后進入了穩(wěn)健發(fā)展階段。在危機之后，政府出臺了一系列辦法方案加強金融監(jiān)管，抑制影子銀行體系的過快增長。隨著相關(guān)法律制度的完善，我國影子銀行業(yè)務活動逐漸進入穩(wěn)定發(fā)展的階段，在保持良好發(fā)展態(tài)勢的同時推動了國內(nèi)金融業(yè)發(fā)展。

2. 我國影子銀行發(fā)展的問題

金融市場迅速發(fā)展，衍生產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，由此導致影子銀行體系日趨復雜。信托和銀行理財、P2P網(wǎng)絡借貸、融資擔保等方面問題頻發(fā)，如“超日債”、“湘鄂債”、“神霧債”等債券違約事件，“e租寶”、“錢寶”、“泛亞”等互聯(lián)網(wǎng)非法集資，混業(yè)經(jīng)營的影子銀行活動脫離了監(jiān)管部門的約束，嚴重威脅了經(jīng)濟金融的健康發(fā)展。

在面對混業(yè)經(jīng)營為主要形式的影子銀行問題下，我國金融業(yè)發(fā)生整改，銀監(jiān)會同保監(jiān)會合并，同年成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（金穩(wěn)委），奠定了“一委一行兩會”的新金融監(jiān)管格局。盡管新的監(jiān)管模式整治了影子銀行亂象，但分業(yè)監(jiān)管“割據(jù)”現(xiàn)象并未結(jié)束，監(jiān)管措施難以切實奏效。另外，國內(nèi)的影子銀行監(jiān)管理念尚有缺失，監(jiān)管范圍不精確，由于沒有權(quán)威明確的界定，相關(guān)部門無法客觀科學地認識影子銀行。加之行政機關(guān)對監(jiān)管機構(gòu)的制約，對影子銀行的野蠻生長在一定程度上起到推波助瀾的作用。除此之外，我國的金融監(jiān)管法律框架建立較晚，尚有條令間相互矛盾等問題，這無疑降低了金融風險的可控性。最后，我國影子銀行體系發(fā)展還存在期限錯配導致的流動性風險、透明度不足引發(fā)的信用評級失靈以及社會借貸造成的高杠桿等問題。

（二）我國影子銀行監(jiān)管改革

金融危機爆發(fā)后，我國影子銀行產(chǎn)品和服務在創(chuàng)新與監(jiān)管間的反復較量中向前發(fā)展。自2009年以來，為規(guī)范銀行理財業(yè)務，銀監(jiān)會相繼頒發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)務報告管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于進一步規(guī)范銀信理財合作業(yè)務的通知》以及《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》等文件。2013年的《關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管問題》中明確提出運用凈資本管理約束信貸類業(yè)務，強化銀行同信托間合作的監(jiān)管。2015年1月，銀監(jiān)會增設惠普金融工作部，協(xié)調(diào)監(jiān)管P2P網(wǎng)絡借貸，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展日益規(guī)范化。2018年又發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》、《金融資產(chǎn)投資公司管理辦法（試行）》以及《商業(yè)銀行理財業(yè)務監(jiān)督管理辦法》等一系列監(jiān)管新規(guī)。另外， 健全宏觀審慎政策和貨幣政策雙支柱調(diào)控框架正式出現(xiàn)在黨的十九大報告中，推動我國影子銀行體系規(guī)范化、證券化，我國影子銀行體系監(jiān)管迎來全面強化的新階段。

五、我國影子銀行監(jiān)管的對策建議

本文基于FSB、美英歐影子銀行監(jiān)改革的全方位比較，分析世界主要經(jīng)濟體的監(jiān)管思想和應對措施，立足本國影子銀行監(jiān)管改革發(fā)展實際和未解決的問題，為防范化解系統(tǒng)性金融風險、保障影子銀行平穩(wěn)發(fā)展提出些許相關(guān)建議。

（一）建立健全影子銀行監(jiān)管法律法規(guī)制度

對一經(jīng)濟體而言，健全的法律制度關(guān)系著金融系統(tǒng)的運行穩(wěn)健與否。近年，我國的影子銀行業(yè)務活動蓬勃發(fā)展，規(guī)模日益龐大，然而相關(guān)的法律法規(guī)卻難以滿足監(jiān)管的需要。有關(guān)的立法工作存在滯后性，法律針對的主體無法完全囊括混業(yè)趨勢下復雜多樣的的影子銀行業(yè)務，導致監(jiān)管存在缺位的情形。因此，必須建立健全金融法律框架，給予影子銀行業(yè)務以指導和規(guī)范，才能使得影子銀行體系有序發(fā)展，推動經(jīng)濟金融的平穩(wěn)運行。

關(guān)于影子銀行體系的法制建設，政府需立足實際。首先要明確立法的原則，主要包括明確監(jiān)管主體和監(jiān)管重點。我國的法律體系應將影子銀行的監(jiān)管活動置于法律框架下，減少政府行政干預，保障監(jiān)管機制的科學性、客觀性;另外，要加大對銀行以及證券、保險、基金等非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管，完善影子銀行業(yè)務的注冊、準入、退出機制。其次，要對已有法律進行修訂。現(xiàn)有的金融立足于傳統(tǒng)金融業(yè)務，缺少有關(guān)影子銀行業(yè)務的針對性、專業(yè)化的要求，因此要加快構(gòu)建并完善具有針對性、高效的影子銀行監(jiān)管的法律體系。最后，要彌補有關(guān)民間金融的法制空白。伴隨科學技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融日益興盛，借助互聯(lián)網(wǎng)工具，民間借貸活動難以受到有效管制，相關(guān)的立法缺失，因此當下的法律框架建設應考慮將民間金融活動列為工作重點。

（二）健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架

金融混業(yè)經(jīng)營趨勢日益明顯，宏觀審慎監(jiān)管的重要性更加突出，“雙支柱”協(xié)調(diào)監(jiān)管框架得到肯定。因此，精準的理解“雙支柱”調(diào)控模式，建立“雙支柱”全面監(jiān)管機制，對于推動我國金融監(jiān)管改革具有重要意義。

當前宏觀審慎監(jiān)管的主體是“一委一行兩會”，監(jiān)管對象是金融機構(gòu)的財務報表數(shù)據(jù)，監(jiān)管手段和工具是傳統(tǒng)數(shù)量型政策工具，監(jiān)管模式包括現(xiàn)場與非現(xiàn)場檢查。

加強宏觀審慎監(jiān)管，主要包括：一是加大業(yè)務監(jiān)管力度，擴大監(jiān)管范圍;二是依據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》對資本充足性的要求，加強逆周期調(diào)控;[28]三是嚴控金融杠桿率，控制風險;四是關(guān)注期限錯配導致的流動性問題，建立風險止損機制;五是完善風險預警及自救機制。微觀審慎監(jiān)管的主體是金融機構(gòu)及業(yè)務的審批者，監(jiān)管對象則包括金融機構(gòu)保證金、資產(chǎn)證券化、信息透明度等方面，監(jiān)管模式主要采用現(xiàn)場檢查。基于微觀審慎框架，影子銀行業(yè)務活動需要在監(jiān)管者視野范圍內(nèi)運營，因此相關(guān)信息披露機制的構(gòu)建和完善必不可少，包括披露細則、披露流程以及信息披露的及時性，從而減少市場信息的不對稱。加強信息披露的具體內(nèi)容包括：一是健全與消費者權(quán)益保護相關(guān)的法律法規(guī)，建立登記公示制度，保障消費者的知情權(quán)。二是構(gòu)建影子銀行機構(gòu)內(nèi)部信息披露機制，確保信息透明度，及時有效防范化解影子銀行業(yè)務風險。三是規(guī)定影子銀行機構(gòu)定期報告制度，營造良性競爭所需的信息環(huán)境。

（三）加強分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)和國際監(jiān)管合作

我國金融業(yè)依舊保持分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，為適應經(jīng)濟金融混業(yè)發(fā)展趨勢，我國合并了銀監(jiān)會和保監(jiān)會。這是我國金融監(jiān)管的一大突破，針對混業(yè)趨勢下影子銀行體系監(jiān)管起到重要作用。然而影子銀行活動的監(jiān)管仍存在真空區(qū)域，監(jiān)管套利空間也未消失。因此要加大分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)力度，多部門開展專項協(xié)調(diào)合作，重點審查重要風險項目，更進一步要構(gòu)建并完善標準化、常態(tài)化的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

此外，伴隨互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展以及金融衍生產(chǎn)品的大量創(chuàng)新[29]，影子銀行風險的交叉?zhèn)魅就癸@，一國的金融風險極可能引發(fā)全球經(jīng)濟與金融危機，因此各經(jīng)濟體需要通力合作治理影子銀行監(jiān)管：一是各國共同參與協(xié)商制定國際影子銀行體系監(jiān)管制度，確保全球范圍監(jiān)管政策措施的協(xié)調(diào)一致。二是借助國際合作，著力審查離岸金融機構(gòu)及其業(yè)務，共享相關(guān)信息，應對系統(tǒng)性金融風險。三是通過國際監(jiān)管的合作，縮小影子銀行機構(gòu)國際監(jiān)管套利的可能。

（四）合理推動金融創(chuàng)新

危機后，我國影子銀行體系蓬勃發(fā)展，不同形式理財產(chǎn)品相繼涌現(xiàn)，其資金池的運作形式易造成違約、資金鏈斷裂和“跑路”等信息不對稱風險，威脅經(jīng)濟金融的穩(wěn)定[30]。因此，必須妥善對待金融創(chuàng)新與影子銀行業(yè)務發(fā)展。一方面，要鼓勵發(fā)展民間金融，逐步推進金融產(chǎn)品創(chuàng)新，營造一個良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。另一方面，加快完善有關(guān)新型金融機構(gòu)和產(chǎn)品的監(jiān)管制度，公開披露創(chuàng)新型產(chǎn)品信息，提高透明度。

金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”，要理性看待金融創(chuàng)新，把握適度性原則。合理的金融創(chuàng)新能夠防范和化解系統(tǒng)性風險，助推實體經(jīng)濟增長。反之，金融創(chuàng)新過度和不足，會加大金融市場的波動性，威脅金融生態(tài)，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

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