王坤巖 趙萬明

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略。作為京津冀協(xié)同發(fā)展重點突破領(lǐng)域之一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不僅成為相關(guān)部門和三地政府推動協(xié)同發(fā)展的著力點，同時也是社會各界普遍關(guān)注的核心問題。2019年1月16日到18日，習(xí)近平總書記視察京津冀地區(qū)，對協(xié)同發(fā)展提出六點要求，其中第五點就是“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治……持之以恒推進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)……”。京津冀區(qū)域是一個統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，加快區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)必須樹立區(qū)域整體意識、全局意識和系統(tǒng)意識，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)。區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)不僅是優(yōu)化配置區(qū)域生態(tài)資源、提升區(qū)域整體生態(tài)承載力的需要，也是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會良性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要突破口。當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展正在逐步由政策刺激階段走向制度保障階段，創(chuàng)新體制機(jī)制是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的客觀要求，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)同樣需要構(gòu)建良好的體制機(jī)制。

一、生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要作用

由于生態(tài)環(huán)境具有較強的外部性，局部生態(tài)環(huán)境問題會在更大的范圍甚至是全球范圍產(chǎn)生影響。因此，生態(tài)環(huán)境問題的解決不僅依賴于本地區(qū)的積極行動，也在很大程度上取決于跨地區(qū)的合作效果。當(dāng)前，區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為很多國家和地區(qū)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和國際競爭力的重要戰(zhàn)略舉措。通過頂層設(shè)計、合理規(guī)劃，推動地緣相近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、互補性強的地區(qū)之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補、合作共贏、協(xié)同發(fā)展，不僅能夠有效提升區(qū)域整體發(fā)展能力，而且能夠經(jīng)由輻射作用帶動更大范圍內(nèi)的發(fā)展。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)“五位一體”的全面協(xié)同發(fā)展，即實現(xiàn)一種由功能（“五位一體”）、空間（地區(qū)）、時間（可持續(xù)）三個維度共同決定的系統(tǒng)協(xié)同。其中，生態(tài)環(huán)境協(xié)同是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。鑒于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展尚處于起步階段，應(yīng)通過加快區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)而逐步實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展。推動區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)一方面能夠為最終實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，另一方面也能夠通過經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)各領(lǐng)域間的相互作用機(jī)制有效推動區(qū)域全面協(xié)同發(fā)展。

1.生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)有利于加強區(qū)域交流合作。區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)是指區(qū)域內(nèi)的各主體通過特定機(jī)制共同應(yīng)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)和建設(shè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，最小化區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)成本，最大化區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)，使區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體發(fā)揮對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的支撐作用。區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)包括生態(tài)環(huán)境建設(shè)、治理、保護(hù)多個環(huán)節(jié)，涉及中央政府、地方政府、生態(tài)環(huán)境專業(yè)管理部門、企業(yè)、社會組織、個人等多方主體。區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化的建設(shè)過程就是各主體協(xié)調(diào)行動的過程，也是各主體加強交流與合作的過程。這種交流與合作無論對于縱向?qū)蛹壷g的指令傳導(dǎo)，還是對于橫向部門（特別是跨區(qū)域部門）之間的溝通都具有顯著的促進(jìn)作用。經(jīng)由區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)而建立的區(qū)域內(nèi)不同等級、不同部門間的交流與合作通道，將會在其他領(lǐng)域的區(qū)域合作中發(fā)揮同樣的作用，從而推動其他領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2.生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)有利于優(yōu)化配置區(qū)域資源。區(qū)域生態(tài)環(huán)境在空間布局上的非均衡性和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的非均衡性都是客觀存在的，并且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平二者間通常存在此消彼長的關(guān)系。由此而導(dǎo)致了兩個相互矛盾的問題的產(chǎn)生：一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化，缺乏支撐可持續(xù)發(fā)展的資源及環(huán)境保障，需要生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境的正外部性;另一方面，生態(tài)環(huán)境初始稟賦良好但經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)會受到發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性的影響，卻缺乏建設(shè)和保持良好生態(tài)環(huán)境所需要的大量資金。推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)，不僅能夠在區(qū)域范圍內(nèi)形成良好的生態(tài)資源優(yōu)化配置機(jī)制，促進(jìn)資源在區(qū)域內(nèi)按需流動并取得合理補償，同時也能夠發(fā)揮資金池及生態(tài)補償機(jī)制的作用，合理調(diào)動區(qū)域內(nèi)部資金，用于生態(tài)環(huán)境問題的治理以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，從而實現(xiàn)了生態(tài)資源與資金的雙重優(yōu)化配置。

3.生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)有利于構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制。生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)需要區(qū)域內(nèi)各主體共同發(fā)力，因此不能缺少對主體間行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的體制機(jī)制。生態(tài)環(huán)境一體化體制機(jī)制的構(gòu)建對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展，特別是對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的構(gòu)建具有重要意義。首先，區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)運行機(jī)制的構(gòu)建及其作用的發(fā)揮會通過系統(tǒng)聯(lián)系傳導(dǎo)到整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展系統(tǒng)，從而對區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的建立和有效運行產(chǎn)生推動作用。其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展推進(jìn)緩慢的深層次原因之一就是體制機(jī)制障礙。通過區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)，率先在該領(lǐng)域體制機(jī)制的協(xié)調(diào)方面取得突破，不僅有助于完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，同時也能夠為其他領(lǐng)域體制機(jī)制的構(gòu)建探索有益路徑。最后，區(qū)域生態(tài)一體化體制機(jī)制的構(gòu)建能夠倒逼區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的建立和完善。生態(tài)環(huán)境一體化體制機(jī)制的建立和有效運行需要以相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制的建立和運行為支撐，這樣就對這些領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生了拉動作用。并且，這種拉動機(jī)制會因為系統(tǒng)的相互聯(lián)系而在整個區(qū)域傳導(dǎo)，從而對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制的構(gòu)建產(chǎn)生全面的作用力。

二、京津冀區(qū)域生態(tài)一體化中存在的體制機(jī)制障礙

體制機(jī)制障礙是阻礙京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展深入推進(jìn)的深層次原因之一，也是推進(jìn)生態(tài)一體化建設(shè)必須解決的基礎(chǔ)問題。盡管京津冀各地方政府間在生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治方面已經(jīng)取得了共識，但是在實際行動中對于如何劃分主體責(zé)任、明確作用邊界、確定出資比例等關(guān)鍵性問題上還不可避免地存在爭議，從而在很大程度上阻礙了區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)進(jìn)程。造成這種狀況的原因除了生態(tài)環(huán)境問題本身的復(fù)雜性外，歸根結(jié)底還是因為沒有形成一套科學(xué)、合理、有效的生態(tài)一體化建設(shè)體制機(jī)制。

1.生態(tài)環(huán)境影響權(quán)責(zé)不明確。由于生態(tài)環(huán)境的公共品屬性及其外部性的存在，局部生態(tài)環(huán)境變動會在更大范圍內(nèi)甚至是全球范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，由此導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害（改善）的私人成本（收益）與公共成本（收益）不一致、局域成本（收益）與全局成本（收益）不一致。生態(tài)環(huán)境影響的負(fù)外部性來源于局部生產(chǎn)經(jīng)營及生活所產(chǎn)生的環(huán)境損害、環(huán)境污染等，它們通過大氣傳輸、地下滲透、地表徑流等將不良影響傳導(dǎo)到區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū);生態(tài)環(huán)境影響的正外部性來源于農(nóng)業(yè)區(qū)、林業(yè)區(qū)、濕地等生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的植物和水系對空氣質(zhì)量、水質(zhì)、土壤等的改善作用，這種作用同樣通過特定途徑傳導(dǎo)到區(qū)域內(nèi)的其他地區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，產(chǎn)生負(fù)外部性的主體應(yīng)該提供補償，而產(chǎn)生正外部性的主體應(yīng)該接受補償。但是在實際中，這種外部性產(chǎn)生的權(quán)責(zé)卻是很難劃分的。特別是對于同類的環(huán)境污染或環(huán)境損害，即使能夠確定責(zé)任主體，但在責(zé)任主體不是唯一的情況下，往往由于信息不對稱、監(jiān)管不到位等原因很難確定各主體的影響程度，從而對主體責(zé)任進(jìn)行劃分。同樣，盡管生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在地理空間上的劃分是明確的，但區(qū)域整體空氣質(zhì)量、水環(huán)境、土壤成分的改善與特定涵養(yǎng)區(qū)的相關(guān)程度卻很難明確。并且，對于受益地區(qū)而言，其受益程度及其與特定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)之間的關(guān)聯(lián)也是難以確定的。上述原因?qū)е庐a(chǎn)生區(qū)域生態(tài)負(fù)外部性的責(zé)任主體和享受區(qū)域生態(tài)正外部性的受益主體及其責(zé)任程度和受益程度難以明確劃分。

2.區(qū)域生態(tài)補償機(jī)制不完善。雖然區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的相關(guān)主體權(quán)責(zé)確定困難，但區(qū)域生態(tài)問題的解決仍可根據(jù)部分明確信息以及各主體間的協(xié)調(diào)，通過生態(tài)補償?shù)耐緩郊右越鉀Q。但目前，在京津冀區(qū)域生態(tài)一體化水平較低的狀況下，生態(tài)補償機(jī)制并不完善。首先，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以確定。當(dāng)前應(yīng)用較為廣泛的生態(tài)價值補償標(biāo)準(zhǔn)測算方法，如市場價值法、假想市場價值法、替代市場價值法、碳足跡法等方法的使用仍然存在諸多技術(shù)障礙，很難廣泛適用。其次，生態(tài)補償方式仍有待進(jìn)一步完善。目前在生態(tài)補償領(lǐng)域應(yīng)用較為廣泛的補償方式是資金補償、項目補償和政策補償?shù)龋鞣N補償方式的適用性受到補償主體、補償客體、部門協(xié)調(diào)、政府與市場邊界等因素的影響，效果不盡相同?？紤]到生態(tài)問題的復(fù)雜性和影響范圍的廣泛性，應(yīng)進(jìn)一步考慮公共服務(wù)補償以及多渠道交叉補償?shù)确绞?。最后，政府與市場邊界的劃分不清晰。生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)既需要市場發(fā)揮價格機(jī)制的作用使生態(tài)環(huán)境的外部性（主要是負(fù)外部性）得到矯正，又需要政府發(fā)揮頂層設(shè)計和宏觀調(diào)控的作用對相關(guān)利益主體的行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。但由于在具體問題的解決中，市場與政府二者功能的發(fā)揮存在交叉領(lǐng)域，特別在經(jīng)濟(jì)補償方面，是通過政府轉(zhuǎn)移支付還是市場交易，或者二者結(jié)合以及二者各自發(fā)揮作用的程度如何確定，這些機(jī)制的發(fā)揮和相互作用還不完善、不明確。

3.地方政府協(xié)作壁壘仍然存在。京津冀區(qū)域行政結(jié)構(gòu)復(fù)雜，中央和地方之間、城市之間的行政地位不對等導(dǎo)致三地間政府協(xié)作存在困難。地方公共利益最大化目標(biāo)與區(qū)域公共利益最大化目標(biāo)不一致、地方公共利益最大化目標(biāo)之間相沖突等原因，阻礙了協(xié)同發(fā)展的深入推進(jìn)。具體到生態(tài)環(huán)境一體化領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在三個方面：首先，區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)往往需要以犧牲個別地區(qū)（主要是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為代價，這是與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相沖突的，由此導(dǎo)致地方政府缺乏貫徹落實生態(tài)環(huán)境政策的積極性，從而形成中央政府與地方政府間的協(xié)作障礙;其次，以自身經(jīng)濟(jì)利益最大化而環(huán)境成本最小化為目標(biāo)的地方政府，在個別情況下更傾向于選擇將本地發(fā)展的環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給其他地區(qū)，由此不可避免地造成地方政府在生態(tài)環(huán)境相關(guān)問題上的矛盾沖突;最后，在生態(tài)環(huán)境的治理、保護(hù)與建設(shè)過程中，各地方政府均希望以最小的環(huán)境成本獲得最大的環(huán)境收益，因此在處理跨區(qū)域生態(tài)合作項目時，非所在地政府的行動積極性不高，從而形成地方政府間的協(xié)作障礙。

三、構(gòu)建推動京津冀區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)的體制機(jī)制

區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)既要協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，必須以良好的體制機(jī)制為保障。

1.加強區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)的頂層設(shè)計。需要考慮三個方面的內(nèi)容：一是確立區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)。該目標(biāo)的確立需要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境耦合發(fā)展系統(tǒng)的構(gòu)建為基礎(chǔ)，通過模型化系統(tǒng)運行機(jī)制求解區(qū)域生態(tài)發(fā)展最優(yōu)方案，并以此為依據(jù)確定區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)。二是制定區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃和政策。在明確區(qū)域公共生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)的前提下，制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保護(hù)、治理的具體行動方案，并出臺相關(guān)配套政策（包括相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策等）保障和推動規(guī)劃落實。三是明確和規(guī)范地方政府間生態(tài)環(huán)境工作的合作領(lǐng)域及合作方式。在區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)中，一旦明確了區(qū)域公共生態(tài)發(fā)展目標(biāo)，就必然需要通過地方政府間的合作加以落實。應(yīng)考慮建立獨立于地方政府的區(qū)域統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境一體化專職部門，負(fù)責(zé)地方政府在生態(tài)一體化領(lǐng)域的溝通與協(xié)調(diào)，并相應(yīng)構(gòu)建地方政府的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制。

2.構(gòu)建區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)支撐體系。在區(qū)域“五位一體”發(fā)展系統(tǒng)中，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)是最基本的兩大子系統(tǒng)，二者是其他系統(tǒng)存在和運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系也最為密切，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展階段、發(fā)展方式都會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生深刻影響。要推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)，建立區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)系統(tǒng)。該系統(tǒng)的建立需要做好兩個方面的工作。一方面，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走綠色低碳循環(huán)發(fā)展之路。一是對原有傳統(tǒng)工業(yè)體系進(jìn)行技術(shù)升級和改造，構(gòu)建工業(yè)生態(tài)鏈;二是推動建立綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系。另一方面，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)。工業(yè)生態(tài)鏈及綠色低碳循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系的建立都要著眼于區(qū)域全局，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)體系，避免地區(qū)惡性競爭和環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁。只有區(qū)域一體化的產(chǎn)業(yè)布局才能與區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境形成相互融合、相互推動、相互促進(jìn)的良性發(fā)展循環(huán)。

3.完善區(qū)域生態(tài)一體化的制度保障體系。良好的制度環(huán)境能夠有效協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境相關(guān)主體的行為，緩解區(qū)域生態(tài)環(huán)境矛盾，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、治理等工作的開展，是區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)的有力保障。因此，建立健全相關(guān)的法律法規(guī)體系是推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)的客觀需要。一是完善生態(tài)環(huán)境相關(guān)的基本法。對于影響范圍較為廣泛的生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)區(qū)的保護(hù)應(yīng)上升到國家基本法的高度，例如濕地保護(hù)、水源保護(hù)等領(lǐng)域。二是進(jìn)一步完善和規(guī)范地方法規(guī)體系。在制定更加嚴(yán)格的區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，因地制宜制定地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并以地方法規(guī)的形式予以確立。在這一過程中，地方政府應(yīng)按照生態(tài)職能分工驗收地方生態(tài)紅線，積極制定地方生態(tài)保護(hù)和建設(shè)規(guī)章制度。加強與其他地方政府的政策溝通，避免政策沖突，最終形成合理制度，共同推進(jìn)區(qū)域生態(tài)一體化建設(shè)。三是加快生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域政策體系的完善，包括推動經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、公共服務(wù)政策等。

本文系2018年度國家社會科學(xué)基金項目《京津冀區(qū)域循環(huán)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新研究》（18BJY059）的階段性成果

作者王坤巖系中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院、中共天津市委黨史研究室）生態(tài)文明教研部講師，博士;趙萬明系生態(tài)文明教研部副主任，副教授

責(zé)任編輯：雙艷珍