陳光

內(nèi)容摘要：在全面依法治國和全面深化改革背景下，脫胎于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展和治理實(shí)踐的區(qū)域法治競爭，逐漸獲得了法治與改革雙重意義，成為地方法治競爭的一種有益升級。地方立法協(xié)調(diào)是區(qū)域法治建設(shè)與競爭的基本內(nèi)容之一，具體包括根據(jù)立法的協(xié)調(diào)和關(guān)于立法的協(xié)調(diào)兩種類型。從應(yīng)然角度講，地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)是區(qū)域法治競爭的首要衡量指標(biāo)，但地方立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中卻遭遇了體制與實(shí)施尷尬。導(dǎo)致地方立法協(xié)調(diào)動力不足的原因可以從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化觀念和體制機(jī)制三個基本層面來分析，而動力的獲取也主要來自這三個層面。各區(qū)域內(nèi)的地方政府及立法者應(yīng)該從提升區(qū)域法治競爭力的視角去看待地方立法協(xié)調(diào)，借助地方立法協(xié)調(diào)推動一種新型的法治市場——區(qū)域法治市場的形成。

關(guān)鍵詞：區(qū)域法治競爭 地方立法協(xié)調(diào) 依附性 動力 法治市場

中國分類號：DF05? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2019）05-0100-108

“隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛推進(jìn)，若干個經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域的出現(xiàn)及其蓬勃發(fā)展，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的邊界領(lǐng)域，也超出了某一現(xiàn)有行政區(qū)地方立法調(diào)整的傳統(tǒng)能力和固有范圍?！?〔1 〕在此背景下，學(xué)者們就如何更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化中的地方立法合作與協(xié)調(diào)等提出了諸多建議。有學(xué)者甚至提出了“區(qū)域法治”的概念與“區(qū)域法治先行”的法治建設(shè)策略，認(rèn)為：“隨著改革開放的全面推進(jìn)和中國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，在先行地區(qū)進(jìn)行的法治實(shí)踐必然會通過跨區(qū)域合作的形式，將其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)予以傳播，從而對國家法治發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生積極影響?！?〔2 〕不可否認(rèn)，無論是關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)的建議，還是“區(qū)域法治先行”的策略性方案，都具有實(shí)踐啟發(fā)性與指導(dǎo)性。然而，上述研究也存在一個視點(diǎn)上的盲區(qū)，即忽視了對作為區(qū)域合作與發(fā)展主導(dǎo)者——中央與地方政府的作用動機(jī)或動力來源的探討，這是導(dǎo)致現(xiàn)有研究難以充分解釋區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)與法治建設(shè)實(shí)踐滯后于理論研究或?qū)W術(shù)期待的重要原因?；谶@一認(rèn)識，筆者將區(qū)域法治競爭視為地方法治競爭的升級版，然后從區(qū)域法治競爭的視角分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中地方立法協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀與動力問題，最后就如何通過加強(qiáng)地方立法協(xié)調(diào)以推進(jìn)形成一種區(qū)域法治市場提出相應(yīng)的建議。

一、從地方法治競爭到區(qū)域法治競爭：一種有益的升級

（一）地方法治競爭的依附性與獨(dú)立性

“地方法治”這一概念是因應(yīng)著法治國家建設(shè)而被提出來的，雖然對于是否存在“地方法治”學(xué)界曾有過不同的看法，〔3 〕但是隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，“地方法治”從概念到理論，獲得越來越多的認(rèn)可。卓澤淵認(rèn)為，“地方法治建設(shè)可以成為國家法治建設(shè)的‘小樣和‘范本。地方法治建設(shè)可以成為國家法治建設(shè)的小樣，為整個國家的法治建設(shè)提供試點(diǎn);也可以成為其他地區(qū)法治建設(shè)的范本，供其他地方參考乃至復(fù)制”。〔4 〕這一觀點(diǎn)具有一定的代表性。地方法治是國家法治的一部分，也是國家法治在特定空間內(nèi)的具體展開。很長一段時間內(nèi)，學(xué)者們在研究法治國家理論時多注重一種靜態(tài)的結(jié)構(gòu)研究或者動態(tài)的歷時性研究，忽略了法治建設(shè)過程本身所包含的歷時性與空間性的雙重屬性?！暗胤椒ㄖ巍备拍畹奶岢鲆约跋嚓P(guān)理論研究，在很大程度上彌補(bǔ)了這一缺陷。

既然地方法治從屬于國家法治，那么就要遵循國家法治建設(shè)的基本原理，尤其是維護(hù)憲法至上為基礎(chǔ)的法制統(tǒng)一原則。但這并不意味著地方法治完全沒有屬于自己的探索與發(fā)展空間?！读⒎ǚā匪x予的地方立法先行先試權(quán)（第73條第2款）某種程度上認(rèn)可了地方立法所具有的一部分相對獨(dú)立的空間，加之不同地方（主要以省級行政區(qū)劃為單元）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和地域文化傳統(tǒng)等方面存在著程度不同的差異。這些都為地方法治建設(shè)過程中各地方在法治領(lǐng)域的差異性發(fā)展乃至相互競爭，提供了前提。近年來，地方法治競爭問題也引發(fā)了學(xué)者們越來越多的關(guān)注和研究。周尚君指出，“地方法治競爭作為制度競爭的一個重要表現(xiàn)形式，主要是指通過立法、司法、執(zhí)法和社會治理活動，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)權(quán)切實(shí)保障、市場監(jiān)管規(guī)范、司法獨(dú)立公正和執(zhí)法高效文明為基本特征的地方制度供給機(jī)制和制度環(huán)境的改善，實(shí)現(xiàn)地方與地方之間以比較制度優(yōu)勢而勝出的競爭范式”?！? 〕地方法治競爭理論的提出，對于法治建設(shè)乃至地方發(fā)展模式而言，至少在理論層面具有開創(chuàng)性意義。但在實(shí)踐層面，我們要清醒地認(rèn)識到，地方法治競爭與整個法治建設(shè)的定位相似，依然具有很強(qiáng)的依附性，要服務(wù)于特定的政治、經(jīng)濟(jì)與社會目標(biāo)。諸如“市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)”“依法治？菖？菖”等口號都反映了法治建設(shè)及法治競爭的這種依附性。這也決定了地方法治競爭在短時間內(nèi)很難成為一種與地方經(jīng)濟(jì)競爭相并行的、相對獨(dú)立的發(fā)展與競爭模式。

盡管如此，2012年黨的十八大召開以來，尤其是黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和十八屆四中全會提出全面依法治國之后，法治建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心之義，以及作為“四個全面”的戰(zhàn)略之一，不僅在全國范圍內(nèi)得到更多的重視，各地方也加大了法治建設(shè)的力度，使地方法治逐步進(jìn)入一個實(shí)質(zhì)競爭的階段，并使地方法治逐漸脫離對特定政治或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的過分依附，而具有了更大的相對獨(dú)立性。周尚君認(rèn)為，“總而言之，地方法治競爭的核心在于法治，不在競爭。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，地方治理結(jié)構(gòu)趨好的‘競優(yōu)路徑已經(jīng)極大程度趨向于法治”?！? 〕實(shí)踐中，法治建設(shè)指標(biāo)的構(gòu)建和實(shí)施，以及地方法治指數(shù)排名等舉措的推出，使得地方法治建設(shè)與競爭具有了越來越強(qiáng)的獨(dú)立性。

（二）作為地方法治競爭升級版的區(qū)域法治競爭

在我國地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，基于空間毗鄰、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)、文化傳統(tǒng)相似等因素的影響，出現(xiàn)了跨行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的趨勢與模式。隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，區(qū)域公共治理的法治問題也凸顯了出來。有些學(xué)者開始提出并研究區(qū)域發(fā)展和治理中的法治問題。公丕祥指出，“區(qū)域法治發(fā)展是國家法治發(fā)展的有機(jī)組成部分，是國家法治發(fā)展在主權(quán)國家的特定空間范圍內(nèi)的具體實(shí)現(xiàn)”，而“推進(jìn)區(qū)域法治發(fā)展，這是中國法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項(xiàng)重大議程”。〔7 〕相對于國家法治，區(qū)域法治就是一種地方法治。由于我們一般將地方法治的“地方”限定在省或市級行政區(qū)劃意義上，而將區(qū)域法治的“區(qū)域”在跨省或市級行政區(qū)劃的意義上來使用，所以區(qū)域法治又不同于一般意義上的地方法治。當(dāng)然，區(qū)域法治與地方法治的差異并不能掩蓋兩者之間千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。從某種意義上講，區(qū)域法治是地方法治的升級，區(qū)域法治競爭則是地方法治競爭的升級版。

與地方法治競爭相似，區(qū)域法治競爭也是脫胎于不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)競爭，對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭有著很強(qiáng)的依附性。不同的是，區(qū)域法治競爭是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化的推進(jìn)而出現(xiàn)的，它要求法治建設(shè)與法治競爭不再依托與既有的省或市級行政區(qū)劃，而是在協(xié)調(diào)合作基礎(chǔ)上形成區(qū)域性法治特色或優(yōu)勢。無論從理論上還是實(shí)踐中來看，區(qū)域法治特色或優(yōu)勢的形成是可能的，“從一個國家的內(nèi)部來看，中國的某個區(qū)域或領(lǐng)域由于區(qū)域文化的差異所致的區(qū)域法治各自特色，盡管整個國家法治的大背景是統(tǒng)一的，但不同區(qū)域的法治也應(yīng)該是富有地方和區(qū)域特色的，這是法律地方性知識的最好注腳”。〔8 〕這也就意味著區(qū)域法治競爭是可能的，也是可行的。泛珠三角地區(qū)通過加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作來提升區(qū)域法治競爭力便是典型的例子。如2009年12月，泛珠三角地區(qū)內(nèi)地九省區(qū)簽訂專利行政執(zhí)法協(xié)作協(xié)議，旨在“加強(qiáng)泛珠三角區(qū)域?qū)＠姓?zhí)法協(xié)作，加大專利行政執(zhí)法和市場監(jiān)管力度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。類似的區(qū)域法治建設(shè)事項(xiàng)在泛珠三角地區(qū)較為多見，這也使得該區(qū)域不僅在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域具有區(qū)域比較優(yōu)勢，在法治建設(shè)和法治環(huán)境方面也形成了區(qū)域比較優(yōu)勢。

相比較而言，有的區(qū)域由于法治建設(shè)相對滯后，在一定程度上制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。如何從法治視角優(yōu)化區(qū)域發(fā)展制度軟環(huán)境，成為這些區(qū)域內(nèi)地方政府優(yōu)先考慮的工作。例如，針對東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展乏力的境況，尤其是近年來“投資不過山海關(guān)”的說法，東北地區(qū)各省市在進(jìn)行反思同時，加大了以法治措施加以整改的力度。在2017年東北三省政府工作報(bào)告中，“法治，也自然成為三省政府工作報(bào)告中為優(yōu)化營商環(huán)境而必須強(qiáng)化的關(guān)鍵詞”?！? 〕在具體舉措方面，遼寧省人大常委會于2016年12月通過了《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，大連市政府也發(fā)布了《大連市營商環(huán)境投訴處理實(shí)施細(xì)則》，以立法的方式加以改進(jìn)。在這種背景下，改進(jìn)東北地區(qū)的區(qū)域法治環(huán)境，勢在必行。由此可見，區(qū)域法治競爭已經(jīng)成為各區(qū)域之間綜合實(shí)力競爭的一個重要組成部分。

（三）區(qū)域法治競爭的雙重意義與地方立法協(xié)調(diào)

無論是泛珠三角地區(qū)還是東北地區(qū)，區(qū)域法治建設(shè)的直接目的是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法治保障，這與改革開放初期地方法治的角色或功能定位非常相似，但是在全面推進(jìn)依法治國和全面深化改革大背景下，區(qū)域法治建設(shè)與競爭將獲得法治與改革的雙重意義，從而逐漸具有了獨(dú)立存在和運(yùn)行的基礎(chǔ)與意義。

一方面，區(qū)域法治相對于國家法治和地方法治而言，屬于中觀意義上的法治，它既承接和落實(shí)國家法治建設(shè)任務(wù)，又改進(jìn)地方法治建設(shè)中的不足并提升地方法治建設(shè)的品質(zhì)。國家法治需要在具體的地理空間中呈現(xiàn)。我們在意識到不同省市的特點(diǎn)和發(fā)展需要的差異之后，強(qiáng)調(diào)地方法治（以地方立法為代表）可以或應(yīng)該有自己的特色。其實(shí)，這種特色同樣存在于跨省市的區(qū)域法治建設(shè)之中。經(jīng)過這些年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步形成了東北地區(qū)、京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、西部地區(qū)、中原城市群和泛珠三角地區(qū)等若干跨省市的發(fā)展區(qū)域。地方經(jīng)濟(jì)的競爭已經(jīng)在原來的省際和市際競爭基礎(chǔ)上，增加了區(qū)域間的競爭。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)競爭的過程必然也是法治競爭的過程。東北地區(qū)對法治政府建設(shè)重要性和緊迫性的認(rèn)識及相關(guān)行動，已經(jīng)充分說明了這一點(diǎn)。

另一方面，區(qū)域法治建設(shè)與競爭的過程，也是對既有的以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)為依托的地方法治競爭模式改革的過程。地方法治競爭對應(yīng)的是以省或市為單位的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的競爭。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭模式對于我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，但其弊端也很明顯，那就是生產(chǎn)要素或市場資源因受地方政績考核機(jī)制等因素影響難以在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。區(qū)域法治競爭對應(yīng)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭，以更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化以及生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置為其內(nèi)在價(jià)值追求，旨在克服既有的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)及對應(yīng)的地方法治競爭模式的弊端。不僅如此，區(qū)域法治競爭對于現(xiàn)行的立法體制、執(zhí)法體制乃至司法體制等都提出了相應(yīng)的變革要求。因此，從改革意義上講，區(qū)域法治競爭作為地方法治競爭升級版的意旨更為明顯，也更加符合全面深化改革的大趨勢，無論對于法治建設(shè)還是改革深化都是有益的。

當(dāng)然，區(qū)域法治建設(shè)與競爭要借助于具體的法治運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者提出了構(gòu)建法制化區(qū)域政府的建議，主張“我國區(qū)域政府立法，程序上應(yīng)從修改《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》等入手，明確區(qū)域政府的法律地位，并賦予區(qū)域政府和區(qū)域政府理事會一定的立法權(quán)”，〔10 〕意圖以此提升本區(qū)域的法治競爭力。從法律運(yùn)行的角度看，法治的起點(diǎn)在于立法。無論是改革開放初期提出的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)十六字方針，還是黨的十八屆四中全會提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的全面依法治國的新十六字方針，立法始終都是作為法治建設(shè)的邏輯與實(shí)踐起點(diǎn)而存在。立法競爭是地方法治競爭的主要內(nèi)容之一，也是區(qū)域法治競爭最為直觀的指標(biāo)，因此得到了各個區(qū)域較多的重視。與政府構(gòu)建的這種方式相較，通過地方立法協(xié)調(diào)來滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展的立法需求，并提升區(qū)域法治競爭力，具有更強(qiáng)的可操作性并已逐漸為各區(qū)域所認(rèn)同并加以實(shí)踐。例如，陳俊在研究長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展對于立法協(xié)調(diào)的內(nèi)在需求時指出，“通過區(qū)域內(nèi)的法制協(xié)調(diào)，特別是立法協(xié)調(diào)并使之制度化，提升區(qū)域合作功能和效率，促進(jìn)長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)更好更快的發(fā)展，是破解長三角協(xié)調(diào)發(fā)展難題的有效之舉”?！?1 〕那么，地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治競爭中究竟應(yīng)該扮演一種什么樣的角色呢？實(shí)際情況又如何呢？

二、地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治競爭中的角色與處境

（一）地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治競爭中的角色

作為區(qū)域法治建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容或要素的地方立法協(xié)調(diào)，在區(qū)域法治競爭中自然也扮演著非常重要的角色。意識到這一點(diǎn)，很多區(qū)域的地方政府都加強(qiáng)了相互間的立法協(xié)調(diào)，以使本區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及競爭中占據(jù)優(yōu)勢或主動?！罢献鞯牧⒎▍f(xié)調(diào)是政府為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以構(gòu)建和諧統(tǒng)一的區(qū)域立法體系、營造公平正義的法治環(huán)境為目標(biāo)，推動地方人大和政府立法機(jī)關(guān)開展立法活動的一種政府參與行為。政府合作的立法協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是通過政府參與立法協(xié)調(diào)推動相關(guān)立法機(jī)關(guān)開展立法活動，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境?！?〔12 〕因此，基于地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的重要作用，以及考慮到地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治建設(shè)中的起點(diǎn)性地位，地方立法協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)作為區(qū)域法治競爭的首要內(nèi)容或指標(biāo)加以衡量。

區(qū)域法治競爭建立在定量與定性綜合評價(jià)基礎(chǔ)上，不同區(qū)域的法治建設(shè)水平或法治環(huán)境優(yōu)劣，要借助于一系列科學(xué)有效的指標(biāo)加以衡量或體現(xiàn)。由于法治的基本內(nèi)容包括立法、執(zhí)法、司法和守法四個部分，所以法治競爭的指標(biāo)也主要圍繞這四項(xiàng)基本內(nèi)容加以設(shè)計(jì)，區(qū)域法治競爭指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)成也不例外。不過，就立法、執(zhí)法、司法和守法這四個方面來看，司法和守法之間的區(qū)域差異與競爭，與特定區(qū)域的關(guān)聯(lián)性不是很強(qiáng)，也即司法和守法雖然也是區(qū)域法治競爭的基本內(nèi)容，但這兩者的區(qū)域?qū)傩圆⒉幌窳⒎ê蛨?zhí)法那樣突出。立法和執(zhí)法更多地需要區(qū)域內(nèi)不同地方之間的合作與協(xié)調(diào)。實(shí)踐證明，綜合競爭力較強(qiáng)的區(qū)域（如珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)），在立法和執(zhí)法的合作與協(xié)調(diào)方面，也有著更多的舉措并取得更多的實(shí)效。換言之，地方立法與執(zhí)法的合作與協(xié)調(diào)在很大程度上決定著區(qū)域法治的競爭力，而區(qū)域法治競爭力與區(qū)域綜合競爭力又呈正相關(guān)。當(dāng)然，作為區(qū)域法治競爭力重要衡量指標(biāo)的地方立法協(xié)調(diào)與地方執(zhí)法協(xié)調(diào)，兩者在具體的指標(biāo)內(nèi)容和要求方面是不同的。

就立法而言，區(qū)域法治競爭對于地方立法協(xié)調(diào)的基本指標(biāo)是完備性與協(xié)調(diào)性。具體而言，地方立法協(xié)調(diào)的完備性主要考察各個區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個領(lǐng)域或各項(xiàng)事務(wù)上地方立法協(xié)調(diào)內(nèi)容與機(jī)制的完備性，是否做到了各個領(lǐng)域或各項(xiàng)事務(wù)的法制需求能夠很好地通過地方立法協(xié)調(diào)予以滿足。而協(xié)調(diào)性則主要是考察各個區(qū)域內(nèi)不同地方的立法之間的協(xié)調(diào)一致情況，包括不相沖突的消極協(xié)調(diào)和銜接有序的積極協(xié)調(diào)兩個方面。就立法與執(zhí)法的關(guān)系而言，區(qū)域法治競爭視角下的執(zhí)法一方面是區(qū)域內(nèi)有關(guān)執(zhí)法主體執(zhí)行國家法律法規(guī);另一方面執(zhí)行區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，后者就涉及對經(jīng)過地方立法協(xié)調(diào)后的地方性法規(guī)或規(guī)章的執(zhí)行。因此，地方立法協(xié)調(diào)的質(zhì)量對于區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法也會產(chǎn)生重要影響。

鑒于上面的分析，地方立法協(xié)調(diào)在衡量區(qū)域法治競爭力的指標(biāo)體系中應(yīng)該占有非常大的權(quán)重。如果將區(qū)域法治競爭力的數(shù)值確定為100，那么在構(gòu)成區(qū)域法治競爭力的四個部分——立法、執(zhí)法、司法和守法的合作與協(xié)調(diào)——當(dāng)中，地方立法協(xié)調(diào)所占的權(quán)重?cái)?shù)值應(yīng)當(dāng)在35至40之間。至少在當(dāng)前階段的區(qū)域法治競爭中，這樣的比例定位是合理的。故而，各個區(qū)域內(nèi)的地方政府或地方立法主體應(yīng)該將地方立法協(xié)調(diào)置于非常重要的地位，投入更多的精力開展地方立法協(xié)調(diào)工作，開展共同立法、化解立法沖突或進(jìn)行立法協(xié)作等，既要善于利用地方立法協(xié)調(diào)來促進(jìn)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化的發(fā)展與治理，也要注重以地方立法協(xié)調(diào)帶動區(qū)域行政執(zhí)法水平以及法治競爭能力的提升。例如，廣東省圍繞《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》編制了配套立法規(guī)劃，制定了《廣東省實(shí)施〈珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）保障條例〉》，并就珠江三角洲地區(qū)水質(zhì)保護(hù)和大氣污染防治等重點(diǎn)領(lǐng)域制定了專門的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，“這些法規(guī)、規(guī)章的出臺，對實(shí)現(xiàn)資源整合、協(xié)調(diào)行政沖突、形成整體合力、保證跨行政區(qū)劃的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義”?！?3 〕類似的立法活動還有《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展促進(jìn)條例》和《湖南省長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》等。這些立法例都很好地佐證了地方立法協(xié)調(diào)對于確定和提升區(qū)域法治競爭力的重要性。

（二）地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治競爭中的實(shí)然地位

相對于應(yīng)然的理論設(shè)定，地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域法治競爭實(shí)踐中的處境并沒有那么樂觀。從理論上講，地方立法協(xié)調(diào)主要受兩個因素影響：一是現(xiàn)行的立法體制;二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展和治理的立法需求。前者決定了區(qū)域立法所采取的樣態(tài)只能是地方立法協(xié)調(diào)，后者決定了地方立法協(xié)調(diào)的存在合理性與必要性，同時也表明了地方立法協(xié)調(diào)對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展和治理的依附性。在實(shí)踐中，地方立法協(xié)調(diào)作為區(qū)域法治競爭的關(guān)鍵指標(biāo)之一，也存在很多問題。主要表現(xiàn)為各區(qū)域在地方立法協(xié)調(diào)問題上討論的多、落實(shí)的少，而且地方立法協(xié)調(diào)依附性強(qiáng)、獨(dú)立性弱。換言之，地方立法協(xié)調(diào)在實(shí)踐中遭遇了很多體制與實(shí)施上的困境，并沒有像理論上所預(yù)期的那樣，對區(qū)域法治競爭形成有力支撐。

地方立法協(xié)調(diào)討論的多、落實(shí)的少。這種現(xiàn)象普遍存在于各個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展和治理實(shí)踐中。對于法治（或法制）在區(qū)域發(fā)展和治理中的作用，學(xué)者們從20個世紀(jì)90年代國家提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略時便已提出。在我國西部開發(fā)中，十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃就已把起草制定《西部開發(fā)促進(jìn)法》列入其中。之后，旨在推進(jìn)各個區(qū)域法治建設(shè)的學(xué)術(shù)論壇（如環(huán)渤海區(qū)域法治論壇、東北法治論壇、長三角法學(xué)論壇、泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇等）也陸續(xù)召開并延續(xù)至今。這些論壇大都圍繞區(qū)域地方法治建設(shè)包括地方立法協(xié)調(diào)等問題展開，也提出了不少建議。但是這些學(xué)術(shù)討論及建議對于地方立法協(xié)調(diào)實(shí)踐推動的影響有限，大部分區(qū)域并沒有將地方立法協(xié)調(diào)納入推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展和治理的重要日程中，政策手段依然是各區(qū)域內(nèi)地方政府加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作與協(xié)調(diào)的主要方式。雖然也有一些區(qū)域嘗試采用立法或法治的手段，也通過了相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展促進(jìn)法或者在某些領(lǐng)域加強(qiáng)立法與執(zhí)法協(xié)調(diào)與合作，如《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》的簽訂一度引發(fā)關(guān)注和期待，但總體來看，地方立法協(xié)調(diào)在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展和治理中所發(fā)揮的作用并沒有預(yù)期中那么大。

地方立法協(xié)調(diào)嚴(yán)重依附于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展和治理需要，少有自己的獨(dú)立性，這種現(xiàn)象在短期內(nèi)并沒有改變的跡象。在地方立法協(xié)調(diào)的兩種基本類型中，根據(jù)立法的協(xié)調(diào)從一開始便將地方立法協(xié)調(diào)作為保障和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理的工具，如學(xué)者們對《西部開發(fā)促進(jìn)法》的功能定位便可見一斑，即“《西部開發(fā)促進(jìn)法》的具體功能包括：規(guī)范和保障國家西部開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施;維護(hù)西部開發(fā)秩序和開發(fā)效益;解決和規(guī)定在開發(fā)過程中產(chǎn)生的一系列法律問題和法律沖突”?！?4 〕關(guān)于立法的協(xié)調(diào)盡管直接目的是為了加強(qiáng)立法協(xié)作、提高區(qū)域立法質(zhì)量，但最終指向的也是為更好地服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理需要。地方立法協(xié)調(diào)的這種依附性說明了區(qū)域內(nèi)各省或市級地方政府尚未在法治建設(shè)層面上定位地方立法協(xié)調(diào)，由此也反映了區(qū)域法治競爭的意識和情勢并未真正形成。

地方立法協(xié)調(diào)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化發(fā)展和治理實(shí)踐中的尷尬境遇，使得一些人開始懷疑地方立法協(xié)調(diào)乃至區(qū)域法治建設(shè)的必要性與有效性。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“區(qū)域法治發(fā)展的概念忽略了法治與主權(quán)的關(guān)系，在邏輯上不能自洽，區(qū)域的范圍也難以準(zhǔn)確劃定，而且概念內(nèi)涵也無法與地方法治進(jìn)行有效區(qū)分”，提出應(yīng)當(dāng)以“區(qū)域法制”來代替“區(qū)域法治”，并主張“從中央立法、地方聯(lián)合立法、區(qū)域行政和區(qū)域糾紛解決等四個方面加快區(qū)域法制建設(shè)?！?〔15 〕筆者認(rèn)為，地方立法協(xié)調(diào)以及區(qū)域法治建設(shè)的當(dāng)前境遇是體制慣性所致，有其相應(yīng)的必然性和一定的合理性。這種境遇與國際層面的立法協(xié)調(diào)和法治建設(shè)相類似，多主體的合作與協(xié)調(diào)總是會受到各種因素的影響。例如2017年法國倡議《世界環(huán)境公約（草案）》是一次意欲推動全球環(huán)境治理一體化而整合國際環(huán)境立法的嘗試，但各國政府對公約草案本身尚未明確表態(tài)，理論界對其內(nèi)容和作用亦有所質(zhì)疑?！?6 〕盡管如此，我們并不應(yīng)因此而失去推動地方立法協(xié)調(diào)和加快區(qū)域法治建設(shè)的信心。動力不足是地方立法協(xié)調(diào)遭遇現(xiàn)實(shí)困境的主要原因，要想使地方立法協(xié)調(diào)從目前的嚴(yán)重依附走向相對獨(dú)立，需要認(rèn)真分析影響地方立法協(xié)調(diào)和區(qū)域法治建設(shè)與競爭的動力因素，充分調(diào)動區(qū)域法治競爭所包含的法治與改革的雙重屬性，在此基礎(chǔ)上探索構(gòu)建一套有效的動力機(jī)制。

三、地方立法協(xié)調(diào)從依附到獨(dú)立的動力與新型法治市場的形成

（一）地方立法協(xié)調(diào)走向相對獨(dú)立的驅(qū)動力

導(dǎo)致地方立法協(xié)調(diào)動力不足的原因可從以下三個方面分析：第一，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是黨的十一屆三中全會以來確定的總基調(diào)，區(qū)域內(nèi)各地方政府的一切工作只有圍繞著經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能獲得其存在的空間與意義，地方法治建設(shè)也不例外。改革開放40多年來，無論是依法治國還是法治建設(shè)都要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心。經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心始終處在各地方政府決策與工作的核心日程中，而地方官員的政績考核中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)顯然權(quán)重很大。地方法治乃至區(qū)域法治的建設(shè)與競爭都是從屬于此，而非一個相對獨(dú)立的系統(tǒng)。當(dāng)?shù)胤搅⒎▍f(xié)調(diào)能夠?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及相應(yīng)的政治績效帶來顯著影響時，它便會得到地方政府決策者更多的重視，從而獲得相應(yīng)的發(fā)展動力。反之，則難以獲得足夠動力。第二，現(xiàn)代法治理念的缺失尤其是長期以來法律工具主義的盛行，使得從決策者到一般民眾對于法治在區(qū)域發(fā)展和治理中的功能缺乏足夠的認(rèn)識或者尊重?，F(xiàn)代法治理念要求將法治作為一種獨(dú)立的價(jià)值，它不應(yīng)服從于任何特定的政治或經(jīng)濟(jì)目的，而只是相對于個體自由和公共福祉的維護(hù)而言才是一種手段的存在。顯然，受傳統(tǒng)法治文化及新中國成立以來法律工具主義過分強(qiáng)調(diào)的影響，無論是決策者還是社會民眾都還沒有真正認(rèn)識到法治的內(nèi)在精髓和獨(dú)立價(jià)值。地方立法協(xié)調(diào)以及區(qū)域法治應(yīng)服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及治理的需要，不過是法律工具主義的一個具體體現(xiàn)而已。第三，現(xiàn)行立法體制所包含的對央地關(guān)系的設(shè)定也在深層次地影響或制約著地方立法協(xié)調(diào)及區(qū)域法治建設(shè)與競爭?！坝捎谑芨鞣N因素的影響，我國國家立法權(quán)配置尚有待進(jìn)一步完善，當(dāng)前至少仍然面臨著失衡、失調(diào)、失信和失控四重困境?！?〔17 〕立法權(quán)配置的困境存在中央立法和地方立法的各個層面，而中央和地方立法權(quán)的配置具有基礎(chǔ)性意義和影響。誠然，改革開放以來我國地方立法權(quán)獲得了很大的增容，但仍然沒有超出《憲法》第3條第4款所設(shè)定的處理央地關(guān)系的基本原則，即“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮兩個積極性”，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)。地方國家機(jī)關(guān)包括地方立法機(jī)關(guān)真正自主自治的空間很有限，而且缺乏自主自治的經(jīng)驗(yàn)。反映在地方立法協(xié)調(diào)和區(qū)域法治層面便是，地方立法機(jī)關(guān)或地方政府尚未找尋到如何在現(xiàn)行立法體制和央地關(guān)系定位下，在跨行政區(qū)劃的區(qū)域?qū)用骒`活地運(yùn)用其所享有的地方立法權(quán)及地方治理權(quán)。

可見，影響地方立法協(xié)調(diào)動力的原因涵蓋了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化觀念和體制機(jī)制三個基本層面。地方立法協(xié)調(diào)動力缺乏的問題源于此，而欲使地方立法協(xié)調(diào)獲得更多或充分的動力之努力方向也在于此。地方立法協(xié)調(diào)的直接目的是為了推動區(qū)域法治建設(shè)與發(fā)展，而“區(qū)域法治發(fā)展的任務(wù)之一就是要致力于建構(gòu)一套有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的規(guī)則體系，借以有效地調(diào)節(jié)區(qū)域社會主體的行為預(yù)期，引導(dǎo)區(qū)域社會主體向市場和社會提供能夠增進(jìn)區(qū)域社會根本福祉的產(chǎn)品，進(jìn)而為區(qū)域發(fā)展確立可靠且可行的規(guī)則基礎(chǔ)”?！?8 〕換言之，經(jīng)由地方立法協(xié)調(diào)而推進(jìn)的區(qū)域法治發(fā)展并不是脫離于現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化系統(tǒng)的異類，而是產(chǎn)生于既有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。地方立法協(xié)調(diào)所追求的獨(dú)立也不是完全的獨(dú)立，而是一種相對意義上的獨(dú)立，追求的是一種對法治獨(dú)立價(jià)值的一種高度認(rèn)可與尊重。不僅如此，地方立法協(xié)調(diào)意圖在區(qū)域?qū)用嫔蠈?shí)現(xiàn)法制的一體化，從而突破現(xiàn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和地方法治日益呈現(xiàn)的弊端，從而提升特定區(qū)域整體的競爭力。如王春業(yè)所言：“區(qū)域法制一體化，提升的不僅是區(qū)域的法律品質(zhì)，而且是區(qū)域的競爭能力。一個透明可預(yù)期的一體化市場規(guī)則和法制條件，將成為經(jīng)濟(jì)區(qū)域競爭和持續(xù)發(fā)展的核心優(yōu)勢。” 〔19 〕

因此，今后地方立法協(xié)調(diào)的實(shí)踐動力仍然要從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化觀念和體制機(jī)制三個基本層面去獲取。區(qū)域法治建設(shè)情況及其競爭程度從根本上仍取決于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會及其一體化的發(fā)展程度，只有加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展程度，才能為地方立法協(xié)調(diào)和區(qū)域法治競爭提供根本動力。文化觀念雖然在一定時期內(nèi)具有穩(wěn)固性，但不意味著文化觀念是不可改變的。隨著全面依法治國的推進(jìn)和法治中國建設(shè)的成效愈加明顯，政府決策者和社會民眾的法治觀念也會隨之更新，從而重新審視和定位地方立法協(xié)調(diào)和區(qū)域法治競爭在整個法治建設(shè)中的功能與角色。體制機(jī)制層面動力的獲取過程也是我國全面深化改革的過程，這一過程中既有立法體制的調(diào)整和央地關(guān)系更合理的定位，將與地方立法協(xié)調(diào)以及區(qū)域法治建設(shè)機(jī)制的創(chuàng)新同步進(jìn)行，從而激發(fā)出蘊(yùn)藏在體制機(jī)制背后的動力與活力。

（二）地方立法協(xié)調(diào)與新型法治市場的形成

改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大的成績，一個很重要的原因是市場取向的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式，即通過培育一個統(tǒng)一的市場，讓各種生產(chǎn)要素或市場資源在更大的市場范圍內(nèi)獲得相對自由的優(yōu)化配置，從而提高資源利用的整體效益。雖然市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)理念已由原來的自由競爭演化為追求自由競爭與公共利益的平衡，但競爭仍然是市場機(jī)制之所以能夠帶來高效率的根本原因和根本理念。既然在競爭理念下經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展獲得如此大的成績，那么法治建設(shè)與發(fā)展要取得高效益不妨也嘗試引入更多的競爭性因素。由此，地方法治競爭以及作為其升級版的區(qū)域法治競爭，則是非常值得鼓勵的法治行為，兩者將有助于導(dǎo)向一種新型法治市場的形成。

從某種意義上講，地方法治競爭的出現(xiàn)標(biāo)志著一種法治市場的形成，因?yàn)橐环N“規(guī)則競優(yōu)”的理念已包含其中?！暗胤绞菄抑卫淼膶?shí)施主體，是全面依法治國的重要動力。在全面深化改革背景下，要讓地方在推行法治、提高治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量方面充分發(fā)揮作用，就必須尊重和有益于可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)制度正向激勵，推動地方法治競爭良性格局的逐漸形成……最終實(shí)現(xiàn)中央提出的全面依法治國戰(zhàn)略構(gòu)想。” 〔20 〕地方法治競爭格局的形成是推動區(qū)域法治競爭的基礎(chǔ)，也是全面依法治國戰(zhàn)略在空間維度上得以推進(jìn)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。由于全面依法治國或法治中國建設(shè)要在若干個區(qū)域空間維度上展開，不同區(qū)域空間內(nèi)的參與主體、規(guī)則要素和治理結(jié)構(gòu)等又是存在一定差異的，“復(fù)合的、多元的治理結(jié)構(gòu)既維系著自由及民主機(jī)理，進(jìn)而又促成及保護(hù)著法治不淪為簡單的強(qiáng)勢及多數(shù)之治，分治、自治及其微觀治理狀態(tài)正是區(qū)域法治的構(gòu)成基石”?！?1 〕這就為區(qū)域法治競爭的出現(xiàn)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，于是一種相對于地方法治市場的新型法治市場——區(qū)域法治市場也有機(jī)會形成。

區(qū)域法治市場的運(yùn)轉(zhuǎn)內(nèi)核仍然是競爭機(jī)制，而地方立法協(xié)調(diào)則是提升區(qū)域法治競爭能力的重要機(jī)制。在區(qū)域法治競爭的四項(xiàng)基本內(nèi)容或指標(biāo)方面，地方立法協(xié)調(diào)與行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的區(qū)域?qū)傩宰顝?qiáng)，而地方立法協(xié)調(diào)承擔(dān)著構(gòu)筑科學(xué)合理、融貫一致的區(qū)域發(fā)展和治理規(guī)則體系的基本功能，是區(qū)域法治運(yùn)行的邏輯與實(shí)踐起點(diǎn)。根據(jù)立法的協(xié)調(diào)的質(zhì)量高低可通過其所協(xié)調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)發(fā)展或治理的效果予以反映，關(guān)于立法的協(xié)調(diào)則直接指向區(qū)域立法活動及結(jié)果的質(zhì)量。顯然，無論何種類型的地方立法協(xié)調(diào)，都反映了地方立法協(xié)調(diào)的內(nèi)在品質(zhì)，從而也是區(qū)域法治競爭力的體現(xiàn)。因此，各區(qū)域內(nèi)的地方政府及立法者應(yīng)該從提升區(qū)域法治競爭力的視角去看待地方立法協(xié)調(diào)，加大地方立法協(xié)調(diào)的工作力度，通過推動區(qū)域新型法治市場的形成來為法治中國建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

地方立法協(xié)調(diào)從形式上看是一種立法活動，但實(shí)際上是一種政治活動，是一種在中央和地方博弈框架內(nèi)的主要由地方政府從事的一種政治活動。地方政府在地方立法協(xié)調(diào)中的作用或影響力之大，是顯而易見的。美國學(xué)者羅伯特·A.達(dá)爾認(rèn)為，政治是影響力的運(yùn)用，“在一個由所有團(tuán)體、協(xié)會、機(jī)構(gòu)、集體與人民構(gòu)成的政治體系中，政府的影響力是最大的，因?yàn)檎c暴力的合法使用有獨(dú)特的關(guān)系，并且還可以運(yùn)用或至少有可能運(yùn)用與這種獨(dú)特關(guān)系相伴而來的影響力”?！?2 〕誠然，我國區(qū)域法治建設(shè)與競爭的根本動力在于市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，但直接推動力則來自于政府尤其作為領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨。就政府而言，政府應(yīng)該不斷完善與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，在配置好中央和地方立法權(quán)基礎(chǔ)上，通過“帽子”“票子”“面子”等手段，〔23 〕來充分調(diào)動地方立法協(xié)調(diào)和法治建設(shè)的積極性。就執(zhí)政黨而言，既然執(zhí)政黨已經(jīng)宣示了全面深化改革和全面依法治國的決心，那么地方立法協(xié)調(diào)以及相應(yīng)的區(qū)域法治競爭便是落實(shí)這兩個全面的重要楔子，借助于地方立法協(xié)調(diào)能夠在推動法治建設(shè)同時助力改革的深化，所需要的則是執(zhí)政黨和各級政府發(fā)揮足夠大的影響力，并拿出有效的舉措和切實(shí)的行動。