冀 承 郭金興

一、引言

美國(guó)作為當(dāng)今世界上唯一的超級(jí)大國(guó)，是經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，2018年GDP總額首次突破20萬(wàn)億美元，全年GDP增速達(dá)2.9%，高于市場(chǎng)預(yù)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景依然非常強(qiáng)勁。美國(guó)經(jīng)濟(jì)近年來(lái)保持著平穩(wěn)增長(zhǎng)，離不開全球資本的戰(zhàn)略推進(jìn)和外國(guó)資本的大量涌入。

第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的迅猛發(fā)展，全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)際化程度加深，國(guó)際分工體系發(fā)生著深刻變革，資本流動(dòng)規(guī)模日益擴(kuò)大，這一狀況也在外國(guó)投資加速流入美國(guó)方面有所體現(xiàn)。在美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的過(guò)程中，外國(guó)投資的增加對(duì)美國(guó)在擴(kuò)大出口、提供就業(yè)、增加稅收和提高制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等諸多方面發(fā)揮著重要的作用，直接為美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出全球金融危機(jī)帶來(lái)的蕭條做出了突出貢獻(xiàn)。但是，與此同時(shí)，伴隨著近幾十年來(lái)美國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)的持續(xù)減少、收入不平等程度的加劇以及產(chǎn)業(yè)空心化，推動(dòng)著“逆全球化”浪潮的產(chǎn)生與集聚，這一浪潮引發(fā)了對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化停滯與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治秩序存續(xù)安危的廣泛擔(dān)憂，美國(guó)對(duì)外國(guó)投資安全審查上的政策態(tài)度也變得愈加保守。

美國(guó)政府在對(duì)待外國(guó)資本的流入上持有相對(duì)開放的態(tài)度和秉持自由市場(chǎng)的理念，但這并不意味著美國(guó)在外國(guó)投資的監(jiān)管審查方面毫無(wú)作為。為了防止外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全形成危害并進(jìn)一步強(qiáng)化外國(guó)投資國(guó)家安全審查機(jī)制，美國(guó)政府在2017年開始對(duì)美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)主導(dǎo)的外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行一系列改革，最終在2018年8月完成立法改革程序，總統(tǒng)特朗普簽署了《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，NDAA)，其中《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，F(xiàn)IRRMA)也作為里面的一部分正式生效，大大強(qiáng)化了外國(guó)企業(yè)或機(jī)構(gòu)赴美投資的國(guó)家安全審查機(jī)制，而且對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資將會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并區(qū)別對(duì)待。這對(duì)本就面臨著美國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)巨大國(guó)家安全審查障礙的中國(guó)企業(yè)形成了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，使得中美貿(mào)易爭(zhēng)端擴(kuò)大到投資領(lǐng)域，雙方互動(dòng)空間進(jìn)一步復(fù)雜化。

與此形成鮮明對(duì)比的是，中國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)赴華投資的開放態(tài)度和立場(chǎng)目前并未因美國(guó)挑起貿(mào)易摩擦和嚴(yán)格的投資審查機(jī)制而改變。2019年3月15日，中國(guó)在全國(guó)人大二次會(huì)議的閉幕式上正式表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，以制度保障了中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，保障外商投資的合法權(quán)益，促進(jìn)外國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)積極來(lái)華投資，營(yíng)造透明和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，給外商投資以更多的信心和動(dòng)力，從而充分統(tǒng)籌利用國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩大市場(chǎng)和兩種資源、拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間與釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

基于以上研究背景，本文選取美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度為主要研究對(duì)象,第二部分將主要梳理美國(guó)外資審查制度的歷史變遷與發(fā)展脈絡(luò)，涵蓋第一次世界大戰(zhàn)至今長(zhǎng)達(dá)一百余年的4個(gè)重要?dú)v史階段；第三部分將詳細(xì)論述外資安全審查的制度設(shè)計(jì)，分析審查外資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)CFIUS、審查外資的嚴(yán)格程序和監(jiān)管外資的一系列法律法規(guī)；第四部分則利用CFIUS對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資進(jìn)行審查的相關(guān)案例和美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局發(fā)布的數(shù)據(jù)，分析外資審查制度改革對(duì)中國(guó)赴美投資造成的負(fù)面影響；最后一部分將提出一些有針對(duì)性的措施，以有效應(yīng)對(duì)美國(guó)外資審查新制度給中國(guó)投資產(chǎn)生的不利影響，進(jìn)而促進(jìn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

二、歷史變遷與發(fā)展脈絡(luò)

美國(guó)作為西方國(guó)家中的后起之秀，在建國(guó)初期的一百多年里對(duì)外國(guó)投資一直持有歡迎和開放的態(tài)度，沒(méi)有制定任何法律對(duì)外資開展安全審查。第一次和第二次工業(yè)革命期間美國(guó)吸引了大量來(lái)自歐洲的外國(guó)投資和先進(jìn)技術(shù)，這對(duì)推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展起到了重要的作用。然而，隨著美國(guó)在19世紀(jì)末成為世界第一工業(yè)大國(guó)，出于外國(guó)投資的涌入可能導(dǎo)致美國(guó)技術(shù)外泄和國(guó)內(nèi)關(guān)鍵行業(yè)被控制等影響國(guó)家安全因素的考慮，其自由開放的外國(guó)投資準(zhǔn)入政策在20世紀(jì)初發(fā)生了重大變化，開始運(yùn)用外資審查來(lái)減少國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。

美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度從無(wú)到有，從建立到強(qiáng)化的過(guò)程歷經(jīng)第一次世界大戰(zhàn)至今的一百余年時(shí)間，不斷在調(diào)整與變革之中。這一制度的歷史變遷與發(fā)展脈絡(luò)大致可以劃分為以下四個(gè)階段。

(一)第一階段：制度初建，審查寬松(第一次世界大戰(zhàn)到1973年)

在第一次世界大戰(zhàn)期間，德國(guó)向美國(guó)的化工業(yè)投入大量資本，加強(qiáng)德國(guó)的工業(yè)制造能力以更快的打敗協(xié)約國(guó)。美國(guó)在參戰(zhàn)后擔(dān)憂外國(guó)投資引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)會(huì)于1917年便通過(guò)《與敵貿(mào)易法》(Trading with the Enemy Act，TWEA)，授予總統(tǒng)在國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)或國(guó)際緊急狀態(tài)時(shí)可以采取措施阻止敵對(duì)國(guó)家投資并購(gòu)本國(guó)企業(yè)的交易行為，干預(yù)外國(guó)跨國(guó)企業(yè)所控制的美國(guó)子公司與其母公司之間的內(nèi)部交易，并且擁有沒(méi)收征用外國(guó)企業(yè)在美投資的權(quán)力以便將敵對(duì)國(guó)家所控制的資產(chǎn)收歸國(guó)有。

第一次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)國(guó)會(huì)又對(duì)無(wú)線電廣播、電信、電力、航運(yùn)、銀行等特殊領(lǐng)域設(shè)置了外國(guó)投資的限制，通過(guò)了包括《無(wú)線電法》(Radio Act of 1927)、《緊急銀行救濟(jì)法》(Emergency Banking Relief Act of 1933)、《電信法》(Communication Act of 1934)、《聯(lián)邦電力法》(The Federal Power Act of 1935)、《商船法》(Merchant Marine Act of 1936)等一系列相關(guān)法律法規(guī)，上述頒布的法律在一定程度上限制了20世紀(jì)30年代和40年代外國(guó)投資大量涌入美國(guó)的關(guān)鍵行業(yè)與特殊領(lǐng)域。1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，美國(guó)為支援前線戰(zhàn)場(chǎng)和加強(qiáng)國(guó)防生產(chǎn)能力，制定并發(fā)布了《國(guó)防生產(chǎn)法》(Defense Production Act of 1950)，該法第721節(jié)(Section 721)經(jīng)過(guò)多次修訂已成為美國(guó)審查外國(guó)投資的一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律。

總體而言，在這一時(shí)期，美國(guó)對(duì)外資的國(guó)家安全審查相對(duì)寬松，國(guó)內(nèi)大部分行業(yè)領(lǐng)域?qū)ν赓Y非常開放，沒(méi)有綜合性的外資審查法律或?qū)ｉT的審查執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)限制外商在美國(guó)開展投資工作。

(二)第二階段：制度成型，審查強(qiáng)化(1974—2001年)

20世紀(jì)70年代，石油輸出國(guó)組織(OPEC)國(guó)家在“石油危機(jī)”中通過(guò)大幅度提高油價(jià)賺得了巨額利潤(rùn)，進(jìn)而大舉投資于美國(guó)各行業(yè)，這引發(fā)了美國(guó)社會(huì)輿論的震動(dòng)，紛紛擔(dān)憂其投資的真實(shí)意圖，懷疑其投資目的是獲取政治利益并破壞美國(guó)經(jīng)濟(jì)，可能威脅到國(guó)家的穩(wěn)定與安全。于是國(guó)會(huì)開始對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，在1974年和1976年相繼出臺(tái)了《外國(guó)投資研究法》(Foreign Investment Study Act of 1974)、《國(guó)際投資調(diào)查法》(International Investment Survey Act of 1976)，授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)以及商務(wù)部、財(cái)政部可以監(jiān)測(cè)和追蹤大量流入美國(guó)的外國(guó)投資相關(guān)信息并向國(guó)會(huì)提交報(bào)告。行政部門也對(duì)美國(guó)民眾和媒體的疑慮予以回應(yīng)，1975年福特總統(tǒng)發(fā)布《第11858號(hào)行政命令》(Executive Order No.11858)，創(chuàng)建了CFIUS這一跨部門委員會(huì)，授權(quán)其監(jiān)管外國(guó)在美直接投資并調(diào)控美國(guó)對(duì)外國(guó)投資的相關(guān)政策，重點(diǎn)工作是監(jiān)控與評(píng)估外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全所產(chǎn)生的影響。

隨后20世紀(jì)80年代日本經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)崛起，而美國(guó)在此期間財(cái)政赤字劇增并伴隨著巨額貿(mào)易赤字，美國(guó)與歐洲國(guó)家聯(lián)手壓制日本，迫使日本簽訂《廣場(chǎng)協(xié)議》(Plaza Accord)，推動(dòng)日元對(duì)世界主要國(guó)家貨幣的匯率大幅度升值。日本轉(zhuǎn)而利用貨幣升值的優(yōu)勢(shì)進(jìn)軍美國(guó)市場(chǎng)，對(duì)美投資迅速增長(zhǎng)。1987年日本富士通試圖收購(gòu)美國(guó)軍用電腦芯片制造仙童半導(dǎo)體公司，此舉引發(fā)了國(guó)會(huì)議員對(duì)國(guó)家安全可能受到威脅的擔(dān)心，直接導(dǎo)致國(guó)會(huì)于1988年通過(guò)了《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》(Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act)，其5021條款對(duì)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》的第721條款做出了修正，即《?？松ヂ謇飱W修正案》(Exon-Florio Amendment)。該法案授權(quán)總統(tǒng)可以在證據(jù)充分時(shí)采取任何適當(dāng)措施，阻止或禁止任何可能危害國(guó)家安全的外國(guó)企業(yè)收購(gòu)美國(guó)企業(yè)的行為。里根總統(tǒng)隨即發(fā)布《第12661號(hào)行政命令》(Executive Order No.12661)，授予CFIUS對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查的權(quán)力，并向總統(tǒng)提交審查報(bào)告。

老布什總統(tǒng)上任后，進(jìn)一步完善了外國(guó)投資國(guó)家安全審查的有關(guān)法律，制定《?？松ヂ謇飱W修正案》的實(shí)施細(xì)則，在實(shí)體和程序上對(duì)該法案做了許多重要的補(bǔ)充，即《外國(guó)投資者兼并、收購(gòu)與接管條例》(Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons of 1991)。1992年，美國(guó)國(guó)會(huì)又出臺(tái)了《1993財(cái)年國(guó)防授權(quán)法第837(a)條》(Section 837(a) of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993[P.L. 102-484])，也被稱為《伯德修正案》(Byrd Amendment)。該法案對(duì)1988年的修正案做出補(bǔ)充修正，增加了在特定情況下對(duì)投資收購(gòu)行為進(jìn)行強(qiáng)制審查的新規(guī)定，即任何試圖收購(gòu)美國(guó)公司的由外國(guó)政府控制或代表外國(guó)政府行事的外國(guó)公司必須接受強(qiáng)制性的國(guó)家安全審查。

克林頓政府時(shí)期，出于總統(tǒng)競(jìng)選時(shí)降低失業(yè)率和大規(guī)模減少赤字的承諾，同時(shí)冷戰(zhàn)結(jié)束蘇聯(lián)解體，美國(guó)缺乏戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?？肆诸D總統(tǒng)的內(nèi)政外交政策聚焦于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，注重吸引外國(guó)企業(yè)赴美投資，對(duì)外資的審查力度較小，使得外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度在這一時(shí)期基本沒(méi)有大的變動(dòng)或調(diào)整。

(三)第三階段：制度成熟，審查范圍擴(kuò)大(2001—2016年)

2001年“9·11”事件是美國(guó)全球戰(zhàn)略的分水嶺，大幅度提高了對(duì)國(guó)家安全的警戒級(jí)別，促使美國(guó)對(duì)外國(guó)投資采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。2001年10月小布什總統(tǒng)簽署頒布了《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法》(USA Patriot Act)，將國(guó)家安全的含義延伸到本國(guó)重要基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)與金融服務(wù)、電信、能源、交通相關(guān)的關(guān)鍵行業(yè)對(duì)國(guó)家安全的重要性。

2006年來(lái)自海灣國(guó)家的大額收購(gòu)案引發(fā)了美國(guó)公眾對(duì)國(guó)家安全可能受到威脅的擔(dān)憂，呼吁進(jìn)一步強(qiáng)化外國(guó)投資的安全審查。隨后2007年國(guó)會(huì)通過(guò)立法對(duì)《埃克森—弗洛里奧修正案》進(jìn)行第四次修訂，即出臺(tái)了《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007，F(xiàn)INSA)。該法案擴(kuò)展了國(guó)家安全的具體范疇，正式將關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)納入外資安全審查范圍，對(duì)有政府背景的外國(guó)企業(yè)強(qiáng)化審查與限制，標(biāo)志著美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度逐漸走向成熟。2008年美國(guó)財(cái)政部還根據(jù)該法案對(duì)外國(guó)投資者的收購(gòu)實(shí)施更為嚴(yán)格的監(jiān)管，制定了《外國(guó)投資者兼并、收購(gòu)與接管條例》(Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeovers by Foreign Persons of 2008)，將CFIUS對(duì)外國(guó)投資的審查規(guī)范進(jìn)一步予以明確并規(guī)定外資并購(gòu)審查依據(jù)不再以持股比例10%為限，這進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)外資審查的范圍。

奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)陷入金融危機(jī)的泥淖之中，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)走出蕭條與降低居高不下的失業(yè)率，鑒于中美兩國(guó)之間密切的投資利益，美國(guó)政府重申自由開放的外資政策，啟動(dòng)了雙邊投資協(xié)議(Bilateral Investment Treaty，BIT)范本，以法律規(guī)范促進(jìn)中國(guó)企業(yè)赴美擴(kuò)大投資規(guī)模。這一時(shí)期內(nèi)國(guó)會(huì)沒(méi)有出臺(tái)新的限制外國(guó)投資的法律法規(guī)，外資安全審查政策相對(duì)寬松。

(四)第四階段：制度改革，審查全面加強(qiáng)(2017年至今)

2017年特朗普總統(tǒng)上任以來(lái)，對(duì)外實(shí)行保護(hù)主義，收緊外資管制，限制外國(guó)跨國(guó)企業(yè)對(duì)關(guān)鍵敏感行業(yè)的大規(guī)模投資，維護(hù)美國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，開始對(duì)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行全面的立法改革。同年11月，美國(guó)參眾兩院的議員都提出改革外資審查制度，加快制定FIRRMA，經(jīng)過(guò)歷時(shí)半年的討論和修改，于2018年7月和8月分別獲得眾議院和參議院的正式批準(zhǔn)，最終由特朗普總統(tǒng)在8月13日簽署生效。

這一法案是自2007年FINSA出臺(tái)以來(lái)對(duì)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行的最大規(guī)模的改革，回應(yīng)了美國(guó)政府和社會(huì)對(duì)改革外資安全審查相關(guān)法律的要求，對(duì)CFIUS的審查對(duì)象、審查范圍、審查程序等進(jìn)行了全面系統(tǒng)的修訂。FIRRMA擴(kuò)大了CFIUS的審查范圍，明確將接近軍事設(shè)備的特定不動(dòng)產(chǎn)交易列入受管轄交易的范圍，重新界定關(guān)鍵技術(shù)和細(xì)化關(guān)鍵技術(shù)的類型，并新增網(wǎng)絡(luò)安全的內(nèi)容，把惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)納入監(jiān)管范圍。為加大CFIUS的審查權(quán)限，F(xiàn)IRRMA增加危害國(guó)家安全的考慮因素，擴(kuò)大排除司法審查的范圍，新增在審查或調(diào)查過(guò)程中中止受管轄交易的權(quán)力，并擴(kuò)充CFIUS審查交易的人員編制，延長(zhǎng)審查時(shí)限和完善審查程序，嚴(yán)格審查來(lái)自“特別關(guān)注國(guó)家”的交易行為。這意味著美國(guó)在這一階段全面加強(qiáng)外資審查，進(jìn)一步防范外國(guó)投資給國(guó)家安全帶來(lái)的不利影響。

三、制度設(shè)計(jì)

美國(guó)是世界上吸引外國(guó)投資最多的國(guó)家，其嚴(yán)密的外資審查、監(jiān)管和控制體系，使得外資不僅能夠?yàn)槊绹?guó)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)，而且不會(huì)威脅到國(guó)家安全。2018年新出臺(tái)的FIRRMA，集中反映了美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查在2007年FINSA通過(guò)后歷時(shí)十余年的實(shí)踐而形成的與時(shí)俱進(jìn)的制度設(shè)計(jì)與最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，目前美國(guó)外資安全審查制度主要由負(fù)責(zé)審查外資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)CFIUS、審查外資的嚴(yán)格程序和一系列監(jiān)管外資的法律法規(guī)所構(gòu)成。

(一)審查外資的執(zhí)行機(jī)構(gòu)CFIUS

CFIUS是美國(guó)對(duì)外國(guó)投資開展國(guó)家安全審查的跨部門委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)可能威脅國(guó)家安全的外國(guó)投資交易項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)控、審查和調(diào)查，然后將調(diào)查結(jié)果上報(bào)總統(tǒng)，最終由總統(tǒng)裁定是否中止或禁止外國(guó)收購(gòu)、并購(gòu)或接管從事州際貿(mào)易的美國(guó)企業(yè)的行為。同時(shí)CFIUS每年還要定期向美國(guó)國(guó)會(huì)匯報(bào)審查情況，構(gòu)成了總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和CFIUS三方共同審查監(jiān)管外資的行政體系。這個(gè)審查外資安全的行政體系權(quán)力級(jí)別遠(yuǎn)高于其他國(guó)家同類型的審查體系，體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)外資影響國(guó)家安全的高度重視，而總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和CFIUS三方的權(quán)力制衡，則降低了個(gè)別機(jī)構(gòu)過(guò)度攬權(quán)所造成的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)。

CFIUS歷經(jīng)數(shù)次立法改革，已經(jīng)從原來(lái)只負(fù)責(zé)收集分析外國(guó)在美投資信息的研究機(jī)構(gòu)升格成為了掌握著外資安全審查重要權(quán)力的決策輔助機(jī)構(gòu)。CFIUS設(shè)立在美國(guó)財(cái)政部，由16個(gè)行政部門和白宮機(jī)構(gòu)的代表組成[注]CFIUS的16個(gè)行政部門和白宮機(jī)構(gòu)的代表中，行政部門為財(cái)政部、司法部、商務(wù)部、國(guó)土安全部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部和勞工部；白宮機(jī)構(gòu)為美國(guó)貿(mào)易代表辦公室、科技政策辦公室、管理和預(yù)算辦公室、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)土安全委員會(huì)，還包括國(guó)家情報(bào)總監(jiān)。其中有投票權(quán)的 CFIUS的代表是財(cái)政部、司法部、商務(wù)部、國(guó)土安全部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室以及科技政策辦公室的負(fù)責(zé)人；同時(shí)一些白宮機(jī)構(gòu)在適當(dāng)情況下可以列席和參加CFIUS的工作，包括管理和預(yù)算辦公室、經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)土安全委員會(huì)；另外國(guó)家情報(bào)總監(jiān)和勞工部長(zhǎng)是無(wú)投票權(quán)的法定當(dāng)然成員。，其法定主席是財(cái)政部長(zhǎng)，財(cái)政部投資安全局局長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)主席，負(fù)責(zé)日常管理和運(yùn)作的相關(guān)工作?？偨y(tǒng)在外資安全審查中也扮演著非常重要的角色，在收到CFIUS提交的調(diào)查報(bào)告后，總統(tǒng)需要在15天之內(nèi)做出最終決定，在此期間只有總統(tǒng)才有權(quán)阻止外資交易的進(jìn)行，CFIUS只有建議總統(tǒng)阻止外資交易的權(quán)力。國(guó)會(huì)雖然不是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，卻是美國(guó)外資審查制度最主要的監(jiān)督者。為確保其監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，相關(guān)法律規(guī)定CFIUS在完成審查程序后，其主席和代表應(yīng)向國(guó)會(huì)成員進(jìn)行書面通知，在完成調(diào)查程序后，盡快向國(guó)會(huì)提交書面報(bào)告并說(shuō)明調(diào)查結(jié)果，同時(shí)在每年7月31日之前，CFIUS須向參眾兩院的司法委員會(huì)提交年度報(bào)告。

(二)外資審查的嚴(yán)格程序

由于近年來(lái)美國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，逐漸走出金融危機(jī)的影響，外國(guó)投資大量涌入，使得在實(shí)踐過(guò)程中判斷外資交易項(xiàng)目是否影響國(guó)家安全時(shí)變得更為復(fù)雜。2018年通過(guò)的FIRRMA在審查程序和審查期限上對(duì)美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度進(jìn)行了部分修改，新增強(qiáng)制申報(bào)制度和延長(zhǎng)15天的審查時(shí)限。在具體的外資審查程序中，CFIUS采用逐案審查的方式，包括交易當(dāng)事方主動(dòng)自愿申報(bào)和CFIUS單方發(fā)起審查程序。不管交易是否屬于受管轄交易，法律并不要求交易方一定要主動(dòng)申報(bào)，新增的強(qiáng)制申報(bào)是在自愿申報(bào)的基礎(chǔ)上，要求外國(guó)投資者在收購(gòu)時(shí)如果涉及到美國(guó)企業(yè)的重大利益并且外國(guó)政府在此交易中擁有重大利益，交易當(dāng)事方必須進(jìn)行強(qiáng)制申報(bào)。

如果涉及可能會(huì)危害國(guó)家安全的外資交易，CFIUS的組成機(jī)構(gòu)就可以單方發(fā)起審查程序，其進(jìn)行外資審查的整個(gè)流程可分為三個(gè)階段：審查、調(diào)查和總統(tǒng)裁決。從CFIUS收到材料到總統(tǒng)做出決定，全部周期不超過(guò)120天。

首先，CFIUS常務(wù)主席確認(rèn)交易方提交的申報(bào)材料完整有效后，會(huì)立即發(fā)給委員會(huì)的所有成員，審查期自下一個(gè)工作日起為期45天，審核期內(nèi)各成員分別對(duì)交易材料進(jìn)行評(píng)估和審核，如果CFIUS在審查期內(nèi)或?qū)彶槠诮Y(jié)束后確定該交易不涉及美國(guó)國(guó)家安全，常務(wù)主席就會(huì)通知相關(guān)交易方不予調(diào)查，同樣如果審查后決定需要進(jìn)行調(diào)查，常務(wù)主席會(huì)立即書面通知開展調(diào)查工作。其次，調(diào)查期的45天內(nèi)CFIUS在必要時(shí)可以強(qiáng)制交易各方提供所需要的材料，也可以召集全體成員進(jìn)行討論，并決定是否通過(guò)與交易當(dāng)事方或相關(guān)第三方進(jìn)行協(xié)商達(dá)成緩解協(xié)議以便更好地解決潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)如果牽頭機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為交易案件非常復(fù)雜，可以將調(diào)查期延長(zhǎng)15天。最后，調(diào)查程序結(jié)束時(shí)，CFIUS必須給總統(tǒng)提交調(diào)查報(bào)告，并可以向其提出處理的相關(guān)建議，總統(tǒng)需要在15天的決策期內(nèi)做出裁決是否對(duì)該交易進(jìn)行否決。

在審查期或調(diào)查期內(nèi)，投資交易方可以向CFIUS提出撤銷審查的要求，CFIUS根據(jù)相關(guān)規(guī)定予以批準(zhǔn)和附加撤銷條件，會(huì)要求交易各方在未來(lái)每個(gè)時(shí)間點(diǎn)匯報(bào)交易的后續(xù)進(jìn)展，并且CFIUS將持續(xù)跟蹤該交易的后續(xù)動(dòng)向。依據(jù)CFIUS向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的2015年年度報(bào)告，如表1所示，在2009—2015年間共計(jì)770個(gè)案件中只有40%的案件進(jìn)入了調(diào)查階段，絕大多數(shù)申報(bào)到CFIUS的交易案件都在審查期內(nèi)就結(jié)束審查，同時(shí)在總統(tǒng)裁決期被否決的案件也相對(duì)較少，在2009年到2015年間也只有2012年的1起涉及中國(guó)企業(yè)赴美投資的案件被總統(tǒng)以國(guó)家安全為由下令阻止雙方進(jìn)行收購(gòu)交易。

(三)審查監(jiān)管外資的法律體系

美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度在第一次世界大戰(zhàn)至今的一百余年的時(shí)間內(nèi)，隨著實(shí)踐過(guò)程中外國(guó)投資引發(fā)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化和多樣化，從1917年通過(guò)的《與敵貿(mào)易法》到1988年《埃克森—弗洛里奧修正案》再到2018年最新出臺(tái)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》，美國(guó)國(guó)會(huì)在不斷完善外資審查監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，形成了由法律、修正案、實(shí)施細(xì)則和行政命令構(gòu)成的細(xì)致完整的法律體系(見(jiàn)表2)。

表1 2009—2015年CFIUS對(duì)外資安全審查的案件統(tǒng)計(jì)情況

資料來(lái)源：CFIUS 向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的2015年年度報(bào)告(2017年9月公開發(fā)布)，https://www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-investment/Documents/Unclassified%20CFIUS%20Annual%20Report%20-%20(report%20period%20CY%202015).pdf(2015年數(shù)據(jù)是當(dāng)前所獲得的最新官方數(shù)據(jù))。

表2 審查監(jiān)管外資的法律體系

資料來(lái)源：鄭雅芳.美國(guó)外資并購(gòu)安全審查制度研究[M].南京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2015:5-92；孫哲,石巖.美國(guó)外資監(jiān)管政治:機(jī)制變革及特點(diǎn)分析(1973～2013)[J].美國(guó)研究,2014,28(03):45-46.

四、美國(guó)外資審查制度改革對(duì)中國(guó)赴美投資的影響

近年來(lái)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)企業(yè)“走出去”成為了必然選擇。美國(guó)作為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，擁有廣闊的市場(chǎng)、發(fā)達(dá)的金融系統(tǒng)、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)以及豐裕的人力資本，其優(yōu)越的投資環(huán)境吸引了大批中國(guó)企業(yè)赴美開展投資并購(gòu)。盡管在2017年之前美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度逐漸走向成熟，審查范圍不斷擴(kuò)大，但雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，貿(mào)易投資往來(lái)頻繁，中國(guó)企業(yè)赴美投資前景良好。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2016年中國(guó)對(duì)美直接投資規(guī)模呈迅速上升趨勢(shì)，2016年投資規(guī)模創(chuàng)造歷史新高，占外國(guó)對(duì)美投資的比重首次超過(guò)2%(見(jiàn)表3)。依據(jù)榮鼎咨詢公布的數(shù)據(jù)，選取中國(guó)對(duì)美部分行業(yè)直接投資的情況，整理得出表4，可看出中國(guó)對(duì)美直接投資涉及的行業(yè)非常廣泛，投資領(lǐng)域日漸多元化，涵蓋了美國(guó)汽車制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、能源業(yè)、金融業(yè)、信息技術(shù)、房地產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。其中，房地產(chǎn)和酒店業(yè)是投資規(guī)模最大的行業(yè)，而且2008—2016年各行業(yè)的投資都穩(wěn)中有升，增長(zhǎng)幅度較大。

然而，自2017年美國(guó)總統(tǒng)特朗普上任以來(lái)，重新調(diào)整國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策，加速推動(dòng)外資審查制度的改革，出臺(tái)FIRRMA以全面加強(qiáng)外資監(jiān)管。同時(shí)，中美關(guān)系出現(xiàn)重要拐點(diǎn)，美國(guó)官方對(duì)華戰(zhàn)略定位出現(xiàn)重大變化，直接影響美國(guó)政府對(duì)中國(guó)企業(yè)赴美投資的政策和態(tài)度。在新出臺(tái)的FIRRMA中要求美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)和CFIUS在2026年前每2年提交一份關(guān)于中國(guó)企業(yè)赴美投資交易情況的報(bào)告，特別規(guī)定對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資將會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并區(qū)別對(duì)待。這一時(shí)期，中美貿(mào)易爭(zhēng)端愈演愈烈，中國(guó)對(duì)美投資規(guī)模呈現(xiàn)出顯著下滑的趨勢(shì)。由表3和表4的數(shù)據(jù)可以看出，2017年中國(guó)對(duì)美投資規(guī)模以及各行業(yè)的對(duì)美投資都大幅度減少，呈現(xiàn)出銳減之勢(shì)。

表3 2008—2017年中國(guó)對(duì)美直接投資情況 單位：百萬(wàn)美元，%

資料來(lái)源：依據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(BEA)發(fā)布的數(shù)據(jù)整理計(jì)算得出， https://apps.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm。

表4 2010—2017年中國(guó)對(duì)美部分行業(yè)直接投資情況 單位：十億美元

注：N.A為缺少相關(guān)數(shù)據(jù)。

資料來(lái)源：依據(jù)榮鼎咨詢The US-China FDI Project中的數(shù)據(jù)整理得出， https://rhodiumgroup.gistapp.com/us_china_foreign_direct_investments。

中國(guó)對(duì)美投資的下滑趨勢(shì)與CFIUS近年來(lái)重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)的投資交易進(jìn)行國(guó)家安全審查密不可分，這進(jìn)一步加劇了中國(guó)對(duì)美投資的負(fù)面預(yù)期。從2009—2018年因CFIUS審查而被撤銷的部分中國(guó)企業(yè)赴美投資的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看(見(jiàn)表5)，這十年間特別是2017年特朗普總統(tǒng)上任以來(lái)，CFIUS頻頻以威脅國(guó)家安全為由阻止中國(guó)企業(yè)收購(gòu)美國(guó)同類型企業(yè)，導(dǎo)致數(shù)十項(xiàng)中國(guó)企業(yè)赴美投資的正常交易項(xiàng)目因此流產(chǎn)，給中國(guó)企業(yè)造成巨大的投資損失，并且審查范圍主要集中在半導(dǎo)體、金融服務(wù)、新材料、大數(shù)據(jù)等新興的高科技領(lǐng)域，美國(guó)試圖遏制中國(guó)高科技領(lǐng)域崛起的意圖不言自明。

表5 2009—2018年因CFIUS審查而被撤銷的部分中國(guó)企業(yè)赴美投資

資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室. 白皮書:關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)[R/OL].(2018-09-24).http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/37884/Document/1638295/1638295.htm；George Shen. CFIUS Takes a Consistent Approach to Chinese Investments in U.S. Assets under Trump Administration-Data Shows[EB/OL]. (2018-06-24). https://www.dorsey.com/～/media/ Files/Uploads/Images/Ward CFIUS-Chinese-Deal-Review.

根據(jù)CFIUS向美國(guó)國(guó)會(huì)提交的2015年年度報(bào)告，2013—2015年間CFIUS共發(fā)起對(duì)39個(gè)經(jīng)濟(jì)體的387個(gè)外資安全審查案件中，中國(guó)企業(yè)作為交易方受到CFIUS審查的案件數(shù)量不斷攀升，連續(xù)三年成為被CFIUS發(fā)起審查數(shù)量的國(guó)別排行榜首位，2015年達(dá)到29件，占所有審查案件總數(shù)的19%，創(chuàng)造歷史新高。自1988年《?？松ヂ謇飱W修正案》授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)最終決定是否阻止可能威脅到國(guó)家安全的外國(guó)投資交易行為，在長(zhǎng)達(dá)30年的過(guò)程中，只發(fā)生過(guò)5起由總統(tǒng)親自下令阻止外資交易的情況，然而否決的這5起案件全部與中國(guó)企業(yè)相關(guān)(見(jiàn)表6)。

五、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

中美貿(mào)易爭(zhēng)端在2018年12月的G20阿根廷峰會(huì)上雖然已暫時(shí)落下帷幕，雙方隨后開展了多輪經(jīng)貿(mào)高級(jí)別磋商以進(jìn)一步落實(shí)中美兩國(guó)元首雙邊會(huì)晤所達(dá)成的重要共識(shí)，但是雙方的摩擦已從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大到投資領(lǐng)域，美國(guó)為增加對(duì)華經(jīng)濟(jì)博弈和談判的籌碼，出臺(tái)了FIRRMA以法律形式強(qiáng)化對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查，將中國(guó)列為“特別關(guān)注國(guó)家”以嚴(yán)格審查中國(guó)對(duì)美投資，預(yù)計(jì)未來(lái)短時(shí)間內(nèi)中國(guó)企業(yè)赴美投資仍將處于低迷狀態(tài)。

為了規(guī)避2018年美國(guó)國(guó)會(huì)新通過(guò)的FIRRMA給中國(guó)投資帶來(lái)的嚴(yán)重不利影響，并避免美國(guó)將關(guān)稅壁壘與投資壁壘以及出口管制等議題相聯(lián)系，中國(guó)政府和企業(yè)應(yīng)共同努力，可以從以下幾個(gè)方面采取有針對(duì)性的措施，以便有效應(yīng)對(duì)美國(guó)外資審查新制度給中國(guó)投資產(chǎn)生的負(fù)面影響。

表6 1990—2018年被美國(guó)總統(tǒng)下令阻止的外資交易

① 2018年的這起案件雖然表面上是新加坡博通公司收購(gòu)美國(guó)高通公司，并沒(méi)有中國(guó)公司的直接參與，但實(shí)際上這起收購(gòu)案件與中國(guó)相關(guān)。美國(guó)害怕收購(gòu)后削弱高通公司在全球競(jìng)爭(zhēng)力和領(lǐng)先地位，使得華為等中國(guó)電信商在5G標(biāo)準(zhǔn)制定方面增加影響力，進(jìn)而威脅到美國(guó)的國(guó)家安全。

資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室. 白皮書:關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)[R/OL].(2018-09-24). http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/37884/Document/1638295/1638295.htm；Executive Order: Presidential Order Regarding the Proposed Takeover of Qualcomm Incorporated by Broadcom Limited[EB/OL].(2018-03-12). https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/presidential-order-regarding-proposed-takeover-qualcomm-incorporated-broadcom-limited.

(一)全面深入多方位了解美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度

美國(guó)外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度是中國(guó)對(duì)美投資必須面對(duì)的客觀事實(shí)，全面深入多方位了解這一制度是中國(guó)企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的必要功課。在美國(guó)外資審查制度中尋找應(yīng)對(duì)審查的方法能夠最大限度節(jié)省應(yīng)對(duì)時(shí)間與成本以有效化解審查障礙，避免在投資活動(dòng)中遭受較大的損失。

中國(guó)企業(yè)需要深入研究FIRRMA的最新規(guī)定，可以利用簡(jiǎn)易申報(bào)來(lái)降低投資風(fēng)險(xiǎn)與調(diào)整投資策略，向CFIUS積極提交自愿陳述以表達(dá)投資誠(chéng)意，從而代替正式的書面申報(bào)以節(jié)省時(shí)間；同時(shí)應(yīng)積極利用磋商程序在審查過(guò)程中加強(qiáng)與CFIUS的溝通，使得CFIUS可以全面了解投資交易的相關(guān)情況，有助于保證審查的順利推進(jìn)和提高審查效率。新出臺(tái)的FIRRMA進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)會(huì)在國(guó)家安全審查中的監(jiān)督權(quán)，可以利用相關(guān)利益集團(tuán)進(jìn)行游說(shuō)以獲得國(guó)會(huì)議員在投資交易案件中的支持，向議員更多的闡明中國(guó)赴美投資的目的只是為了獲取更多的商業(yè)利益而非獲取關(guān)鍵技術(shù)以威脅美國(guó)國(guó)家安全，這樣可以在一定程度的影響到CFIUS或總統(tǒng)的審查決定。

(二)加快推動(dòng)中美雙邊投資協(xié)議(BIT)的談判

奧巴馬政府在金融危機(jī)后為鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)擴(kuò)大對(duì)美投資的規(guī)模，開始進(jìn)行中美雙邊投資協(xié)議(Bilateral Investment Treaty，BIT)的正式談判，但幾經(jīng)曲折，沒(méi)有在奧巴馬總統(tǒng)八年任期內(nèi)順利完成全部協(xié)議的談判。自特朗普總統(tǒng)上任以來(lái)，BIT談判停滯不前，再次被擱置。

當(dāng)前中國(guó)正在與美國(guó)在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開展多輪高級(jí)別磋商，應(yīng)利用雙方磋商的良好時(shí)機(jī)，向美國(guó)提出重啟BIT談判，以在FIRRMA嚴(yán)格進(jìn)行外資審查的情況外尋求其他更具有可行性的國(guó)家安全審查救濟(jì)的渠道。中國(guó)在BIT談判中可以要求美國(guó)明確國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延，從而有效化解FIRRMA增加國(guó)家安全的考慮因素給中國(guó)赴美投資帶來(lái)的顯著負(fù)面影響；同時(shí)在談判中可以要求美國(guó)進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家安全例外條款的適用范圍和規(guī)則，防止美國(guó)在審查中國(guó)投資交易時(shí)任意引用國(guó)家安全例外條款，從而降低中國(guó)赴美投資的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。

(三)提前評(píng)估赴美投資的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)企業(yè)在應(yīng)對(duì)美國(guó)日益嚴(yán)格的外資安全審查之際，應(yīng)從投資方自身性質(zhì)、投資標(biāo)的性質(zhì)和第三方因素等方面加以考慮，注意防范對(duì)美投資的風(fēng)險(xiǎn)紅線，提前評(píng)估赴美投資的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

在進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)之前，中國(guó)投資企業(yè)需要依據(jù)自身企業(yè)的性質(zhì)進(jìn)行充分的自我評(píng)估，特別是國(guó)有企業(yè)應(yīng)提前對(duì)外資審查有全面的評(píng)估準(zhǔn)備。如果投資標(biāo)的涉及到國(guó)防、航空航天、大數(shù)據(jù)、新材料等關(guān)鍵行業(yè)或核心資源，同樣需要對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)有充分的估量和法律監(jiān)管上的盡職調(diào)查，進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)的全面評(píng)估。第三方因素也有可能影響到中國(guó)企業(yè)赴美投資，由于美國(guó)對(duì)一些國(guó)家采取經(jīng)濟(jì)制裁，如果中國(guó)企業(yè)與這些國(guó)家開展商業(yè)往來(lái)的話，會(huì)面臨相關(guān)的記錄審查和合規(guī)問(wèn)題，因此在這些國(guó)家從事商業(yè)交易之前，應(yīng)對(duì)未來(lái)涉及到的對(duì)美投資的法律監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)有深入的了解。