王 戰(zhàn) 揚(yáng)

北宋中央水政職掌機(jī)構(gòu)前后發(fā)生了很大的變化，如宋初水政職權(quán)由三司修造案掌管，后由三司河渠司繼之，嘉祐三年（1058〕都水監(jiān)建立以后，河渠司遭到廢除，水政權(quán)力獨(dú)立于三司之外；熙寧年間，司農(nóng)寺與都水監(jiān)協(xié)同治理農(nóng)田水利；元豐改制以后，水部開始同都水監(jiān)共同職掌水政。因此在加強(qiáng)辨識(shí)北宋不同時(shí)期中央水政職掌機(jī)構(gòu)演變情況的同時(shí)，還應(yīng)深入考究其基層管理機(jī)構(gòu)的置廢、職掌及實(shí)踐。以往的成果側(cè)重于對河患治理及漕運(yùn)經(jīng)濟(jì)的討論，而對與之相關(guān)的基層河道管理機(jī)構(gòu)的研究較為薄弱。筆者希冀通過對北宋黃河、汴河基層河道管理機(jī)構(gòu)的考察，能夠加深對北宋基層水政運(yùn)行機(jī)制及水利社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)。

一、北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)置廢考

北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)隸屬于中央水政管理機(jī)構(gòu)，其級(jí)別最高者是外都水監(jiān)，外監(jiān)之下設(shè)修河司，修河司之下設(shè)河埽司，埽所隸屬于河埽司，埽所之下又設(shè)鋪屋，形成層級(jí)的隸屬關(guān)系和管理組織。汴河沿岸則設(shè)堤岸司與導(dǎo)洛通汴司。北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)的置廢受朝中政局影響頗深，這也成為北宋王朝在河患治理中走向被動(dòng)的重要因素。

（一〕黃河沿岸外都水監(jiān)、修河司、河埽司、埽所、鋪屋的置廢

北宋中期黃河河患日趨嚴(yán)峻，嘉祐三年（1058〕十一月二十二日，“詔置都水監(jiān)，罷三司河渠司”〔1〕。宋廷在中央建立了由都水監(jiān)獨(dú)掌水政職權(quán)的管理機(jī)構(gòu)，且從其名稱來看，水政權(quán)力已不再依附于三司。外都水監(jiān)是隸屬于中央水政部門都水監(jiān)的基層常駐機(jī)構(gòu)：“輪遣丞一人出外治河埽之事，或一歲再歲而罷，其間有諳知水政，或至三年者。置局于澶州，號(hào)曰外監(jiān)?！薄?〕由史料可知，外都水監(jiān)的治所在澶州（今河南濮陽），為加強(qiáng)治理河患，朝廷輪番差遣都水監(jiān)丞外出掌管黃河河埽之事，其任職一般為一年或兩年，對于諳熟水利的官員，有任職三年的情況。事實(shí)上，文獻(xiàn)記載中對外都水監(jiān)的最初設(shè)置時(shí)間并不明確。筆者認(rèn)為外都水監(jiān)應(yīng)是在中央都水監(jiān)丞被頻繁差遣到基層處置河患的情況下應(yīng)運(yùn)而生的，最早的相關(guān)史料記載見于熙寧四年（1071），程昉成為首任“外都水監(jiān)丞”〔3〕。元豐改制期間，又置“南、北外都水丞各一人”〔4〕，“南北外都水丞依舊澶州置司”〔5〕。元祐年間，南、北外都水監(jiān)受朝廷政局及黃河河患因素的影響屢置屢罷：

五年，詔南、北外都水丞并以三年為任。七年，方議回河?xùn)|流，乃詔河北、京西漕臣及開封府界提點(diǎn)，各兼南、北外都水事；紹圣元年罷。元符三年，詔罷北外都水丞，以河事委之漕臣；三年，復(fù)置。重和元年，工部尚書王詔言，乞選差曾任水官諳練者為南、北兩外丞，從之。宣和三年，詔罷南、北外都水丞司，依元豐法，通差文武官一員?！B興九年，復(fù)置南、北外都水丞各一員，南丞于應(yīng)天府，北丞于東京置司。十年，詔都水事歸于工部，不復(fù)置官。〔6〕

哲宗朝是繼仁宗朝以后黃河泛濫的又一嚴(yán)重時(shí)期，關(guān)于黃河?xùn)|流或改道北流的問題在朝中形成河議政局。為加強(qiáng)治理黃河河患，朝廷規(guī)定南、北外都水丞三年為一任，改變了以往一年或兩年的任期標(biāo)準(zhǔn)，但是受朝廷政局影響，保守派勢力反對回河，主張黃河北流，變法派勢力主張黃河回故道東流。進(jìn)入南宋以后，紹興九年（1139），宋廷又置南、北外都水丞，其治所分別在應(yīng)天府（今河南商丘〕和東京（今河南開封），次年工部則取代了都水監(jiān)，外監(jiān)也被一并廢除。

比外都水監(jiān)低一級(jí)的河道管理機(jī)構(gòu)是修河司，全稱“都大提舉修河司”，簡稱“都大司”，先后隸屬于河渠司和都水監(jiān)。關(guān)于修河司的記載，最早見于嘉祐元年（1056〕〔7〕，河渠司罷除之后，隸屬于都水監(jiān)，是地方基層修河機(jī)構(gòu)。哲宗元祐年間，與外監(jiān)一樣，修河司也屢屢置廢不定，有時(shí)僅相隔數(shù)月。元祐五年（1090〕十月二日，因黃河回河失敗，修河司被徹底廢除?！?〕修河司設(shè)置在黃河沿岸，“須是已有興修去處，始立提舉修河司總領(lǐng)其事”〔9〕。神宗元豐三年（1080〕八月，黃河南岸分別在“懷、衛(wèi)、西京、河陰、酸棗、白馬”六處設(shè)都大提舉修河司；黃河北岸分別在“澶、濮、金堤?hào)|流南、北兩岸”四處設(shè)都大提舉修河司，共十處治所?！?0〕修河司有一支龐大的隊(duì)伍組織，有“官吏幾百余人，諸州催促物料使臣四五十員”〔11〕，負(fù)責(zé)黃河的修治及管理等任務(wù)，其下設(shè)河埽司。

宋初已有河埽之建置，如淳化二年（991〕三月，詔：“長吏以下及巡河主埽使臣，經(jīng)度行視河堤，勿致壞隳，違者當(dāng)寘于法?！薄?2〕可見，宋太宗淳化年間已建置有河埽，設(shè)有主埽使臣，負(fù)責(zé)巡視河堤，維護(hù)河堤安全，并制有法律，管理嚴(yán)格。宋代河埽司的正稱見于哲宗元祐五年（1090〕十一月?！?3〕關(guān)于河埽司的官員組成及選官之制記載如下：河埽司有“大小使臣一百六十余員，并委監(jiān)丞已上奏舉，其所舉未必習(xí)知水事”〔14〕。針對這一問題，元豐三年（1080〕十二月十一日，知都水監(jiān)主簿公事李士良提出：“欲乞今后河埽罷舉官之制，并委審官西院、三班院選差?！薄?5〕河埽司在嘉祐三年（1058〕之后隸屬于都水監(jiān)。〔16〕關(guān)于河埽司的職掌，概括來講主要有三點(diǎn)：第一，巡視河堤，保證安全。〔17〕該職能上文已經(jīng)論及，此不贅述。第二，籌備埽料，修治河埽。如元豐元年（1078〕十一月，“自曹村決溢后，諸埽物料遂無生計(jì)準(zhǔn)備，乞支見錢二十萬緡，趁時(shí)市稍草封樁，如來年河埽無事，自可兌充次年”〔18〕。第三，合調(diào)兵夫，指揮工役。如元祐七年（1092〕八月，“所有本路溝河夫數(shù)，并于管下以遠(yuǎn)州縣均差趲那，近里州縣夫應(yīng)副河埽役使”〔19〕。又如元符二年（1099〕，“請自今河埽歲調(diào)春夫，并依舊條差撥正夫赴役”〔20〕。以上表明，河埽司是黃河河道修治工程的重要管理機(jī)構(gòu)，治河勞役的派遣由其負(fù)責(zé)。

北宋朝廷在黃河中下游沿岸建置有大量的水利工程——埽，埽皆有具體的名稱，大多以河道所經(jīng)之鄉(xiāng)村名作為埽名，一地兩埽者稱上下埽，多埽者常以第一第二第三等順序排列。如元祐五年（1090），北京（今河北大名〕留守司上奏請求“于內(nèi)黃第一埽第三鋪地分荒字號(hào)坊內(nèi)，修打遮欄槐花村一帶披攤出岸漫水小堰一道，至闞村物料場西僉合”〔21〕。

在河埽處設(shè)置駐所，即埽所，有主埽使臣駐扎管理，其“差出埽兵”〔22〕負(fù)責(zé)日常埽岸的巡察維護(hù)。從史料中亦可以得知，每個(gè)埽所之下又設(shè)有鋪屋，形成了系統(tǒng)的層級(jí)管理模式，是河道管理進(jìn)一步強(qiáng)化和完善的表現(xiàn)?！?3〕需要指出的是，北宋在汴河雖無有埽所的建置，但卻有鋪的設(shè)置，且與黃河沿岸相比更為靈活，皆隨水情需要臨時(shí)設(shè)置，水退或留或撤?！?4〕再如天圣四年（1026）六月，詔：“凡汴水漲一丈，即命殿前馬軍司禁卒緣岸列鋪巡護(hù)，以防決溢，及五晝夜即賜以緡錢?！薄?5〕黃河埽所負(fù)責(zé)巡察的埽兵一般為廂兵，而巡護(hù)汴河的鋪屋之兵一般為禁兵，二者的差異體現(xiàn)汴河鋪屋的不常設(shè)性，常在水情危急時(shí)刻設(shè)鋪救援。

（二〕汴河堤岸司及導(dǎo)洛通汴司的置廢

關(guān)于汴河堤岸司的最早記載見于熙寧六年（1073〕十月戊戌〔26〕，說明其在此之前即已設(shè)置，但具體始設(shè)時(shí)間不詳。元豐三年（1080〕五月甲申，導(dǎo)洛通汴工程完成以后，“詔改都大提舉導(dǎo)洛通汴司為都提舉汴河堤岸司”〔27〕。即朝廷將都大提舉導(dǎo)洛通汴司廢除，其職責(zé)歸于都提舉汴河堤岸司掌管。

很顯然，此時(shí)其管轄的范圍包括竣工后的導(dǎo)洛通汴工程。元豐八年（1085〕五月庚子，“詔提舉汴河堤岸司隸都水監(jiān)”〔28〕。此前朝廷一直“專置堤岸司”〔29〕管理汴河事宜，至此開始正式隸屬于都水監(jiān)。而朝廷對其在汴河的管理職責(zé)也有所縮減和限制。如元豐八年（1085〕九月乙未，“汴河堤岸司所管房廊、水磨、茶場”〔30〕，“并撥隸戶部左曹”，“所有水磨、茶場，乞令左曹疾速措置經(jīng)久利害以聞”〔31〕。此后汴河堤岸司專門管理汴河河道相關(guān)事宜為其主要職責(zé)。如紹圣四年（1097〕十二月壬寅，“京城內(nèi)汴河兩岸，各留一丈五尺為堤面，官私不得侵占。承告侵占京城內(nèi)堤岸者，檢定送開封府，其賞錢乞先以雜收錢代支，卻于犯人理還。京城內(nèi)汴河堤岸人戶，輒有侵占者，許人經(jīng)都提舉汴河堤岸司告”〔32〕。即隨著汴京城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，汴河兩岸市民侵堤問題日益凸顯，朝廷對汴河堤面的寬度作出規(guī)定，堤面一丈五尺之內(nèi)不準(zhǔn)官私侵占，汴河堤岸司對其負(fù)有重要管理責(zé)任。其后汴河堤岸司經(jīng)歷短暫罷除后復(fù)置，元符元年（1098〕四月辛丑，工部言：“請復(fù)置都提舉汴河堤岸司，乞應(yīng)緣河事經(jīng)畫奏請等事。”〔33〕進(jìn)入南宋以后與都水監(jiān)一并被朝廷廢除。

元豐二年（1079〕三月庚寅，“詔入內(nèi)東頭供奉官宋用臣都大提舉導(dǎo)洛通汴”〔34〕，宋用臣即主政導(dǎo)洛通汴司。元豐二年（1079〕六月甲寅，提舉導(dǎo)洛通汴司言：“清汴成，四月甲子起役，六月戊申畢工，凡四十五日?！薄?5〕其后朝廷又下詔，令宋用臣繼續(xù)留任導(dǎo)洛通汴司一年，繼續(xù)管理導(dǎo)洛通汴的具體事宜：“詔應(yīng)導(dǎo)洛通汴事，令宋用臣管勾一年，如洛水通快，委范子淵閉黃水口，其沿汴淤田，既非濁水，可并閉塞，并水東下，接應(yīng)江、淮漕運(yùn)?！薄?6〕不久汴口的黃河水得以閉斷，導(dǎo)洛通汴工程步入正常運(yùn)轉(zhuǎn)。元豐三年（1080）五月甲申，“詔改都大提舉導(dǎo)洛通汴司為都提舉汴河堤岸司”〔37〕。導(dǎo)洛通汴司被朝廷廢除，汴河管理職責(zé)歸屬于堤岸司，統(tǒng)歸中央水政部門都水監(jiān)管轄。

二、北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)長官的治水實(shí)踐

北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)的長官群體在河道管理的具體實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用，其出身不盡相同，仕途各有差異，在基層擔(dān)任水官期間的水利治績，是值得考察的重要問題，經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，北宋共有20 名曾擔(dān)任過基層河道管理機(jī)構(gòu)長官的水官，見下表：

表1 北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)長官統(tǒng)計(jì)表

以上統(tǒng)計(jì)表中，仁宗時(shí)期的水官以李仲昌為代表，神宗時(shí)期以程昉、范子淵、宋用臣為代表，哲宗時(shí)期以吳安持、李偉、曾孝廣、范子奇為代表，其余水官雖在黃河、汴河的治理中也各有地位，但并無特別的治水實(shí)踐，因此筆者將以上述各時(shí)期代表性人物為中心展開探討。

熙寧初，為河北屯田都監(jiān)。河決棗強(qiáng)，釃二股河導(dǎo)之使東，為鋸牙，下以竹落塞決口。加帶御器械。河決商胡北流，與御河合為一。及二股東流，御河遂淺淀。昉以開浚功，遷宮苑副使。又塞漳河，作浮梁于洺州。兼外都水丞，詔相度興修水利。河決大名第五埽，昉議塞之，因疏塘水溉深州田。又導(dǎo)葫蘆河，自樂壽之東至滄州二百里。塞孟家口，開乾寧軍直河，作橋于真定之中渡。又自衛(wèi)州王供埽導(dǎo)沙河入御河，以廣運(yùn)路。累遷達(dá)州團(tuán)練使，制置河北河防水利?！?6〕

程昉能得到朝廷重用，成為熙豐變法時(shí)期水利治理的風(fēng)云人物，與神宗、王安石君臣的支持有很大的關(guān)系。王安石言：“拔程昉于近習(xí)以治河，昉果可以治河，乃天錫陛下聰明曠絕也?！薄?7〕程昉曾主持諸多水利工程的修治，權(quán)勢顯赫一時(shí)，“始，安石欲興水利，驟用昉，昉挾安石勢而慢韓琦，后安石覺其虛誕，亦疏之”〔48〕。時(shí)間一久，程昉的治水實(shí)效也受到御史盛陶等人的彈劾：

昉挾第五埽之功，專為己力。假朝廷威福，恐動(dòng)州縣。所開共城河，頗廢人戶水硙，久無成功。又議開沁河，因察訪官按行，始知不便。漳河、滹沱之役，水占邢、洺、趙、深、祁五州之田，王廣廉、孔嗣宗、錢勰、趙子幾皆嘗論奏其奸欺之狀，則多置撻口，指決河所侵便為淤田。其事權(quán)之盛，則舉官廢吏，惟其所欲。悖慢豪橫，則受圣旨者三，受提點(diǎn)刑獄司牒者十二，故有違拒。小人誤當(dāng)賞擢，驕暴自肆。愿遣官代還，仍行究治?！?9〕

從史料中可知，程昉假借權(quán)勢，在治水實(shí)踐中有諸多不當(dāng)之舉，但與前文李仲昌重釀河患相比，程昉仍具備一定的治水之才，其水利治績值得肯定，后來程昉之所以受到朝廷疏遠(yuǎn)，在其為人，而不在其治水本身。程昉乃宦官出身，其參與河道治理反映出中央集權(quán)對基層水政權(quán)力的滲透與控制。

神宗時(shí)期另一位水官范子淵在黃河、汴河的治理中也具有重要的地位，曾參與諸多水利工程的修治，尤其以利用浚川杷疏浚黃河、汴河最為朝廷所重視。熙寧七年（1074〕四月庚午，“子淵以事至京師，安石問子淵，浚川杷法甚善，何故頃言其不可用？子淵即對曰：‘此誠善法，但當(dāng)時(shí)同官議不合耳。’ 安石大悅，遂專置浚川司，命子淵領(lǐng)之”〔50〕?？梢姺蹲訙Y能夠得到朝廷的重用與信任，也與王安石的支持是息息相關(guān)的，起初范子淵利用浚川杷疏導(dǎo)淤塞取得了一定的成效，如熙寧七年（1074〕十二月甲戌，范子淵被朝廷“賞開清水鎮(zhèn)直河及用浚川杷導(dǎo)河之勞”〔51〕，又如熙寧十年（1077〕三月甲戌，都大提舉疏浚黃河，范子淵言：“近聞朝廷以浚川杷于汴河試驗(yàn)有效，乞候七八月間水湍急，用疏導(dǎo)汴流?！薄?2〕范子淵對浚川杷的利用，是對傳統(tǒng)機(jī)械化清淤排污技術(shù)的一次重要嘗試，但是時(shí)人卻并不認(rèn)為浚川杷對疏浚河道淤塞有顯著的效果：“天下指笑以為兒戲，安石獨(dú)信之，遣都水丞范子淵行其法。子淵奏用杷之功，水悉歸故道，退出民田數(shù)萬頃。詔大名核實(shí)，彥博言：‘河非杷可濬，雖甚愚之人，皆知無益?！薄?3〕此條史料反映出范子淵利用浚川杷疏浚河道實(shí)際上收效不佳，當(dāng)河道中水深湍急時(shí)，浚川杷難以觸底，水淺干涸時(shí)卻又難以起到清淤排污的作用，因此被認(rèn)為形同兒戲。與范子淵相比，宋用臣的治水實(shí)踐相對實(shí)際很多，其主要治水功績是“導(dǎo)洛通汴，凡大工役，悉董其事”〔54〕。元豐二年（1079〕三月庚寅，“詔入內(nèi)東頭供奉官宋用臣都大提舉導(dǎo)洛通汴”〔55〕。元豐二年（1079〕六月甲寅，提舉導(dǎo)洛通汴司言：“清汴成，四月甲子起役，六月戊申畢工，凡四十五日。自任村沙谷至河陰瓦亭子，并汜水關(guān)北通黃河接運(yùn)河，長五十一里，河兩岸為堤，總長一百三里，河所占官私地二十九頃。已引洛水入新口斗門、通流入汴，候水調(diào)勾，可塞汴口，乞徙汴口官吏、河清指揮于新開洛口?！薄?6〕在導(dǎo)洛通汴以前，汴河主要引黃入汴作為水源補(bǔ)給，以保障漕運(yùn)航道的暢通，但是因黃河水中含有大量泥沙，因此極易造成河道淤塞，宋廷每年都需耗費(fèi)大量人力物力實(shí)施清汴工作，導(dǎo)洛通汴工程的修建，一定程度上減輕了汴河淤堵的問題。但是因洛水夏秋漲落不定，“夏秋以來，蓋亦屢雨，而河未嘗漲；亦有經(jīng)旬不雨，而水未嘗干”〔57〕，因此嚴(yán)重影響汴河的漕運(yùn)航行，“洛水入汴至淮，河道甚有闊處，水行散漫，故多淺澀”〔58〕，“致重船留阻”〔59〕。政和元年（1111〕六月四日，詔：“汴河水大段淺澀，有妨綱運(yùn)。令藍(lán)從熙差人前去洛口調(diào)節(jié)水勢，須管常及一丈，不得有妨漕運(yùn)?！薄?0〕洛水水量有限，難以與黃河入汴之水量相比，但是其泥沙含量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于黃河，因此導(dǎo)洛通汴仍有一定的局限性。

哲宗時(shí)期是黃河泛濫的又一高峰期，為加強(qiáng)治理黃河河患，針對黃河北流與東流的問題，朝中形成河議政局。在基層水官中，吳安持、李偉主張黃河回故道東流：“欲因漲水，回大河于孫村口，使還故道?！薄?1〕指出：

今來大河已是分流，即更不消開陶。因昨來一決之后，東流自是順快，渲刷漸成港道，見今已為兩股，約奪大河三分已來。今若得夫二萬，于九月便興工，至十月寒凍時(shí)已畢，因而引導(dǎo)河勢，豈止為二股通行而已，亦將遂為回奪大河之計(jì)。今來既因擗拶東流，修全鋸牙，當(dāng)迤邐增進(jìn)，一埽取一埽之利，比至來年春夏之交，遂可復(fù)全故道?！?2〕

由史料可知，回河之役需征發(fā)民夫二萬，于九月開工，十月完成。因其役使民力之眾，工期之倉促，成為反對者爭辯的口實(shí)：“河事必興，工作不息，河北生靈困弊，無有休已矣。”〔63〕基層水官中，“范子奇爭言河不可回”〔64〕，“（曾〕孝廣嘗為南外都水丞，遷都水監(jiān)丞，不主東流之議”〔65〕。反對回河者指出：“今黃河北流如舊，漲水既退，東流淤填，遂成道路?！薄?6〕“黃河漲水，于孫村出岸東流，本非東決，而吳安持、李偉等附會(huì)大臣，欺罔朝聽，欲因此塞斷北流，東復(fù)故道，差官調(diào)夫，于今年春首興起大役?！薄?7〕反對回河者要求“罷吳安持、李偉都水監(jiān)差遣，正其欺罔之罪，使天下曉然知圣意所在”〔68〕。其后黃河復(fù)決北流，回河無望，朝中爭論自然平息。北宋后期回河之爭中的兩股勢力各以愛惜民力與維護(hù)邊防為由，展開激烈的辯論，實(shí)則是政黨之爭，對中央治水決策產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響，因此宋廷對河道本身的水利勘測已處于次要的地位，在河患治理的實(shí)踐中籠罩著濃厚的政治色彩。

三、北宋緣黃河、汴河地方政府的協(xié)同管理機(jī)制

北宋緣黃河、汴河地方政府與基層治水機(jī)構(gòu)之間存在著協(xié)同管理機(jī)制，其主要表現(xiàn)為協(xié)同檢視、籌備治河物料，在河患時(shí)期協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)，協(xié)同巡查河堤等。緣河地方政府與基層河道管理機(jī)構(gòu)在協(xié)同治水中發(fā)揮了重要的作用，但是在具體的運(yùn)作實(shí)踐中也出現(xiàn)了諸多的矛盾及問題，因此制度本身及非制度性因素在河道協(xié)同管理之中皆潛移默化地對其治水實(shí)效產(chǎn)生著深刻的影響。

第一，協(xié)同檢視、籌備治河物料。轉(zhuǎn)運(yùn)司在地方財(cái)政的調(diào)配中具有重要的地位，因此協(xié)同檢視、籌備治河物料是其主要職責(zé)之一。元豐元年（1078〕六月己酉，“開浚溝河，令都水監(jiān)遣官同轉(zhuǎn)運(yùn)司檢視工料”〔69〕。都水監(jiān)與轉(zhuǎn)運(yùn)司共同檢驗(yàn)查看儲(chǔ)備的治河物料，有助于保障治河工役的順利開展。在治河工程中，除對已有儲(chǔ)備治河物料加強(qiáng)管理以外，對物料的籌措也十分必要。元豐七年（1084〕十一月癸亥，京西轉(zhuǎn)運(yùn)司言：“每歲于京西河陽差刈芟梢草夫，納免夫錢應(yīng)副洛口買梢草?！薄?0〕梢草是修治埽岸的重要原料之一，轉(zhuǎn)運(yùn)司負(fù)責(zé)籌措免夫錢，用以購買梢草，籌備物料，是開展治河工役的必要前提及準(zhǔn)備。又如：“六年八月，河決于澶州之王楚埽，凡三十步。八年，始詔河北轉(zhuǎn)運(yùn)司計(jì)塞河之備?！薄?1〕除與路級(jí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)運(yùn)司協(xié)同以外，在河道的開浚中，治水機(jī)構(gòu)亦需“與縣官同定緊慢功料，據(jù)合差夫數(shù)，以五分夫，役十分工，依年分開淘”〔72〕。因此縣級(jí)官吏也與專門治水機(jī)構(gòu)存在協(xié)同籌備物料的職責(zé)。

第二，協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)、治理河患。北宋時(shí)期黃河泛濫頻繁，河患對州縣百姓生活造成嚴(yán)重影響，因此州縣長官積極參與搶險(xiǎn)救災(zāi)、治理河患是當(dāng)務(wù)之急，其與專門治水機(jī)構(gòu)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中形成協(xié)同機(jī)制。如元豐三年（1080〕四月丁巳，“先是，河決曹村，水至鄆州城下，明年山水暴至，漂壞城北廬舍。知州賈昌衡、李肅之相繼議筑遙堤以捍水患”〔73〕。又如元符二年（1099〕八月甲戌，詔：“大河水勢十分北流，將河事付轉(zhuǎn)運(yùn)司，責(zé)州縣共力救護(hù)北流堤岸?！薄?4〕可見在河患時(shí)期，轉(zhuǎn)運(yùn)司與州縣形成層級(jí)的救護(hù)職責(zé)。在河道搶險(xiǎn)救災(zāi)的工程中，轉(zhuǎn)運(yùn)司總理其事，州縣則負(fù)責(zé)調(diào)集役夫，即“逐州長吏、令佐督役”〔75〕，與治水機(jī)構(gòu)共同致力于河道的修治任務(wù)。又如：“臣愚欲望朝廷罷李偉小人職事，悉減修河司官，放罷見役開減水河兵夫，只委都水使者與本路監(jiān)司并州縣官吏將見修護(hù)急切埽岸，合役人夫，一面循理施行。”〔76〕都水使者與路級(jí)監(jiān)司及州縣官吏協(xié)同修治埽岸，并商議征發(fā)勞役問題。下面一則史料也反映了在水情危急時(shí)刻地方政府與治水機(jī)構(gòu)的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。熙寧七年（1074〕四月癸未，詔：“應(yīng)黃河夏秋水漲，堤岸危急，須藉民夫救護(hù)處，去所隸州五十里以上者，本埽申所屢縣輟令佐一員部急夫入役，及申外丞司并本屬州催促應(yīng)副，仍令通判提舉。如不至急，妄追集民夫，并科違制，仍委按察官覺察之。”〔77〕朝廷規(guī)定在黃河水情危急的情況下，沿岸埽所需及時(shí)申報(bào)所屬州縣，州縣接到奏報(bào)以后，派遣一名專員負(fù)責(zé)調(diào)發(fā)役夫搶險(xiǎn)救災(zāi)。但是若不至危急，州縣長官妄自糾集民夫，則要受到朝廷懲處。但在水情危急時(shí)刻若救助不及時(shí)，也要受到朝廷懲處。元豐五年（1082〕二月，詔：“‘前知澶州韓瓙，都水監(jiān)丞張次山、蘇液，北外都水丞陳德甫，判都水監(jiān)張?zhí)泼?，主簿李士良，都水監(jiān)勾當(dāng)，公事錢曜、張?jiān)淞P銅有差；大、小吳埽使臣各追一官勒停；澶州通判、幕職官，臨河、濮陽縣令佐并沖替；本路監(jiān)司劾罪?！?以去歲河決，不能救護(hù)提舉也?！薄?8〕從史料中可知，因黃河決口，澶州知州等地方政府及治水機(jī)構(gòu)都水監(jiān)等眾官吏未能及時(shí)救護(hù)，受到朝廷罰銅、貶官的責(zé)任追究。

第三，協(xié)同巡查河堤、日常維護(hù)堤防。宋廷對河道巡查管理有明確的制度規(guī)定：“詔緣河官吏雖秩滿須水落受代，知州、通判每月一巡堤，縣令、佐官迭巡，轉(zhuǎn)運(yùn)使勿委以他職?！薄?9〕即在黃河汛期，緣河官吏雖已滿任職年限，也需等水落方可離任交接，知州、通判每月巡查河堤一次，縣令及佐官也需輪流巡河，轉(zhuǎn)運(yùn)使不可在汛期被委任其他職務(wù)，以免黃河發(fā)生意外決口，不能及時(shí)應(yīng)對。元豐四年（1081〕四月，北外都水丞陳德甫言：“‘昨被旨令知深州孫民先及河北轉(zhuǎn)運(yùn)司那官一員，與臣同自衛(wèi)州王供埽至?？诎敢暣蠛庸实?。緣臣本以孫民先常有奏議，復(fù)修大禹舊跡，故請案視。今民先物故，臣未敢往?！?詔轉(zhuǎn)運(yùn)司官同相視?！薄?0〕史料反映了朝廷批準(zhǔn)北外都水丞陳德甫與地方知州、轉(zhuǎn)運(yùn)使共同案視衛(wèi)州王供埽至?？诠实乐?。緣河州縣官吏又有植樹造林，固護(hù)堤防的責(zé)任。史載：“緣汴河州縣長吏，常以春首課民夾岸植榆柳，以固堤防?！薄?1〕即緣河州縣在河堤植樹造林，加強(qiáng)綠化，并時(shí)常巡查，是堤防日常維護(hù)的重要方面。

第四，協(xié)同管理中出現(xiàn)的矛盾及問題。在河道的協(xié)同管理中出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是非制度性因素導(dǎo)致的配合不力，如官吏之間的私人矛盾、辦事態(tài)度、辦事效率等；二是制度性因素導(dǎo)致的權(quán)力歸屬失衡，如官吏權(quán)責(zé)不明、侵奪權(quán)力等。需要注意的是，以上兩個(gè)因素經(jīng)常交織在一起發(fā)揮作用，最終導(dǎo)致協(xié)同運(yùn)作之中出現(xiàn)嚴(yán)重的矛盾及問題。熙寧五年（1072〕四月辛未，“轉(zhuǎn)運(yùn)使既不肯應(yīng)副買梢草，又以為無地安置物料，都水監(jiān)李立之又多端沮其所須物料，差兵士，前后申請至于六七，僅能差得”〔82〕。轉(zhuǎn)運(yùn)使有向都水監(jiān)籌備所需治河物料的職責(zé)，但此時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)使卻不肯負(fù)責(zé)購買物料，并以無地安置為借口。都水監(jiān)李立之多次埋怨其所急需之物料未能齊備，前后差派兵卒申請六七次，才籌備到所需治河物料。到北宋后期，在河道的協(xié)同管理中，轉(zhuǎn)運(yùn)司與都水監(jiān)的治水職權(quán)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明的問題。如御史中丞劉摯言：“大河職事，河北轉(zhuǎn)運(yùn)司言之，別屬轉(zhuǎn)運(yùn)司，都水言之，則屬都水矣。”〔83〕又如戶部侍郎蘇轍言：

昔嘉祐中，京師頻歲大水，大臣始取河渠案置都水監(jiān)。置監(jiān)以來，比之舊案，所補(bǔ)何事？而大不便者，河北有外監(jiān)丞侵奪轉(zhuǎn)運(yùn)司職事。轉(zhuǎn)運(yùn)司之領(lǐng)河事也，凡郡之諸埽，埽之吏兵儲(chǔ)蓄，無事則分，有事則合。水之所向，諸埽趨之。吏兵得以并功，儲(chǔ)蓄得以并用。故事作之日，無暴斂傷財(cái)之患，事定之后，徐補(bǔ)其闕，兩無所妨。自有監(jiān)丞，據(jù)法責(zé)成，緩急之際，諸埽所有不相為用，而轉(zhuǎn)運(yùn)司始不勝其弊矣。近歲嘗詔罷外監(jiān)丞，識(shí)者韙之；既而復(fù)故，物論所惜。此工部都水監(jiān)為戶部之害一也……凡事之類此者多矣，臣不能遍舉也。故愿明詔有司，罷外水監(jiān)丞，而舉河北河事及諸路都作院皆歸之轉(zhuǎn)運(yùn)司?！?4〕

即蘇轍認(rèn)為，都水監(jiān)自設(shè)置以來與原修造案相比于事無補(bǔ)，且河北外都水監(jiān)侵奪轉(zhuǎn)運(yùn)司職事，對轉(zhuǎn)運(yùn)司的治河職權(quán)造成不便，且對戶部財(cái)政構(gòu)成危害。因此蘇轍請求廢除外都水監(jiān)，將河北河事歸屬轉(zhuǎn)運(yùn)司管理。蘇轍作為中央財(cái)政機(jī)構(gòu)戶部長官，提出廢除外都水監(jiān)，將河事歸之轉(zhuǎn)運(yùn)司的做法，實(shí)際上反映了蘇轍欲擴(kuò)大戶部財(cái)權(quán)對地方水政權(quán)力控制力度的構(gòu)想，從制度設(shè)計(jì)上來講，此時(shí)戶部與北宋前期三司相比，已失去對地方水政權(quán)力的直接管轄權(quán)。實(shí)際上，戶部、轉(zhuǎn)運(yùn)司之財(cái)權(quán)對地方水政權(quán)力的控制與侵奪，是專門治水機(jī)構(gòu)與地方政府在協(xié)同運(yùn)作中出現(xiàn)矛盾及問題的主要因素，以致于北宋后期出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)使兼都水使者的現(xiàn)象。元四年（1089〕八月己酉，“河北路轉(zhuǎn)運(yùn)使兼都水使者謝卿材為河?xùn)|路轉(zhuǎn)運(yùn)使，直龍圖閣范子奇為集賢殿修撰、充河北路都轉(zhuǎn)運(yùn)使兼外都水使者”〔85〕。又如同年十月戊午，“河北都轉(zhuǎn)運(yùn)使兼外都水使者、集賢殿修撰范子奇依舊直龍圖閣、權(quán)河?xùn)|路轉(zhuǎn)運(yùn)使”〔86〕。轉(zhuǎn)運(yùn)使兼都水使者之制的出現(xiàn)，皆是財(cái)權(quán)力圖控制水政權(quán)力的重要表現(xiàn)。

結(jié) 語

北宋建立了較為完備的基層河道管理機(jī)構(gòu)，在黃河沿岸其級(jí)別由高到低分別為外都水監(jiān)、修河司、河埽司、埽所、鋪屋，形成層級(jí)的隸屬關(guān)系及管理組織；在汴河沿岸設(shè)有堤岸司、導(dǎo)洛通汴司，皆隸屬于中央水政機(jī)構(gòu)都水監(jiān)。黃、汴二河基層管理機(jī)構(gòu)的置廢及其長官的治水實(shí)踐受朝中政局影響頗深，變法派及反變法勢力對黃河北流與回故道的激烈爭論，成為北宋河道治理陷入被動(dòng)及實(shí)效不佳的重要因素。北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間存在協(xié)同治水的關(guān)系，主要表現(xiàn)為：協(xié)同檢視、籌備治河物料；協(xié)同搶險(xiǎn)救災(zāi)、治理河患；協(xié)同巡查河堤、日常維護(hù)堤防等。北宋基層河道協(xié)同管理機(jī)制，一是有助于增強(qiáng)專門治水機(jī)構(gòu)與地方政府部門之間的溝通協(xié)作關(guān)系；二是有助于地方政府利用自身優(yōu)勢，集中力量投入基層河道治理任務(wù)之中，避免了基層河道管理部門孤軍奮戰(zhàn)的劣勢。

但是在北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)與地方政府協(xié)同管理的過程中也出現(xiàn)了一些矛盾及問題，其中制度性因素及非制度性因素導(dǎo)致的轉(zhuǎn)運(yùn)司、州縣與治水機(jī)構(gòu)之間配合不力，并出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)司與外都水監(jiān)之間水政權(quán)力歸屬失衡的問題，且在北宋后期出現(xiàn)轉(zhuǎn)運(yùn)使兼都水使者的現(xiàn)象。戶部侍郎蘇轍甚至要求廢除都水監(jiān)，將地方河事歸屬轉(zhuǎn)運(yùn)司，反映了戶部、轉(zhuǎn)運(yùn)司之財(cái)權(quán)對水政權(quán)力的控制與爭奪，是財(cái)權(quán)力圖控制水政權(quán)力的重要表現(xiàn)。北宋王朝在發(fā)展的過程中，水利治理與漕糧運(yùn)輸是關(guān)乎國計(jì)民生的重大問題，宋政府通過在黃河、汴河沿岸設(shè)置基層河道管理機(jī)構(gòu)，對其加強(qiáng)了管制：一是有助于減輕黃河頻繁泛濫對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境造成的破壞；二是有助于保障汴河漕運(yùn)航道的暢通；三是有助于維護(hù)黃、汴二河沿岸區(qū)域的水利治安。北宋基層河道管理機(jī)構(gòu)及其長官在任期間雖取得了一定的治水實(shí)效，但由于受朝廷政局變化等因素的作用，北宋政府始終未能徹底消除河患對其王朝發(fā)展帶來的消極影響。