秦碧野

摘? ?要?當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域師資不均衡現(xiàn)象突出，以不發(fā)達地區(qū)或鄉(xiāng)村教師短缺更為突出，中小學(xué)人事代理制度是對我國中小學(xué)教師“荒”的一種有益嘗試。但在現(xiàn)實中仍存在一定的困境，具體體現(xiàn)為人事代理工作中存在法律法規(guī)的缺失與矛盾、人事代理制度觸及教師群體切身利益、人事代理人員身份認同存在一定問題、多數(shù)人事代理人員為發(fā)展前景擔(dān)憂四個方面。為此，可以從以下幾個方面著手解決：制定規(guī)范性的政策文件，建立合理的人事代理運行機制;不斷完善人事制度設(shè)計，保障教師群體切身利益;從制度實施層面解決中小學(xué)人事代理身份認同問題;營造中小學(xué)工作環(huán)境，促進人事代理人員能力提升。

關(guān)鍵詞 人事代理制度? 身份認同? 人事代理運行機制? 人事制度設(shè)計

20世紀90年代，在我國人事制度的不斷改革與發(fā)展中，人事代理制度興起。人事代理制度的產(chǎn)生不僅減輕了單位發(fā)展的負擔(dān)，也解決了社會各界各類人才的就業(yè)問題，在一定程度上有利于推動人才合理流動，有助于促進人才資源市場配置。中小學(xué)作為重要的人才聚集地，在深入改革人事制度的過程中，也在不斷嘗試與探索人事代理制度在中小學(xué)管理中的應(yīng)用，以此將人事代理工作更好地應(yīng)用到中小學(xué)管理中，從而豐富中小學(xué)的人事管理。雖然中小學(xué)人事代理制度在一定程度上有助于中小學(xué)人事管理，能夠優(yōu)化教師隊伍，但在實際過程中卻出現(xiàn)了諸多現(xiàn)實困境，因此，應(yīng)理性地探討和認知中小學(xué)人事代理制度。

一、中小學(xué)人事代理的內(nèi)涵

人事代理作為現(xiàn)代人事管理制度的基本組成部分，是指根據(jù)國家相關(guān)人事政策法規(guī)，來給用人單位或個人代理相關(guān)人事業(yè)務(wù)的人才交流服務(wù)機構(gòu)，可以為用人單位和各類流動人員提供人事關(guān)系、人才招聘、檔案代管、社會保險和人才培訓(xùn)等諸多人事代理服務(wù)。人事代理根據(jù)性質(zhì)可分為基礎(chǔ)性代理服務(wù)和社會化中介服務(wù)兩類。前者以人事檔案為依托，以人事管理為核心，主要包括人事檔案管理、人事關(guān)系管理和社會保障管理等;后者以人力資源開發(fā)及信息為核心，主要負責(zé)人才派遣、職業(yè)咨詢、人事管理咨詢等事務(wù)。人事代理的突出特點是用聘用合同確定用人單位與受聘人員的勞動關(guān)系，明確雙方的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利[1]。中小學(xué)人事代理作為中小學(xué)人事管理的一種新模式，具有以下四個特點：其一，當(dāng)事人特定不變。人事代理的受托人不是其他組織，而是政府部門委托的人才服務(wù)機構(gòu)，具有不變性，中小學(xué)人事代理的委托人是中小學(xué)、教師或其他中小學(xué)人員，也是穩(wěn)定的。其二，當(dāng)事人的地位具有平等性。委托人與受托人之間不是具有隸屬關(guān)系的行政法律關(guān)系，而是平等主體之間的法律關(guān)系。其三，具有社會性質(zhì)的服務(wù)。人才服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)對象不是特定的或某類組織和個人，而是面向社會的單位和個人，為其提供社會化的服務(wù)。其四，是一種合同關(guān)系。當(dāng)事人之間以人事代理合同的形式存在法律關(guān)系，其權(quán)利與義務(wù)是在此形式之下確定的，一旦違約就得承擔(dān)合同責(zé)任[2]。

二、中小學(xué)人事代理制度的現(xiàn)實困境

1.人事代理工作中存在法律法規(guī)的缺失與矛盾

一方面，我國人事管理在單位制度與計劃經(jīng)濟模式的影響下，其相關(guān)管理法規(guī)建設(shè)滯后于管理實踐。另一方面，中小學(xué)人事代理人員依照法律法規(guī)，應(yīng)由《中華人民共和國勞動合同法》（下文簡稱《勞動合同法》）來規(guī)范，它屬于事業(yè)單位編制外用工。如果根據(jù)《勞動合同法》，勞動者在用人單位連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同或連續(xù)工作滿十年之后，能夠勝任崗位工作的，勞動者自己要訂立無固定期限的勞動合同，用人單位也要與勞動者訂立無固定期限勞動合同。但如果簽訂無固定期限勞動合同，就違背人事代理政策法規(guī)，這兩者之間存在一定的矛盾。因此，中小學(xué)沒有根據(jù)《勞動合同法》，而是在工作滿兩個聘期或十年之前，將部分人事代理人員辭退;與可以訂立無固定期限合同的人事代理人員簽訂固定期限合同;將一些符合訂立無固定期限合同的人事代理人員轉(zhuǎn)為人才派遣，使他們不再與學(xué)校訂立合同，而與派遣公司簽訂勞動合同。長此以往，矛盾會不斷積累，隨著人事代理人員對國家有關(guān)法律法規(guī)的不斷了解和全面認識，會提高中小學(xué)用工的法律風(fēng)險。為了規(guī)避法律風(fēng)險而提前辭退適合崗位需求的人事代理人員，既違背人事代理制度，又不利于開展中小學(xué)教育教學(xué)工作[3]。

2.人事代理制度不完善，觸及教師群體切身利益

在人們的普遍認識中，事業(yè)編、公務(wù)員等體制內(nèi)的工作是上等的，而體制外的人事代理人員屬于“二等公民”，代理制教師存在抱怨、發(fā)牢騷等心理狀態(tài)，從心理與行為各方面都排斥人事代理制度。因此，當(dāng)代理制教師的發(fā)展受到制度的制約時，他們會從主觀上放大各種對自己不利的制度因素，不斷增大自身心理壓力。內(nèi)在心理與外在環(huán)境兩方面的因素共同決定著一個人的行為，人事代理制度是影響代理制教師的外部環(huán)境。因人事代理制度本身不完善，相關(guān)匹配政策缺失，理論研究不足等，使此制度細節(jié)不足，缺乏一定的前瞻性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，代理制人員在職務(wù)晉升方面只能在中小學(xué)內(nèi)部不能在省人事廳備案職務(wù)級別的互認難題，如果有工作調(diào)動，原有的職務(wù)級別、福利待遇等不會隨檔案流動。在職稱評定方面，人才服務(wù)機構(gòu)只負責(zé)從初級到中級的評定，不負責(zé)從中級到副高級和高級的職稱評定，且人才服務(wù)機構(gòu)不具備某些專業(yè)的職稱評定資格。這些問題已經(jīng)觸及了代理制教師群體的利益，在制度本身存在漏洞、工資待遇與職稱、職務(wù)掛鉤的情況下，代理制教師群體的生存需求不能滿足時，該群體會出現(xiàn)消極的行為狀況[4]。

3.人事代理人員與正式在編人員的身份不同

人事代理人員的身份與正式在編人員是不同的，他們屬于外編人員，其身份和待遇與學(xué)校在編人員之間存在很大的差別。雖然這些人員與學(xué)校在編人員待遇可能相同，但在合同管理制的影響下，存在身份不認同的問題。由于身份的不同，使人事代理人員與正式在編職工之間產(chǎn)生隔閡。另一方面，政策制度本身比較籠統(tǒng)，較少考慮現(xiàn)實情況，中小學(xué)用人單位與人才服務(wù)機構(gòu)便會利用制度的這種缺陷來做文章，這既侵犯了代理制教師的合法權(quán)益，又使代理制教師陷入身份認同的漩渦。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些中小學(xué)在職稱職務(wù)評定、專業(yè)學(xué)習(xí)深造、公積金與保險繳納等多方面自行設(shè)定多種“不平等條約”，讓代理制教師不能與編制內(nèi)教師享有同等待遇，有些中小學(xué)雖然做到了同工同酬，但在教職工福利購房、入托費、采暖費等方面會采用等級劃分[5]。一些中小學(xué)人為劃分的“身份等級制”與中小學(xué)中“雙軌制”并存引發(fā)了群體間的爭端，大多數(shù)代理制教師由于這些現(xiàn)實問題而對自己的身份地位感到不滿。

4.多數(shù)人事代理人員為發(fā)展前景擔(dān)憂

首先，人事代理人員獲得的薪酬待遇與他們的付出不對等。在同工同酬的條件下，人事代理人員還要繳納“五險一金”，并扣除其他相關(guān)費用，實際上他們的實發(fā)工資比正式在編職工的要低，因此，他們只能接受“同工不同酬”的現(xiàn)實。另一方面，很多中小學(xué)的人事代理人員在公積金、退休養(yǎng)老金、入托費、取暖費等多方面不能與編制內(nèi)職工享受同等待遇。其次，晉升發(fā)展前景黯淡。當(dāng)前人事代理公司缺乏相關(guān)的職務(wù)晉升制度，而中小學(xué)雖然擁有比較完善的職務(wù)晉升制度，但中小學(xué)的人事代理人員沒有在政府管理部門備案，如果他們有工作調(diào)動，原有的職稱和職務(wù)等級評定不能持續(xù)。另外，還有一些中小學(xué)區(qū)別對待人事代理人員的發(fā)展機遇、學(xué)習(xí)進修與培訓(xùn)機會等，中小學(xué)人事代理人員職業(yè)發(fā)展受限。從職業(yè)發(fā)展來看，就職稱評聘來說，各中小學(xué)的職稱評定名額都不能滿足在編教職工的需求，故很多中小學(xué)無法滿足編外人員的需求。人事代理人員采用校內(nèi)指標來申報專業(yè)技術(shù)職務(wù)，通過的人員便享受校內(nèi)聘用待遇，但不會向上級主管部門上報。這種方式雖然可以解決人事代理人員的工資待遇，但因沒得到社會與主管部門的認可，在服務(wù)年限的不斷增長下，其職業(yè)發(fā)展受阻。

三、中小學(xué)人事代理制度的突破路徑

1.制定規(guī)范性的政策文件，建立合理的人事代理運行機制

當(dāng)前人事代理制度不健全，普遍存在“一校兩制”現(xiàn)象，進一步加強了開展人事代理工作的難度。因此，為人事代理人員制定一些規(guī)范性的傾斜政策，不斷完善人事代理運行機制，以保障他們的正常權(quán)益不受侵害。全員聘任制有它的科學(xué)合理性，但在當(dāng)前計劃經(jīng)濟時期存在的單位組織格局還未完全改變的情況下，徹底取消中小學(xué)事業(yè)單位屬性是不可能的。因此，建立科學(xué)合理的人事代理管理運行機制是非常有必要的，應(yīng)根據(jù)具體情況來制定不同的運作機制。首先，建立切實可行的人事代理人員準入機制。這要求教育主管部門在規(guī)定一定數(shù)量的同時制定相關(guān)政策，以保證準入的科學(xué)規(guī)范性。其次，建立科學(xué)合理的入編機制。當(dāng)前國家錄用制度與中小學(xué)需求、編制名額之間缺乏有效的溝通渠道，因此，應(yīng)大力宣傳和正確引導(dǎo)人事代理制度，使人事代理人員明確了解人事代理與事業(yè)單位的區(qū)別。再次，建立健全的退出機制。根據(jù)具體情況，對不同類型的人事代理人員采用多種退出形式。

2.不斷完善人事制度設(shè)計，保障教師群體切身利益

中小學(xué)人事代理制度與社會保障制度、事業(yè)單位聘用制度等聯(lián)系緊密，如果這些相關(guān)制度體系不完善，則會在實踐中異化人事代理制度。聘用制的核心是“按需設(shè)崗、按崗聘用、合同管理”，其在微觀的運行機制層面與宏觀的構(gòu)建理念和體制層面都需要進行層次推進和系統(tǒng)構(gòu)建，不斷明確聘用關(guān)系的法律性質(zhì)、權(quán)利救濟機制、權(quán)利保障體制和聘用雙方的法律地位，切實維護個人及用人單元的合法權(quán)益;完善社會保障制度可以為個人流動和單位用人提供一定的社會保障，解決他們的后顧之憂，也有助于人事代理制的實施。從長期來看，要不斷改革事業(yè)單位保險制度，建立中小學(xué)補充養(yǎng)老保險制，學(xué)校與個體的績效差異以及中小學(xué)期間的工作經(jīng)歷等在退休待遇中有所體現(xiàn)，使社會基本保險制度逐步走向統(tǒng)一。從近期來看，在制定社會保險制度時要根據(jù)社會轉(zhuǎn)型期的需求與特性，充分考慮當(dāng)參保主體發(fā)生工作或身份變化時，其各保險之間個人賬戶的轉(zhuǎn)移問題。各中小學(xué)應(yīng)不斷完善人事代理人員的參險險種，保障和維護其切身利益。另一方面，建立種類多元、形式多樣的人事代理模式，有助于緩解中小學(xué)人才引進受限與人員編制緊張的矛盾，有利于解決中小學(xué)各層次人才的聘用與管理[7]。

3.從制度實施層面解決中小學(xué)人事代理身份認同

從制度層面實施人事代理工作，有利于將粗放型的中小學(xué)人事管理模式向集約型轉(zhuǎn)變，有助于競爭機制的引入與執(zhí)行，有利于人事部門服務(wù)職能的提高。近幾年，全國范圍內(nèi)都開始實施人事代理制度，且大多中小學(xué)采用相似的做法，將此人事代理制度更多用于較低學(xué)歷的人員。中小學(xué)實施人事代理制度的重要意義在于：首先，能夠促進人才的合理流動，有利于人員的進出。其次，有利于現(xiàn)代化中小學(xué)人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變，可以促進師資隊伍建設(shè)和人才引進。再次，在制度層面引進的競爭和激勵機制降低了用人成本，提高了工作人員的上進心和積極性，工作效率提高。中小學(xué)人事制度改革在事業(yè)單位改革的浪潮中不斷推進，相關(guān)部門在如何不納入編制管理卻保留其公益性方面做了探索。這些探索都表示事業(yè)單位編制在適當(dāng)?shù)臅r候可以取消，特別是中小學(xué)的事業(yè)單位編制是可以取消的。也有研究者認為不取消中小學(xué)編制，而是實行編制備案制。以上這些探索都是以中小學(xué)人事改革更為公平為基礎(chǔ)的，突出打破中小學(xué)的“人事壁壘”和編制界限，實現(xiàn)同一化的職工身份，不斷增強他們的身份認同和職業(yè)認同。

4.營造中小學(xué)工作環(huán)境，促進人事代理人員能力提升

中小學(xué)人事代理工作是當(dāng)前較少涉及的一個新領(lǐng)域，它具有很強的專業(yè)性和政策性，因此，組建具有較高相關(guān)政策知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的中小學(xué)人事工作隊伍是極其必要的。工作人員要了解和熟悉相關(guān)政策、制度的內(nèi)容，理解其深層內(nèi)涵;能適當(dāng)?shù)仡A(yù)見政策、制度等對學(xué)校和職工產(chǎn)生的可能影響;在執(zhí)行過程中能夠正確收集和處理各方提供的信息，做到答疑、闡釋和宣傳，對權(quán)責(zé)外的要將其反饋給相關(guān)部門。學(xué)校在制度層面應(yīng)平等對待全體教職工，不得歧視人事代理人員。另一方面，人事管理制度還缺乏一定的實踐檢驗，在實踐過程中要不斷地進行探索和總結(jié)，以更好地服務(wù)中小學(xué)人事代理制度改革。在制定和執(zhí)行政策時，既要考慮學(xué)校的全局發(fā)展，又要與人事代理人員進行切實有效的溝通，了解他們的實際需求與困難，重視他們的業(yè)務(wù)能力與自身素質(zhì)，為人事代理人員提供合適自身需求與業(yè)務(wù)能力的崗位，并為其提供一定的培訓(xùn)機會和發(fā)展空間，平等對待人事代理人員與學(xué)校在編人員，讓他們對自己的職業(yè)發(fā)展與將來看到希望。

參考文獻

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