趙欣

【摘 要】“有照無(wú)證”類(lèi)中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在審批環(huán)節(jié)的特殊性，給治理和監(jiān)管工作帶來(lái)了困難。本文提出宣傳普及政策文件精神，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)自我約束;強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，建立多元監(jiān)管常態(tài)機(jī)制;深入摸排建立信息庫(kù)，集中解決新問(wèn)題;對(duì)機(jī)構(gòu)合理分類(lèi)，細(xì)化政策法規(guī);簡(jiǎn)化工作流程，建立備案制;開(kāi)展深入調(diào)研，加強(qiáng)理論研究等六個(gè)方面策略，以期對(duì)治理監(jiān)管工作有所借鑒。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué)校外培訓(xùn);“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu);教育治理監(jiān)管;有效策略

【中圖分類(lèi)號(hào)】G40-058 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【論文編號(hào)】1671-7384（2019）05-016-04

中小學(xué)校外培訓(xùn)是學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，基于滿(mǎn)足中小學(xué)生教育個(gè)性化、可選擇性、差異性需求，旨在培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會(huì)主義接班人。但也存在一些問(wèn)題，要根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策加強(qiáng)管理，努力辦好人民滿(mǎn)意的教育。

對(duì)“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)管的必要性

為落實(shí)中央精神，辦人民滿(mǎn)意的教育，做好校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓工作，2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕80號(hào)），以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》。當(dāng)月，《教育部辦公廳關(guān)于切實(shí)做好校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)治理整改工作的通知》（教基廳〔2018〕8號(hào)）頒布，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》。這些政策文件的陸續(xù)出臺(tái)對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓工作提供了政策依據(jù)。

治理整頓的中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分三類(lèi)：一類(lèi)是“有證有照”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，即同時(shí)持有審批取得辦學(xué)許可證和登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照（或事業(yè)單位法人證書(shū)、民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)）的機(jī)構(gòu);二類(lèi)是“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，即只登記取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照（或事業(yè)單位法人證書(shū)、民辦非企業(yè)單位登記證），但未經(jīng)過(guò)審批取得辦學(xué)許可證的機(jī)構(gòu)，也就是以公司的身份舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu);三類(lèi)是“無(wú)證無(wú)照”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，即未審批取得辦學(xué)許可證，也未登記取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照（或事業(yè)單位法人證書(shū)、民辦非企業(yè)單位登記證書(shū)）的機(jī)構(gòu)。

本文主要針對(duì)第二類(lèi)“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)展開(kāi)治理監(jiān)管策略研究。其特點(diǎn)是沒(méi)有審批取得教育部門(mén)辦學(xué)許可證，卻做著與教育相關(guān)的工作。例如教育咨詢(xún)、教育技術(shù)、教育傳媒等教育類(lèi)公司。

從政府審批登記環(huán)節(jié)看，第一類(lèi)“有證有照”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，其審批取得了辦學(xué)許可證，教育部門(mén)對(duì)其監(jiān)管較嚴(yán)格。第三類(lèi)“無(wú)證無(wú)照”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，是非法開(kāi)展教育教學(xué)，國(guó)家堅(jiān)決取締的機(jī)構(gòu)。第二類(lèi)“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有取得辦學(xué)許可證，不屬于教育部門(mén)治理監(jiān)管范疇，而發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照的部門(mén)對(duì)教育不了解，無(wú)法有效治理監(jiān)管其教育行為，所以此類(lèi)機(jī)構(gòu)的行為長(zhǎng)期缺乏有效治理和監(jiān)管。此外，國(guó)家層面對(duì)其治理監(jiān)管政策制度不清晰，機(jī)構(gòu)自身對(duì)公司與教育身份認(rèn)同模糊，機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)教育教學(xué)理論和規(guī)律的了解等原因，造成社會(huì)上出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理混亂、忽視教育的公益屬性、盲目追逐經(jīng)濟(jì)效益最大化、在無(wú)辦學(xué)許可證的情況下開(kāi)展中小學(xué)學(xué)科培訓(xùn)等一些不良行為。所以對(duì)第二類(lèi)“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理監(jiān)管十分必要。

“有照無(wú)證”類(lèi)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題 ?

2018年下半年，總結(jié)對(duì)“有照無(wú)證”類(lèi)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓工作，發(fā)現(xiàn)了一些急需解決的問(wèn)題。

1.培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)政策法規(guī)認(rèn)識(shí)不足

有些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的工作人員或高層管理人員不知道國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《意見(jiàn)》，教育部頒布了《通知》。不知道“有照無(wú)證”類(lèi)中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也在治理整頓范圍內(nèi)。工商部門(mén)和教育部門(mén)都沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行政策文件的宣傳普及和教育。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自己更認(rèn)同公司身份，把更多的精力放在公司運(yùn)營(yíng)中，以營(yíng)利為目的，并不關(guān)注教育的公益性和社會(huì)效益，不關(guān)注國(guó)家頒布與教育相關(guān)的政策法規(guī)文件。這些現(xiàn)象說(shuō)明對(duì)這類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育宣傳工作有疏漏，需要及時(shí)補(bǔ)足。

2.政府治理監(jiān)管缺乏聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

在“有照無(wú)證”類(lèi)中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓中，工商、教育、消防、街道等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)了諸多問(wèn)題。如有些機(jī)構(gòu)對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照上“依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后依批準(zhǔn)的內(nèi)容開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”不理解，需要工商人員加以解釋;教育部門(mén)人員需要告知機(jī)構(gòu)沒(méi)有審批取得辦學(xué)許可證不得舉辦面向中小學(xué)生學(xué)科教育培訓(xùn)班;有些機(jī)構(gòu)工作人員不熟悉滅火器所在位置，個(gè)別機(jī)構(gòu)安全通道被上鎖;有些機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)地址不詳，需要街道工作人員加以指引等。這些綜合問(wèn)題的出現(xiàn)說(shuō)明此類(lèi)機(jī)構(gòu)確實(shí)缺乏各相關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法手段的介入。

3.政府部門(mén)間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)信息不能共享

由于此類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在工商部門(mén)取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并沒(méi)有在教育部門(mén)審批取得辦學(xué)許可證，卻又做著與教育相關(guān)的工作，是一個(gè)極其特殊的群體，其登記信息只有工商部門(mén)知道，而工商部門(mén)的工作人員并不清楚哪些工作需要辦理辦學(xué)許可證后開(kāi)展才合法。教育部門(mén)并不知曉有多少此類(lèi)機(jī)構(gòu)在工商注冊(cè)登記，更無(wú)從知曉他們?cè)谖磳徟〉棉k學(xué)許可證的前提下，做著不合法的中小學(xué)學(xué)科培訓(xùn)。所以工商部門(mén)和教育部門(mén)都無(wú)法對(duì)其教育行為做到很好的監(jiān)管。工商和教育部門(mén)缺乏一個(gè)針對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)信息共享的平臺(tái)。

4.多樣化新問(wèn)題層出不窮

由于此類(lèi)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期由工商部門(mén)監(jiān)管，缺乏教育部門(mén)的介入，形成多樣化教育樣態(tài)，出現(xiàn)許多新問(wèn)題。有針對(duì)不同對(duì)象的，如對(duì)家長(zhǎng)、教師、學(xué)校管理層等開(kāi)展的培訓(xùn);有不同培訓(xùn)方式的，如線(xiàn)上、線(xiàn)下、游學(xué)、夏令營(yíng)等;有由主業(yè)衍生出來(lái)的，如留學(xué)咨詢(xún)服務(wù)公司衍生出的語(yǔ)言培訓(xùn)、早教服務(wù)公司衍生出的托管班等。這些針對(duì)社會(huì)需求產(chǎn)生出來(lái)的新樣態(tài)，它們本身或多或少都存在著機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不到位、收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)、培訓(xùn)質(zhì)量較差、培訓(xùn)教師素質(zhì)不高等問(wèn)題。尤其是由留學(xué)咨詢(xún)服務(wù)公司衍生出的、在無(wú)辦學(xué)許可證前提下對(duì)中小學(xué)生開(kāi)展外語(yǔ)學(xué)科培訓(xùn)，此類(lèi)培訓(xùn)是違法的;早教服務(wù)公司衍生出的學(xué)生托管班也是違法的。

5.治理監(jiān)管政策法規(guī)本身模糊不清

從政策法規(guī)層面看，本次治理整頓工作中明確提出，此類(lèi)機(jī)構(gòu)在沒(méi)有辦學(xué)許可證的前提下，不允許開(kāi)辦針對(duì)中小學(xué)生學(xué)科教學(xué)的培訓(xùn)班。但是此類(lèi)機(jī)構(gòu)即使停辦或不辦這樣的培訓(xùn)班，對(duì)機(jī)構(gòu)其他合法的、與教育相關(guān)行為的治理監(jiān)管并沒(méi)有細(xì)化的政策法規(guī)加以規(guī)范。總之，政策法規(guī)針對(duì)不同類(lèi)型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)行為治理監(jiān)管界限不清，沒(méi)有制定具體、細(xì)化、專(zhuān)門(mén)的法規(guī)政策，給執(zhí)法帶來(lái)一定難度。

6.治理監(jiān)管實(shí)踐和理論研究匱乏

從治理監(jiān)管實(shí)踐和理論研究層面看，在治理整頓工作開(kāi)展之前，有關(guān)專(zhuān)家對(duì)第一類(lèi)“有證有照”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理監(jiān)管研究較多，提供了較多有效策略。但是對(duì)“有照無(wú)證”類(lèi)機(jī)構(gòu)整體研究工作匱乏，如對(duì)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀缺乏實(shí)地調(diào)研;不摸底細(xì)、無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、不能有針對(duì)性的展開(kāi)成因分析;治理監(jiān)管策略缺乏完整的理論體系構(gòu)建和研究，在實(shí)踐和理論方面幾乎都是空白。這些都給治理和監(jiān)管工作帶來(lái)一定困難，所以對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)的治理監(jiān)管有效策略研究工作勢(shì)在必行，也任重道遠(yuǎn)。

“有照無(wú)證”類(lèi)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的有效策略

對(duì)于策略研究需要分成治理和監(jiān)管兩個(gè)層面，要探索出可以發(fā)揮長(zhǎng)效作用的監(jiān)管策略。

1.宣傳普及政策文件精神，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)自我約束

首先，在治理整頓過(guò)程中，邊治理邊宣傳相關(guān)教育政策法規(guī)，做到現(xiàn)場(chǎng)把政策文件送達(dá)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)宣傳解讀政策精神。同時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)即使是“有照無(wú)證”類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，只要有教育行為，就要把教育的公益屬性放在首位。

其次，在日常監(jiān)管中嘗試性引入教育部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭工商和街道，組織多種形式的政策文件精神學(xué)習(xí)活動(dòng)，如定期召開(kāi)公司座談及研討會(huì)、開(kāi)設(shè)學(xué)習(xí)班聘請(qǐng)教育業(yè)內(nèi)專(zhuān)家解讀政策文件、發(fā)放教育文件資料、網(wǎng)上答題、組織黨員活動(dòng)等，督促其領(lǐng)會(huì)國(guó)家教育精神，把握好機(jī)構(gòu)發(fā)展方向。

對(duì)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化教育的最終目的是令機(jī)構(gòu)明確教育的公益屬性，令機(jī)構(gòu)能夠自覺(jué)的把公益性放在經(jīng)營(yíng)管理的首位，自覺(jué)自愿的遵紀(jì)守法，凈化教育市場(chǎng)環(huán)境。

2.強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，建立多元監(jiān)管常態(tài)機(jī)制

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓行動(dòng)是一個(gè)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的大檢查和監(jiān)管。有些地方根據(jù)《意見(jiàn)》協(xié)調(diào)街道屬地資源，如組織教育、工商、消防、公安等部門(mén)組成小組，開(kāi)展集中聯(lián)合執(zhí)法檢查，各部門(mén)各司其職，共同界定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是否存在虛假宣傳、違規(guī)招生、違規(guī)收費(fèi)、非法集資、超標(biāo)提前強(qiáng)化“應(yīng)試”、違法廣告等問(wèn)題，充分與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)話(huà)加以解決。各執(zhí)法部門(mén)肩負(fù)起各自的責(zé)任，通過(guò)治理組合拳的方式達(dá)到良好的政策效果。

這種聯(lián)合執(zhí)法不應(yīng)只是突擊式的檢查，要總結(jié)梳理歷次治理整頓工作經(jīng)驗(yàn)，搭建定期的、多元的、常態(tài)化工作模式，形成聯(lián)合執(zhí)法制度和合理有效的工作流程，以期監(jiān)管工作常態(tài)化。構(gòu)建完善的機(jī)構(gòu)治理長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，鞏固并提升治理整頓工作的成效。

3.深入摸排建立信息庫(kù)，及時(shí)解決新問(wèn)題

首先，根據(jù)《通知》要求在治理整頓行動(dòng)中，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行“拉網(wǎng)式”深入摸排，摸清家底，梳理匯總，建立臺(tái)賬，登記造冊(cè)，做到“底數(shù)清”。教育部門(mén)要深入摸排，完成《通知》中提出的整改臺(tái)賬銷(xiāo)號(hào)制度，實(shí)時(shí)按要求更新校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整改進(jìn)展情況，有利于搭建與教育相關(guān)的信息庫(kù)，為今后建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

其次，把校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)納入日常監(jiān)管的范疇，定期或不定期的檢查與抽查，以動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式規(guī)范其培訓(xùn)行為。及時(shí)動(dòng)態(tài)更改數(shù)據(jù)庫(kù)，做到機(jī)構(gòu)信息和信用等級(jí)及時(shí)更新公示，向社會(huì)公布舉報(bào)電話(huà)，積極接收和應(yīng)對(duì)群眾的舉報(bào)。

4.細(xì)化政策法規(guī)，進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管

在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，形形色色的培訓(xùn)內(nèi)容和類(lèi)型在教育治理監(jiān)管方面缺乏政策法規(guī)的依據(jù)，一些伴隨機(jī)構(gòu)合法項(xiàng)目而衍生的項(xiàng)目是否合法？機(jī)構(gòu)中與教育相關(guān)的工作種類(lèi)多而雜，對(duì)其如何治理監(jiān)管？這些諸多問(wèn)題，有待進(jìn)一步集中歸納整理之后，由行政人員與專(zhuān)家商討并提出切實(shí)可行的解決策略。

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可分為幾類(lèi)，如可分為針對(duì)青少年的學(xué)科教育類(lèi)、素質(zhì)教育類(lèi)、技能教育類(lèi)、營(yíng)地教育類(lèi)等;針對(duì)成人教育類(lèi)，針對(duì)嬰幼兒類(lèi)等。要首先制定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)據(jù)以分類(lèi)，然后根據(jù)不同類(lèi)別制定不同的治理監(jiān)管法律法規(guī)，從而增強(qiáng)監(jiān)管的有效性和針對(duì)性。以期為今后對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制提供科學(xué)依據(jù)和可行的方案。

5.簡(jiǎn)化工作流程，建立備案制

在治理整頓工作中，發(fā)現(xiàn)有些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)希望通過(guò)審批獲得辦學(xué)許可證，從事中小學(xué)生學(xué)科培訓(xùn)工作，但是目前機(jī)構(gòu)馬上取得辦學(xué)許可證，開(kāi)展相關(guān)合法的培訓(xùn)工作不現(xiàn)實(shí)?？梢酝ㄟ^(guò)備案制解決問(wèn)題，即先制定備案的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，平時(shí)可以正常開(kāi)展教育公司的相關(guān)工作，只是在準(zhǔn)備開(kāi)展中小學(xué)生學(xué)科培訓(xùn)時(shí)，到教育部門(mén)備案，僅對(duì)此次培訓(xùn)，依據(jù)中小學(xué)生學(xué)科培訓(xùn)的治理監(jiān)管要求受教育部門(mén)監(jiān)督管理。備案制相對(duì)獲取辦學(xué)許可證，具有手續(xù)簡(jiǎn)單、靈活性強(qiáng)、工作效率高、便于治理監(jiān)管等優(yōu)勢(shì)。

6.開(kāi)展深入調(diào)研，加強(qiáng)理論研究

依據(jù)國(guó)家頒布的針對(duì)中小學(xué)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的各項(xiàng)政策法規(guī)，借助培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理整頓行動(dòng)，引入專(zhuān)業(yè)的教科研院所針對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并深入研究，提出治理監(jiān)管策略。在調(diào)研和研究過(guò)程中，制定實(shí)施方案和研究流程，要保證調(diào)研結(jié)果和研究成果有較高的可信度，采用科學(xué)研究方法，形成實(shí)地調(diào)研報(bào)告?？蒲性核c培訓(xùn)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作，跟蹤各項(xiàng)政策法規(guī)的實(shí)施效果等，形成報(bào)告供政策制定部門(mén)參考借鑒。借助政府的整治工作，構(gòu)建針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理監(jiān)管研究的理論框架，為今后建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制提供理論依據(jù)。

總之，地方行政部門(mén)可以把《意見(jiàn)》和《通知》作為治理監(jiān)管策略研究依據(jù)，建立以?xún)蓚€(gè)文件為政策引導(dǎo)的操作框架，制訂工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，考量政策落地有效性，長(zhǎng)期固化形成長(zhǎng)效機(jī)制，助推各級(jí)各類(lèi)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康有序可持續(xù)發(fā)展。

作者單位：北京市海淀區(qū)教育科學(xué)研究院