肖哲 魏姝

摘? 要： 通過對102個案例研究的再分析，本文歸納出中國公民參與機制的六種類型：消極行動、信息公開、信息收集、信息交流和溝通、協(xié)商決策以及積極行動。目前中國公民參與呈現(xiàn)“淺層次參與多，深層次參與少;政府行政部門主導的公民參與中淺層次參與多，多個社會主體合作發(fā)起的公民參與中深層次參與多;大規(guī)模地區(qū)淺層次參與多，小規(guī)模地區(qū)深層次參與多”的特征。結(jié)合公民參與的主要發(fā)起者以及發(fā)生地規(guī)模，能夠更好地理解不同公民參與活動中參與機制的差異及其選擇邏輯。最后，本文對當前中國公民參與中存在的問題進行了總結(jié)，并對未來公民參與的研究方向進行了探討。

關(guān)鍵詞： 公民參與;參與機制類型;選擇邏輯

中圖分類號： D035? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2019）01-066-（12）

一、 問題的提出

越來越多的民眾通過各種途徑主動介入，或者被動卷入有關(guān)公共事務(wù)的決策和執(zhí)行當中，這一過程被稱為公民參與。伴隨公民參與一起發(fā)展的是公民參與機制的日益多樣化。公民參與機制是指民眾介入公共事務(wù)決策和執(zhí)行過程中的具體途徑、方式或手段[1，2]。傳統(tǒng)的公民參與機制包括通告與評論、聽證會、調(diào)查問卷等。隨著新技術(shù)的發(fā)展，更多選擇項已經(jīng)出現(xiàn)，如在線調(diào)查、在線提交評論和意見，等等。Rosener羅列出美國社會中常見的39種公民參與機制[3]，Rowe和Frewer根據(jù)已有研究統(tǒng)計出了上百種公民參與機制[4]，實際生活中的公民參與機制無疑更多。

為了更好地理解各種公民參與機制的特征、實質(zhì)及其作用方式，一種常見的處理方式是將其類型化，比較著名的包括Arnstein、Nabatchi和 Amsler、Fung等學者提出的公民參與機制類型框架[1，5，6];Plummer 和Janelle、孫柏瑛、朱德米等學者則發(fā)展出了專門針對中國的公民參與機制類型框架[2，，7，8]。這些分類框架有著極高的學術(shù)意義和實踐價值：實踐者可以通過這些框架來確定特定的參與問題，縮小可能用于解決問題的機制范圍，從而提高機制選擇的準確性和效率;研究人員也可能從中受益，因為他們在特定的參與類型中比較和對比的機制數(shù)量大大減少了，也有利于其對公民參與機制的作用原理及其效果進行探索。遺憾的是，這些分類框架或建立在西方民主國家的參與情境下，或是理論演繹的結(jié)果，中國學界尚需要一個能夠包容中國公民參與現(xiàn)狀并且能夠經(jīng)受現(xiàn)實檢驗的公民參與機制類型框架。

對公民參與機制的研究實際上可以還原到公民參與過程研究中的一個經(jīng)典問題，即公民如何參與？該領(lǐng)域的其他經(jīng)典問題還包括：誰發(fā)起（公民參與）？誰參與（公民參與）？在哪發(fā)起（公民參與）？（發(fā)起方和參與者的）動機是什么？這些問題看似相互獨立，卻在實踐過程中相互影響，構(gòu)成一個權(quán)變的循環(huán)整體[9]。例如根據(jù)不同的動機和目的，發(fā)起方將傾向于采取不同的機制發(fā)起公民參與[1，2];某些參與機制更有利于某一特定人群的參與[10];Bailey 和gwenyama、Ebdon和Franklin等人發(fā)現(xiàn)，公民參與活動發(fā)生地的區(qū)域規(guī)模、人口特點、政府組織形式以及政府行政層級等因素都會對活躍在該地區(qū)的參與機制產(chǎn)生影響[11，12]。

在眾多關(guān)于公民參與過程的研究中，有關(guān)參與發(fā)起者和參與機制選擇之間關(guān)系的實證研究很少，更多的只是理論探討或?qū)W者對其自身實踐和研究經(jīng)驗的總結(jié);有關(guān)公民參與發(fā)生地對參與機制的影響則主要集中在西方民主國家，并且結(jié)論相互矛盾（有關(guān)公民參與發(fā)生地與參與機制選擇之間關(guān)系的研究可參見達爾、Franklin和Ebdon、Cooper，Bryer和Meek等[10，13，14]）。鑒于此，本文擬在描述中國公民參與機制主要類型的基礎(chǔ)上，從這兩個角度分析中國公民參與機制類型選擇的邏輯，希望能夠增進對公民參與機制類型的分布，尤其是中國公民參與機制選擇背后邏輯的理解。具體來說，本文打算回答以下四個問題：

1. 目前中國公民參與機制主要有哪些？它們可以被歸納為哪幾種類型？

2. 哪種類型的公民參與機制在當下中國使用得最為頻繁？

3. 在不同社會主體主動發(fā)起的公民參與案例中，參與機制類型是否存在顯著差異？如存在，其背后的邏輯是什么？

4. 在不同的公民參與發(fā)生地，參與機制類型是否有差異？如有，如何解釋這種差異？

二、 案例收集與內(nèi)容分析

1. 案例的收集

本文的案例主要來源于31個與公共管理專業(yè)相關(guān)且影響力較高的中英文學術(shù)期刊①。通過瀏覽這31個期刊在2008-2017年間的全部論文標題和文章摘要，最終篩選出834篇與中國公民參與相關(guān)的實證研究。此外，通過中國知網(wǎng)上的關(guān)鍵詞查找功能，筆者檢索到過去十年間共計138篇和中國公民參與相關(guān)的博士論文，涉及公共管理、法學、環(huán)境生態(tài)學、城市規(guī)劃、社會學、工商管理、地理等十幾個學科領(lǐng)域，這些博士論文中的公民參與案例進一步豐富了我們的案例庫。經(jīng)過多次篩選，我們一共找到了102個合適的案例，其中部分案例在文獻中反復出現(xiàn)，這有利于我們對案例的準確性進行比對，并對關(guān)鍵性信息進行相互補充和印證。

2. 對已有案例研究的再分析

在本文的案例編碼過程中，筆者采取了一種類似內(nèi)容分析的方法，在這種研究中，調(diào)查對象是已有的研究而不是人。調(diào)查者需要收集到由多個研究報告構(gòu)成的一個樣本總體，并對其中的每一個樣本個體進行“訪談”。整個“訪談”過程是迭進式的，不斷反復。每一次“訪談”都可能帶來“訪談”大綱的調(diào)整，再根據(jù)新的大綱對樣本總體的信息進行總結(jié)和完善。通過與兩位熟悉公民參與和內(nèi)容分析方法專家的多輪次討論，最初的半結(jié)構(gòu)化“訪談”大綱被擬定。筆者與另一位經(jīng)驗豐富的研究者通過隨機抽樣的原則對其中的14個案例進行預編碼②。兩組預編碼之間簡單一致性為80%，一致性程度較好。針對預編碼中的分歧，兩位編碼員和一位專家教授共同討論，直至達成共識，最終，主編碼員獨立完成了其他案例的編碼。在編碼的過程中，主編碼員每周都就不確定的編碼與兩位專家進行討論，以確保編碼的效度。

三、 中國公民參與機制類型化及其測量

1. 中國公民參與機制的類型化

實現(xiàn)概念的類型化通常有兩種方法，一種是概念性的，一種是經(jīng)驗性的?！案拍钚缘臉?gòu)型是在一個理論性框架或者在對文獻綜述的基礎(chǔ)上來界定的，經(jīng)驗的構(gòu)型是對大樣本的多變量數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析的產(chǎn)物”[15]。二者最關(guān)鍵的一個區(qū)別是概念性的構(gòu)型是事先定義的，而經(jīng)驗性構(gòu)型是從對數(shù)據(jù)的定量分析中產(chǎn)生的。已有的關(guān)于公民參與機制類型化的研究大多采用的是概念性的，即依據(jù)參與中的信息溝通和權(quán)力分享情況，運用演繹方法實現(xiàn)公民參與機制的類型化。然而對中國公民參與機制的實證研究表明，這樣建構(gòu)出來的類型化框架無法涵蓋新時代背景下中國公民參與的諸多機制（如簽名請愿、用水協(xié)會、志愿者服務(wù)隊/小組、合作灌溉等），這些參與機制的共同特征是不再局限于公民與政府之間的信息交流和權(quán)力分享，其參與活動中不再以政府機構(gòu)為中心，甚至不再需要政府機構(gòu)的參與。

在本文收集的102個中國公民參與案例中，筆者一共識別出76種公民參與機制。在已有研究基礎(chǔ)上，本文采用經(jīng)驗性方法，從中歸納出公民參與機制的六種類型，它們分別是：消極行動、信息公開、信息收集、交流與溝通、協(xié)商決策以及積極行動（表1列舉了六種公民參與機制類型的特征及其代表性參與機制）。

“消極行動”包括簽名請愿、信訪、集體上訪、抗議示威、“集體散步”等。此類參與往往呈現(xiàn)無序化，且具有不可控性和高風險性。無論是對公民，還是對國家和社會，“消極行動”都是既不經(jīng)濟又不理性的一種行為。

常見的“信息公開”包括通告與評論、網(wǎng)上公告等。在溫嶺澤國鎮(zhèn)的參與式預算過程中，民意代表可旁聽人大預算案（不可以發(fā)言）也是一種信息公開方式。在“信息公開”中，信息單向流動——從參與發(fā)起方流向公眾，即使某些信息公開活動中存在公眾意見反饋，也絕非此類參與的主要訴求。

“信息收集”是指公民參與的發(fā)起方通過各種途徑收集和了解公眾意見和建議。這個過程中不存在“正式對話”③，信息單向流動——從公眾流向公民參與的發(fā)起方。常見的信息收集方式包括熱線電話、在線征集意見建議等。傳統(tǒng)的聽證會由于缺乏聽證者之間以及聽證者和主辦機關(guān)之間的有效交流，也被認為是一種信息收集類型的公民參與活動[4，16]。

在信息交流與溝通類型的公民參與活動中，信息在公民參與的發(fā)起方和參與者之間雙向流動，但不以達成共識為目標。在我們收集的案例中，召開懇談會/座談會是時下中國最常見的信息交換類公民參與機制，其他常見的信息交換類的公民參與機制還包括網(wǎng)絡(luò)在線討論、電視問政、市民論壇等。

與其他類型的公民參與活動相比，“協(xié)商決策”往往更加結(jié)構(gòu)化，并且以解決問題為導向[17]。為了達成真正的協(xié)商決策，參與活動中的各方需要對協(xié)商問題有足夠的了解，并且能夠提前獲得做出判斷所需要的數(shù)據(jù)和事實;參與中的各方彼此尊重，共同分享決策權(quán)，并通過正式、有效的對話過程，尋求共識[18]。為了達到好的協(xié)商效果，往往還會在協(xié)商過程中安排“獨立第三方”充當會議調(diào)解人。在我們收集到的案例中，典型的“協(xié)商決策”包括浙江溫嶺參與式預算中的焦點小組、“微博打拐”中公民自發(fā)的公民會議以及某些基層地區(qū)的社區(qū)/村民議事會等。

“積極行動”是指以行動為導向，能夠給社會、個人以及公共治理帶來良性后果的公民共同行動。上海世博會期間的志愿者服務(wù)、廣東省交通運輸廳征集“神秘旅客”、甘肅民勤縣農(nóng)民自發(fā)形成的合作灌溉都是典型的“積極行動”。

公民參與是以公共理性或溝通理性為合理性基礎(chǔ)的，其本質(zhì)是公民權(quán)利的實現(xiàn)[5，8，18]。因此，依據(jù)公民參與中信息溝通程度以及權(quán)力分享狀況，可以將其分成“淺層次參與”和“深層次參與”。上述六種類型的參與機制中，“信息公開”和“信息收集”過程幾乎不存在正式的對話過程，故屬于“淺”層次的參與;“信息交流和溝通”中存在更多的信息互換，但基本不存在權(quán)力分享，處于“中間”層次的參與; “協(xié)商決策”和“積極行動”中存在更真實和頻繁的交流互動以及權(quán)力分享，屬于“深”層次的參與;消極行動是一種具有高度的風險性和不可控性的參與機制類型，本文將其界定為“無序化”參與。

2. 對公民參與機制類型變量的測量

依據(jù)上文劃分的六種機制類型，我們將案例中出現(xiàn)的參與機制簡單相加，便得到了該類參與機制在每一個案例中出現(xiàn)的指數(shù)。例如，在針對國家“十二五”規(guī)劃編制展開的公民參與活動中，政府部門通過熱線電話、郵件、在線提交意見建議、意見箱、寫信五種方式收集公民意見，則該案例中，信息收集類型的公民參與指數(shù)為5。以此類推。

在102個中國公民參與案例中，信息收集類型的公民參與機制使用最為頻繁（平均值為1.46），其次是信息公開、信息交流和溝通類型的公民參與機制（平均值分別為0.60和0.56），協(xié)商決策類型的公民參與機制在案例中出現(xiàn)的比例最?。ㄆ骄祪H為0.26）（對案例中公民參與機制類型變量的具體描述見表2）。根據(jù)前文中對不同類型參與機制中的信息溝通以及權(quán)力分享狀態(tài)的劃分，我們可以得出本文的第一個結(jié)論：目前中國公民參與中，淺層次參與多，深層次參與少，無序化參與也不少。

四、 中國公民參與機制類型的選擇

如前文所述，公民參與是權(quán)變式的（contingent），參與過程中的各個關(guān)鍵元素——發(fā)起方、參與者、參與發(fā)生地點、參與動機以及參與機制之間相互制約，互相影響。本文的主要關(guān)注點是參與機制的類型分布及其選擇邏輯。鑒于該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀，本文選擇從公民參與發(fā)起者、參與發(fā)生地規(guī)模兩個方面分析中國公民參與機制類型選擇的邏輯。在中國情境下，參與活動發(fā)起方、參與地規(guī)模是否影響參與機制類型選擇？如影響，原因是什么？通過對102個中國公民參與案例中的主要發(fā)起方、發(fā)生地規(guī)模與參與機制之間的相關(guān)性進行檢驗，我們將嘗試回答上述問題。

從收集到的案例情況來看，政府行政部門、非政府組織、公民都可能成為公民參與活動的主要發(fā)起方，此外還存在大量由多個社會主體合作主導的公民參與案例④（對102個案例中的公民參與主要發(fā)起方變量的具體描述見表3）?？梢钥闯?，在近半數(shù)（46.08%）的案例中，政府行政部門充當了公民參與活動的主要發(fā)起方;由公民主動發(fā)起的參與案例占全部案例的24.51%;多個社會主體合作發(fā)起的公民參與案例也不少，占全部案例的25.49%。其中，政府部門和準政府組織⑤之間的合作是最常見“合作發(fā)起”方式，占 “合作發(fā)起”案例的61.53%;相比之下，非政府組織充當案例中公民參與活動主要發(fā)起方的案例數(shù)量非常少，不到全部案例的5%。為此，本文得出第二個結(jié)論：從整體上看來，政府行政部門是中國公民參與的主導力量，由公民主動以及多個社會主體合作發(fā)起的案例也不少，非政府組織在中國公民參與中的存在感不足。

本文根據(jù)公民參與發(fā)生地的政府行政級別對其規(guī)模進行劃分。目前我國實際運行著中央、省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級政府，分別對應國家、省、市、縣（區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）五類行政區(qū)域。一般認為，地區(qū)規(guī)模與其行政等級正相關(guān)，隨行政等級的提高，地區(qū)人口和用地規(guī)模均呈現(xiàn)增長趨勢。社區(qū)（村）屬于基層自治地區(qū)，沒有對應的政府行政單位，因此當公民參與的發(fā)生地為社區(qū)（村）時，我們將其發(fā)生地規(guī)模設(shè)為0;街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府是最基層的行政單位，我們將發(fā)生在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的公民參與發(fā)生地規(guī)模設(shè)為1，以此類推。（對公民參與發(fā)生地變量的具體描述見表3）。

根據(jù)表3，在102個中國公民參與案例中，發(fā)生在地級市層面的公民參與案例最多（共36個案例發(fā)生在地級市層面，占全部案例的36.73%），其次是基層社區(qū)或村（27個公民參與案例發(fā)生在社區(qū)或村屬地域，占全部案例的27.55%），省級層面的公民參與案例最為少見，不到全部案例的5%。

公民參與活動中的主要發(fā)起方是否影響案例中出現(xiàn)的參與機制類型？不同規(guī)模的參與活動發(fā)生地中的參與機制是否存在顯著差異？如果答案是肯定的，其背后又隱藏了怎樣的邏輯關(guān)系？這部分將利用stata13.0統(tǒng)計軟件分別對案例中公民參與活動主要發(fā)起方、發(fā)生地規(guī)模與公民參與機制類型之間的關(guān)系進行檢驗。由于案例中公民參與活動主要發(fā)起方為類別變量，各種類型的參與機制均為連續(xù)變量，故采取以參與機制為因變量、案例中公民參與活動主要發(fā)起方為自變量（政府行政部門作為參照組）的一般線性回歸模型對兩者間關(guān)系進行檢驗。不同地區(qū)中的公民參與機制差異則通過Pearson相關(guān)分析進行檢驗⑥。檢驗結(jié)果見表4：

1. 公民參與的發(fā)起方與參與機制類型

表4顯示，在政府行政部門單獨發(fā)起的案例中，有更多“信息公開”和“信息收集”⑦;相比政府行政部門，在公民主動發(fā)起參與的案例中存在更多“消極行動”（相關(guān)系數(shù)為1.56），“多個社會主體合作發(fā)起”會帶來更多的“協(xié)商決策”以及“積極行動”（相關(guān)系數(shù)分別為0.39和0.43）。西方研究認為，非政府組織是協(xié)商民主的主導力量。然而，這一結(jié)論在中國顯然并不適用。表4顯示，在非政府組織充當主要發(fā)起者的公民參與案例中，淺層次參與機制（如信息公開和信息收集）的使用量（相對政府行政部門）更少，但在那些深層次參與機制（如協(xié)商決策和積極行動）的使用情況上，非政府部門并沒有任何突出表現(xiàn)⑧。最后，信息交流和溝通類型的參與機制在不同社會主體主動發(fā)起的參與案例中沒有顯著差異。

如何理解這些具體的發(fā)現(xiàn)？下面將逐條展開分析。

首先，在政府行政部門主導的公民參與案例中，存在更多“信息公開”和“信息收集”，這表明中國的透明政府建設(shè)已經(jīng)初見成效。2007年《政府信息公開條例》頒布實施，此后信息公開和信息收集逐漸被納入了相關(guān)的法律規(guī)定，如某些公共資金的使用是以信息收集和信息公開為法定前提的[19]。這些法律規(guī)定對信息公開和信息收集在政府行政過程中的使用提出了法定的要求，從而極大地增加了其使用的頻率。此外，與其他類型的公民參與機制相比，信息公開和信息收集過程的可控性更強，且不涉及政府行政部門自身權(quán)力的分享，因此當政府行政部門面臨公民參與的壓力和要求的時候，信息公開和信息收集類的公民參與就成為其自然的選擇。今天我們打開任何一個政府網(wǎng)站，幾乎都可以看到在線調(diào)查、投訴建議、意見征集等模塊;政府信息公開也已經(jīng)從早期的“信息公開”發(fā)展到“政務(wù)公開”，再到今天的“開放政府”?？傊?，在從封閉政府走向開放政府和參與式政府的過程中，中國政府選擇了風險較小、可控性較強的信息公開和收集作為主要的公民參與機制，雖然這種參與仍然屬于淺層次的參與，但是相對原本封閉的政府過程，仍然體現(xiàn)了政府管理方式和管理風格的改變，是對原本政府行政行為的創(chuàng)新和改進，也為政府部門更好地服務(wù)于公眾創(chuàng)造了條件。

然而，“信息公開”和“信息收集”畢竟還是淺層次的公民參與。一項有關(guān)公民參與機制效果的研究表明，“信息公開”和“信息收集”類型對政府行政行為的促進效果明顯，而對公民行為和社區(qū)的積極影響很少[20]。一個良好運行的社會需要三駕馬車并驅(qū)：善治的政府、積極的公民以及優(yōu)質(zhì)的社區(qū)[21]。政府行政部門主動開展公民參與活動的目的不僅在于能夠為民眾做些什么，而是通過公民參與，民眾本身產(chǎn)生了變化[22]。從這角度來看，中國政府主導的制度內(nèi)參與機制建設(shè)還應該向“深層次參與”方向前進。

其次，我們在案例中發(fā)現(xiàn)大量公民主動發(fā)起的公民參與，此類案例中存在更多的“消極行動”。一般而言，作為理性的公民，制度化的參與是其首選，只有當制度化的參與機制不暢通或者無法滿足自身需求時，才會選擇消極行動。中國現(xiàn)實中存在幾十乃至上百種制度化的參與機制，但公民仍然頻繁使用消極行動類的公民參與，恰恰說明目前制度內(nèi)的參與機制中存在諸多問題（如參與機制淺薄化、參與時機太晚、參與過程形式化、缺乏真實有效的協(xié)商過程等），民眾不能或者不愿參與其中。當體制內(nèi)參與通道無法滿足自身需求時，個體只能選擇更激烈的方式——消極行動來強調(diào)自己的訴求，或者表達對體制內(nèi)決策（或決策方式）的不滿。

一個值得注意的現(xiàn)象是：非政府組織在促進中國“深層次公民參與”中幾乎沒有存在感，具體體現(xiàn)在兩個方面：第一，由非政府組織主動發(fā)起的公民參與在我國相對缺失⑨。第二，在僅有的四個由非政府組織主導的公民參與中，非政府組織是以一種積極的行動者形象出現(xiàn)的，主要承擔危機處理和志愿服務(wù)工作[23，24]。相比之下，我們卻很難在案例中發(fā)現(xiàn)非政府組織在公開場合組織民眾進行有關(guān)公共事務(wù)的討論和協(xié)商活動，更多只是通過講座、論壇等方式宣傳其自身理念。導致這一現(xiàn)象的原因是多重的，中國傳統(tǒng)觀念中的權(quán)力消長觀念、社會轉(zhuǎn)型時期的制度缺位以及非政府組織自身管理和能力不足阻礙了非政府組織的自主性發(fā)展[25]，也約束了其在主動發(fā)起公民參與時的機制選擇。為了避免遭遇“奪權(quán)”和“妄議政策”的猜忌，非政府組織也更自覺選擇通過不涉及“賦予公民權(quán)利”的參與機制來組織參與活動。這種現(xiàn)狀是非?？上У?，也需要得到改變。發(fā)達國家的研究認為，相比正式機制中嚴格的官僚等級結(jié)構(gòu)，非政府組織相對扁平的橫向組織結(jié)構(gòu)更有利于實質(zhì)性對話的開展。與此同時，非政府組織還能在國家和個體之間開拓新的公共空間，這些公共空間為人們就某個公共事件達成初步共識提供了場域，也在某種程度上充當了國家和原子化個人之間的“緩沖帶”[26，27]。目前我國地方層面的消極行動類公民參與不少，國家與個人在地方的直接沖突頻現(xiàn)，與 “緩沖帶”的缺失不無關(guān)系。

最后，在多個社會主體合作發(fā)起的公民參與中，深層次公民參與機制（“協(xié)商決策”和“積極行動”）的使用更為頻繁。在協(xié)商治理理論看來，多個社會主體在公共事務(wù)決策和執(zhí)行上的合作本身即是多元治理的體現(xiàn)，而多個社會主體合作過程中碰撞出來的火花也有利于“參與機制”創(chuàng)新。然而，案例分析表明，目前我國公民參與中的“合作發(fā)起”仍然以政府行政部門和準政府組織在基層的合作為主。這種參與的好處在于，依靠政府行政部門強大的資源和動員能力，能夠短時間內(nèi)在廣大社區(qū)（村）開展深層次的參與活動。然而其弊端也在于此。準政府組織“行政化”傾向嚴重，當基層民眾利益與政府行政部門的利益不一致時，如何確保準政府組織在深層次公民參與中的中立地位？從已有的研究來看，此類參與中“動員式”參與、特定人群反復參與和“精英”參與現(xiàn)象頻發(fā)，如何確保參與者的代表性？如何將“動員式”參與擴大到更廣闊的人群？民眾更主動地“深層次參與”需要哪些條件作為支持？這些問題都還需要實踐界和學界更進一步地關(guān)注和研究。

2.公民參與的發(fā)生地與參與機制類型

公民參與的發(fā)生地規(guī)模與公民參與的關(guān)系是學界長期爭論的話題。有的學者認為小規(guī)模的共同體更有利于公民參與的發(fā)生，因為地方政府相對的可接近性以及地方事務(wù)的可理解性能夠給公民提供更強的參與感和效能感;也有學者認為大規(guī)模共同體中利益集團的多樣化有利于保護共同體中持異議者的利益從而更有利于公民參與的發(fā)生[13]。從本文的研究結(jié)果來看，發(fā)生地規(guī)模與公民參與的關(guān)系也許更加復雜——公民參與的發(fā)生地規(guī)模不僅影響公民參與發(fā)生的可能性，而且會帶來公民參與機制類型的顯著不同。

表4顯示，公民參與發(fā)生地規(guī)模越小，該地區(qū)的深層次公民參與機制越多;隨著公民參與發(fā)生地規(guī)模的增大，則該地區(qū)中“信息公開”和“信息收集”數(shù)量顯著增加?！靶畔⒔涣骱蜏贤ā鳖愋偷墓駞⑴c機制數(shù)量和參與發(fā)生地規(guī)模之間則不存在顯著的相關(guān)性。

可以結(jié)合案例中公民參與主要發(fā)起方的特征來對這一現(xiàn)象進行解釋。在小規(guī)模的行政區(qū)域范圍內(nèi)，公民參與成本更低、參與中的溝通和控制也相對更加容易，政府行政部門和準政府組織合作發(fā)起的深層次公民參與主要就發(fā)生在這一區(qū)劃范圍。但是在更高層級的行政區(qū)劃范圍內(nèi)開展深層次公民參與，對于發(fā)起方的組織能力、財力、精力和專業(yè)能力都有著更高的要求。在西方國家，發(fā)達的社會組織和強勢的利益集團充當了大規(guī)模行政區(qū)劃范圍內(nèi)深層次參與的主導性力量[1，28]。然而非政府組織在中國發(fā)展不足，其參與機制選擇也受到制度環(huán)境的種種限制，故不能很好地承擔這一使命。隨著地區(qū)規(guī)模的增加，政府行政部門主導“參與”的趨勢越明顯，就越容易出現(xiàn)信息公開和信息收集類的公民參與機制。非政府組織的相對缺失是大規(guī)模行政區(qū)劃范圍內(nèi)難以采用深層次公民參與機制的主要原因。

粗看之下，消極行動類型的參與和發(fā)生地規(guī)模之間并不存在顯著的相關(guān)關(guān)系，但在對不同行政區(qū)劃中的公民參與機制分開考察后會發(fā)現(xiàn)，消極行動類型的公民參與主要是發(fā)生在地方政府層面，即地級市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃范圍。這一點可以結(jié)合我國的行政結(jié)構(gòu)來理解：消極行動（如抗議、信訪等）由公民個體主動發(fā)起，隨著政府層級的提升，個體與之對話的成本也在逐級增加，中國對于越級上訪有嚴格的制度管理，這些因素的疊加使得個體很難在國家層面與政府機構(gòu)對話;省級政府主要承接信息的上傳下達，自然也不會成為抗議者/信訪者的主要目標;基層自治政策的推行避免了政府行政部門在基層地區(qū)（如社區(qū)和農(nóng)村）與群眾的直接接觸，因而從一定程度上緩解了基層政府與公民在村社層面的直接沖突。與此相對應的，中國地方政府（地級市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）是公共政策的具體執(zhí)行者，容易成為官民矛盾的直接界面。

五、 結(jié)論與討論

目前已經(jīng)有大量的個案研究對中國公民參與過程進行描述，但是通過大樣本數(shù)據(jù)對參與過程中的關(guān)鍵要素及其影響因素進行考察的文章卻很少見。通過對過去十年間31個中美學術(shù)期刊以及知網(wǎng)上可查的博士生論文中的102個中國公民參與案例進行回顧和再分析，本研究試圖彌補這一不足。從方法上來說，我們的研究建立在對過去十年間上百個高質(zhì)量的經(jīng)驗研究和實證研究的系統(tǒng)性再分析基礎(chǔ)之上，這種綜合性研究有利于其結(jié)論的普適化，是任何單一研究無法比擬的。

整體上看，中國公民有很多途徑和方式參與公共事務(wù)決策以及執(zhí)行過程。在琳瑯滿目的公民參與機制表象之下，隱藏著六種不同類型的公民參與機制：消極行動、信息公開、信息收集、信息交流和溝通、協(xié)商決策、以及積極行動。這六種類型也代表了公民參與層次由淺漸深的不同階梯。目前中國公民參與在整體上呈現(xiàn)“淺層次參與多，深層次參與少;政府行政部門主導的公民參與中淺層次參與多，多個社會主體合作發(fā)起的公民參與中深層次參與多;大規(guī)模地區(qū)淺層次參與多，小規(guī)模地區(qū)深層次參與多”的狀態(tài)。結(jié)合案例中公民參與的主要發(fā)起者以及發(fā)生地規(guī)模，能夠更好地理解不同公民參與活動中參與機制的差異及其選擇邏輯，發(fā)現(xiàn)時下中國公民參與中存在的問題。

對于那些關(guān)心中國公民參與的研究者和實踐者來說，本研究發(fā)現(xiàn)的以下幾個現(xiàn)象值得引起注意：

第一，近年來中國學界關(guān)于公民參與倡導者呼吁建立和完善制度內(nèi)的公民參與機制，希望通過政府行政部門主導的公民參與改革來推動其在中國的發(fā)展。應該來說，這些呼吁都在一定程度上得到了回應。從本文的研究結(jié)論來看，在政府主導的公民參與案例中，政府行政部門采用過的參與機制有46種之多，這些參與機制極大拓寬了公民在公共事務(wù)決策及其執(zhí)行過程的參與途徑，實現(xiàn)了制度內(nèi)的公民參與機制“從無到有”的突破。在了解“顧客”需求的基礎(chǔ)上，政府部門將致力于為民眾提供更好的服務(wù)。然而公眾不應該只是被動接受服務(wù)的“顧客”，而應該是更主動的積極公民和多元治理主體之一[29，30]。相比“信息公開”和“信息收集”這類淺層次參與機制，深層次公民參與機制（如“協(xié)商決策”和“積極行動”）能夠更好地培養(yǎng)公民能力，使得民眾真正懂得自己對國家、對他人的責任和義務(wù)。這一過程也將反過來推進政府的良性運作——畢竟，從來沒有一勞永逸的政策。負責任的公民，又或者說公民們負責任地行動，是唯一的解決之道[31]。

本文強調(diào)政府對于促進深層次公民參與負有責任，不僅是依據(jù)現(xiàn)有的理論假設(shè)，還是基于對現(xiàn)實社會的考慮。即便在非政府組織和利益集團更加發(fā)達的西方民主國家，如果民間發(fā)起的公民參與不與政府合作，或者不能得到政府部門的支持，將很難在參與過程之后促成實質(zhì)性的改變。而在時下中國，社會各利益主體和政府部門之間遠非對等的博弈關(guān)系，而更多表現(xiàn)為政府容忍度的問題[32]。如果缺乏政府的同意和支持，其他社會主體在發(fā)動公民參與時都將面臨困難，更別提推動其向更深層次、實質(zhì)性方向轉(zhuǎn)變。

第二，大量的公民主導的“消極行動”依舊存在與非政府組織在中國公民參與的嚴重缺位。目前中國存在公民主導的“消極行動”，這一現(xiàn)象實際上也與目前中國非政府組織在公民參與中的角色缺失有關(guān)。已有的研究認為，非政府組織是協(xié)商治理的主導性力量，同時也充當了原子化個體和政府之間的“緩沖帶”。非政府組織本身為公共事件討論提供了場域，原子化的個人在此交流討論，從中獲得談判技巧、社會資本以及互惠規(guī)范，這一切都為其介入更大的政治空間做好準備[27]。此外，相比與分散的個體一一談判，政府與非政府組織之間的對話成本更低，并且能減少潛在的失序風險。

另外，非政府組織的缺失也是“大規(guī)模地區(qū)深層次參與匱乏”的主要原因。相比小規(guī)模地區(qū)的深層次參與，在更高層級的行政區(qū)劃范圍內(nèi)開展公民參與，對于發(fā)起方的組織能力、財力、精力和專業(yè)能力都有著更高的要求。在西方民主國家，正是發(fā)達的非政府組織填補了這一空白。政府應該為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。與此同時，非政府組織也應該更加積極地承擔起自己的組織使命。

第三，從本文的研究結(jié)論來看，多個社會主體合作主導的公民參與是深層次參與的主要源頭。目前這類參與具有以下幾個特征：（1）以政府行政部門和準政府組織之間的合作為主。然而作為合作方之一，準政府組織無論是工作任務(wù)安排還是資金來源方面都嚴重依賴政府，其在與政府行政組織“合作”中的中立性和獨立性令人存疑;（2）參與發(fā)生地規(guī)模小，多發(fā)生社區(qū)（村）范圍;（3）參與時機比較晚，多發(fā)生在政策執(zhí)行階段。在決策的早期階段，如議程設(shè)置以及決策過程中的深層次參與幾乎沒有;（4）協(xié)商對象主要是“向下”的，即以公民之間的協(xié)商為主;（5）參與中存在大量 “動員式”參與、特定人群反復參與、“精英”參與現(xiàn)象。有理論認為小規(guī)模的、動員式的參與能夠帶動居民間社會資本的增加，形成更廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)、更高程度的信任以及對社會規(guī)范的認同，進而推動更大范圍內(nèi)、更高層級事務(wù)中的深層次參與[33]。然而也有學者針對我國“動員式”參與認為，該類動員式的參與效力有限，對于更深層次或者更主動的公民參與助力有限[34]。哪種結(jié)論在中國情境下更有代表性？這一切還待時間和更多實證研究檢驗。

需要指出的是，本文是從一個比較狹隘的范圍來定義公民參與機制的，將其等同于參與的形式⑩。實際上，廣義的參與機制還應該包括參與者的選擇、參與時機的選擇、是否使用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和其他促進工具，等等[38]。從這個角度來看，本文雖然將公民參與機制分成六個大類從而有效減少了組間差異，但如果利用這個框架來分析現(xiàn)實生活中的公民參與，我們?nèi)匀粫l(fā)現(xiàn)較大的組內(nèi)差異。

此外，公民參與的過程是權(quán)變的，其中的各個關(guān)鍵因素之間環(huán)環(huán)相扣，互相制衡。本文僅對公民參與案例中的主要發(fā)起方、參與發(fā)生地規(guī)模與參與機制之間的相關(guān)性進行驗證，顯然只是一個粗線條的分析，其準確性和恰當性還需要更多的研究來進一步驗證。例如，發(fā)起者和參與者的參與動機是如何影響參與機制的變化？參與發(fā)生地的其他因素（如政治文化、人口特征等）如何影響發(fā)起者和參與者的參與策略選擇？如果將整個問題推進得更遠一些，我們還應該在此基礎(chǔ)上對公民參與的效果進行考察，參與過程中的各關(guān)鍵因素與參與結(jié)果之間呈現(xiàn)怎樣的相關(guān)性？如何從參與過程的角度對參與結(jié)果之間的差異進行解讀？如何引導公民參與朝向更有利于穩(wěn)定的、有序的方向進行？期望本文的研究能夠引發(fā)學術(shù)界對這一問題更多的關(guān)注與討論。

注釋：

① 這31個期刊為：《公共管理評論》《公共管理學報》《公共行政評論》《國家行政學院學報》《管理科學學報》《華南農(nóng)業(yè)大學學報》 （社會科學版）、《華中農(nóng)業(yè)大學學報》 （社會科學版）、《江蘇行政學院學報》《開放時代》《南京農(nóng)業(yè)大學學報》 （社會科學版）、《南京社會科學》《人民論壇·學術(shù)前沿》《上海行政學院學報》《探索》《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）、《行政論壇》《浙江大學學報》 （人文社會科學版）、《政治學研究》《中國高校社會科學》《中國管理科學》《中國行政管理》《中國人民大學學報》《中國社會科學》，Public Administration， Policy Analysis and Management， Public Management Review， Journal of European Public Policy， Journal of Public Administration Research and Theory， American Review of Public Administration， Public Administration Review， and Public Performance & Management Review。

② 英文期刊中的中國公民參與案例挑選和編碼工作由筆者和一位美國公共行政專業(yè)知名教授共同完成。

③“正式對話”中信息的流動應該是雙向的。比如在訪談過程中，研究者通過結(jié)構(gòu)性問卷對被訪者進行資料收集，在這一過程信息的流動是單向的，所以不屬于“正式對話”。

④ 在閱讀中國公民參與案例中，筆者發(fā)現(xiàn)很多案例中涉及了多個、由不同主體發(fā)起的公民參與機制。比如，在廣州番禺垃圾焚燒案例中，既存在公民自發(fā)組織的抗議、簽名請愿活動，還存在政府行政部門以開展“懇談會”形式的對公民的訴求進行回應的公民參與活動。在廣州垃圾焚燒事件過去以后，廣州市政府采取多種方式如咨詢委員會、公民自發(fā)成立環(huán)保組織等，同樣可以看成是廣州垃圾焚燒事件中公民參與行為的延續(xù)。在這種情況下，筆者選擇將案例中最關(guān)注的、也是核心的公民參與活動發(fā)起方作為該案例的主要公民參與活動發(fā)起方。如在廣州番禺垃圾焚燒事件中，筆者就將公民認定為該公民參與案例的主要發(fā)起方。

⑤ 在我國社會轉(zhuǎn)型的過程中，一些基層組織（典型代表包括城市社區(qū)居委會和農(nóng)村村民委員會）承擔起越來越多行政任務(wù)，這些組織的經(jīng)濟來源、人事任免也多受政府機構(gòu)控制，這樣的組織我們將之歸結(jié)為“準政府組織”。

⑥ 單一自變量為類別變量的一般線性回歸方程，即為自變量和因變量的方差分析，類似的研究參見（陳福平，2009）;Pearson相關(guān)分析是描述兩個連續(xù)變量之間是否存在線性關(guān)系、線性關(guān)系方向（即正相關(guān)還是負相關(guān)）和線性關(guān)系密切程度（即相關(guān)系數(shù)的大?。┑姆治龇椒ǎ渚唧w的數(shù)學原理可參見（范柏乃&藍志勇， 2008）。

⑦ 表4顯示，在政府行政部門充當參照組的情況下，其他社會主體與“信息公開”之間的相關(guān)系數(shù)均為負數(shù)，且在0.05的顯著性水平下都顯著。這說明：與政府行政部門相比，當案例中的公民參與主要發(fā)起方為其他社會主體時，案例中的“信息公開”的數(shù)量更少。同樣的情況也出現(xiàn)在“信息收集”類型的參與機制中。為簡便起見，下文中將僅給出相關(guān)系數(shù)，而不再做出文字解釋。

⑧ 筆者嘗試改變參照組，但無論任何社會主體充當參照組，“非政府部門”和任何參與機制之間都不存在顯著相關(guān)。限于篇幅，我們只在正文中展示了“政府行政部門”作為參照組時的情況。

⑨ 在我們收集到的中國公民參與的102個案例中，只有4個案例是由非政府部門獨立發(fā)起，占全部案例的3.9%。由于筆者在收集案例時并沒有遵循嚴格的概率抽樣，因此在本研究的數(shù)據(jù)結(jié)論推廣到更大層面的現(xiàn)實生活時，我們必須更加保守和謹慎。但這也并不妨礙我們根據(jù)收集到的案例得出推論：時下中國，相比其他社會主體，由非政府組織主導的公民參與活動很少。

⑩將公民參與機制與參與形式等同起來處理在學界并不少見，如（Nabatchi & Amsler， 2014;孫柏瑛， 2005;Kaifeng & Callahan， 2005;Wang， 2001;郭小聰 & 代凱， 2014） 等 [1， 2， 35-37]。

參考文獻：

[1] NABATCHI T， AMSLER L B. Direct Public Engagement in Local Government[J]. The American Review of Public Administration， 2014， 44（4_suppl）： 63S-88S.

[2] 孫柏瑛. 公民參與形式的類型及其適用性分析[J]. 中國人民大學學報， 2005， V（5）： 124-9.

[3] ROSENER J B. A cafeteria of techniques and critiques[J]. Public Management， 1975， 57（12）： 16-9.

[4] ROWE G， FREWER L J. A Typology of Public Engagement Mechanisms[J]. Science， Technology， & Human Values， 2005， 30（2）： 251-90.

[5] ARNSTEIN S R. A ladder of citizen participation[J]. Journal of the American Institute of planners， 1969， 35（4）： 216-24.

[6] FUNG A. Varieties of Participation in Complex Governance[J]. Public Administration Review， 2006， 66（s1）： 66-75.

[7] PLUMMER， JANELLE. Community participation in China[M]. Earthscan， 2004.

[8] 朱德米. 公共政策制定與公民參與研究 [M]. 同濟大學出版社， 2014.

[9] Kweit M G， Kweit R W. Tht Politics of Policy Analysis： The Role of Citizen Participation in Analytic Decisionmaking[J]. Review of Policy Research， 1984， 3（2）： 234-45.

[10] Cooper T L， Bryer T A， Meek J W. Citizen-Centered Collaborative Public Management[J]. Public Administration Review， 2006， 66（S1）： 76-88.

[11] Bailey A， Ngwenyama O. The challenge of e-participation in the digital city： Exploring generational influences among community telecentre users[J]. Telematics and Informatics， 2011， 28（3）： 204-14.

[12] Ebdon C， Franklin A L. Citizen Participation in Budgeting Theory[J]. Public Administration Review， 2006， 66（3）： 437-47.

[13] 達爾. 規(guī)模與民主 [M]. 上海人民出版社， 2013.

[14] Franklin A L， Ebdon C. Are we All Touching the Same Camel？[J]. The American Review of Public Administration， 2005， 35（2）： 168-85.

[15] Heady F. Configurations of civil service systems[J]. Civil service systems in comparative perspective， 1996， 207-26.

[16] Nabatchi T， Leigbninger M. Public participation for 21st century democracy[M]. John Wiley & Sons， 2015.

[17] Gastil J. Political communication and deliberation[M]. Sage， 2008.

[18] Nabatchi T. Putting the "Public" Back in Public Values Research： Designing Participation to Identify and Respond to Values [J]. Public Administration Review， 2012， 72（5）： 699-708.

[19] 人民出版社. 中華人民共和國政府信息公開條例[M]. 人民出版社. 2007： 19-22.

[20] 肖哲，魏姝. 機制與效果：基于102個中國公民參與實證研究的再分析（未發(fā)表）. 2018.

[21] Redburn F S， Yong H C， Newland C A. Government's Responsibility for Citizenship and the Quality of Community Life[J]. Public Administration Review， 1984， 44（2）： 158-63.

[22] Filner M F. The Limits of Participatory Empowerment： Assessing the Minneapolis Neighborhood Revitalization Program[J]. State and Local Government Review， 2006， 38（2）： 67-77.

[23] 丁未. 新媒體賦權(quán)：理論建構(gòu)與個案分析——以中國稀有血型群體網(wǎng)絡(luò)自組織為例[J]. 開放時代， 2011， （01）： 124-45.

[24] 裘麗， 傅榮， 陳碧玉. 互聯(lián)網(wǎng)大規(guī)模災害響應中的志愿行動網(wǎng)絡(luò)研究[J]. 公共管理學報， 2012， 09（3）： 92-100.

[25] 王名， 賈西津. 中國NGO的發(fā)展分析[J]. 管理世界， 2002， （8）： 30-43.

[26] 何增科. 公民社會與第三部門[M]. 社會科學文獻出版社， 2000.

[27] Reich R B. Public Administration and Public Deliberation： An Interpretive Essay[J]. The Yale Law Journal， 1985， 94（7）： 1617-41.

[28] Carcasson M. Democracy's hubs： College and university centers as platforms for deliberative practice[M]. Dayton， OH： Kettering Foundation， 2008.

[29] 珍尼特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特. 新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M]. 中國人民大學出版社， 2004.

[30] 埃莉諾·奧斯特羅姆. 公共事務(wù)的治理之道[M]. 三聯(lián)書店， 2000.

[31] Mathews D. Politics for people[M]. Urbana， IL： University of Illinois Press， 1994，

[32] 竺乾威. 地方政府決策與公眾參與——以怒江大壩建設(shè)為例[J]. 江蘇行政學院學報， 2007， （4）： 86-92.

[33] 王新松， 張秀蘭. 中國中產(chǎn)階層的公民參與——基于城市社區(qū)調(diào)查的實證研究[J]. 經(jīng)濟社會體制比較， 2016， （1）： 193-204.

[34] 畢向陽， 晉軍， 馬明潔， et al. 單位動員的效力與限度——對我國城市居民“希望工程”捐款行為的社會學分析[J]. 社會學研究， 2010， （6）： 149-77.

[35] Kaifeng Y， Callahan K. Assessing Citizen Involvement Efforts by Local Governments[J]. Public Performance & Management Review， 2005， 29（2）： 191-216.

[36] Wang X. Assessing public participation in US cities[J]. Public Performance & Management Review， 2001， （24）： 322-36.

[37] 郭小聰， 代凱. 公民參與的爭辯與經(jīng)驗研究——十五年來海外相關(guān)研究述評[J]. 廈門大學學報（哲學社會科學版），2014， （3）：29-41.

[38] Bryson J M， Quick K S， Slotterback C S， et al. Designing Public Participation Processes[J]. Public Administration Review， 2013， 73（1）： 23-34.