唐麗萍 章魁華

摘? 要： 基層政府在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧中扮演著政策執(zhí)行的重要角色。通過(guò)對(duì)17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層政府在執(zhí)行扶貧政策過(guò)程中往往呈現(xiàn)出“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)，這本質(zhì)上反映的是基層政府在“科層制”和“壓力型體制”環(huán)境下的一種“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”的權(quán)力運(yùn)作方式。在壓力型科層體制下，科層制的組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制往往使基層政府嵌入三種關(guān)系之中：壓力型體制與科層制的關(guān)系，目標(biāo)責(zé)任與資源匱乏的關(guān)系，參與式扶貧與政府主導(dǎo)型扶貧的關(guān)系。這三種關(guān)系的存在使基層政府在壓力型體制、科層制和參與式扶貧的膠結(jié)狀態(tài)下尋求政策執(zhí)行的策略，并塑造著基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的樣態(tài)。

關(guān)鍵詞： 基層政府;精準(zhǔn)扶貧;執(zhí)行樣態(tài);壓力型科層制

中圖分類(lèi)號(hào)： F126? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3176（2019）01-050-（7）

一、 問(wèn)題的提出

2015年6月，習(xí)近平總書(shū)記在貴州考察期間明確提出了扶貧要做到六個(gè)精準(zhǔn)的要求，即“扶持對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、 因村派人要精準(zhǔn)、 脫貧成效要精準(zhǔn)”。可以看出精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中存在一定問(wèn)題：在精準(zhǔn)識(shí)別上，識(shí)別不精準(zhǔn)問(wèn)題突出。精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)的目標(biāo)面臨挑戰(zhàn)，識(shí)別難以精準(zhǔn)定位到貧困人口。鄧維杰認(rèn)為精準(zhǔn)識(shí)別這一環(huán)節(jié)中存在的對(duì)貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥和自上而下的貧困村和貧困戶識(shí)別過(guò)程中的對(duì)貧困群體的惡意排斥、過(guò)失排斥等是造成識(shí)別不精準(zhǔn)的重要原因。在精準(zhǔn)幫扶上，一方面，目標(biāo)與手段上的本末倒置現(xiàn)象，幫扶項(xiàng)目短、中、長(zhǎng)期配套不足，重物質(zhì)幫扶輕能力建設(shè)。隨著脫貧任務(wù)完成的截止時(shí)間越來(lái)越近，扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入“沖刺期”，各地工作任務(wù)加速加重，不同程度地已經(jīng)出現(xiàn)了一些以手段代替目標(biāo)的短期化、形式化、政績(jī)化等現(xiàn)象;另一方面，在幫扶上存在著貧困戶不充分參與和扶貧資源被精英俘獲的問(wèn)題。在動(dòng)態(tài)管理上，存在貧困戶的整改和動(dòng)態(tài)調(diào)整不及時(shí)，扶貧資金和項(xiàng)目管理的不精細(xì)、不靈活的問(wèn)題。陳義媛提出橫截面識(shí)別與縱向變化的村民生活之間的偏離是造成該問(wèn)題的關(guān)鍵原因所在。在扶貧成效上，扶貧政策目標(biāo)常常出現(xiàn)偏離，沒(méi)有精準(zhǔn)地落實(shí)到貧困人口身上;貧困人口并沒(méi)有充分參與進(jìn)來(lái)，在增強(qiáng)其自身“造血”能力方面的成效較低。周常春等從鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化和參與式扶貧關(guān)系角度對(duì)參與式扶貧成效不佳進(jìn)行了解釋;

同時(shí)，扶貧項(xiàng)目成功率低、項(xiàng)目收益與扶貧目標(biāo)偏離也是造成扶貧效果不佳的重要原因。在精準(zhǔn)考核上，考核成效較低，重考核輕改進(jìn)，未能達(dá)到以評(píng)促改、以考促優(yōu)的效果，多級(jí)政府之間的“共謀”現(xiàn)象的存在給扶貧成效考核大打折扣。

如上所述，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行面臨識(shí)別不精準(zhǔn)、幫扶的不可持續(xù)性、管理的滯后性、扶貧成效不佳、考核的操作性低和有效性不足等諸多難點(diǎn)和問(wèn)題，學(xué)者也從政策執(zhí)行的主體、扶貧政策、政策的執(zhí)行環(huán)境、政策對(duì)象貧困戶等不同的角度對(duì)其進(jìn)行了解釋。但現(xiàn)有的研究中仍存在一些不足之處：第一，沒(méi)有理清這些難點(diǎn)和問(wèn)題的出現(xiàn)與相關(guān)主體所處的環(huán)境具體有著什么樣的邏輯關(guān)系;第二，把精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的主體瞄準(zhǔn)到扶貧政策執(zhí)行“最后一公里”的基層政府上的研究比較少，缺乏對(duì)距離貧困戶、貧困人口最近的一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從識(shí)別到扶貧成效被考核整個(gè)過(guò)程的實(shí)際執(zhí)行樣態(tài)或行動(dòng)邏輯進(jìn)行精細(xì)的梳理。本文以實(shí)地調(diào)研17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收集的資料和數(shù)據(jù)為支撐，立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，發(fā)現(xiàn)“共謀”“備課”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)普遍存在于基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行導(dǎo)致扶貧效果偏離政策目標(biāo)。這些執(zhí)行樣態(tài)的普遍存在不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于基層干部“經(jīng)濟(jì)人”的角色，而是與其所處的環(huán)境有關(guān)，稅改后的基層政府從“汲取型政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯腋⌒驼?quán)”，同時(shí)處在層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)低端的基層政府得面對(duì)來(lái)自“壓力型體制”自上而下層層分解的扶貧目標(biāo)責(zé)任以及多主體的考評(píng)。因此從基層政府日常運(yùn)行所處的科層制組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制的視角來(lái)解析基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的行動(dòng)邏輯比較可取。

二、基層政府在精準(zhǔn)扶貧中的定位與職責(zé)

在我國(guó)縱向?qū)哟谓M織結(jié)構(gòu)和“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制中，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府其主要扮演“執(zhí)行者”角色，承擔(dān)著政策執(zhí)行、宣傳的職能。侯麟科、劉明興等通過(guò)大量的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府作為最基層的政府，縣級(jí)政府及其各個(gè)職能部門(mén)都需要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)落實(shí)各類(lèi)工作任務(wù)。就扶貧實(shí)踐而言，作為政策執(zhí)行“最后一公里”的基層政府在扶貧政策和貧困戶之間充當(dāng)著“橋梁”的作用，對(duì)扶貧政策最終能否落實(shí)到貧困人口身上具有重要意義。在“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任工作機(jī)制上，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年10月印發(fā)的《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在脫貧攻堅(jiān)中的責(zé)任加以明確，包括精準(zhǔn)識(shí)別中的建檔立卡，貧困戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整，扶貧政策的宣傳，扶貧項(xiàng)目的落地，接受各主體對(duì)扶貧成效的考核和以黨建促扶貧等。

筆者實(shí)地調(diào)研17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準(zhǔn)扶貧中真真切切地扮演著扶貧政策執(zhí)行者的角色。所調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都成立了扶貧工作站，站長(zhǎng)由鄉(xiāng)黨委副書(shū)記兼任，來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)扶貧工作，同時(shí)下轄的行政村成立扶貧工作隊(duì)，隊(duì)長(zhǎng)由駐村第一書(shū)記擔(dān)任，貧困村的扶貧第一書(shū)記則由縣、市、省或中部委的單位下派，非貧困村扶貧第一書(shū)記則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派。在貧困戶識(shí)別上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上要成立復(fù)核小組，對(duì)村兩委上報(bào)的貧困戶名單進(jìn)行上門(mén)核實(shí)，最終將名單上報(bào)給縣扶貧辦公室;縣扶貧辦核實(shí)后將名單下發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再把名單下發(fā)給各個(gè)行政村，進(jìn)行公示。在貧困戶的管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照上級(jí)的通知對(duì)貧困戶進(jìn)行整改和動(dòng)態(tài)調(diào)整。整改主要是對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行剔除和新增符合納入標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶;動(dòng)態(tài)調(diào)整則是中央統(tǒng)一部署的，每年十一月進(jìn)行調(diào)整，這主要是根據(jù)年度脫貧計(jì)劃和人口自然變更來(lái)進(jìn)行。在貧困戶的幫扶上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事工作主要包括協(xié)調(diào)異地搬遷、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的認(rèn)定和落地，貧困人口就業(yè)安排和教育、醫(yī)療幫扶上的配合。在精準(zhǔn)考核上，作為基層政府的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府面臨不同主體的考核，有審計(jì)、考察 、評(píng)估、督察等形式。

三、基層政府精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行樣態(tài)

執(zhí)行樣態(tài)是指執(zhí)行某動(dòng)作的主體是以一種怎么樣的形式或邏輯來(lái)完成該動(dòng)作?；鶎诱珳?zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的樣態(tài)主要是指基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)是以什么樣的形式或邏輯來(lái)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)，往往存在“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)，在這種執(zhí)行的行動(dòng)邏輯下往往會(huì)發(fā)生政策執(zhí)行不精準(zhǔn)的問(wèn)題。

“共謀”是指兩級(jí)政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對(duì)來(lái)自共同上級(jí)政府的政策法令和檢查監(jiān)督。而在基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，不僅僅是政府間的共謀，也有基層政府和扶貧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的共謀，前者主要表現(xiàn)為基層政府聯(lián)合其上級(jí)政府應(yīng)對(duì)共同的更高一級(jí)政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行情況和精準(zhǔn)脫貧成效的考核上，后者則表現(xiàn)在通過(guò)合謀來(lái)俘獲扶貧資源上。調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的J省的省扶貧辦每年十一月份會(huì)組織第三方評(píng)估，對(duì)轄區(qū)的扶貧、脫貧成效進(jìn)行考核，為了應(yīng)對(duì)來(lái)自省級(jí)層面的考評(píng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市政府相關(guān)部門(mén)之間會(huì)進(jìn)行溝通，調(diào)動(dòng)資源來(lái)應(yīng)對(duì)評(píng)估。正如采訪中的一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所說(shuō)：“這種評(píng)估結(jié)果不僅僅是代表本鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧成效，同時(shí)也是代表所在縣、市的扶貧效果。”因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制中，一旦考核不合格，主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)都是要被追究責(zé)任。再加上脫貧攻堅(jiān)成效在政府績(jī)效考核指標(biāo)中已上升到“一票否決”的地位，在此情況下，各級(jí)政府官員出于對(duì)自身仕途的考慮，自然而然就達(dá)成不成文的“合謀協(xié)議”和形成一榮俱榮、一損俱損的“命運(yùn)共同體”，這也成為各級(jí)政府的“共有常識(shí)”?？梢钥闯?，“共謀”現(xiàn)象穩(wěn)定的存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程分離所導(dǎo)致的結(jié)果。通過(guò)合謀來(lái)俘獲扶貧資源主要表現(xiàn)在“適情選擇”式扶貧資源配置上。當(dāng)下以保障性扶貧為重點(diǎn)同時(shí)兼顧開(kāi)發(fā)性扶貧的精準(zhǔn)扶貧適宜性戰(zhàn)略目標(biāo)決定著我國(guó)扶貧資源配置方式是堅(jiān)持“精準(zhǔn)兜底”式配置優(yōu)先，兼顧“適情選擇”式配置。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)兜底式資源配置中，資源是能夠被分配到建檔立卡的貧困戶身上，因?yàn)橄嚓P(guān)扶貧政策資源是以貧困人口手中持有的一卡通為載體進(jìn)行轉(zhuǎn)移。而在適情選擇式資源配置中，則往往會(huì)通過(guò)共謀來(lái)截取一部分國(guó)家扶貧資源挪為他用，這在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼上和鄉(xiāng)村基建上表現(xiàn)極其明顯。調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有菌菇種植扶貧產(chǎn)業(yè)，由于對(duì)產(chǎn)量、售價(jià)的高估和對(duì)生產(chǎn)成本的低估，該扶貧產(chǎn)業(yè)實(shí)際是處于虧損狀態(tài)，可作為引進(jìn)的典型示范扶貧產(chǎn)業(yè)，政府和該產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者合謀對(duì)實(shí)際情況隱瞞，用扶貧資金來(lái)維持該產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然短期內(nèi)貧困戶年底能拿到保底分紅，但這是不可持續(xù)的。

“備考”是科層制組織架構(gòu)中基層政府面臨多層上級(jí)的考核而表現(xiàn)出來(lái)的一種行為狀態(tài)。在精準(zhǔn)扶貧上，基層政府面臨來(lái)自各級(jí)、各部門(mén)的多元主體的考核、評(píng)估、審計(jì)、督查等，常常處在備考的狀態(tài)，甚至有時(shí)是負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。調(diào)研中基層扶貧干部普遍講到：“各主體進(jìn)行評(píng)估時(shí)，是以相關(guān)的材料為考評(píng)載體，不同主體所需的材料就如不同科目試卷，同時(shí)評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一，甚者有些考評(píng)主體存在著‘材料都做不好，扶貧還能做得好的思維邏輯?！边@就往往給基層政府帶來(lái)很大的壓力，最終為了應(yīng)付檢查，花大量的人力、物力和財(cái)力去“備考”，將工作重心放在做文件資料上，本末倒置，文件資料造假問(wèn)題的層出不窮和“數(shù)字脫貧”現(xiàn)象的時(shí)常發(fā)生也就不難理解。另一方面，為了應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)考核主體對(duì)貧困戶進(jìn)行上門(mén)走訪、核實(shí)情況，一般都進(jìn)行事先“演練”，來(lái)確保考核過(guò)關(guān)。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的“規(guī)避”現(xiàn)象主要是指扶貧政策在落實(shí)過(guò)程中由于受到多重主體的影響，導(dǎo)致偏離了政策原有的目標(biāo)。對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中的規(guī)避現(xiàn)象進(jìn)行研究時(shí)，學(xué)者主要從政策執(zhí)行主體、執(zhí)行對(duì)象兩個(gè)角度來(lái)解讀。前者認(rèn)為政策規(guī)避現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是政策執(zhí)行主體執(zhí)行行為帶來(lái)的結(jié)果;后者則認(rèn)為政策規(guī)避現(xiàn)象還包括政策執(zhí)行對(duì)象反對(duì)、不服從、逃離公共政策治理空間和約束范圍等規(guī)避行為。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府和村民都存在政策規(guī)避行為。第一，項(xiàng)目幫扶中的“精英俘獲”問(wèn)題較為普遍，國(guó)家優(yōu)惠政策往往被精英利用來(lái)謀取私利。例如項(xiàng)目扶持資金，低息、無(wú)息貸款優(yōu)惠政策，土地?zé)o償使用，稅收減免等等。而這種精英俘獲成功往往需要打通基層政府這“最后一公里”，項(xiàng)目相關(guān)管理者則借機(jī)“尋租腐敗”?？梢钥闯鼍⒎@的產(chǎn)生并不是社區(qū)內(nèi)精英群體單方面作用的結(jié)果，而是與社區(qū)外的政府、資源與社會(huì)關(guān)系在不斷互動(dòng)的過(guò)程中出現(xiàn)的?！钡诙?，在大農(nóng)+小農(nóng)的模式產(chǎn)業(yè)幫扶中，基層政府往往存在不認(rèn)定、不作為的行為。一是產(chǎn)業(yè)認(rèn)定確實(shí)困難;二是若在考核中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)認(rèn)定存在問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目直接的認(rèn)定者要被追責(zé)，出于不出錯(cuò)、求無(wú)過(guò)的自保思維邏輯，往往就不認(rèn)定、不上報(bào)該產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。第三，在貧困戶識(shí)別上往往出于執(zhí)行成本的考慮并不會(huì)真正按照“兩評(píng)二公”的程序來(lái)進(jìn)行篩選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往出于執(zhí)行成本的考量普遍不會(huì)真正召開(kāi)村民大會(huì)來(lái)對(duì)貧困戶和貧困人口名單進(jìn)行初步確定，也不會(huì)對(duì)村兩委上報(bào)的貧困戶和貧困人口名單去上門(mén)核實(shí)。

基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策中所呈現(xiàn)的上述“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)有其內(nèi)在的行動(dòng)邏輯，下文從基層政府所處的實(shí)際組織結(jié)構(gòu)和體制環(huán)境來(lái)進(jìn)行分析。

四、基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行樣態(tài)的壓力型科層制解釋

壓力型科層制是我國(guó)學(xué)者提出的壓力型體制和馬克斯·韋伯意義上的科層制的綜合，體現(xiàn)了兩者的特征和融合。壓力型體制是指一級(jí)政治組織 （ 縣、鄉(xiāng)） 為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系，一方面其核心機(jī)制是政治化機(jī)制，政治組織所確立的數(shù)量化任務(wù)具有強(qiáng)烈的政治性，這在本質(zhì)上反映的是我國(guó)“黨政一元化”和“集權(quán)體制”。另一方面其運(yùn)作邏輯主要是以“目標(biāo)責(zé)任制”為手段，以科層制組織結(jié)構(gòu)為載體，將壓力型目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行自上而上的層層分解并通過(guò)科層制組織結(jié)構(gòu)來(lái)加以執(zhí)行。歐陽(yáng)靜將這種被壓力型體制侵入的科層制概括為壓力型科層制。

精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中也體現(xiàn)了壓力型科層制的本質(zhì)屬性和運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，只不過(guò)不是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬性任務(wù)上和局限于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)范圍，而是在上升到國(guó)家層面的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)上和省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。2015年11月，習(xí)近平總書(shū)記在中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！睍?huì)議期間，中西部22個(gè)省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)和立下“軍令狀”?？梢钥闯鼍珳?zhǔn)扶貧事業(yè)已上升為國(guó)家意志和中國(guó)特色社會(huì)主義道路的層次，超越了單純的工作部署的范圍。事實(shí)上，地方政府也已把它當(dāng)為一項(xiàng)“政治任務(wù)”，作為“一把手”工程以及上升為地方全年績(jī)效考核“一票否決”指標(biāo)的高度;同時(shí)對(duì)地方黨政一把手和專(zhuān)業(yè)扶貧主要負(fù)責(zé)人則實(shí)施“不脫貧不調(diào)整，不摘帽不調(diào)離”的政策?；鶎诱窃谶@種責(zé)任機(jī)制和壓力型體制的大背景下開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作的。省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)人在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)上向中央簽署責(zé)任書(shū)、立下軍令狀之后，回到各自轄區(qū)進(jìn)行扶貧、脫貧任務(wù)的總部署，將扶貧總?cè)蝿?wù)和各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行層層量化分解，落實(shí)到各單位和個(gè)人，責(zé)令在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，最終根據(jù)完成的情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。扶貧任務(wù)在績(jī)效考核指標(biāo)體系中已上升到“一票否決”的高度，一旦脫貧任務(wù)沒(méi)有達(dá)標(biāo)，則整項(xiàng)工作為零。同時(shí)在多層級(jí)的我國(guó)政府縱向組織結(jié)構(gòu)中，當(dāng)任務(wù)從中央到省、到市、縣、鄉(xiāng)，愈往下，細(xì)化的指標(biāo)愈多，任務(wù)壓力愈大，這無(wú)疑給基層政府帶來(lái)最大的扶貧工作任務(wù)和脫貧目標(biāo)壓力。在當(dāng)下所確立的“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任工作機(jī)制大背景下，基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行就是在這種壓力型科層制的環(huán)境下開(kāi)展的，這往往使基層政府嵌入以下三對(duì)關(guān)系中。

1.壓力型體制和科層制的關(guān)系

作為科層體制中的基層政府在扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，一方面要按照相應(yīng)規(guī)章制度、辦事程序、政策規(guī)定、上級(jí)要求進(jìn)行非人格化、專(zhuān)業(yè)化的幫扶;另一方面則面對(duì)著一項(xiàng)項(xiàng)幫扶任務(wù)自上而下的分解下來(lái)，一批又一批的上級(jí)主體對(duì)扶貧各方面的的考評(píng)，而且扶貧、脫貧任務(wù)又是按照“一票否決制”的原則進(jìn)行。在這樣的背景下，基層政府處理壓力型體制和科層制的關(guān)系時(shí)，往往就會(huì)采取“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)和“有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)的雙重政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行幫扶和應(yīng)對(duì)考評(píng)。正如采訪中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部所講：“如果原原本本地按照正規(guī)程序和政策要求去做，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不可能完成任務(wù)和通過(guò)考核的?！?再加上基層政府人員的綜合素能在精準(zhǔn)扶貧、脫貧上普遍也達(dá)不到專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化的水平層次。于是，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中，基層政府在正式制度下的非正式行為或者正式權(quán)力的非正式運(yùn)用便成為了一種“公共常識(shí)”，“備考”“共謀”“規(guī)避”等行動(dòng)邏輯就時(shí)常有之。就用調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的普遍存在的問(wèn)題來(lái)佐證：例如，在不完全按“兩評(píng)二公示”程序進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別的問(wèn)題上，基層扶貧干部反映到：“因?yàn)榉峙上聛?lái)的貧困戶指標(biāo)名額和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)符合現(xiàn)行的國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)貧困戶數(shù)相比是有多的，而將多余的名額分給次貧困戶則成了一個(gè)棘手的問(wèn)題。如果完全按著兩評(píng)二公的程序進(jìn)行，不可能選得出來(lái)，因?yàn)槊總€(gè)人都看到當(dāng)選貧困戶的好處，這樣一來(lái)還會(huì)激發(fā)社會(huì)矛盾、造成社會(huì)不穩(wěn)定性因素?！痹谟涌荚u(píng)上，由于基層政府處于層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)的低端，決定著它要應(yīng)對(duì)來(lái)自上層各級(jí)主體的考評(píng)，上到中央層面、下到縣級(jí)，這種自上而下的不定期、不統(tǒng)一的考評(píng)對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)工作量極多、壓力極大的任務(wù)。當(dāng)然如鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部所說(shuō)：“在應(yīng)對(duì)中央層面的考評(píng)時(shí)，所在地的縣、市、省的相關(guān)負(fù)責(zé)人壓力都非常大?！?/p>

2.目標(biāo)責(zé)任與資源匱乏的關(guān)系

扶貧、脫貧的目標(biāo)責(zé)任其實(shí)極大程度都是落在基層政府上，因?yàn)樨毨丝谑蔷壑性谵r(nóng)村的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然而然就成了離貧困人口最近的一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織，國(guó)家扶貧政策的宣傳、落實(shí)很大程度是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成?？苫鶎诱质翘幱谖覈?guó)層級(jí)化組織結(jié)構(gòu)的最低端，而“國(guó)家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級(jí)不同類(lèi)型和級(jí)別的政府部門(mén)中，不同的單位按照距離國(guó)家權(quán)力中心的遠(yuǎn)近，獲取所分配的資源，并承擔(dān)按照國(guó)家的指令使用資源的責(zé)任?！睋Q而言之，組織單位所擁用資源量的多少是與其所處行政級(jí)別的高低相關(guān)的，級(jí)別越低，其所擁有的資源量就越少。這就造成了基層政府所擔(dān)當(dāng)?shù)拿撠毠?jiān)的壓力型目標(biāo)責(zé)任與其所占有和控制的資源量不相符合。例如基層政府根據(jù)“兩不愁，三保障”和國(guó)家確定的貧困線來(lái)識(shí)別貧困戶，這需要獲取貧困人口所有的收支明細(xì)和各類(lèi)財(cái)產(chǎn)，要涉及各大銀行的信息部，房管局、車(chē)管局等部門(mén)，在目前情況下，不要說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就是縣級(jí)政府也是沒(méi)有這樣的能力和資源去建立一個(gè)納入本轄區(qū)所有人口財(cái)產(chǎn)信息的統(tǒng)一共享平臺(tái)的，這就造成精準(zhǔn)識(shí)別困難，難于把關(guān)。基層政府以其匱乏的權(quán)力、物質(zhì)、人力資源來(lái)承接一項(xiàng)項(xiàng)自上而下的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任目標(biāo)和考評(píng)，在脫貧攻堅(jiān)作為一項(xiàng)政治性任務(wù)，實(shí)行“一票否決”制度的情境下，基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策過(guò)程中就有可能會(huì)采取“上有政策，下有對(duì)策”的做法，如把材料做得精致來(lái)應(yīng)付檢查，花錢(qián)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員來(lái)做資料等等。

3.參與式扶貧與政府主導(dǎo)型扶貧的關(guān)系

基層政府要完成脫貧攻堅(jiān)壓力型目標(biāo)任務(wù)，既要整合自身資源，也要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量。習(xí)近平總書(shū)記在2015年10月16日的減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中指出：“我們堅(jiān)持政府主導(dǎo)，把扶貧開(kāi)發(fā)納入國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略同時(shí)也堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局、形成跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系?！边@就涉及處理好參與式扶貧與政府主導(dǎo)型扶貧間關(guān)系的問(wèn)題，而基層政府在處理兩者關(guān)系時(shí)往往面臨著賦權(quán)與集權(quán)的矛盾和“內(nèi)卷化”與不充分參與的困境。

一是賦權(quán)與集權(quán)的矛盾。在“能力貧困理論”中，貧困概念含有一個(gè)不可去掉的“絕對(duì)核心”，即“缺乏獲得某種基本物質(zhì)生存機(jī)會(huì)的‘可行能力，可行能力是指有可能實(shí)現(xiàn)各自的，各種可能的功能性活動(dòng)的組合?！睋Q句話說(shuō)，貧困意味著這種基本可行能力的被剝奪或喪失。從這層意義上來(lái)講，基層政府應(yīng)該要充分讓貧困戶或其他主體參與到貧困戶識(shí)別與調(diào)整、具體幫扶項(xiàng)目的選擇與實(shí)施、脫貧成效的評(píng)估等過(guò)程中來(lái)，從而一定程度上讓農(nóng)民平等地獲得擺脫貧困的機(jī)會(huì)和權(quán)利。參與式扶貧的主要內(nèi)涵也是指讓貧困戶、社會(huì)組織等群體充分參與到扶貧過(guò)程當(dāng)中，在政治層面來(lái)講，參與反映的是一種基層群眾被賦權(quán)的過(guò)程。但作為國(guó)家科層體制中的基層政府帶有“實(shí)物的經(jīng)營(yíng)手段的集中”和“職務(wù)秘密”的特性，也即掌握著物質(zhì)支配權(quán)和組織固有的封閉性帶來(lái)的信息專(zhuān)有權(quán)。而進(jìn)行參與式的扶貧就意味著對(duì)現(xiàn)有資源壟斷性格局的打破和權(quán)利結(jié)構(gòu)的重組，這是基層政府不愿接受的。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有些基層政府選擇性執(zhí)行參與式扶貧的相關(guān)政策要求，例如硬性要求幫扶單位出資、出物，甚至若不配合就扣高帽，這種壓力下的參與式扶貧就變味變異了。

二是“內(nèi)卷化”與不充分參與的困境。參與式扶貧要取得良好的效果，重要前提之一就是貧困戶、企業(yè)、社會(huì)組織等充分參與其中，形成雙向互動(dòng)模式。從理論上看，學(xué)者通過(guò)研究認(rèn)為國(guó)家發(fā)展水平是影響參與式扶貧效果的重要因素，而且國(guó)家發(fā)展水平越高，參與式扶貧成效越顯著。而就我國(guó)中西部貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，其發(fā)展水平是相對(duì)落后的，絕大程度上是以政府為主導(dǎo)，參與式扶貧成效較弱。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的情況來(lái)看，各主體參與的積極性不高，不充分參與的問(wèn)題突出。在產(chǎn)業(yè)扶貧上，貧困戶整體上都是拿保底分紅，并沒(méi)有真正參與其中，這與旨在提高貧困人口自身“造血能力”的初衷是不相符合的。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)這種不充參與的原因是多方面的：一是扶貧產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)種植業(yè)，產(chǎn)業(yè)單一;二是根據(jù)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在J省份的精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示：因殘、因病致貧的比例高達(dá)80%，這些基本是不具備勞作能力的，而自身發(fā)展能力不足的僅僅占3%左右;三是扶貧過(guò)程中存在著“內(nèi)卷化”和“精英俘獲”等問(wèn)題，這就一定程度上排擠了貧困戶的參與。扶貧“內(nèi)卷化”即扶貧邊際效應(yīng)的遞減和扶貧效果難于可持續(xù)。扶貧資源配置的“內(nèi)卷化”和貧困縣鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”使得參與式扶貧的開(kāi)展受到阻礙，貧困農(nóng)戶資源稟賦脆弱性以及貧困狀況并未得到改善，最終導(dǎo)致扶貧效果不佳。鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”和資源配置的“內(nèi)卷化”兩者則是相互助長(zhǎng)的，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)中，存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治權(quán)力過(guò)分集中、很多政治參與制度流于形式、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系不協(xié)調(diào)等較多的局限性，這就往往導(dǎo)致村民的政治權(quán)利地位處于弱勢(shì)，從而阻礙其公平地分配到扶貧資源和平等地參與到扶貧當(dāng)中。

五、結(jié)? ?語(yǔ)

本文從壓力型科層制的角度，結(jié)合實(shí)證調(diào)研，分析了基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)所存在的“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)和行動(dòng)邏輯。筆者認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧中，基層政府行動(dòng)邏輯的普遍存在和重復(fù)再生不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為基層政府人員的素能問(wèn)題，而是與基層政府所處的組織結(jié)構(gòu)和壓力型體制的環(huán)境密切相關(guān)。

導(dǎo)致基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中存在“共謀”“備考”“規(guī)避”等執(zhí)行樣態(tài)問(wèn)題的因素是多維的，本文只是從壓力型科層制的視角來(lái)進(jìn)行分析論證。在壓力型科層體制下，科層制的組織結(jié)構(gòu)和自上而下的壓力型體制往往使基層政府嵌入三種關(guān)系之中：壓力型體制與科層制的關(guān)系，目標(biāo)責(zé)任與資源匱乏的關(guān)系，參與式扶貧與政府主導(dǎo)型扶貧的關(guān)系。在這三種關(guān)系中出現(xiàn)重重相矛盾的因素：程序化、非人格化的執(zhí)行要求與正式制度下的非正式執(zhí)行，所承擔(dān)的壓力型任務(wù)重與所占有、控制的資源少，賦權(quán)與集權(quán)，扶貧的“內(nèi)卷化”與參與式扶貧，基層政府正是在這種膠結(jié)狀態(tài)下尋求政策執(zhí)行的策略。

注釋?zhuān)?/p>

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