丁志剛 王杰

摘? 要： 改革開放四十年，行政體制改革經(jīng)歷了不斷深化的五個主要階段，這五個階段的改革各有側重，但始終以解決當時面臨的突出問題，服務于改革全局為導向。在四十年歷程中，行政體制改革取得了許多重要成就，也積累了不少寶貴經(jīng)驗。改革的成就不單單來自政府自身建設，也與經(jīng)濟體制、政治體制和社會體制緊密相連。隨著改革進入新時代，需要進一步思考行政體制面臨的重大問題，堅持繼續(xù)深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關鍵詞： 改革開放;行政體制改革;政府

中圖分類號： D63? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2019）01-035-（14）

中國的改革開放已經(jīng)走過了整整四十年光輝歷程。作為探索中國特色社會主義道路的偉大舉措，改革開放就是為不斷促進生產(chǎn)力發(fā)展和壯大經(jīng)濟基礎，對生產(chǎn)關系和上層建筑進行的調(diào)整、變革。通過不斷推進經(jīng)濟體制和政治體制改革，中國特色社會主義制度不斷發(fā)展和完善。通過不斷推進行政體制改革，既順應了經(jīng)濟體制改革的要求，也推動了政治體制改革，激發(fā)了社會體制改革。行政體制改革作為對行政管理機關的職責權限、內(nèi)部關系、組織結構和內(nèi)部運行機制進行的調(diào)整和變革，在我國四十年改革的歷史進程中，發(fā)揮了其應有作用。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。站在新的歷史起點上，全面回顧改革開放以來我國行政體制改革走過的歷程、系統(tǒng)總結行政體制改革的成就與經(jīng)驗、深刻認識當前行政體制改革面臨的挑戰(zhàn)，有助于更好地規(guī)劃行政體制的未來，更好地全面深化行政體制改革，更好地推進新時代中國特色社會主義偉大事業(yè)。

一、 行政體制改革的歷程

行政體制改革是國家為適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對政府的機構設置、隸屬關系、職能劃分及其運行等方面的體系和制度所做出的調(diào)整和完善。縱觀四十年來行政體制改革，我國共開展了八次以機構改革為主線的行政體制改革，每一次都立足于具體的客觀實際和發(fā)展需要，對行政管理中不適應經(jīng)濟發(fā)展、不符合政治要求、不順應社會進步的體制和機制進行了改革。以歷次黨的全國代表大會報告和機構改革方案為參考依據(jù)，大體來看行政體制改革走過的歷程可以劃分為以下五個階段：

1.1982-1987：精兵簡政、放權讓利

這一階段的改革是立足于對外開放的大背景，為配合經(jīng)濟體制改革順利進行而陸續(xù)展開的。由于黨和政府的工作重心已經(jīng)轉移到以經(jīng)濟建設為中心的社會主義現(xiàn)代化建設上來，但是政治上層建筑卻因十年內(nèi)亂遭受了極大破壞，政府面臨機構林立、職責不清、人浮于事等突出問題。改革以精兵簡政、放權讓利為重點，擬解決的問題主要是裁減冗余的機構和人員，調(diào)整和優(yōu)化干部隊伍結構。主要圍繞這樣幾個方面進行：一是政府部門及其人事制度改革。在中央和地方以精兵簡政為原則，裁并了一批業(yè)務重疊或相近的部門和機構，特別是為經(jīng)濟體制改革提供良好條件，對經(jīng)濟管理部門進行了較大幅度的裁減合并。與此同時，減了政府部門副職領導的數(shù)量，按照干部“四化”要求對干部隊伍的年齡、文化結構進行了調(diào)整，建立了老干部離職休養(yǎng)制度。二是推行“市管縣”體制改革。以經(jīng)濟相對發(fā)達的市作為上一級政權來管轄周邊臨近的縣級行政區(qū)域。首先在江蘇試點，1983年起在全國試行。三是事業(yè)單位改革。為配合商品經(jīng)濟及各項社會事業(yè)建設的需要，對科技、教育、文化、衛(wèi)生等相關事業(yè)單位的機構設置、人員編制、管理權限、財政關系等進行了調(diào)整，并恢復了職稱評審制度，以立法的方式明確了事業(yè)單位的法人地位。四是行政法制建設。1982年頒布了新修訂的《中華人民共和國憲法》，通過并施行了《中華人民共和國國務院組織法》等相關法律。五是改革政企關系。以放權讓利為重點，通過利改稅，擴大了國營企業(yè)自主權。

這一階段改革的貢獻在于通過精兵簡政提高了政府行政效率，使干部隊伍結構更加趨于合理;促進了城鄉(xiāng)一體化進程;為事業(yè)單位松綁，使社會事業(yè)建設更具活力;確立了法律權威，以法制來保障改革順利推進;放權讓利使得企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有了一定的自主權。遺憾的是，由于當時經(jīng)濟體制改革的重點在農(nóng)村，改革本身也沒有理清政府職能，因此，改革不久就出現(xiàn)了反彈跡象，機構膨脹、人員猛增、行政費用急劇上漲。

2.1988-1997：轉變職能、理順關系

這一階段改革的背景是經(jīng)濟體制改革的重點已經(jīng)由農(nóng)村開始轉向城市，由于經(jīng)濟體制改革的逐步深入需要變革政治上層建筑，這就需要對相應的行政體制做出適當?shù)恼{(diào)整和完善。改革的重點在于轉變職能、理順政府與黨、與企事業(yè)單位以及央地之間的關系，擬解決的問題主要是黨政不分、以黨代政、政企不分、政事不分等。改革分為前后兩個時期，前一時期（1988-1992年）是與有計劃的商品經(jīng)濟體制改革相配套的，內(nèi)容包括：以精簡、統(tǒng)一、效能為原則，通過轉變職能，對中央和地方政府各部門的機構和人員進行清理整頓，定職能、定機構、定人員編制，特別是對專業(yè)經(jīng)濟管理部門進行了裁減合并，增加了宏觀調(diào)控、經(jīng)濟監(jiān)督等部門的職能、機構和編制;撤銷了黨與政府之間相互重疊的機構、部門;將權力下放，中央向地方放權，政府向企事業(yè)單位放權;改革人事制度，建立國家公務員制度;加強行政立法，特別是完善行政機關組織法，制定行政機關編制法和行政訴訟法;對事業(yè)單位也進行了清理整頓，實行歸口管理，并對組織結構、領導和管理體制、干部任用等制度進行了改革。后一時期（1993-1997年）是與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的，由于黨的十四大明確提出了經(jīng)濟體制改革的任務是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，因而這一時期的行政體制改革主要集中在經(jīng)濟管理部門。主要包括改革計劃、投資、財政金融以及流通體制;通過新設、保留或改組的方式對專業(yè)經(jīng)濟部門進行了調(diào)整;頒布實施了《國家公務員暫行條例》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》等一批行政法律法規(guī);持續(xù)推進政事分開，促進事業(yè)單位社會化。

這一階段改革的貢獻在于政府的微觀管理職能被削減、宏觀調(diào)控能力有所增強;國家公務員制度開始建立起來;行政立法進一步加強;企事業(yè)單位靈活性得到改善。不過，改革涉及深層次的政府職能轉變的問題依然沒有得到很好解決。改革的前一時期，由于受到政治風波等因素的影響，許多改革議題被擱置，改革的后一時期，盡管思路清晰，即建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，但是目標卻不明確，在工業(yè)經(jīng)濟領域，一些本應合并、撤銷的部門，卻被保留和增加?？傮w來看，由于社會主義市場經(jīng)濟體制尚處于初步探索時期，這一階段行政改革的過渡性特征較為明顯。

3.1998-2007：加強宏觀調(diào)控，改善社會管理與公共服務

這一階段改革的背景是國家積極推進經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式的根本轉變，開始逐步建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制。改革的重點在于加強宏觀調(diào)控，改善社會管理和公共服務，改革的目標是探索建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的有中國特色的行政管理體制，改革擬解決的問題包括政企不分、機構和人員臃腫、職能交叉、政事不分等?？煞譃閮蓚€時期，前一時期（1998-2002年）：在機構改革方面撤銷了幾乎所有的專業(yè)經(jīng)濟管理部門和行政性公司，并對業(yè)務相近的部門予以合并，如社會保障工作統(tǒng)一由勞動和社會保障部負責，藥品檢測、監(jiān)督等統(tǒng)一由國家藥品監(jiān)督管理局負責;在監(jiān)管制度改革方面設立了國有企業(yè)稽查特派員制度;在行政審批制度改革方面將中央政府各部門原有的部分審批權和一些具體事務性工作下放到地方，并取消了一批行政審批項目;在人事制度改革方面實施人員分流、優(yōu)化結構;在事業(yè)單位改革方面以立法的形式確立事業(yè)單位的性質(zhì)和類別，并全面鋪開人事制度改革;在行政法制建設方面通過并實施了行政復議法。后一時期（2003-2007年）可視為對前一時期的遞進和深入，改革按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相協(xié)調(diào)的要求，把國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，以指導經(jīng)濟體制改革;設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會來深化國有資產(chǎn)和金融業(yè)監(jiān)管體制改革;組建商務部，推動流通體制改革;創(chuàng)新行政審批制度，變革行政審批的程序和方式，一站式審批等新興形式不斷涌現(xiàn)，在前一時期基礎上又取消和調(diào)整了三批行政審批項目;落實和完善聽證、咨詢、行政問責和處罰等制度，注重科學決策、強調(diào)公眾參與、嚴格行政問責;公開政府單位的收費項目和標準，推進政務公開;繼續(xù)推進事業(yè)單位改革，調(diào)整公共財政的供給范圍;通過并實施了行政許可法、公務員法等法律法規(guī)。

這一階段改革的貢獻在于一定程度上精簡了機構及人員編制，行政效率有所提高、行政成本有所降低;很大程度上消除了政企不分的組織基礎，政企分開、政事分開等有了較大進展;行政法制建設不斷進步?？傮w來看，盡管未能完全解決和消除存在的一些問題和弊端，但是通過一系列改革措施，使政府職能得到了有效轉變，政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的能力得到了加強，符合社會主義市場經(jīng)濟體制需求的有中國特色的行政管理體制開始形成。

4.2008-2017：著力建設服務型政府

這一階段改革的背景是經(jīng)過三十年的改革開放，我國社會已經(jīng)由生存型開始向發(fā)展型轉變。轉型時期如何促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展，科學發(fā)展觀提出了新的要求。同時，如何解決轉型時期凸顯的各類社會矛盾和社會問題，也對政府提出了新的考驗，改革由此拉開序幕。改革的重點在于著力建設服務型政府，改革的目標是構建中國特色社會主義行政管理體制，改革擬解決的問題包括職責交叉、機構重疊、政出多門以及強化社會管理和公共服務等。改革依然分為兩個時期，前一時期（2008-2012年）改革的內(nèi)容主要有：在機構改革方面進一步轉變國家發(fā)展和改革委員會職能，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預，推行大部制體制，通過組建工業(yè)和信息化部等機構部門，加大機構整合力度，精簡并規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構;在干部人事制度方面以《2010-2020年深化干部人事制度規(guī)劃綱要》為指引，對選人、用人、考評、信息公開等方面進行了變革;在行政審批制度改革方面繼續(xù)深入推進有關工作，取消、下放和調(diào)整了兩批行政審批項目;在事業(yè)單位改革方面參照《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，在人事、收入制度等方面加快推進變革;在行政法制建設方面正式實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，不斷加強法治政府建設。后一時期（2013-2017年）在前一時期改革成效的基礎上對這樣幾個方面做了進一步深化：一是機構方面繼續(xù)深入推進大部制改革，整合機構、健全職責，實行鐵路政企分開;二是人事制度方面進一步深化改革選人用人機制，從嚴治吏、優(yōu)進絀退;三是行政審批方面繼續(xù)取消和下放行政審批項目，并開始推行權力清單與責任清單等制度;四是以科學分類為基礎，按照社會服務功能繼續(xù)推進事業(yè)單位分類改革;五是在行政法制建設方面不斷健全依法決策機制，同時繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革。

這一階段改革的貢獻在于大部制體制建設成效明顯，政府在加強宏觀調(diào)控體系建設的同時，社會管理、公共服務等職能不斷加強，政府職能有效轉變;干部人事制度更加科學，選人用人更加公正、靈活;行政審批項目取消、下放和調(diào)整繼續(xù)推進，行政審批制度更加完善;事業(yè)單位和法制建設也穩(wěn)步推進、持續(xù)進步。總的來說，改革較好地解決了職責交叉、機構重疊、政出多門等問題，政企分開、政事分開等深入推進，以服務型政府為核心的現(xiàn)代政府建設持續(xù)加強，中國特色社會主義行政管理體制不斷完善。

5.2018以來：推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)調(diào)高效

這一次改革的背景是經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代。新時代中國特色社會主義事業(yè)建設要實現(xiàn)新發(fā)展，就要貫徹落實新的要求、實現(xiàn)新的目標。正是站在這樣一個新的歷史起點上，最新一輪行政體制改革拉開了序幕。與以往不同的是，此次改革是在《深化黨和國家機構改革方案》的總體安排下進行的，包括對黨中央、全國人大、國務院、全國政協(xié)的職能和機構設置做了統(tǒng)籌安排，對行政執(zhí)法體制改革和跨軍地改革做了重要部署，對群團組織和地方機構改革提出了具體要求。本次改革以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以推進黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構設置，優(yōu)化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，積極構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系。按照《深化黨和國家機構改革方案》的要求，制定了國務院機構改革方案，方案著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調(diào)整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，加快建設人民滿意的服務型政府。以《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》為依據(jù)，深化地方機構改革也快速跟進。從改革方案的目標和內(nèi)容來看，新一輪行政體制改革順應了新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，目前正在有序推進，改革在將來取得重要成效是可以預見的。

通過上述五個階段的梳理，大致可以看到四十年來我國行政體制改革的基本脈絡與主要內(nèi)容。需要指出的是，上述劃分只是相對于特定階段中行政體制改革的重點與抓手而言，由于行政體制改革的系統(tǒng)性、復雜性、艱巨性，在改革的實際操作和運行中并不是孤立的、絕對的，即不是一個階段完成后就完全轉入下一個階段。事實上，諸如行政效率、機構調(diào)整、成本控制、人事制度、轉變職能、宏觀調(diào)控、公共服務、依法行政、公平施政、行政審批等，幾乎貫穿于行政體制改革的每一個階段，而且越到后期，前一個階段的任務還沒有徹底完成，后一個階段的任務就已提上改革日程，行政體制改革呈現(xiàn)出多重任務疊加的復雜局面。

二、 行政體制改革的主要成就

1.形成并確立了與市場經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制

經(jīng)濟體制改革是對經(jīng)濟關系中不適應生產(chǎn)力發(fā)展水平和實現(xiàn)現(xiàn)代化要求的各個方面和環(huán)節(jié)進行自覺調(diào)整的過程，其實質(zhì)是經(jīng)濟基礎的變革。行政體制屬于政治上層建筑的組成部分，必須服務于決定其性質(zhì)的經(jīng)濟基礎，同理，行政體制改革作為上層建筑領域的改革，必須與經(jīng)濟基礎的變革相適應。從行政體制改革與經(jīng)濟體制改革的關系來看，我國行政體制改革做到了與市場經(jīng)濟體制改革相適應。

黨的十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，經(jīng)濟體制改革在所有制結構上要以公有制經(jīng)濟為主體，個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟為補充，多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展;在資源配置方式上要使市場發(fā)揮基礎性作用，通過價格杠桿和競爭機制實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對應的是在行政體制改革中對大量的專業(yè)經(jīng)濟部門進行了調(diào)整，有的改為經(jīng)濟實體或行業(yè)總會，有的撤銷或新設為行政部門，以此來轉變政府職能，把配置資源的基礎性職能轉移給市場。黨的十五大提出，在所有制上要調(diào)整和完善所有制結構，支持和引導股份合作制經(jīng)濟;在企業(yè)改革上要加快國有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度;在資源配置方式上要充分發(fā)揮市場機制作用，健全宏觀調(diào)控體系。對應的是在行政體制改革中撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門，政企分開邁出重要步伐，同時國家發(fā)展計劃委員會等部門改為宏觀調(diào)控部門，以增強政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。黨的十六大提出，在所有制上要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，深化改革國有資產(chǎn)管理體制，實行所有權與經(jīng)營權分離;在資源配置方式上要健全現(xiàn)代市場體系，加強和完善宏觀調(diào)控。對應的是在行政體制改革中通過設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會來推進國有企業(yè)改革;通過設立和組建銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、商務部等機構來推動現(xiàn)代市場體系的健全發(fā)展;通過將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會來加強和完善宏觀調(diào)控。黨的十七大提出，在所有制上堅持和完善基本經(jīng)濟制度的同時，要以現(xiàn)代產(chǎn)權制度為基礎發(fā)展混合所有制經(jīng)濟;在資源配置方式上要不斷完善體制機制，健全現(xiàn)代市場體系。對應的是在行政體制改革中通過探索推進大部制改革，來加快政企分開、政資分開、政府與市場中介組織分開。黨的十八大提出，經(jīng)濟體制改革必須更加尊重市場規(guī)律，也要更好地發(fā)揮政府作用。對應的是在行政體制改革中通過深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權和轉變職能，建設服務型政府。黨的十九大提出，要著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制。對應的是行政體制改革提出要圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能。不難看出，每一次行政體制改革都涉及與社會主義市場經(jīng)濟體制改革的關系這一重大問題，通過行政體制不斷改革，較好地推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的形成、鞏固、發(fā)展和完善。

2.促進并體現(xiàn)了中國政治體制的發(fā)展與完善

為確保經(jīng)濟體制改革順利推進，就必然要推進政治體制改革，實現(xiàn)社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展。行政體制改革既是改革的相對獨立系統(tǒng)，也是政治體制改革的重要組成部分。在實踐中，行政體制改革基本做到了與改革的其他方面保持良好協(xié)同，堅持和體現(xiàn)了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，也促進了中國政治體制的完善與發(fā)展。

首先，黨的領導體制不斷發(fā)展和完善。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領導，黨在任何時候都是我國社會主義事業(yè)的領導核心，如何加強黨的領導是改革開放以來始終不變的議題。黨的十三大以來黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力不斷增強，政治領導的地位和責任得到凸顯。如何繼續(xù)加強黨的領導，歷次黨的全國代表大會都對此高度重視，黨的領導體制變革隨黨情、國情的變化而持續(xù)深入，并在基層組織建設、改革和完善領導方式以及執(zhí)政方式、加強民主集中制、健全黨內(nèi)民主制度等方面做了大量有益的探索，不斷創(chuàng)新黨的領導體制機制。與此同時，在行政體制改革中，政府在堅持黨的領導的前提下，通過不斷理清與市場以及社會之間的權力邊界，同時也不斷理順中央與地方以及部門之間的職權和職責來轉變政府職能，不斷創(chuàng)新政府的領導體制機制，來推動行政事業(yè)的持續(xù)進步和健康發(fā)展。

其次，人民民主制度不斷發(fā)展和完善。人民民主是社會主義的生命，其本質(zhì)就是人民當家作主。從黨的十三大開始，歷次黨的全國代表大會都在政治體制改革中對人民代表大會、社會主義協(xié)商民主、民族區(qū)域自治以及基層民主建設等方面提出了具體要求，盡管在內(nèi)容的措辭上有所不同，但不變的內(nèi)核始終是通過健全民主制度、豐富民主形式和拓寬民主渠道來擴大人民民主。各項人民民主制度建設是社會主義民主政治的制度基礎，其目的是要將人民當家作主落到實處，同時，也是中國共產(chǎn)黨堅持民主執(zhí)政的具體體現(xiàn)。但是，要真正把人民當家作主落到實處，還需要在行政層面上堅持民主行政，即行政與政治的良好協(xié)同。為了做到民主行政，在行政體制改革中，始終堅持改革和完善行政決策機制以及監(jiān)督制約機制，通過一系列制度建設來促進行政決策的科學化和民主化，防止行政決策的隨意性和行政權力的濫用，提高行政決策的水平和質(zhì)量，保證權為民所用。這主要體現(xiàn)在建立和完善社情民意反映制度、重大事項社會公示制度、聽證制度以及專家咨詢制度、政務公開制度、巡視制度和質(zhì)詢制度等。也正是這些制度設計要求政府掌握民情、了解民意、讀懂民心，在行政層面為確保人民當家作主提供了制度保障。

最后，依法治國方略得以全面實施。依法治國是中國共產(chǎn)黨治國安邦的基本方略，是人民當家作主的根本保證。簡單地講，依法治國就是依照憲法和法律來治理國家。從政治與行政的視角來看，依法治國是依法執(zhí)政與依法行政的有機統(tǒng)一。從黨的十三大開始，法制建設就是政治體制改革的重要內(nèi)容，十五大之前，政治體制改革對法制建設的要求主要集中在立法和執(zhí)法上，對法制建設的認識還顯得不夠深入。黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，法制建設要堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。至此，法治國家建設開始提上日程。黨的十八大進一步提出了全面推進依法治國的改革要求，全面依法治國被提升到“四個全面”戰(zhàn)略布局的新高度，法治中國建設不斷前進。為了確保依法治國，在行政體制改革中政府不斷加強行政法制建設，一大批法律得以頒布實施，使得政府必須嚴格在法律框架下履行職能、開展活動，政府行為制度化、程序化和規(guī)范化特征更加明顯。同時，政府也不斷推進行政立法工作，不斷提高行政立法質(zhì)量、行政執(zhí)法能力和行政司法水平?？偟膩碚f，隨著改革開放的不斷深入和現(xiàn)代化建設要求的不斷提高，政府依法行政的能力不斷增強。

3.推動了社會體制改革與社會發(fā)展

社會體制是社會領域中一系列制度安排的結果和樣式，而社會體制改革則是對社會領域中阻礙社會建設、社會發(fā)展的制度安排進行調(diào)整和完善的過程。社會之所以不斷發(fā)展，根本動力來源于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎與上層建筑的矛盾運動。換言之，當上層建筑與經(jīng)濟基礎相適應，生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力的發(fā)展，社會就會不斷前進。因此，無論是經(jīng)濟基礎變革還是上層建筑改革，其根本目的都是要推動社會建設和發(fā)展。在實踐中，行政體制改革做到了良好地服務于社會體制改革，有力地推動了社會建設和發(fā)展。

社會體制改革與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革一樣，是改革開放的重要組成部分。但與經(jīng)濟和政治體制改革有所不同的是，社會體制改革起步稍晚。這可能至少存在兩個方面的原因，一方面是在改革開放初期，黨和國家以經(jīng)濟建設為中心。另一方面是因為在改革開放初期，人民群眾的經(jīng)濟生活差異較小，許多社會矛盾和問題還沒有顯現(xiàn)出來。因此，黨的十四大以前，與社會體制改革有關的內(nèi)容主要是收入分配制度，黨的十三大提出：實行按勞分配為主體的多種分配方式和正確的分配政策。從黨的十四大開始，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制開始建立，社會也開始步入迅速轉型時期，社會結構快速分化、社會問題不斷涌現(xiàn)、社會矛盾急劇增加。黨和國家開始在社會體制的多個方面進行改革，以滿足人民群眾的需求、適應社會發(fā)展的需要。這包括：深化分配制度和社會保障制度改革、大力發(fā)展教育、搞好社會治安等。隨著認識的不斷深入，社會體制改革的力度也不斷加大，科教興國戰(zhàn)略、健全社會保障體系和擴大就業(yè)等深入展開。從黨的十七大開始，社會建設作為一個獨立部分開始在黨的全國代表大會報告中出現(xiàn)，社會體制改革顯得愈發(fā)重要和愈受重視，改革在教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、人民健康水平以及社會管理等多個方面持續(xù)發(fā)力，人民生活不斷改善。黨的十八大、十九大在此基礎上繼續(xù)深化社會體制改革，十八大提出要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，十九大提出推動社會發(fā)展，提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局。

社會體制改革取得的成績與行政體制改革是密不可分的。行政體制改革的一系列措施有力地推動了社會體制的改革和發(fā)展。這包括，通過簡政放權，把一些屬于市場和社會的權利從政府剝離，鼓勵和支持作為市場主體的企業(yè)和社會組織的發(fā)展;通過轉變職能，不斷推動政企分開和政事分開，以權力清單制度、責任清單制度和負面清單制度等措施為抓手，明確政府與市場和社會的邊界;通過不斷深化事業(yè)單位改革，強化事業(yè)單位的服務和公益屬性，來推動社會各項事業(yè)的進步和發(fā)展;通過持續(xù)加強行政法制建設，來不斷規(guī)范政府行政行為，從制度上加強政府為企業(yè)和社會組織服務的能力。

4.建立了全新的現(xiàn)代政府架構

現(xiàn)代政府是與現(xiàn)代化建設需求相適應的新型政府模式?，F(xiàn)代政府建設是為了適應經(jīng)濟、政治和社會轉型發(fā)展的需要，而對政府的理念、體制和職能等方面進行變革和調(diào)整的過程。具體到我國改革開放四十年的實踐中，就是要建設一個讓人民群眾滿意的全心全意為人民服務的現(xiàn)代政府。應該說，現(xiàn)代政府建設是行政體制改革的題中應有之義。在實踐中，行政體制改革有力地推動了現(xiàn)代政府的建設、發(fā)展和完善。

一是明確了政府的權力邊界，建立了有限政府。改革開放前，我國政府的“全能型”特征非常明顯，行政權力持續(xù)擴張，不斷向經(jīng)濟、社會生活等領域滲透。改革開放后，行政體制改革有力地推動了我國政府由無限政府向有限政府轉變。這表現(xiàn)在：通過簡政放權還權于市場和社會，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用; 通過轉變職能推動政企分開、政事分開，加快了國有企業(yè)改革和社會事業(yè)建設;通過不斷深化行政審批制度改革，制定權力清單、責任清單和負面清單來規(guī)定政府行使權力的邊界，使政府如何作為更加明確?？偟膩碚f，有限政府建設是一個做減法的過程，意在約束行政權力。隨著改革的全面深化，行政體制改革不斷強化對行政權力的約束，使政府管理“越位”問題在很大程度上得到了扭轉，通過“退位”更加明晰了政府應該有所為和有所不為，有限政府建設不斷加快和深入。

二是建立服務型政府。改革開放前，我國政府的“管制型”特征較為明顯，在經(jīng)濟領域以行政色彩濃厚的指令性、指導性計劃干預經(jīng)濟生活;在社會領域包攬社會事務、全面滲透社會生活;在政治領域，實行中央高度集權的管理體制。改革開放后，行政體制改革有力地推動了我國政府從管制型政府向服務型政府轉變。這包括：在施政理念上從依賴管制思維、缺乏公共精神向以人民為中心、深化服務理念轉變;在施政方式上從單純依靠行政命令向與群眾積極溝通、雙向互動和不斷創(chuàng)新電子政務等新型方式轉變;在施政程序上從封閉保守、追求效率向透明公開、不斷增強決策的科學化、民主化和講求手段的效率性、目的的民主性、公共性相統(tǒng)一轉變;在施政目標上從偏重追求經(jīng)濟發(fā)展向追求經(jīng)濟發(fā)展與注重和改善民生相協(xié)調(diào)、相結合轉變?？偟膩碚f，在行政體制改革中政府通過不斷調(diào)整職能結構，把公共服務和社會管理的職能放在更加突出的位置，并通過健全公共服務體系、創(chuàng)新公共服務機制和改革行政審批制度等系列措施來不斷提高公共服務能力，服務型政府建設持續(xù)發(fā)展和不斷完善。

三是建立了法治政府。改革開放前，我國政府在較長一段時期內(nèi)，特別是“文革”十年，法律虛無主義盛行，法制建設停滯不前。改革開放后，行政體制改革有力地推動了我國政府從依靠“長官”意志向依法行政轉變。這體現(xiàn)在：依法行政理念深入人心，行政過程的制度化、規(guī)范化和程序化特征更加明顯，動輒以“長官”意志進行行政決策的情況不斷減少;行政法制建設不斷進步，加強行政立法使政府有法可依、有法必依具備了前提條件，同時行政執(zhí)法體制改革不斷深化，要求政府執(zhí)法必嚴、違法必究，通過扎緊制度的“籠子”，使行政權力的運行更加規(guī)范、合法;通過不斷深化行政體制改革，建立起權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制并不斷完善。經(jīng)過多次行政體制改革，不僅行政法律制度建設成就突出，而且政府的法治意識、法治思維得以確立。伴隨改革的不斷深化，這一過程可以視為從“人治”過渡到“法制”再提升為“法治”的發(fā)展過程，政府依法行政水平不斷提高，法治政府建設不斷深入和完善。

四是建立了責任政府。改革開放以來，行政體制改革有力地推動了政府從權力主體向責任主體轉變。首先是通過建立責任清單制度來明確政府應該承擔責任的范圍，使政府的責任內(nèi)容更加清晰;其次是通過簡政放權和轉變職能，使中央和地方各級政府的責任結構更加合理;最后是通過持續(xù)健全問責、質(zhì)詢、經(jīng)濟責任審計、政務信息公開、引咎辭職等制度，來不斷完善政府官員問責機制?？偟膩碚f，隨著行政體制改革的持續(xù)推進，通過“歸位”和“補位”措施有效地解決了政府管理中存在的一些“錯位”和“缺位”問題，政府責任體制已經(jīng)建立起來并不斷完善發(fā)展，政府從權力主體朝著責任主體持續(xù)邁進，責任政府建設正在路上。

五是建立了廉潔政府。改革開放以來，黨和政府始終重視反腐倡廉工作，并通過行政體制改革推動廉潔政府建設。改革的措施包括：不斷加大對貪污腐敗的懲處力度，堅持受賄行賄一起查，持續(xù)強化不敢腐的威懾;建立并不斷完善權力運行制約和監(jiān)督體系，不斷加強反腐敗制度建設和監(jiān)察體制改革，建立健全反腐敗法律法規(guī)，持續(xù)扎緊不能腐的鐵籠;不斷加強廉政教育和領導干部的思想政治建設，堅定理想信念，持續(xù)增強不想腐的自覺?？偟膩碚f，政府反腐倡廉工作力度不斷加大，特別是十八大以來，反腐敗斗爭形成壓倒性態(tài)勢，反腐無禁區(qū)、零容忍、撒天網(wǎng)，一大批喪失理想信念的政府官員應聲落馬。中國特色反腐倡廉體系開始建立和不斷完善，風清氣正的良好政治生態(tài)已經(jīng)形成，廉潔政府建設穩(wěn)步前進。

通過行政體制改革的不斷深入，上述五個方面已成為黨、國家和人民群眾對政府的普遍期待和要求，也成為政府不斷進行變革的方向和動力。盡管從目前來看，政府自身狀況與上述要求還有一定距離，但相信在黨的十九大精神指引下，隨著全面深化改革的深入，隨著中共中央《深化黨和國家機構改革方案》的落實，隨著行政體制改革的不斷深化，一個中國特色的社會主義行政體制、一個符合中國新時代要求的現(xiàn)代政府的架構基本定型。

三、 行政體制改革的主要經(jīng)驗

我國四十年行政體制改革經(jīng)歷了豐富實踐，取得了顯著成就，為當下和將來持續(xù)推進行政體制發(fā)展和現(xiàn)代政府建設積累了寶貴經(jīng)驗。全面系統(tǒng)地總結這些經(jīng)驗，有助于進一步把握行政體制發(fā)展演變的內(nèi)在規(guī)律，推進新時代我國行政體制改革朝著更加理性、更加科學的方向前行。

1.必須始終堅持黨的領導

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政是歷史和人民的選擇，黨的領導地位是不可動搖的，必須始終堅持黨對國家事務和社會事務的領導，堅持黨對改革開放的領導。在行政體制改革中堅持黨的領導，意味著我國的行政體制改革始終是在黨的直接領導下進行的，黨始終把握著行政體制改革的基本方向。正是因為始終堅持黨的領導，行政體制改革做到了始終保持堅強的政治定力，始終堅持正確的政治方向。行政體制改革無論怎樣大刀闊斧地變革機構設置、人事制度、政府職能、法律法規(guī)、央地關系以及與市場和社會的權力邊界，我國政府的本質(zhì)始終是黨領導下的人民政府，為人民服務的政府。改革本身是以黨的基本理論為統(tǒng)領、基本路線為指引和基本綱領為指導下的對行政體制做出的自覺的適應性的調(diào)整和完善，其目的在于更好地為人民服務、更好地發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)。在行政體制改革中堅持黨的領導，意味著在行政體制改革中黨總是起著布局謀篇、頂層設計的總指揮作用。正是因為始終堅持黨的領導，行政體制改革做到了始終堅持重視和加強頂層設計。從行政體制改革的發(fā)展路徑來看，歷次改革都在機構、人事、制度、職能等方面做出了不同程度的調(diào)整。但不論改革的要點和核心怎樣變化，都始終堅持在黨領導下重視和不斷加強頂層設計，從簡政放權、轉變職能過渡到建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制，再到建立中國特色社會主義行政管理體制，改革的頂層設計不斷加強和優(yōu)化。在行政體制改革中堅持黨的領導，意味著黨在改革中始終起著統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。正是因為始終堅持黨的領導，行政體制改革總是能夠凝聚共識、整合力量、不斷起航，能夠不斷破除各種阻力、攻堅克難。

2.必須始終堅持行政為民

人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。政府應始終保持人民政府本色，把人民對美好生活的向往作為政府治理的奮斗目標。從行政體制改革的角度來看，始終堅持行政為民就是要在改革中始終堅持把人民利益放在首位，始終把維護人民群眾切身利益和解決人民群眾關心的突出問題作為改革的出發(fā)點和落腳點，對人民負責、為人民服務，把人民群眾滿意不滿意、答應不答應作為改革成敗的判斷標準，說到底，就是要堅持人民利益至上。首先，改革必須為了人民。行政體制改革通過調(diào)整和完善體制機制，其目的在于變革上層建筑與經(jīng)濟基礎不相適應的部分，使上層建筑更好地服務于經(jīng)濟基礎，使生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求，進而增進人民福祉、提高人民生活水平和質(zhì)量，從根本上講是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。其次，改革必須依靠人民。行政體制改革不是政府關起門來顧影自憐，為改革而改革，而是要始終堅持人民當家作主，充分尊重人民表達意愿、提出意見建議的權利。政府要主動向賢者問策、請能者賜教，自覺汲取廣大人民群眾的智慧和力量。最后，改革成果必須由人民共享。改革必須惠及全社會，讓廣大人民群眾共享改革成果，實現(xiàn)共同發(fā)展。因此，只有始終保持人民政府本色，堅持做到行政為民，行政體制改革才能取得真正的成果，改革才能取得成功。

3.必須始終服務于經(jīng)濟社會發(fā)展

行政體制改革要順利推進，產(chǎn)生實效，必須做到始終服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。這就要求行政體制改革必須立足于客觀實際，從經(jīng)濟社會發(fā)展的需求出發(fā)，以現(xiàn)實問題為導向，改革行政體制中與經(jīng)濟基礎不相適應，與其他上層建筑不相協(xié)調(diào)的內(nèi)容。在改革開放的早些時候，由于客觀上我國經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，落后的社會生產(chǎn)力不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求，所以黨和政府將工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，變革生產(chǎn)關系以推動社會生產(chǎn)力向前發(fā)展。為了與經(jīng)濟基礎相適應，行政體制改革通過精兵簡政，裁撤、削減了部分機構和人員，以提高行政效率;通過放權讓利，搞活地方和國有企業(yè)，提高地方的積極性和國有企業(yè)的自主性;通過轉變職能，推動政企分開、政事分開，強化對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，逐步減少對微觀經(jīng)濟的干預，培育市場體系以促進市場經(jīng)濟和社會主義事業(yè)的快速發(fā)展。然而，伴隨多年的經(jīng)濟高速增長和粗放式發(fā)展，一些社會問題和矛盾開始顯現(xiàn)出來。這需要在繼續(xù)推動經(jīng)濟基礎變革的同時更加重視行政管理體制改革化解產(chǎn)生的矛盾和問題。為此，行政體制改革以構建中國特色社會主義行政管理體制為目標，繼續(xù)深化簡政放權和轉變職能，不斷加強政府的社會管理和公共服務職能建設，在注重為經(jīng)濟發(fā)展服務的同時，更加注重為全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供體制機制保障。可見，我國的行政體制改革始終立足于經(jīng)濟社會發(fā)展的要求而進行，始終服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。脫離經(jīng)濟社會發(fā)展談行政體制改革，就行政體制改革而改革，行政體制改革就成了無源之水，無本之木。

4.必須始終堅持變革創(chuàng)新

變革創(chuàng)新是建立在對事物運動發(fā)展規(guī)律深度認知的基礎上，采用新思想、新方法來改造客觀世界的探索性、開拓性活動。變革創(chuàng)新活動既包括理論變革創(chuàng)新，也包括實踐變革創(chuàng)新，從認識論上講，兩者是辯證統(tǒng)一、互存互動的。變革創(chuàng)新精神是一種敢于破舊立新的理論勇氣和開拓進取的革新意志。我國的行政體制改革始終堅持以變革創(chuàng)新的姿態(tài)和精神積極主動作為，通過理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，積極主動地改造不同時期既有行政體制的種種弊端。我國四十年行政體制改革也始終堅持走改革創(chuàng)新之路。一是始終堅持解放思想，不破不立，破中有立，立中有破，在思想上敢于革故鼎新，不斷研究新情況、解決新問題，體現(xiàn)在行政體制改革中，不因循守舊，不是對舊體制的修修補補和對以往措施的簡單重復，而是不斷進行變革與創(chuàng)新。二是始終堅持實事求是，立足于客觀現(xiàn)實，從實際中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，堅持理論聯(lián)系實際，始終以問題為導向，通過調(diào)查研究和反復論證，找到行政體制的病癥和解決方案，對癥下藥，做到理論與實際相符、主觀與客觀相符。三是始終堅持與時俱進，銳意進取，以富有創(chuàng)造性的理論來指導改革實踐，又通過積極主動作為在改革實踐中不斷檢驗和發(fā)展理論，如此循環(huán)往復，在行政體制、機制方面不斷推陳出新，使行政體制改革始終保持內(nèi)在的動力與活力。正如李克強總理在2014年政府工作報告中說：“以壯士斷腕的決心、背水一戰(zhàn)的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟體制改革為牽引，全面深化各領域改革。”只有始終堅持以變革創(chuàng)新精神積極主動作為，行政體制改革才能獲得不竭動力，永葆生機、持續(xù)推進。

5.必須始終堅持中央統(tǒng)一規(guī)劃與地方實踐創(chuàng)新相結合

我國行政體制改革一個非常重要的經(jīng)驗就是始終堅持中央統(tǒng)一規(guī)劃與地方實踐創(chuàng)新相結合。在實踐中，既有自上而下的改革，也有自下而上的創(chuàng)新。一方面，行政體制改革首先需要在中央層面搞好統(tǒng)一規(guī)劃，謀定改革的全盤大局，中央在把握世情、國情和民情的基礎上，始終緊扣中國特色，立足于中國情境，結合中國道路的具體實踐，制定符合中國特色社會主義行政體制要求的改革方案，指明改革的方向、提出改革的要求、謀劃改革的目標、說明改革的目的、形成改革的內(nèi)容并點明改革的重點。另一方面充分發(fā)展地方政府的積極性、主動性，鼓勵和支持地方政府不斷創(chuàng)新，積極作為。我國地方政府在把握中央改革精神和指導思想、指導原則的基礎上，結合各自的實際狀況和發(fā)展特點，制定符合地方實際的改革方案，以勇于改革、敢于創(chuàng)新的精神積極主動作為，形成了一些改革的地方模式，取得了一些改革的地方經(jīng)驗，這些模式和經(jīng)驗很好地推動了我國行政體制改革的發(fā)展。

6.必須始終堅持改革目標的堅定性與策略手段的靈活性相統(tǒng)一

對于行政體制改革來說，目標是統(tǒng)領改革全局的，目標一旦確定，就指明了改革的前進方向和道路，即確定了改革往何處去、往哪里走的問題。要使行政體制改革不至于誤入歧途或者迷失方向，就要在改革進程中始終堅持目標的堅定性，使改革沿著既定的方向和道路穩(wěn)固推進，并在一個較長時期內(nèi)使改革合力朝著既定的目標持續(xù)做功，直到這一階段的改革目標得以實現(xiàn)、突破，進入新的改革時期，開始新的改革定位。同時，要使行政體制改革最大限度地發(fā)揮效能，除了始終堅持改革目標的堅定性，還要堅持策略手段的靈活性。換言之，就是在行政體制改革進程中以什么樣的方式方法沿著正確的方向、朝著既定的目標走好改革道路的問題。這要求行政體制改革要做到整體推進、重點突破與循序漸進的有機統(tǒng)一。整體推進，就是要求各級政府嚴格按照改革方案的規(guī)定執(zhí)行，把改革的全部內(nèi)容納入具體的行動計劃，全面統(tǒng)籌，不能落下任何一個方面。重點突破，就是要求在改革全局中要抓住核心要點，同時要求各個地方抓住各自面臨的主要問題。對于核心要點，即面臨的亟需解決的一些問題，改革可以動作快一些，大刀闊斧迅速行動。對于不同地方政府面臨的主要問題，在推進改革時在力度上要有輕重之分，在進度上要有緩急之分，關鍵是要因地制宜，做到深入調(diào)研、分別討論、全面論證，具體問題具體分析。循序漸進，就是要求把行政體制改革的力度、發(fā)展的速度與各個方面可承受的程度結合起來。行政體制改革不可能一蹴而就、一步到位，不能急功近利，要遠近結合、梯次推進，明確改革的長遠目標和階段性改革的重點任務，既要做好改革的規(guī)劃指導，也要做好改革的總結評估。不僅要注意處理好行政體制改革與其他領域改革的關系，也要注意處理好改革本身各項舉措的關系，做到協(xié)調(diào)配套、銜接到位。

四、 進一步深化行政體制改革的思考

站在新時代，面對全面深化改革、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總目標，面對黨和國家機構改革的新要求，如何全面深化行政體制改革，依然還面臨不少挑戰(zhàn)。

1.如何推進政府治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代化就是要適應新時代發(fā)展需求，不斷提高國家制度和制度執(zhí)行能力的綜合水平。要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要在治理體系和治理能力的各個領域和方面加快現(xiàn)代化建設。作為全面深化改革的重要組成部分，行政體制改革也同樣面臨著推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務。從組織行為學視角分析，政府治理體系包含治理的組織體系、制度體系、運行體系、評價體系和保障體系。要推進政府治理體系的現(xiàn)代化，就要構建系統(tǒng)完備的組織體系，統(tǒng)籌考慮職能部門設計，為政府治理體系現(xiàn)代化提供邏輯合理的架構支撐;就要構建科學系統(tǒng)的制度體系，不斷完善審批、監(jiān)管、信息公開等不同方面的制度設計，為政府治理體系現(xiàn)代化提供完備有力的制度支持;就要構建協(xié)調(diào)合作的運行體系，杜絕各自為政，為政府治理體系現(xiàn)代化提供高效便民、運轉規(guī)范的體制機制;應構建科學規(guī)范的評價體系，客觀公正地評價政府治理流程，為政府治理體系現(xiàn)代化提供真實有效的改進依據(jù);就要構建高效完備的保障體系，特別針對公共危機要反應及時迅速，為政府治理體系現(xiàn)代化提供良好的后備保障。推進政府治理能力的現(xiàn)代化，包括不斷加強政府進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)的能力，始終貫徹新發(fā)展理念，堅決破除體制機制弊端，讓市場在資源配置中起決定作用和更好地發(fā)揮政府作用;不斷加強政府履行市場監(jiān)管的能力，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式營造公平競爭的市場環(huán)境;不斷加強政府參與社會管理的能力，始終抓住保障和改善民生這一要點，持續(xù)加強和創(chuàng)新社會治理水平;不斷加強政府提供公共服務的能力，繼續(xù)深化簡政放權和行政審批制度改革，始終堅持以人民為中心來持續(xù)改善公共服務水平;不斷加強政府保護生態(tài)環(huán)境的能力，改革生態(tài)文明體制，努力建設美麗中國。應當說，我國政府治理的現(xiàn)化代水平與能力是值得肯定的，但是，面對新時代人民對美好生活的追求，還需要持續(xù)努力推進行政體制改革，不斷創(chuàng)新治理理念、治理模式、治理方式、治理技術和治理工具。

2.如何適應新時代的要求推進政府自身持續(xù)性變革

黨的十九大指出，我國已經(jīng)走入中國特色社會主義新時代，新時代的社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從供需關系來看，日益增長的物質(zhì)文化需要轉化為日益增長的美好生活需要，這體現(xiàn)的是人民群眾對社會生活需求層次的遞進和需求內(nèi)容的深化，是需求側發(fā)生了質(zhì)變。落后的社會生產(chǎn)力轉化為不平衡不充分的發(fā)展，這體現(xiàn)的是社會供給的分配不均和生產(chǎn)不足，是供給側存在的問題。毫無疑問，無論是需求層次的遞進和需求內(nèi)容的深化，還是不平衡不充分的發(fā)展，都對政府工作提出了更高的要求。我國政府要很好地適應已經(jīng)發(fā)生轉化的社會主要矛盾，實質(zhì)上就是要處理好公共產(chǎn)品的供給問題，能不能較好地滿足人民群眾需求的問題。這需要各級政府始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推動政府供給側結構和內(nèi)容的不斷優(yōu)化，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持在發(fā)展中保障和改善民生、堅持人與自然和諧共生來滿足人民日益增長的美好生活需要。

當前和今后一個時期，以習近平同志為核心的黨中央已經(jīng)為新時代中國特色社會主義事業(yè)制定了大政方略，對于政府部門而言，最關鍵的是要做好貫徹落實，把黨的路線、方針、政策落到實處。行政體制改革要真正發(fā)揮巨大效能，需要政府積極作為，用堅強的決心踐行改革意志，大刀闊斧、實事求是地推進改革。這里面最關鍵的因素還是人，還是政府公務員隊伍建設問題，即行政體制改革形成持續(xù)變革的強大動力需要什么樣的公務員隊伍?？傮w講，需要建設一支德才兼?zhèn)涞膬?yōu)質(zhì)政府公務員隊伍，政府公務員要特別愿奉獻、特別能吃苦、特別講擔當和特別肯戰(zhàn)斗，既要防止過去的“亂作為”，更要堅決反對“不作為”“慢作為”。這其中的關鍵又在于領導干部，要以政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過的要求打造干部隊伍。正如習近平總書記在全國組織工作會議上所講：“建設忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍是關鍵，重點是要做好干部培育、選拔、管理、使用工作?！比绾闻囵B(yǎng)這支忠誠干凈擔當?shù)年犖?，習近平總書記提出了五個要建立的“體系”：要建立源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)的素質(zhì)培養(yǎng)體系;要建立日常考核、分類考核、近距離考核的知事識人體系;要建立以德為先、任人唯賢、人事相宜的選拔任用體系;要建立管思想、管工作、管作風、管紀律的從嚴管理體系;要建立崇尚實干、帶動擔當、加油鼓勁的正向激勵體系。行政體制改革如何按照新時代中國特色社會主義的發(fā)展要求不斷創(chuàng)新干部人事制度，加強政府公務員隊伍建設，如何貫徹落實習近平總書記提出的建立五個“體系”的要求，把想干事、能干事的人汲取進公務員隊伍，建設一支忠實貫徹新時代中國特色社會主義思想、符合新時期好干部標準、忠誠干凈擔當、數(shù)量充足、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化年輕干部隊伍，是我國行政體制改革的一項重要任務。

3.如何優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，建設現(xiàn)代行政文化

行政生態(tài)是政府運行所處的生態(tài)環(huán)境，這既包括自然環(huán)境、心理環(huán)境也包括社會環(huán)境。行政文化是在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)，其核心為行政價值取向。行政體制改革要落到實處，行政事業(yè)要快速發(fā)展離不開良好的行政生態(tài)和健康的現(xiàn)代行政文化。如何優(yōu)化行政生態(tài)，建設現(xiàn)代行政文化是繼續(xù)深化行政體制改革的題中應有之義。從人類行政史和改革開放四十年我國行政實踐來看，要優(yōu)化行政生態(tài)，建設現(xiàn)代行政文化，核心是要克服官僚主義和形式主義。

官僚主義和形式主義是行政部門的頑疾，是行政機關及其工作人員脫離群眾、脫離實際、脫離基層，從利己主義和權力本位出發(fā)，不關心群眾利益、不對黨和國家負責、不對人民負責的一種腐朽的思想作風。在現(xiàn)實中，貪污腐化、拍腦門決定、“一言堂”、懶政怠政、衙門作派、文山會海、面子工程、形象工程等皆是官僚主義和形式主義的表現(xiàn)形式，其導致的后果就是破壞政民關系，群眾不相信政府，政府的公信力和執(zhí)行力受到嚴重損害。如何克服官僚主義和形式主義，形成風清氣正的政民關系，優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，建設現(xiàn)代行政文化，是我國行政體制改革必須要面對的問題。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央通過黨內(nèi)法規(guī)體系建設和全面從嚴治黨，依法行政、建設法治政府，嚴格規(guī)范和約束行政部門與行政人員的行為，嚴格執(zhí)行“八項規(guī)定”、反對“四風”“打虎拍蠅”、開展群眾路線實踐教育活動，取得了舉世矚目的成就。在此基礎上，如何進一步優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，建設現(xiàn)代行政文化，使人民政府意識、人民公仆意識內(nèi)化于心、外化于行，政府行政權力真正回歸公共權力本位，使政府行政權力的行使制度化、規(guī)范化和程序化，依然任重道遠。

五、結束語

在四十年改革歷程中，黨和國家不斷探索和回答了什么是社會主義、怎樣建設社會主義，建設什么樣的黨、怎樣建設黨，實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、怎樣發(fā)展以及新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義等重大理論和實際問題。對于行政體制改革，則是黨和國家對建設什么樣的政府以及怎樣建設政府而因時制宜做出的系統(tǒng)回答。對于第一個問題，即建設什么樣的政府早就有了確切的答案，那就是全心全意為人民服務的政府。對于第二個問題，即怎樣建設政府的問題，黨和國家在四十年的改革實踐中基于不同時期我國政府的職責，分別給出了具體答案?，F(xiàn)在，改革已經(jīng)邁入了新時代，站在新的歷史起點上，行政體制改革如何推進？怎樣作為？這一問題或許還需要通過一系列的改革實踐來回答，但始終應該堅持的是以人民為中心來改革行政體制，以人民為中心來建設現(xiàn)代政府，以人民為中心來推動新時代中國特色社會主義行政事業(yè)更好發(fā)展。

注釋：

中共中央《深化黨和國家機構改革方案》。

中共中央《深化黨和國家機構改革方案》。

關于將我國政府表述為“有限政府”的提法，是存在分歧的，本文作者也不贊成簡單地將我國政府表述為“有限政府”。這里的有限政府只是相對于計劃經(jīng)濟時期的“全能政府”“無限政府”而言的，與西方學界的“有限政府”“消極政府”不同。

韓春暉：《人治與法治的歷史碰撞與時代抉擇》，《國家行政學院學報》2015年第3期。

李克強總理在2014年3月5日所作政府工作報告。

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，第1頁，北京：人民出版社，2013年。

2018年7月3日至4日，習近平在全國組織工作會議上的講話。

2018年7月3日至4日，習近平在全國組織工作會議上的講話。