摘要：地方政府城投平臺是中國特定經(jīng)濟發(fā)展階段、特殊央地財政關(guān)系的特別產(chǎn)物，是地方政府在事權(quán)過大、財權(quán)過小的制衡中尋求突圍的創(chuàng)新產(chǎn)物，是預(yù)算法約束地方財政負債的“明規(guī)則”與地方政府事實上普遍負債的“潛規(guī)則”的結(jié)合體。作為地方政府事實上的“第二財政”，城投平臺在過去二十年來為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟增長做出了重要貢獻，但也面臨債務(wù)負擔沉重、戰(zhàn)略定位模糊、市場機制缺失、管理效率低下等一系列轉(zhuǎn)型困境。文章研究了當前中國政府城投平臺的現(xiàn)狀與問題，總結(jié)了城投平臺從1.0到3.0轉(zhuǎn)型的一般范式，剖析了上海、長春、重慶等地城投平臺成功轉(zhuǎn)型的案例，認為政府城投平臺轉(zhuǎn)型的前提是厘清政府與市場邊界，政府應(yīng)由全能型政府、經(jīng)濟建設(shè)型政府、統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、公共服?wù)型政府、監(jiān)管型政府，并從戰(zhàn)略定位、治理結(jié)構(gòu)、考核體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、資本運作等角度提出了新時代背景下政府城投平臺轉(zhuǎn)型的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府城投平臺；轉(zhuǎn)型范式；財政分權(quán)；市場導(dǎo)向；政策建議

一、 引言

自1992年上海市成立第一家現(xiàn)代意義的政府城投平臺——上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司以來，全國各地先后組建設(shè)投資類、綜合開發(fā)類、土地儲備類等公用事業(yè)類型的地方政府城投平臺?？偟膩砜矗峭镀脚_在過去二十年來經(jīng)歷了萌發(fā)、起步、快速發(fā)展、調(diào)整轉(zhuǎn)型等發(fā)展階段，為推進地方城市化建設(shè)、促進經(jīng)濟發(fā)展、提升當?shù)鼐用裆钏桨l(fā)揮了巨大作用。但2007年金融危機爆發(fā)后中國財政政策、貨幣政策“雙擴張”的總基調(diào)下，城投平臺也逐步陷入“運營偏執(zhí)行、考核重融資、資產(chǎn)少收益、新債還舊債”的怪圈。當前，中國經(jīng)濟處于由要素驅(qū)動往創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點，“不轉(zhuǎn)即亡”是新時代背景下政府城投平臺面臨的客觀現(xiàn)狀。

地方政府城投平臺是中國特定經(jīng)濟發(fā)展階段、特殊央地財政關(guān)系的特別產(chǎn)物，城投平臺在相當一段時間內(nèi)的生存意義在于滿足地方政府融資需求而不是滿足自身發(fā)展需要。根據(jù)財政部、發(fā)改委、人民銀行等部委聯(lián)合發(fā)布的財預(yù)[2010]412號文，地方政府平臺公司是“由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體”。關(guān)于城投平臺的范疇，巴曙松（2009）強調(diào)了政府城投平臺形式上的法人屬性和實質(zhì)上的公益性、非獨立性。關(guān)于城投平臺面臨的風險，李慧杰（2017）、姚鳳閣（2013）概括了政府城投平臺面臨的主要風險，包括償債風險、法律風險、道德風險、經(jīng)濟周期風險等；徐忠（2018）認為在“土地財政+平臺貸款+隱性負債”模式下，財政風險可能直接轉(zhuǎn)化為金融風險。關(guān)于政府城投平臺的可持續(xù)發(fā)展問題，李經(jīng)緯（2012）建議嚴控地方城投債規(guī)模，并根據(jù)政府城投平臺的覆蓋型和競爭性將其改制為普通公司或納入政府部門，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心課題組、趙全厚等（2016）建議借鑒美國等國的市場約束型債務(wù)模式和日本等國的行政約束型債務(wù)模式，并逐步剝離城投平臺為地方政府融資的功能，實現(xiàn)城投平臺的可持續(xù)發(fā)展。

二、 當前政府城投平臺的現(xiàn)狀與轉(zhuǎn)型困境

1. 政府城投平臺的發(fā)展現(xiàn)狀。始于1978年的中國改革開放至今走過了40個年頭，中國特色社會主義市場經(jīng)濟實踐也大體經(jīng)歷改革開放前的計劃經(jīng)濟時期、市場經(jīng)濟探索時期、市場經(jīng)濟確立時期、市場基礎(chǔ)性地位鞏固時期、國家治理現(xiàn)代化與全球治理時期這五個階段。與改革開放前后的五個進程相對應(yīng)，中國財政制度改革也經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支財政（1949年～1978年）、包干式財政（1978年～1992年）、分稅制財政（1992年～1998年）、公共財政（1998年～2012年）、現(xiàn)代財政（2012年至今）這五個階段。城投平臺是中國財政進入分稅制財政后的階段性產(chǎn)物，其背景在于財政支出的客體大多具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品屬性，以效益最大化為目標的市場化主體往往不愿意參與，同時，由于財政支出壓力較大導(dǎo)致許多地方財政捉襟見肘，這樣的背景下，地方城投平臺應(yīng)運而生，并逐漸在事實上成為地方政府的“第二財政”。

2. 政府城投平臺面臨的轉(zhuǎn)型困境。作為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力軍，政府城投平臺從數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模上看均發(fā)展迅猛，但是，當前其轉(zhuǎn)型意愿與轉(zhuǎn)型方式不足的矛盾和困境日益凸顯：

第一，濃厚的行政色彩導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。中國九十年代的政府投融資體制改革進程中，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資的主體職能不再由政府直接承擔，相應(yīng)職能賦予城投平臺。政府城投平臺本應(yīng)參照地方國企由國資委管理，但大量城投平臺變成了地方政府的派出機構(gòu)，其收支由主管政府機構(gòu)直接審批，政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)不匹配、現(xiàn)代化治理機制缺失、不具備市場主體地位成為政府城投平臺的典型特點。因此，政府投資職能不轉(zhuǎn)變，城投平臺從戰(zhàn)略定位上就難以轉(zhuǎn)型。

第二，沉重的歷史包袱導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。2014年新預(yù)算法終獲通過，緊接著國發(fā)43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》又拉開了全國范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕，“修明渠，堵暗道”的同時遏制違法違規(guī)舉債，政府城投平臺面臨著強烈的轉(zhuǎn)型訴求。然而，2015年、2016年，許多地方政府通過擴大政府購買服務(wù)范圍、延長購買服務(wù)期限等模式，將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣、教育、醫(yī)療、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施工程以及金融和非金融機構(gòu)的融資納入政府購買服務(wù)的范疇。2017年財政部連發(fā)50號文、87號文連發(fā)，逐步明晰了城投平臺和地方政府關(guān)系，政府信用逐步從地方政府城投平臺中剝離。然后，過去幾年城投平臺通過間接融資或者明股實債等方式融資的過程中，地方政府城投平臺作為有限合伙制基金劣后級出資方、連帶責任承擔方等角色，沉重的債務(wù)和歷史包袱導(dǎo)致地方政府平臺轉(zhuǎn)型難。

第三，借新還舊的惡性循環(huán)導(dǎo)致轉(zhuǎn)型難。地方政府、政府城投平臺、金融機構(gòu)共同組成了城投債務(wù)的“三角怪圈”。地方政府與政府城投平臺之間為委托—代理關(guān)系，對政府城投平臺行為存在軟約束；地方政府對金融機構(gòu)（尤其是地方商業(yè)銀行）進行干預(yù)，對地方金融機構(gòu)決策進行影響；政府城投平臺與地方銀行之間，銀行有放貸沖動，政府城投平臺有舉債沖動。當前大量政府城投平臺債臺高筑，根據(jù)《城投藍皮書：中國城投行業(yè)發(fā)展報告（2017）》的統(tǒng)計，2016年中國城投平臺百強的資產(chǎn)規(guī)?？傆嬤_到9.58萬億元，總負債規(guī)模達到了7.577萬億元，平均資產(chǎn)負債率達79.09%。負債大、杠桿高的政府城投平臺在借新還舊的惡性怪圈中難以自拔。

三、 政府城投平臺轉(zhuǎn)型的一般范式：從1.0到3.0

中國的地方政府是區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)的主要供給方，但同時面臨著財力下滑和投資主體缺乏的兩難困境。政府城投平臺透過其背后的政府信用成為獨立于政府財政收支系統(tǒng)外的資金供給方，曾為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了不可低估的作用。以新《預(yù)算法》和43號文為代表的綱領(lǐng)性文件都在倒逼城投平臺轉(zhuǎn)型，而實際上，政府城投平臺的市場化轉(zhuǎn)型不僅有利于新常態(tài)下政府性債務(wù)的化解，也有利于降低供給成本、推進供給結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。結(jié)合北京、上海、深圳一些先發(fā)區(qū)域的政府城投平臺的經(jīng)驗，政府城投平臺一般遵循如下轉(zhuǎn)型范式：

城投平臺1.0階段：（1）基本特征是：政府支持、資產(chǎn)注入，以政府信用為基石通過信貸舉債，城投平臺作為第二財政完成投融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）主體屬性是：政府附屬或派出機構(gòu)；（3）政企不分，人事關(guān)系由行政任命；（4）融資渠道單一，平臺公司沒有投建項目的自主權(quán)和建成項目的收益權(quán)，僅是地方政府的“融資中介”。

城投平臺2.0階段：（1）基本特征是：政府進行地方資源的重組和整合；（2）主體屬性是：非市場化的政府關(guān)聯(lián)方；（3）半政半企，人事關(guān)系由行政任命+獨立聘任模式；（4）有效緩解融資工具單一的問題，同時資產(chǎn)負債率飆升，潛在的風險如信貸風險、違規(guī)擔保的法律風險、融資平臺治理的道德風險相繼曝露出來。

城投平臺3.0階段：（1）基本特征是：現(xiàn)代化治理、資本化運作、市場化運營；（2）主體屬性是：有一定政府職能的市場化主體；（3）政企分離；（4）政府城投平臺逐步建立核心業(yè)務(wù)板塊，多渠道融資。3.0階段的城投平臺剝離了政府融資功能逐漸進入轉(zhuǎn)型跨越期，依托創(chuàng)新管理運營，由市場驅(qū)動，培養(yǎng)自己的核心業(yè)務(wù)體系和核心能力以滿足經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)新需求。

四、 城投平臺轉(zhuǎn)型的典型案例與經(jīng)驗探索

1. 上海城投集團轉(zhuǎn)型模式：資產(chǎn)重整+資本運作。上海是中國的經(jīng)濟重鎮(zhèn)和改革的橋頭堡之一，上海地方政府城投平臺近年來也從運營模式、資本運作機制、融資方式等方面開展了轉(zhuǎn)型探索。2014年由全民所有制改制為公司制的上海城投（集團）有限公司（下簡稱“上海城投集團”）主營路橋、水務(wù)、環(huán)保、置業(yè)四大板塊，從投融資平臺轉(zhuǎn)型為市場化運營的政府投資主體、重大項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商和城市公共服務(wù)運營商，是城投平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益樣板。其成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是資產(chǎn)經(jīng)營與資本運作的深度耦合。首先，上海城投集團多次開展了重大資產(chǎn)重組，例如，2015年，上海城投集團受讓了上海市國資委持有的部分上港集團股份及上海同盛下屬部分子公司，通過重組上海市國資委下屬政府平臺公司的經(jīng)營范圍更加清晰、各經(jīng)營板塊劃分更為明確，實現(xiàn)了資產(chǎn)劃分“三分法”：（1）平臺類，無收費機制，考核項目管理和投資控制；（2）運營類，收費機制（有可行性缺口），進行效率和成本考核；（3）市場類，按照純市場化原則考核利潤。通過上述資產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)型，上海城投集團的管控效率得到了極大提升，在資產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上開展資本運作實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值，目前上海城投旗下有城投控股、上海環(huán)境兩家A股上市公司。

2. 長春城市發(fā)展集團轉(zhuǎn)型模式：“文化+金融+市場”三輪驅(qū)動。長春城市發(fā)展集團目前擁有全資及參控股企業(yè)19家，作為產(chǎn)業(yè)整合、資本運作的多元化投資主體，形成了比較完善的管理體制和投融資體制，探索了市場化轉(zhuǎn)型的“文化+金融+市場”三輪驅(qū)動模式：（1）文化驅(qū)動。以旅游為例，依托長春的文化旅游資源和旗下的吉林長發(fā)旅游投資集團等等公司，長發(fā)集團與專業(yè)的旅游國企、上市公司合作，成立景區(qū)托管公司或者合資公司，不斷強化運營能力。（2）金融驅(qū)動。長發(fā)集團設(shè)立長發(fā)金融控股公司并在旗下成立長發(fā)私募、北京君越、上海利程租賃、深圳長發(fā)保理、香港長春證券等子公司，基本實現(xiàn)金融全牌照布局。（3）市場機制轉(zhuǎn)型。包括：①進行混合所有制試點。如：長發(fā)集團與吉林省安裝集團設(shè)立吉林省凱程建筑工程公司等；②進行市場化用人試點。長發(fā)集團初步建立了“能上能下、能進能出”的選人用人機制和市場化的薪酬激勵考核機制。通過以上試點，長發(fā)集團轉(zhuǎn)型成為了市場化、實體化、規(guī)范化和多元化運行的區(qū)域城市發(fā)展運營商，成為產(chǎn)業(yè)培育和新興轉(zhuǎn)型升級的東北亞經(jīng)濟增長極。

3. 重慶八大投轉(zhuǎn)型模式：“五個注入”+“三三法”。重慶“八大投”包括渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水務(wù)公司，八個公司之間相互競爭、協(xié)調(diào)作業(yè)，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度進行市場化經(jīng)營，2015年以來重慶“八大投”進行了一系列轉(zhuǎn)型改革，其頂層設(shè)計模式是：“五個注入”+“三三法”。（1）“五個注入”。①將道路、橋梁、隧道等存量資產(chǎn)注入；②將40億元/年～50億元/年的中央撥付國債注入；③通過賦予平臺公司土儲職能進而將土地儲備收益注入；④將高速費、排污費、城建維護費等經(jīng)營性收費規(guī)費注入；⑤將公共服務(wù)投資相關(guān)稅費通過稅收返還、補貼的方式注入?！拔鍌€注入”一方面盤活了國有資產(chǎn)，另一方面起到了集聚效應(yīng)和政府平臺公司的信用增進效應(yīng)。（2）“三三法”，也即：①審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建設(shè)權(quán)“三權(quán)分立”；②政府不為城投擔保、城投之間不得關(guān)聯(lián)擔保、專項基金不得提供擔保的“三不原則”；③投入產(chǎn)出維持平衡、經(jīng)營性現(xiàn)金流維持盈余、資產(chǎn)負債率維持50%以內(nèi)的“三大紅線”。

在“五個注入”+“三三法”的基礎(chǔ)上，重慶市政府強化了“八大投”的現(xiàn)代化治理結(jié)構(gòu)和市場化運營機制方面的考核，“八大投”將所有權(quán)和治理權(quán)分離，在考核機制方面也堅持了市場化取向，執(zhí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負責制，建立了城投平臺債務(wù)管理系統(tǒng)和風險預(yù)警機制，各平臺逐步具備了適應(yīng)市場規(guī)則的產(chǎn)業(yè)運營和資本運作能力。

五、 新時代政府城投平臺轉(zhuǎn)型的建議

第一，明晰城投定位，厘清政府與市場邊界。十九大報告指出要讓“市場在資源配置中起決定性作用”，而城投平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵也是厘清政府與市場的邊界。城投平臺也應(yīng)打破與地方政府的依附關(guān)系，以“政企分離、規(guī)范治理、產(chǎn)融結(jié)合、良性循環(huán)”的城投3.0轉(zhuǎn)型目標為指引，實現(xiàn)由政府的“錢袋子”往產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體、公共產(chǎn)品投資主體轉(zhuǎn)型；而政府也應(yīng)由全能型政府、經(jīng)濟建設(shè)型政府、統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?、公共服?wù)型政府、監(jiān)管型政府。

第二，加強分類指導(dǎo)，強化管理績效。針對公益型項目可以以政府回購方式取得土地、資金和政策補償，建立借、用、管、還的自組織、自循環(huán)機制；針對經(jīng)營性項目，應(yīng)按照市場化考核機制，借鑒成熟國企、大型民企的治理機制，實現(xiàn)資產(chǎn)運營、資本運作的協(xié)同。提高自主經(jīng)營和自主決策的意識，優(yōu)化平臺公司治理結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造性，同時調(diào)整債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高自身的償債能力。

第三，盤活存量資產(chǎn)，多渠道提升流動性。例如，針對存量收益權(quán)可以應(yīng)用ABS等證券化工具提升流動性。同時，城投平臺可以作為基石LP并聯(lián)合社會資本共同發(fā)起設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮其“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)。另外，城投平臺可作為政府出資代表參與PPP項目并真正在SPV公司中發(fā)揮建設(shè)性作用，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)及股權(quán)合作等方式，引導(dǎo)社會資本參與城市建設(shè)，增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。在此過程中，應(yīng)防止ppp異化為隱性負債，并且針對運營期ppp項目進行資產(chǎn)證券化嘗試。

第四，加快治理機制改革，開展混改試點。城投平臺應(yīng)引進職業(yè)經(jīng)理人擔任高管，落實市場化選人用人、KPI績效考核機制，根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》所確立的原則，在競爭機制下開展混合所有制試點，每年聘請有證券資質(zhì)的會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估師事務(wù)所對政府平臺公司進行例行審計，重點落實績效目標達成率和投入產(chǎn)出效率。并在此過程中著力解決當前混改普遍存在的權(quán)責劃分不明晰、治理結(jié)構(gòu)不合理、市場渠道不通暢、股東理念不一致等問題，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。

第五，把握新時代機遇，持續(xù)、多元、創(chuàng)新發(fā)展。城投公司應(yīng)充分把握新時代“自主創(chuàng)新示范區(qū)”“一帶一路”“粵港澳灣區(qū)”等主題和機遇，因地制宜、一企一策，編制城投平臺轉(zhuǎn)型規(guī)劃，利用城投公司的區(qū)域影響力聚集產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新要素，結(jié)合所在區(qū)域的要素稟賦發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，積極融入國家創(chuàng)新系統(tǒng)（NIS）建設(shè)，實現(xiàn)持續(xù)性、多元化的發(fā)展模式。

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作者簡介：周代數(shù)（1985-），男，漢族，湖北省黃岡市人，中國財政科學(xué)研究院博士生，研究方向為財政政策、科技金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。

收稿日期：2019-01-16。