代 凱

(廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部，廣東廣州510053)

一、問題的提出

基于上述現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)，政府對公眾參與存在復(fù)雜的行為選擇：在某些情況下主動(dòng)開展公眾參與，在另一些情況下卻被動(dòng)接受公眾參與；在某些情況下廣泛開展公眾參與，在另一些情況下卻試圖限制公眾參與可能造成的影響。那么，為什么政府對公眾參與會(huì)呈現(xiàn)不同的行為選擇？哪些因素影響政府的行為選擇？對上述問題的探討是公眾參與研究所必須回答的基本問題，也是理解當(dāng)代中國紛繁復(fù)雜公眾參與實(shí)踐的關(guān)鍵。

因此，本文嘗試構(gòu)建一個(gè)理論框架，分析政府對公眾參與的行為選擇，并探討政府不同行為選擇背后的邏輯。一方面，對相關(guān)學(xué)者關(guān)于政府對公眾參與行為選擇的系列研究進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，彌補(bǔ)定量研究論證層面薄弱的問題，充實(shí)相關(guān)研究的微觀基礎(chǔ)；另一方面，為解釋政府對公眾參與的不同行為選擇提供系統(tǒng)性解釋框架，提出一組可供檢驗(yàn)的理論命題，推動(dòng)中國公眾參與研究領(lǐng)域的知識積累。

二、文獻(xiàn)綜述

政府對公眾參與的行為選擇具體表現(xiàn)為是否選擇、何時(shí)選擇以及選擇何種公眾參與方式。有學(xué)者指出，政府開展的很多公眾參與活動(dòng)都是發(fā)生在決策制定之后，公眾參與的實(shí)際影響力相當(dāng)有限。[8]亦有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，不同公眾參與方式所隱含的功能指向是不同的：一是在提供信息充分性與參與者代表性上存有差異[9]；二是在議程設(shè)置控制程度與決策制定影響力度上不盡相同。[10]基于公眾參與發(fā)起者的差異，政府對公眾參與的行為選擇可以劃分為兩類，分別是政府主動(dòng)發(fā)起型和政府被動(dòng)反應(yīng)型。政府主動(dòng)發(fā)起型，表示由政府主動(dòng)發(fā)起的、鼓勵(lì)公眾參與行政決策和管理程序的行為，即Yang和Callahan所使用的“公眾參與行動(dòng)”(Citizen Involvement Efforts)概念[11]249；政府被動(dòng)反應(yīng)型，是指政府由于相關(guān)利益群體的集體行動(dòng)，被迫允許其參與決策制定的行為。還有學(xué)者認(rèn)為，雖然大多數(shù)官員認(rèn)可公眾參與的價(jià)值，但卻由于各種擔(dān)心、顧慮和理由而傾向于限制公眾參與，并采取由政府自主決策甚至封閉決策的方式來制定政策。[12]以鄰避沖突事件為例，很多項(xiàng)目在最初的決策制定時(shí)并沒有讓公眾參與或只是小范圍、低層次參與，但隨著反對聲音的擴(kuò)大和事件的廣泛傳播，地方政府只能迫于各方面壓力允許公眾參與或者擴(kuò)大公眾參與的范圍和層次。

政府對公眾參與的不同行為選擇受多種因素影響，其中組織環(huán)境與官員特性是學(xué)者們最為關(guān)注的兩方面。組織環(huán)境視角主要從中觀維度出發(fā)，更關(guān)注政府機(jī)構(gòu)外部環(huán)境和科層組織內(nèi)部環(huán)境。官員特性視角主要從微觀維度出發(fā)，更關(guān)注官員個(gè)體的心理品格和認(rèn)知傾向。

第二，官員特性。官員特性可以分為兩個(gè)層面：(1)官員心理品格。心理品格主要是從官員個(gè)人的性格、個(gè)性、氣質(zhì)等方面研究其對公眾參與行為的影響。調(diào)查結(jié)果顯示，官員的責(zé)任意識與服務(wù)質(zhì)量意識越高，越會(huì)積極推動(dòng)公眾參與決策制定。[13]191，[19]322官員的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)越高，其對待公眾參與的態(tài)度越好。[20](2)官員認(rèn)知傾向。認(rèn)知傾向主要是從官員對公眾、工作和其他環(huán)境因素的認(rèn)識、感知、判斷等方面研究其對公眾參與行為的影響。政府允許公眾參與是官員對利益相關(guān)者壓力、公眾參與價(jià)值和行政現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，官員越認(rèn)可公眾參與的價(jià)值、越信任公眾，越有可能發(fā)起或開展公眾參與活動(dòng)，盡管官員一般對公眾持既非信任也非不信任的中立態(tài)度。[11]249，[21]

有關(guān)公眾參與的研究雖然汗牛充棟，但分析政府對公眾參與行為選擇的文獻(xiàn)依然較為缺失，只有為數(shù)不多的學(xué)者較為系統(tǒng)地關(guān)注這一問題，大部分學(xué)者只是將此問題作為研究的一個(gè)附屬順帶提及。正如楊開峰所指出的那樣，公眾參與研究“缺乏一個(gè)解釋官員之所以讓公眾參與決策制定的嚴(yán)謹(jǐn)模型……只有少量的實(shí)證研究探討了影響官員鼓勵(lì)公眾參與意愿的因素?！盵22]現(xiàn)有相關(guān)研究仍存在提升空間：一是很多研究解釋了政府對公眾參與行為選擇的具體原因，但沒有深入挖掘原因背后蘊(yùn)含的因果機(jī)制，也沒有提出可供檢驗(yàn)的概念或命題；二是一些研究檢驗(yàn)了影響官員對公眾參與行為選擇的相關(guān)變量，但在研究政府組織內(nèi)部運(yùn)作過程方面存在明顯的空白，缺乏政府行為分析的微觀基礎(chǔ)；三是很多研究給出了政府對公眾參與行為選擇的某種解釋，但缺少分析政府不同行為的理論模型或框架。進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于政府對公眾參與行為選擇的研究，需要系統(tǒng)觀察政府組織的內(nèi)部運(yùn)作，解釋政府行為背后的因果機(jī)制，并構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)的理論模型或分析框架。

三、分析框架與研究方法

(一)分析框架

“所有行為都是從行動(dòng)者及其可以施加影響和權(quán)威的人可能采取的所有行動(dòng)方案中，有意無意地選擇特定行動(dòng)的過程?！盵23]在西蒙看來，行動(dòng)者的行為選擇即意味著決策?；诖耍疚膶⒄畬妳⑴c的行為選擇視為一種廣義上的政府組織決策，并從組織決策的角度分析影響政府行為選擇的微觀基礎(chǔ)。

在公共議題中，政府對公眾參與的行為選擇背后存在著三種影響因素：科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力。在科層規(guī)則、官僚利益和外部壓力等多重因素的影響下，政府注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引發(fā)其行為選擇的變化。在不同因素支配下，政府對公眾參與呈現(xiàn)出不同的行為模式和行為特征。當(dāng)然，三種因素的劃分是一種理想類型，政府行為選擇可能受到多種因素的共同作用，但通常情況下只有一種因素占據(jù)主導(dǎo)地位。

命題1a：科層規(guī)則是上級約束下級的重要手段，科層組織中的層級節(jié)制機(jī)制決定了下級必須對上級負(fù)責(zé)。

命題1b：科層規(guī)則對公眾參與規(guī)定的明確化程度越高，政府越有可能嚴(yán)格遵照科層規(guī)則開展公眾參與活動(dòng)。

命題2a：政府機(jī)構(gòu)及其成員有自身的利益取向，科層組織中的激勵(lì)懲罰機(jī)制決定了官員的追求政績沖動(dòng)。

命題2b：項(xiàng)目工程給官員帶來的利益越大，政府越有可能采取限制公眾參與影響力的舉措開展公眾參與活動(dòng)。

命題3a：政府行為選擇受到組織外部環(huán)境的顯著影響，科層組織中的學(xué)習(xí)適應(yīng)機(jī)制促使政府與環(huán)境之間維持平衡。

命題3b：相關(guān)利益群體行動(dòng)產(chǎn)生的外部壓力越大，政府越有可能吸納民意并開展公眾參與活動(dòng)。

(二)研究方法

本文的研究對象是廣州市A區(qū)城市更新中的案例。選擇廣州市A區(qū)，一方面是出于研究案例的典型性，另一方面是出于進(jìn)入現(xiàn)場的便利性。2009年底，廣州市政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》(穗府〔2009〕56號)(以下簡稱56號文)，掀起了廣州市新一輪的“三舊”改造熱潮。2013—2014年，筆者以實(shí)習(xí)的名義到A區(qū)城市更新改造工作辦公室(以下簡稱更新辦)進(jìn)行了長期的田野調(diào)查，通過日常與同事們的訪談、交流以及非參與觀察和參與觀察，收集了大量的相關(guān)文件、檔案、圖片、影像素材等資料。本文將以“三舊”改造工作的具體執(zhí)行部門，即A區(qū)更新辦為分析單位，審視其對待公眾參與的行為選擇，分析不同行為選擇背后的影響因素和因果邏輯。

本文選取的案例發(fā)生地點(diǎn)分別位于廣州市A區(qū)的北社與南村。(1)北社。北社是典型的老城區(qū)，居住著大約900戶居民，絕大多數(shù)是留守的老年人。這里的建筑大多是興建于20世紀(jì)60年代的工廠廠房和宿舍，許多房屋年久失修、搖搖欲墜，居民的生活環(huán)境和居住條件非常之差。(2)南村。南村由4個(gè)自然村組成，居住人口約4.2萬人，其中本地村民約1.2萬人、外來人口約3萬人，屬于典型的城中村。南村的主要經(jīng)濟(jì)來源是房屋出租，筒子樓、握手樓和違章建筑比比皆是，各種小型制衣廠和零件加工廠星羅密布。隨著外來人口激增，南村原有的公建配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施日趨捉襟見肘，供水、供電不足，環(huán)境污染與消防安全隱患相當(dāng)嚴(yán)重。同時(shí)，作為一個(gè)有著800多年歷史的嶺南水鄉(xiāng)，南村保留了大量的歷史文化遺產(chǎn)，其中最具代表性的當(dāng)屬祠堂。除南氏大宗祠外，村內(nèi)還存有中華民國廣州界碑、抗日英雄烈士故居等多處廣州市文物保護(hù)單位。2010年A區(qū)更新辦成立后，北社和南村相繼被納入舊城改造與城中村改造項(xiàng)目，正式開啟了城市更新的進(jìn)程。

四、案例描述

(一)北社改造：主動(dòng)廣泛型公眾參與

北社項(xiàng)目是廣州市A區(qū)按照市“三舊”改造政策實(shí)施的第一個(gè)舊城改造項(xiàng)目。與之前的政府主導(dǎo)改造項(xiàng)目不同，此次舊城改造實(shí)行陽光動(dòng)遷，將通過兩輪征詢，充分賦予改造區(qū)域居民知情權(quán)和參與權(quán)。2010年5月，A區(qū)更新辦舉行了北社舊城改造第一輪征詢咨詢會(huì)，并在會(huì)后第二天安排工作人員到居民家派發(fā)宣傳手冊和改造意愿征詢表，開展宣傳解釋工作并收集居民的改造意愿。在不到一個(gè)月的時(shí)間里，90%的居民簽訂了同意改造意愿書，北社項(xiàng)目順利通過第一輪征詢。在第二輪征詢前，A區(qū)更新辦廣泛聽取居民的意見建議，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)組織編制了北社規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和拆遷補(bǔ)償安置方案，并于2011年3月上報(bào)市政府部門，準(zhǔn)備開展征詢工作。但是，在2011年4月，廣州市規(guī)劃局編制并頒布了《廣州市舊城保護(hù)與更新規(guī)劃綱要》，北社地塊被納入風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，改造開發(fā)強(qiáng)度、容積率等規(guī)劃條件嚴(yán)重受限。受此影響，市政府部門沒有批復(fù)北社的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和拆遷補(bǔ)償安置方案。由于方案沒有得到上級批復(fù)，A區(qū)更新辦就無法開展第二輪的征詢工作，北社改造因此一直拖延至今。

在北社改造案例中，政府部門在舊城改造政策指引下，以兩輪征詢制為具體工作方式，就改造意愿等問題主動(dòng)開展公眾參與活動(dòng)。值得注意的是，改造意愿征詢直接面向受改造影響的全體居民，政府工作人員挨家挨戶，主動(dòng)上門聽取群眾的意見和建議。遺憾的是，因舊城改造與上層規(guī)劃不協(xié)調(diào)，第二輪的公眾參與活動(dòng)戛然而止。

(二)南村改造：主動(dòng)限制型公眾參與

南村改造是廣州市A區(qū)最大的城中村改造項(xiàng)目，是市、區(qū)重點(diǎn)建設(shè)工程。2010年3月，南村對全體村民進(jìn)行改造意愿征詢，95%以上的村民同意進(jìn)行改造。2011年8月，南村召開全體社員代表大會(huì)，80%以上代表同意改造方案。為推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，2012年初，A區(qū)成立了由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門參與的南村改造項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組)，統(tǒng)籌南村改造的政策宣傳、審批協(xié)調(diào)、建設(shè)監(jiān)督和信訪維穩(wěn)等工作。拆遷補(bǔ)償安置方案是村民最為關(guān)切的問題。2012年7月，領(lǐng)導(dǎo)小組編制了《南村改造房屋補(bǔ)償安置方案(征求意見稿)》，向全體村民派發(fā)并征詢意見。經(jīng)過一年多時(shí)間的意見征詢和反復(fù)修改，2014年1月，最終版的《南村改造房屋補(bǔ)償安置方案》正式出臺。這一方案按照村兩委、社委、社員代表各層次逐級深入的方式進(jìn)行通報(bào)和討論，并經(jīng)2/3以上社員代表同意后進(jìn)行公示。然而，這一方案未達(dá)到80%以上村民同意的比例要求，不少村民通過信訪等渠道向相關(guān)部門反映意見和訴求，南村改造步履維艱。

在南村改造案例中，政府部門在城中村改造政策指引下，就改造意愿問題和房屋拆遷補(bǔ)償安置方案問題開展了公眾參與活動(dòng)。需要指出的是，政府部門雖然開展了征詢活動(dòng)，但征詢的對象并沒有完全直接面向所有利益相關(guān)者，而是以村干部和村民代表為參與對象。盡管普通村民有機(jī)會(huì)提出意見建議，但這些意見建議大都產(chǎn)生在決策基本制定之后。

(三)南村歷史建筑保護(hù)：被動(dòng)吸納型公眾參與

南村境內(nèi)保留了大量的歷史文化遺產(chǎn)，城中村改造在一定程度上造成歷史建筑周圍自然和人文環(huán)境的破壞。按照南村改造方案的設(shè)計(jì)，除市級文物保護(hù)單位原址保留外，其余歷史建筑將以保護(hù)性遷建的形式統(tǒng)一移至南氏大宗祠東西兩側(cè)的綠地中。然而，這種遷建式保留方案受到了來自社會(huì)公眾和媒體的質(zhì)疑與反對。2011年8月，80多歲的南村南氏最長族人南某某致信廣州市人大常委會(huì)主任，要求原址保留南村現(xiàn)存的歷史建筑。2013年5月，來自廣州市規(guī)劃設(shè)計(jì)、文物保護(hù)等方面的近20位專家學(xué)者致信廣州市委書記、市長，認(rèn)為南村改造中對歷史建筑的保護(hù)性遷建方案較為不妥，建議政府重新調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。廣州市本地媒體對南村歷史建筑保護(hù)也極為關(guān)注，連續(xù)報(bào)道了相關(guān)新聞，呼吁政府在改造過程中必須加大對現(xiàn)存歷史建筑的原址原狀保護(hù)。公眾的接連來信與媒體的爭相報(bào)道給政府部門工作帶來了巨大的外部壓力，南村歷史建筑保護(hù)引起了市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，在做好對信訪群眾回復(fù)的同時(shí)，相關(guān)職能部門采取了多種方式加強(qiáng)對南村歷史建筑的保護(hù)工作。

在南村歷史建筑保護(hù)案例中，政府一開始并沒有就歷史建筑保護(hù)問題開展公眾參與活動(dòng)，而是在接連不斷的公眾來信和鋪天蓋地的媒體報(bào)道之后，開放了公眾參與渠道，接受了社會(huì)公眾的部分意見建議。

五、案例分析

(一)科層規(guī)則與政府行為選擇

當(dāng)然，政府行為選擇并非嚴(yán)格依照科層規(guī)則，由于科層規(guī)則的明確性存在差異，政府在實(shí)際運(yùn)作中經(jīng)常存在對政策的“通變”行為。根據(jù)明確性程度不同，本文將科層規(guī)則劃分為原則性規(guī)定、程序性規(guī)定和操作性規(guī)定三個(gè)維度。其中，原則性規(guī)定通常是從宏觀層面規(guī)定政府需要開展的工作和活動(dòng)，至于工作和活動(dòng)是不是一定要開展以及如何開展，并沒有嚴(yán)格要求；程序性規(guī)定通常是從中觀層面規(guī)定政府需要開展的工作和活動(dòng)，該工作和活動(dòng)雖然是一個(gè)必要環(huán)節(jié)，但關(guān)于如何開展卻并沒有詳細(xì)說明；操作性規(guī)定通常是從微觀層面規(guī)定政府需要開展的工作和活動(dòng)，該工作和活動(dòng)不僅是必要的，而且對如何開展也有非常明確的要求?？茖右?guī)則的規(guī)定越明確，政府開展工作和活動(dòng)的自由裁量權(quán)越受限制。較之于原則性規(guī)定和程序性規(guī)定，操作性規(guī)定對政府開展工作和活動(dòng)的約束性最強(qiáng)。在北社改造中，相關(guān)的政策文件屬于操作性規(guī)定，對公眾參與的參與時(shí)機(jī)、參與者、參與程序、參與結(jié)果使用等都有明確的規(guī)定。根據(jù)56號文規(guī)定，開展舊城改造需要開展兩輪征詢，其中第一輪征詢必須征得90%以上居民同意；如達(dá)不到上述比例要求，則不能啟動(dòng)改造。明確的規(guī)定使政府的自由裁量權(quán)受到約束和限制，政府部門嚴(yán)格按照科層規(guī)則開展了公眾參與活動(dòng)。

從以上分析中可以看出，本研究提出的命題1a和命題1b得到了驗(yàn)證。

(二)官僚利益與政府行為選擇

從以上分析中可以看出，本研究提出的命題2a和命題2b得到了驗(yàn)證。

(三)外部壓力與政府行為選擇

在那些受到質(zhì)疑或反對的政府決策中，利益群體的行動(dòng)會(huì)對政府形成一種外部壓力。由于外部壓力的大小存在差異，政府對公眾參與的行為選擇也可能存在不同。如果利益群體能夠借助媒體表達(dá)利益訴求，與此同時(shí)媒體也進(jìn)行廣泛報(bào)道，這將對政府產(chǎn)生巨大的外部壓力。依據(jù)利益群體采取行動(dòng)所產(chǎn)生的社會(huì)壓力大小，本文將外部壓力劃分為個(gè)體行動(dòng)、集體行動(dòng)和社會(huì)行動(dòng)三個(gè)維度。其中，個(gè)體行動(dòng)一般具有一定自發(fā)性，由于其行動(dòng)和策略缺乏組織性，對政府決策產(chǎn)生的外部壓力相對較小；精英群體是策劃集體行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，其行動(dòng)和策略具有一定的組織性，對政府決策產(chǎn)生的外部壓力較為顯著；社會(huì)行動(dòng)通常是由間接利益群體中的精英群體或媒體組織從公共利益的立場發(fā)起。雖然其行動(dòng)和策略相對缺乏組織性，但不同群體和組織之間的行動(dòng)將匯成一股聯(lián)合力量，給政府決策帶來強(qiáng)大的外部壓力。需要指出的是，不同維度的行動(dòng)會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，個(gè)體行動(dòng)和集體行動(dòng)有可能引發(fā)社會(huì)行動(dòng)，而社會(huì)行動(dòng)對政府決策的影響力最大。在南村歷史建筑保護(hù)中，不同階段的外部壓力大小有所不同，政府對公眾參與也采取了不同方式。在改造后期，眾多社會(huì)公眾和新聞媒體開始關(guān)注南村歷史建筑保護(hù)問題，并通過各種渠道向政府反映訴求，這些社會(huì)行動(dòng)給政府決策帶來了巨大的外部壓力。在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視和推動(dòng)下，政府被動(dòng)開放了公眾參與渠道，吸納了社會(huì)公眾的意見建議。

從以上分析中可以看出，本研究提出的命題3a和命題3b得到了驗(yàn)證。

六、結(jié)論與討論

在公共行政學(xué)百年發(fā)展史中，民主行政作為一個(gè)理論流派，對推動(dòng)公共行政的實(shí)踐發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。[38]對當(dāng)代中國而言，民主行政是實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要取向。[39]而實(shí)現(xiàn)民主行政，其中的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)就是公眾參與，即通過公眾參與實(shí)現(xiàn)共建共治共享。作為一個(gè)指向?qū)嵺`的研究議題，公眾參與“最核心的問題在于何時(shí)或如何使公眾參與發(fā)揮作用”[40]。改善公眾參與的效果，需要從以下幾個(gè)層面著手：一是提升科層規(guī)則的明確性。當(dāng)前我國政府管理和決策制定中并非缺少有關(guān)公眾參與的規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定的模糊性使其喪失了對政府行為的剛性約束，政府和官員可以通過變通的方式降低公眾參與的影響力。因此，提升科層規(guī)則的明確性成為改善公眾參與的首要之策。在規(guī)則制定中，必須明確公眾參與的時(shí)機(jī)、主體、程序和方式等。二是調(diào)和官民利益的統(tǒng)一性。如果說完全消除官僚的利己性并非現(xiàn)實(shí)，那么調(diào)和官民之間利益的統(tǒng)一性則就十分必要。在當(dāng)前法治國家、法治政府和法治社會(huì)的建設(shè)過程中，面對社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化下人民群眾日益增長的美好生活需要，政府開展工作必須堅(jiān)持以人民為中心，維護(hù)和保障公眾的合法權(quán)益。三是強(qiáng)化對外部壓力的預(yù)見性。政府決策不能局限于內(nèi)部自上而下的方式，而必須強(qiáng)化戰(zhàn)略意識、全局意識和預(yù)判意識，主動(dòng)找尋決策可能涉及的利益群體和產(chǎn)生的社會(huì)影響，變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良好互動(dòng)。通過上述方面的制度建設(shè)，才能規(guī)制政府對公眾參與的行為選擇，逐漸改善公眾參與的效果。