姚志友，丁潔萍，許玲玲

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095)

一、問題提出

長期以來，環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾是困擾地方政府施政的關(guān)鍵問題。作為規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，排污許可制度在控制點源污染排放方面的作用得到廣泛重視。隨著國家進一步簡政放權(quán)并改革行政審批制度，環(huán)境治理重心逐漸從事前審批轉(zhuǎn)移到對排污單位的事中、事后監(jiān)管，逐漸形成以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度體系。2016年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，要求到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，基本建立法律體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的控制污染物排放許可制，實現(xiàn)系統(tǒng)科學(xué)、精細現(xiàn)代的排污許可證“一證式”管理。2018年1月10日，環(huán)境保護部公布了《排污許可管理辦法(試行)》，要求排污許可證的申請、受理、審核、發(fā)放、變更、延續(xù)、注銷、撤銷、遺失補辦應(yīng)當(dāng)在全國排污許可證管理信息平臺上進行。2018年8月17日，新成立的生態(tài)環(huán)境部發(fā)文對排污許可證承諾書、申請表及格式又作了明確要求。

排污許可證制度，是指排污許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行以及與排污許可相關(guān)的監(jiān)管和處罰等相關(guān)制度。[1]排污權(quán)交易是排污許可證制度的重要內(nèi)容之一，排污許可證是排污權(quán)的確認憑證和排污權(quán)交易的管理載體。黨的十八大報告提出，要加強生態(tài)文明制度建設(shè)，建立反映市場供求和資源稀缺程度的資源有償使用制度。排污權(quán)的有償使用將調(diào)動市場在提高環(huán)境資源配置效率、增強排污單位減排意識、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等方面的積極作用。因此，排污許可證制度的實施既要滿足環(huán)境管理綜合全面的要求，又要滿足排污權(quán)交易市場靈活快捷的要求。

二、文獻回顧

20世紀60年代末，為了緩解環(huán)境污染問題，西方國家開始研究污染物排放總量控制，排污權(quán)交易和排污許可制度由此發(fā)展。1968年，美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯(John H. Dales)最先提出了排污權(quán)交易理論，并嘗試運用產(chǎn)權(quán)手段控制水污染。[2]鮑莫爾(William J. Baumol)進一步論證了排污權(quán)交易系統(tǒng)；根據(jù)這一理論，在滿足預(yù)定空氣質(zhì)量標(biāo)準的條件下，任何污染物排放單位都可依據(jù)其排污權(quán)進行自由交易。[3]蒂坦伯格(Tom Tietenberg)則對非均勻混合吸收性污染物進行了論證，研究表明在滿足交易可行性、環(huán)境促進效應(yīng)和經(jīng)濟效用刺激三方面要求的基礎(chǔ)上，排污權(quán)交易制度的有效性才能實現(xiàn)。[4]

排污權(quán)交易的實踐推動了排污許可制度的發(fā)展。在排污權(quán)交易方面，美國起步較早并取得了豐碩的實踐成果。1979年，美國政府首先從大氣污染源的管理入手，采取了“泡泡政策”(Bubbles)這樣一種排污抵消政策，即在一定空氣泡泡(Bubble)內(nèi)，企業(yè)在減少其他地區(qū)排污量的前提下，可以在“沒有完成空氣質(zhì)量計劃的地區(qū)”排污，但排污總量不能高于規(guī)定的最高標(biāo)準。這就是補償體系理論。在此基礎(chǔ)上，美國政府進行了排污權(quán)交易計劃的構(gòu)建，即為減少排污量的企業(yè)頒發(fā)“排污減少信用證”(Emission Reduction Credit)，這些信用證可以在企業(yè)間進行交易。排污減少信用證也就是排污許可證的前身。得益于排污權(quán)交易計劃的成功實施，美國政府于1986年頒布《排污交易政策總結(jié)報告書》，對原補償體系進行了擴充，形成了包含泡泡(Bubble)、污染補償(Offsets)、總量控制(Netting)和污染削減量銀行儲存(Banking)四項政策在內(nèi)的排污權(quán)交易體系。[5]

我國對排污許可制度和排污權(quán)交易的研究及實踐始于20世紀80年代，而對于排污權(quán)交易市場是否適應(yīng)中國國情這一問題，學(xué)界曾產(chǎn)生激烈的討論。但隨著排污權(quán)交易研究的逐漸深入和排污權(quán)交易試點的積極實踐，排污權(quán)交易逐漸成為現(xiàn)實。相關(guān)研究可以概括為以下三類：一是排污許可證制度和排污權(quán)交易促進了環(huán)境資源配置，激活了環(huán)境資源的市場活力。畢軍認為，排污許可證制度與環(huán)境資源有償使用的銜接，促使了污染排放交易政策發(fā)揮積極作用。[6]因此，排污許可證制度改革需要發(fā)揮市場的決定性作用，促進環(huán)境資源的優(yōu)化配置。[7]當(dāng)然，從法律層面對排污權(quán)進行界定也是研究重點之一。呂忠梅認為，排污權(quán)的本質(zhì)是環(huán)境使用權(quán)，具有環(huán)境容量資源有限前提下的物權(quán)性，因而可以從法律上明確排污交易標(biāo)的，進一步確定排污權(quán)交易的可能性。[8]李愛年從法律屬性上厘定排污權(quán)為一種“用益物權(quán)”，探討排污權(quán)中有關(guān)抵押物的性質(zhì)，為排污權(quán)抵押貸款提供了法律保障。[9]二是排污許可證制度和排污權(quán)交易的銜接仍存在一些問題。在研究當(dāng)前排污權(quán)相關(guān)法律法規(guī)后，狄雯華認為中國應(yīng)謹慎實施排污權(quán)交易，因為目前相關(guān)法律法規(guī)并不完善，關(guān)于排污權(quán)初始分配的理論機制尚未健全，市場認可度、接受度不高，排污權(quán)交易市場存在很大不確定、不穩(wěn)定因素。[10]三是排污許可證制度與排污權(quán)交易制度之間的不相容問題。李摯萍提出，應(yīng)該構(gòu)建以排污許可證制度為中心軸的環(huán)境治理制度。[11]陸上嶺則認為，不能簡單將排污許可證制度作為排污權(quán)交易中有關(guān)染污總量控制制度的附屬制度，而是要明確排污許可證制度在環(huán)境治理中的中心定位。[12]比如，在固定點源排放控制方面，固定點源排放控制政策就是其最基本的制度和最核心的管理手段。[13]

學(xué)界大多認可排污許可證制度與排污權(quán)交易在環(huán)境治理中的可行性和積極作用。然而在實際運行中，排污許可證制度仍存在政府監(jiān)管成本過高、管理分散難以形成合力等局限，“一證式”管理要求一種更加科學(xué)、更有效率的排污許可證制度。本文以浙江省S市K區(qū)為例，分析排污許可證制度與其他環(huán)境治理制度之間的聯(lián)系和銜接現(xiàn)狀；從排污權(quán)交易市場的流轉(zhuǎn)循環(huán)情況、活躍度和發(fā)展趨勢等方面，分析目前排污許可證制度在促進排污權(quán)經(jīng)濟效益方面的局限；最后就如何克服這些局限、提高污染治理的行政效率提出一些建議。

三、K區(qū)排污許可證制度的運行現(xiàn)狀

浙江省S市K區(qū)是我國首批試點排污許可證和排污權(quán)交易的地區(qū)之一，也是排污許可證管理改革的試點地市，“一證式”管理是改革的重要內(nèi)容。各地環(huán)保局是我國排污許可證的核發(fā)部門，K區(qū)環(huán)境保護局下設(shè)六個科室，分別是辦公室、財務(wù)科、法規(guī)科、行政服務(wù)科、生態(tài)科技發(fā)展科和污染防治辦公室；直屬十個事業(yè)單位，分別是區(qū)環(huán)境保護監(jiān)測站(掛區(qū)環(huán)境保護科學(xué)研究所、區(qū)環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測中心、區(qū)機動車排氣污染管理中心三塊牌子)、區(qū)生態(tài)保護辦公室、區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊、區(qū)污染物總量控制中心、區(qū)固體廢物管理中心以及下屬五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所。作為國內(nèi)較早試點排污許可證的縣區(qū)，K區(qū)在污染物控制、排污權(quán)流轉(zhuǎn)管理等方面積累了一定經(jīng)驗，這也是排污許可證制度運行中的重要內(nèi)容。本課題組2016年11月深入K區(qū)五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，歷經(jīng)近半年時間，獲得關(guān)于K區(qū)排污許可證制度運行現(xiàn)狀的翔實一手資料，并對其存在的問題進行了深入分析。

(一)污染物控制管理

1.排污許可證核發(fā)過程中的部門分工。在排污許可證申請、審核、發(fā)放的一個完整周期內(nèi)，排污單位需要向環(huán)保局提供詳細的信息，供相關(guān)部門審核。為了減少管理層級的干擾，K區(qū)環(huán)保局由行政服務(wù)科負責(zé)統(tǒng)籌并核發(fā)排污許可證，協(xié)調(diào)其他部門的工作(見表1)。

作為一個綜合性的環(huán)境管理制度，排污許可證制度與環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、污染物總量控制制度、排污權(quán)有償使用制度、排污權(quán)交易制度、排污收費制度、限期治理制度等緊密相關(guān)。環(huán)保局下設(shè)科室具體負責(zé)這些制度的實施(見表2)。在K區(qū)，環(huán)保局各科室或部門通過實踐“一證式”管理緩解了各項環(huán)境保護制度的碎片化問題，實現(xiàn)了對企業(yè)排污的全過程監(jiān)管。

2.污染物控制管理體系的運作。K區(qū)的污染物排放控制管理體系主要包括排放總量控制和排放濃度控制兩個部分。首先，在污染物排放總量控制方面，K區(qū)通過前期審批來控制準入量，后期則運行刷卡排污系統(tǒng)控制實際排污量。具體而言，在項目籌建階段，排污單位提交環(huán)境影響評價文件，行政服務(wù)科根據(jù)國家和地方標(biāo)準進行審核，符合生態(tài)規(guī)劃、清潔生產(chǎn)等要求的項目將予以批準實施，由總量控制中心核定并登記污染物排放準入總量。排污單位獲得核定的準入總量就具備了購買相應(yīng)數(shù)量排污權(quán)的資格，即可以通過區(qū)公共資源交易中心有償取得該數(shù)量的排污指標(biāo)。在排污權(quán)有償使用的前提下，排污單位可以辦理臨時性排污許可證。待項目建設(shè)完畢，排污單位需向相應(yīng)的環(huán)保所申請“三同時”驗收，通過驗收方能辦理排污許可證。在項目運營階段，排污單位應(yīng)按排污許可證載明的污染物排放總量控制排污，環(huán)保局通過刷卡排污系統(tǒng)和日常執(zhí)法監(jiān)督等手段控制和管理企業(yè)的排污量。一旦刷卡排污系統(tǒng)顯示排污單位污染物排放總量達到排污許可證規(guī)定的數(shù)量，系統(tǒng)將自動關(guān)閉排污閥門，防止超量排污(見圖1)。其次，在污染物排放濃度控制方面，K區(qū)嚴格依照國家及地方污染物排放標(biāo)準中的濃度限值要求。具體而言，污染物排放濃度控制主要依靠省、市、縣三級聯(lián)網(wǎng)的在線監(jiān)控系統(tǒng)，同時，針對重點監(jiān)控企業(yè)的重點污染源實行監(jiān)督性監(jiān)測和日常執(zhí)法監(jiān)督。若排污單位達標(biāo)排放，則根據(jù)實際污染物排放量進行排污收費；若排污單位超標(biāo)排放，則環(huán)境執(zhí)法單位根據(jù)其超標(biāo)程度、超標(biāo)等級對排污單位處以行政罰款，并要求其限期治理達標(biāo)(見圖2)。

資料來源：K區(qū)環(huán)保局。

表2 K區(qū)環(huán)保局部分環(huán)境管理制度的職責(zé)劃分

資料來源：K區(qū)環(huán)保局。

圖1 K區(qū)污染物排放總量控制路線

圖2 K區(qū)污染物排放濃度控制路線

所謂經(jīng)濟手段，是指K區(qū)政府部門運用市場機制，以經(jīng)濟刺激的方式，如排污收費(稅)[注]2018年1月1日起，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》開始實施，要求將過去由環(huán)保部門征收的排污費，改為由稅務(wù)部門征收環(huán)保稅。但是在實際操作中，“稅”改“費”并沒有完全到位，K區(qū)運用市場機制進行調(diào)節(jié)(收費)的方式目前仍在使用。、排污權(quán)有償使用和交易等，間接影響排污單位的排污行為。排污收費由K區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊負責(zé)落實，以污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)為依據(jù)，按照有排污就收費、各種污染物多因子疊加總量收費的原則及相關(guān)實施細則實行。K區(qū)實現(xiàn)了排污企業(yè)污水管網(wǎng)全覆蓋(沒有直接向環(huán)境排放污水，排污收費類型主要為廢氣和噪聲)，污水排放由S市排水公司收取污水處理費。在實行排污收費制度的同時，K區(qū)自2013年開始試點實施排污權(quán)有償使用和交易制度。排污權(quán)有償使用費需要計算的主要污染物指標(biāo)為化學(xué)需氧量和二氧化硫，2016年又增加了氨氮和氮氧化物兩項污染物指標(biāo)。

(二)排污權(quán)交易管理

排污許可證是排污權(quán)的確認憑證和排污權(quán)交易的管理載體。K區(qū)排污權(quán)交易主要包括三種途徑，分別是政府儲備排污權(quán)的出讓與回購、排污單位富余排污權(quán)指標(biāo)交易和法院查封排污權(quán)的司法拍賣。其中，政府與排污單位之間的排污權(quán)交易市場稱為一級市場，排污單位之間的排污權(quán)交易市場稱為二級市場。排污單位間的排污權(quán)交易可以針對因技術(shù)改進而富余的部分排污權(quán)指標(biāo)，也可以針對排污單位停止生產(chǎn)經(jīng)營而留存的全部排污權(quán)指標(biāo)，但所有排污權(quán)交易一定要通過K區(qū)公共資源交易中心公開進行。

1.排污權(quán)交易市場較為活躍。K區(qū)排污權(quán)交易指標(biāo)為廢水日排放量，2014—2016年，K區(qū)共完成排污權(quán)交易96筆、交易指標(biāo)數(shù)約為2.02萬噸/日、交易額約1.76億元，其中二級市場交易89筆、交易指標(biāo)數(shù)高達1.48萬噸/日，占市場交易指標(biāo)總數(shù)的73.5%(見表3)?？梢姡壥袌雠盼蹤?quán)交易相當(dāng)活躍，居排污權(quán)交易的主導(dǎo)地位。截至2016年12月31日，S市累計交易數(shù)量達1 011筆，累計交易總金額約為4.02億元。與S市其他同級市、縣、區(qū)相比，K區(qū)排污權(quán)交易起始時間和交易筆數(shù)并不突出，但是K區(qū)的排污權(quán)交易指標(biāo)數(shù)最大，成交金額最高，占S市累計交易金額的一半以上(見表4)。

表3 2014—2016年K區(qū)排污權(quán)交易匯總

數(shù)據(jù)來源：K區(qū)環(huán)保局。

表4 從試點到2016年12月31日S市各縣(市、區(qū))排污權(quán)交易統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：K區(qū)環(huán)保局。

①根據(jù)2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，項目建設(shè)中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，這被稱為“三同時”制度。

2.推行排污權(quán)抵押貸款試點。2010年開始，K區(qū)利用排污權(quán)的經(jīng)濟價值，試點推行具有地方特色的排污權(quán)抵押貸款。排污單位利用排污權(quán)的資產(chǎn)功能，將排污權(quán)作為擔(dān)保物向金融機構(gòu)提出抵押貸款訴求，這在一定程度上緩解了排污單位的融資難問題。K區(qū)排污權(quán)抵押貸款的流程大致分以下三個步驟：首先，抵押人向抵押權(quán)人提出排污權(quán)抵押貸款申請，抵押權(quán)人對其排污權(quán)價值進行評估和審查；其次，抵押雙方達成意愿、簽訂合同，并在環(huán)保局辦理抵押登記手續(xù)，抵押權(quán)人向抵押人發(fā)放貸款；最后，當(dāng)?shù)盅浩跐M，抵押雙方結(jié)清貸款款項，并在環(huán)保局辦理抵押注銷手續(xù)。

K區(qū)排污權(quán)抵押貸款有三個特點：第一，抵押的最大范圍是全部排污指標(biāo)。這既可以省略前期抵押物判定審核的步驟，縮短流程，又可以避免抵押物消耗的經(jīng)濟問題。第二，排污指標(biāo)可以進行余量抵押，但只能申請一次。余量抵押是K區(qū)在充分解讀國家相關(guān)法規(guī)前提下，為推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作而進行的大膽創(chuàng)新。從排污指標(biāo)的特點看，排污指標(biāo)可分割、可部分抵押。然而無論辦理全部抵押還是部分抵押，抵押權(quán)人都有權(quán)占有該排污單位的排污許可證作為抵押物。但排污許可證只有一本，辦理余量抵押的抵押權(quán)人只有抵押登記部門辦結(jié)后給予的“抵押登記證”，因此K區(qū)的余量抵押只能辦理一次，即排污單位不能無限次地分割排污指標(biāo)進行抵押。第三，排污單位對排污權(quán)抵押的參與度高。據(jù)K區(qū)環(huán)保局統(tǒng)計，到2016年底，全區(qū)共有201家企業(yè)辦理了排污權(quán)抵押貸款，占全區(qū)擁有排污許可證企業(yè)的半數(shù)以上?？梢?，K區(qū)排污單位以及銀行對排污權(quán)經(jīng)濟價值日益認可，排污權(quán)抵押貸款的市場接受程度逐漸提高。

3.排污權(quán)抵押單位的監(jiān)督和處理。抵押貸款存在一定風(fēng)險，如果抵押人無法償還貸款，抵押權(quán)人則須依法處置抵押物，這就涉及法院對排污權(quán)的查封。2014—2016年，K區(qū)排污權(quán)查封記錄為326條，涉及排污權(quán)被查封的排污單位為81家，其中：排污權(quán)已被法院司法拍賣處置的有16家、查封注銷排污權(quán)之后又恢復(fù)正常的有28家、排污權(quán)仍處查封狀態(tài)的有37家?？梢?，排污權(quán)抵押貸款面臨著巨大問題。

四、排污許可證制度運行中存在的問題

K區(qū)位于我國經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，實施排污許可證制度的時間較早，具有一定的示范效應(yīng)。但排污許可證制度的運行也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)管理主體多元，難以形成系統(tǒng)合力

雖然K區(qū)在環(huán)境治理過程中努力實踐“一證式”管理，但在排污許可制度實施中仍然分為污染物排放總量控制和污染物排放濃度控制兩個體系。由于排污許可證制度運行中涉及不同的環(huán)境保護制度，且這些制度分屬不同部門，難免出現(xiàn)審批時間長、流程復(fù)雜等問題。對排污單位來說，要落實每一項制度、應(yīng)對各部門的檢查，實屬不易。這種多頭管理在實踐中產(chǎn)生以下問題：一是各種環(huán)保制度考核辦法不同，難以準確銜接。比如，現(xiàn)有的排污總量核算與排污許可證制度分別按照污染物排放總量和環(huán)境質(zhì)量來考核，但污染物排污總量只是固定污染源治理內(nèi)容中的一部分，范圍遠遠小于環(huán)境質(zhì)量，可見兩者考核范圍明顯不同。二是多種制度重復(fù)驗收，增加行政成本和生產(chǎn)成本。以排污許可證制度與“三同時”驗收制度為例，排污單位在項目建設(shè)完成后需進行環(huán)保設(shè)施竣工驗收(即“三同時”驗收)，通過后方能領(lǐng)取排污許可證。但領(lǐng)取排污許可證時，排污單位又需要審查是否落實排污許可證所注明的相關(guān)要求。這種重復(fù)驗收同時增加了行政部門和排污單位的負擔(dān)。三是現(xiàn)有制度未覆蓋所有污染物排放控制。目前排污許可證制度的管理項目只包含廢氣和廢水，尚未將噪聲、固體廢棄物納入許可范圍；管理內(nèi)容上也只包含了污染排放總量和排污濃度限值，對于排污單位污染治理設(shè)施、排污單位日常管理辦法、監(jiān)測維護手段等其他要求沒有覆蓋，未能做到對排污單位排污行為的持續(xù)有效的監(jiān)管控制。

(二)重審批輕監(jiān)管，難以做到全程管理

目前排污許可證的管理以核發(fā)前的審查工作為主，即排污單位通過環(huán)境影響評價審批以及“三同時”驗收后，辦理排污許可證的申領(lǐng)。環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污許可證制度三者之間沒有形成體系。環(huán)境影響評價制度雖然相對完善，但缺少后續(xù)的管理銜接，環(huán)保部門對通過環(huán)評審批的項目無法進行有效監(jiān)管。“三同時”制度雖然促使排污單位在前期達到治污管理的要求，但相對于整個生產(chǎn)運行期來說還遠遠不夠，排污單位后期治污更加重要。排污許可證制度雖然涉及建設(shè)項目的事中和事后監(jiān)管階段，但許可證上只包括排污單位的基本營業(yè)信息、各項排污指標(biāo)數(shù)值、部分污染物排放標(biāo)準名稱等，有關(guān)環(huán)境影響評價提出的施工建設(shè)期管理措施、日常管理辦法、停產(chǎn)恢復(fù)期要求等信息卻未能全部載明，無法充分發(fā)揮精細化管控排污行為的作用，排污許可證制度在實際檢查中很難執(zhí)行到位。

(三)政府主導(dǎo)排污監(jiān)管，企業(yè)環(huán)保主體意識不強

在環(huán)境管理的過程中，政府通過建立自動監(jiān)測系統(tǒng)、推行刷卡排污、加強日常執(zhí)法監(jiān)督等方式進行監(jiān)管檢查。但是，由于環(huán)境主管部門的人力、物力、財力有限，監(jiān)管難以做到全面覆蓋。同時，個別排污單位忽視公共利益，心存僥幸，偷排漏排問題屢禁不止。事實上，排污單位對建設(shè)項目負有環(huán)境污染是否可控、如何控制的責(zé)任，因為排污單位顯然對項目涉及的污染物及其影響最為清楚。排污單位應(yīng)樹立自主管理為主的環(huán)境治理意識，并根據(jù)國家排污許可證制度的要求規(guī)范管理，嚴格按照要求實施生產(chǎn)和經(jīng)營行為。

五、改進措施：排污許可證電子化模式的探索

雖然排污許可證制度的運行實踐并不完美，但K區(qū)治理環(huán)境污染的成功經(jīng)驗為我國其他地區(qū)提供了“K區(qū)范式”。排污許可證制度和排污權(quán)交易的根本目的是治理環(huán)境污染，制度運行中存在的問題需要在實踐中不斷解決。K區(qū)政府逐漸意識到現(xiàn)有管理手段的局限性，試圖從技術(shù)層面出發(fā)，借助信息化手段應(yīng)對環(huán)境綜合治理與排污權(quán)交易市場的變化。排污許可證電子化模式將簡化辦理流程、縮短紙質(zhì)版排污許可證在各部門間流轉(zhuǎn)審核的時間，有助于推動新的“一證式”管理。

(一)電子化排污許可證的建設(shè)重點

1.構(gòu)建平臺，實現(xiàn)針對不同主體的分界面管理。電子化排污許可證不僅具有許可證的功能，更是一個信息平臺，有利于實現(xiàn)綜合管理。對于排污單位用戶，界面應(yīng)包含其建設(shè)項目、合法合規(guī)承諾書、日常維護臺賬記錄、自行監(jiān)測方案、執(zhí)行報告等內(nèi)容。對于環(huán)保部門的用戶，界面則應(yīng)根據(jù)相關(guān)職能細化設(shè)置，各職能部門分別管理本部門職責(zé)對應(yīng)的模塊，對其他部門的管理模塊只擁有瀏覽權(quán)。這樣既減輕排污許可證發(fā)證部門的壓力，又符合實際管理需求，還能通過共享的信息平臺實現(xiàn)部門協(xié)作，促使信息資源交換與辦公能力整合。對于公眾用戶，界面應(yīng)包括排污單位申請信息、政府核發(fā)公告、排污單位生產(chǎn)排污過程中的自行監(jiān)測報告、排污權(quán)抵押查封狀態(tài)及監(jiān)督執(zhí)法信息等；同時可以結(jié)合公眾的投訴舉報，設(shè)置一鍵反饋功能，讓環(huán)境治理與公眾監(jiān)督零距離接觸。

2.整合相關(guān)制度，實現(xiàn)模塊化管理。排污許可證管理要貫穿排污單位項目建設(shè)的全過程，即從項目籌建計劃到建設(shè)審批、從生產(chǎn)運營到停產(chǎn)關(guān)閉，管理的范圍應(yīng)涵蓋排污單位籌劃、建設(shè)、經(jīng)營的全部生產(chǎn)活動。理論上看，電子化排污許可證可以在技術(shù)上實現(xiàn)分階段管理，因此應(yīng)該按照“事前許可階段、事中事后監(jiān)管階段、停產(chǎn)恢復(fù)階段”三大模塊進行建設(shè)。事前許可階段，主要是排污許可證的審批發(fā)證，需銜接環(huán)境影響評價、污染物排放總量控制、排污權(quán)的有償使用和交易等內(nèi)容。事中事后監(jiān)管階段，需銜接污染物排放總量削減、排污收費、限期治理等制度。這個管理階段強調(diào)排污單位的主體責(zé)任，排污單位需及時更新其日常維護臺賬記錄、自行監(jiān)測方案、執(zhí)行報告等材料，同時環(huán)保部門也需及時更新日常監(jiān)管記錄，結(jié)合刷卡排污系統(tǒng)平臺監(jiān)測企業(yè)的實際排污量，為排污收費、總量控制等提供依據(jù)。停產(chǎn)恢復(fù)階段，排污單位停產(chǎn)并在期限內(nèi)完成場地恢復(fù)后方可注銷排污許可證，以實現(xiàn)“誰污染、誰治理”。

3.促進行政機關(guān)協(xié)作辦公，實現(xiàn)協(xié)同管理綜合許可。電子化排污許可證能實現(xiàn)信息共享，通過建立電子化、網(wǎng)絡(luò)化、共享化的信息平臺實現(xiàn)相關(guān)部門的協(xié)作化，增加信息溝通，在不同參與主體之間建立整體性交流，實現(xiàn)信息資源交換與辦公能力整合，促使公共管理實踐過程協(xié)作化、整體化。通過電子化排污許可證的完善，讓信息像流水一樣順暢地游走于各個組織、各個部門之間，將環(huán)保職能部門的行為協(xié)調(diào)聯(lián)系起來，形成完整的協(xié)作性機制。

綜合許可，是指在電子化排污許可證“一證”中體現(xiàn)各環(huán)保職能部門對一個排污單位全部污染物，包括水污染物、大氣污染物、噪聲和固體廢棄物的排放許可。這樣做既能減少行政審批環(huán)節(jié)、緩解企業(yè)負擔(dān)，又能避免排污單位為了某一類污染物達標(biāo)排放而轉(zhuǎn)移污染到另一類別污染物中，造成二次污染。實現(xiàn)協(xié)同管理可以從以下幾點入手：一是在原有排污許可證基礎(chǔ)上擴展管理范圍，將水、氣、噪聲和固體廢棄物等各類污染全部納入管理事項，拓展排污許可證制度的管理內(nèi)容；二是通過電子化排污許可證，將各項固定點源環(huán)境管理制度上下銜接起來，系統(tǒng)地體現(xiàn)各項污染源的管理要求，改變原先多頭環(huán)境管理的重復(fù)或疏漏；三是增加排污單位承諾書，即要求排污單位對申請材料的真實性、自身權(quán)責(zé)的知曉性以及排污行為的合法合規(guī)性進行承諾，確保其主體責(zé)任。

(二)排污許可證電子化模式的積極作用

1.適應(yīng)“一證式”管理的要求。2017年1月原環(huán)保部發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定，實行排污許可“一證式”管理，即以排污許可證制度為點源環(huán)境管理的核心制度，在管理內(nèi)容上有效整合環(huán)境影響評價、排污總量控制、排污申報、排污權(quán)交易等固定源環(huán)境管理相關(guān)制度。這表示排污許可證必須體現(xiàn)排污單位原先的污染物排放標(biāo)準和排放總量等基本信息，還要包括排污單位施工建設(shè)期的環(huán)保設(shè)施建設(shè)、日常生產(chǎn)經(jīng)營期的運行維護、停產(chǎn)關(guān)閉期的恢復(fù)措施等信息。這些信息的采集需要耗費政府部門大量的人力、物力成本。電子版排污許可證依托電子信息平臺，為承載海量信息提供了保障，同時每次信息變動都是有針對性的部分變動，大大減輕了政府部門的工作壓力，有助于其集中精力處理相關(guān)數(shù)據(jù)的審核工作。

2.有利于對排污單位的生產(chǎn)全過程實施監(jiān)管。根據(jù)規(guī)定，無論是現(xiàn)有排污單位還是新建項目的排污單位，都需要向具有排污許可證核發(fā)權(quán)限的核發(fā)機關(guān)申請領(lǐng)取排污許可證，并明確規(guī)定完成時間。不論是建設(shè)籌備期、事中生產(chǎn)期還是停產(chǎn)恢復(fù)期，排污單位都有不污染周圍環(huán)境的職責(zé)。排污許可證需要體現(xiàn)排污單位在每個階段的各項環(huán)境行為規(guī)范、污染防治等內(nèi)容。紙質(zhì)版排污許可證只能體現(xiàn)某個時間點的企業(yè)信息，如果需要查詢企業(yè)排污許可證的歷史信息，必須到發(fā)證機構(gòu)檔案室檢索，費時費力。依托計算機強大的存儲能力及先進的信息管理平臺，電子版排污許可證將儲存排污單位每個階段的相關(guān)信息。這樣，排污單位無論是在建設(shè)籌備期、事中生產(chǎn)期還是在停產(chǎn)恢復(fù)期，都納入了排污許可證的監(jiān)管范圍，確保了環(huán)境治理工作的全局性和連續(xù)性。

3.有利于政府對排污單位的動態(tài)管理。電子化排污許可證的信息是動態(tài)的，這體現(xiàn)在許可證核發(fā)、變更、延續(xù)、注銷和重新申領(lǐng)等各方面。當(dāng)排污單位由于自身發(fā)展或外部條件變化調(diào)整其原有管理時，原排污許可證所載明的信息就與實際情況不相符，需要變更或重新申領(lǐng)排污許可證。按照規(guī)定，首次發(fā)放的排污許可證有效期為三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期為五年。如果企業(yè)領(lǐng)取了五年有效期的排污許可證，在此期間政府執(zhí)行排污總量控制核減或企業(yè)發(fā)展指標(biāo)獎勵等政策，該企業(yè)實際的排污權(quán)將發(fā)生變動，這使得企業(yè)持有的排污許可證信息失實。紙質(zhì)版排污許可證信息失實在實際工作中難以察覺，這對公眾監(jiān)督帶來障礙，也給環(huán)保執(zhí)法人員帶來不便。實現(xiàn)排污許可證電子化后，查封、變更等信息變動將即時呈現(xiàn)，既可以避免信息失真的尷尬，又有助于公眾和執(zhí)法人員的監(jiān)督。